Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00629

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2019.00629

Urteil

der 4. Kammer

vom 12. März 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde Regensdorf, vertreten durch

die Primarschulpflege Regensdorf,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Teilkündigung/Gegenstandslosigkeit,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (Jahrgang 1959) war seit August 2011 für die Gemeinde

Regensdorf tätig; zunächst als DaZ-Lehrperson und Lehrperson ohne eigene Klasse

angestellt, übernahm sie ab dem 1. August 2015 in Co-Leitung mit einer

Stellenpartnerin eine Unterstufenklasse als Klassenlehrperson. In dieser Funktion

erteilte sie zuletzt 20 Wochenlektionen, was einem Beschäftigungsgrad von

72 % entsprach.

Spätestens ab dem Schuljahr 2017/2018 kam es zu

"Meinungsverschiedenheiten" bzw. einem "Konflikt" zwischen A

und ihrer Stellenpartnerin. Mit Änderungsverfügung vom 28. März 2018

reduzierte die Primarschulpflege der Gemeinde Regensdorf deshalb das

Arbeitspensum von A per 1. August 2018 auf 54 %; gleichzeitig wurde

ihr mitgeteilt, dass die Pensumsreduktion ihre bisherige Tätigkeit als

Klassenlehrperson im Schulhaus C betreffe, sie jedoch in den nächsten

Tagen ein Angebot für die Übernahme zusätzlicher Wochenlektionen in einem

anderen Primarschulhaus der Gemeinde erhalte, sodass sie – sollte sie

besagtes Angebot annehmen – eine angepasste Verfügung erhalten werde.

Nachdem sich A im Folgenden einverstanden erklärt hatte,

nebst ihrer (reduzierten) Tätigkeit als Klassenlehrperson im Schulhaus C anderweitige

(kantonale) Lektionen zu übernehmen, kam die Primarschulpflege Regensdorf am

26. April 2018 auf ihre Verfügung vom 28. März 2018 zurück und

verfügte neu eine Pensumsreduktion im Umfang der verbleibenden Differenz von

lediglich noch 4 %, das heisst von 72 % auf 68 %.

Erwägungen

II.

Sowohl gegen die Änderungsverfügung vom 28. März

2018.

als auch gegen jene vom 26. April 2018 liess A an die

Bildungsdirektion rekurrieren, welche das betreffs die erstgenannte Verfügung

eröffnete Rechtsmittelverfahren Nr. 01 mit Verfügung vom 9. Juli 2018

als durch Wiedererwägung gegenstandslos geworden abschrieb. Gleich verfuhr die

Bildungsdirektion mit Entscheid vom 20. August 2019 mit dem zweiten

Verfahren Nr. 02 (Dispositiv-Ziff. I) mit der Begründung, dass das

Anstellungsverhältnis von A inzwischen auf deren eigenen Wunsch hin per

31.

Juli 2018 aufgelöst worden sei. Die Kosten des Verfahrens Nr. 02

wurden auf die Staatskasse genommen (Dispositiv-Ziff. II) und für dieses

keine Parteientschädigung zugesprochen (Dispositiv-Ziff. III), während die

Primarschulpflege Regensdorf in Dispositiv-Ziff. IV dazu verpflichtet

wurde, A für das Verfahren Nr. 01, worin eine spätere Regelung der

Entschädigungsfolgen explizit vorbehalten worden war, eine Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

III.

Am 23. September 2019 liess A

Beschwerde beim Verwaltungsgericht führen und beantragen,

unter Entschädigungsfolge ("zzgl. MwSt.") seien der Rekursentscheid vom 20. August 2019

sowie die Verfügung der Primarschulpflege Regensdorf vom 26. April 2018

aufzuheben und sei Letztere zu verpflichten, ihr eine Entschädigung in der Höhe

von fünf Monatslöhnen nebst Zins zu 5 % seit dem 28. März 2018 sowie

eine angemessene Abfindung zu bezahlen, eventualiter die Angelegenheit zur

neuen Beurteilung an die Bildungsdirektion zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion schloss mit Vernehmlassung vom 18. Oktober

2019.

auf Abweisung der Beschwerde. Die Gemeinde Regensdorf liess mit

Beschwerdeantwort vom 24. Oktober 2019 die Abweisung der Beschwerde unter

Entschädigungsfolge beantragen. Zu beiden Eingaben liess sich A am 12. November

2019.

abschliessend vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion

betreffend das Anstellungsverhältnis einer Lehrperson nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

und § 10 des Lehrpersonalgesetzes vom 10. Mai 1999 (LPG, LS 412.31)

zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten (vgl. insbesondere zur Beschwerdelegitimation einer

Person, auf deren Rekurs vor Vorinstanz nicht eingetreten bzw. deren

Rekursverfahren als gegenstandslos geworden abgeschrieben wurde, Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58).

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt unter anderem eine

Entschädigung von fünf (vollen) Monatslöhnen zuzüglich 5 % Zins seit dem 28. März 2018, was bereits einem

Dispositiv

Betrag von über Fr. 35'000.- entspricht. Die Beschwerde ist demnach durch

die Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 in Verbindung mit § 38b

Abs. 1 lit. c e contrario VRG).

3.

3.1 Die Vorinstanz

schrieb das bei ihr am 4. Juni 2018 anhängig gemachte Rekursverfahren betreffend

die Teilkündigung der Beschwerdeführerin vom 26. April 2018 als

gegenstandslos geworden ab, weil diese mit ihrer (ausserterminlichen) Kündigung

vom 5. Juni 2018 gezeigt habe, dass sie die Weiterführung ihres

Anstellungsverhältnisses mit der Beschwerdegegnerin nicht mehr anstrebe, und

somit kein aktuelles Rechtsschutzinteresse an der autoritativen Entscheidung

der Streitsache mehr bestehe.

3.2 Nach

§ 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder

Änderung hat. Das geltend gemachte Interesse muss dabei grundsätzlich aktuell

sein, was bedeutet, dass es sowohl im Zeitpunkt der Rechtsmittelerhebung als

auch im Zeitpunkt des Entscheids vorliegen muss (Bertschi, § 21

N. 24). Fällt das Rechtsschutzinteresse während der Hängigkeit des

Verfahrens dahin, wird dieses als gegenstandslos geworden abgeschrieben

(Bertschi, § 21 N. 26); fehlte es dagegen schon bei der Einreichung

des Rechtsmittels, ist darauf nicht einzutreten (vgl. BGE 139 I 206

E. 1.1, 137 I 23 E. 1.3).

Praxisgemäss wird das

Interesse an einem Rechtsmittel nicht mehr als aktuell erachtet, wenn der

angefochtene Akt im Urteilszeitpunkt keine Rechtswirkung mehr entfaltet, weil

er in der Zwischenzeit ausser Kraft getreten ist oder das Ereignis, auf das er

sich bezogen hatte, bereits stattgefunden hat (vgl. BGE 137 I 23

E. 1.3.1, 137 II 313 E. 3.3.1, 136 II 101 E. 1.1; VGr,

1. April 2009, PB.2008.00050, E. 2).

3.3 Der

Begründung des vorinstanzlich eingereichten Rekurses vom 4. Juni 2018

lässt sich klar entnehmen, dass der Wille der Beschwerdeführerin – entgegen

ihrem missverständlichen Antrag auf Aufhebung der Ausgangsverfügung – nicht

auf eine Weiterbeschäftigung bei der Beschwerdegegnerin, sondern auf den

finanziellen Ausgleich für die aus ihrer Sicht sachlich nicht gerechtfertigte

Teilkündigung vom 26. April 2018 gerichtet war. In erster Linie verlangt

sie die Zusprechung einer Entschädigung gestützt auf § 2 LPG in Verbindung

mit § 18 Abs. 3 des (kantonalen) Personalgesetzes vom

27. September 1998 (PG, LS 177.10) und Art. 336a des

Obligationenrechts vom 30. März 1911 (OR, SR 220).

Bei der Entschädigung nach Art. 336a OR handelt es sich

nach der Rechtsprechung nicht um Schadenersatz im klassischen Sinn, denn sie wird

auch dann fällig, wenn die arbeitnehmende Person keinen Schaden erleidet oder

keinen solchen beweisen kann (vgl. BGE 123 III 391 E. 3c [S. 394]).

Es handelt sich vielmehr um eine Strafzahlung für das durch die missbräuchliche

Kündigung zugefügte Unrecht. Neben diesem auf Prävention angelegten pönalen

Charakter soll mit der Entschädigung zudem die seelische Unbill der

arbeitnehmenden Person angemessen abgegolten werden, welche durch die

missbräuchliche oder ungerechtfertigte Auflösung des Arbeitsverhältnisses in

ihrer Persönlichkeit verletzt wurde (zum Ganzen Roland Müller, Konsequenzen

einer missbräuchlichen Kündigung, in: Roland Müller/Kurt Pärli/Isabelle

Wildhaber [Hrsg.], Arbeit und Arbeitsrecht, Zürich/St. Gallen 2017, S. 275 ff.,

280 mit Hinweis insbesondere auf BGE 116 II 300 E. 5a, wonach den

Materialien zufolge in den Verhandlungen der Räte als Regel anerkannt worden

sei, dass – was auch für die missbräuchliche Kündigung zu gelten hat

– eine fristlose Entlassung ohne wichtigen Grund der arbeitnehmenden

Person Unrecht tue, sie in ihren persönlichen Verhältnissen verletze, ihren Ruf

beeinträchtige und daher eine Entschädigung rechtfertige, ohne dass der Richter

im Einzelfall die Persönlichkeitsverletzung und deren Grad abzuklären habe).

Der (freiwillige) Verzicht auf eine Weiterbeschäftigung

nach einer als missbräuchlich bzw. sachlich nicht gerechtfertigt beanstandeten

Teilkündigung und die Auflösung des davon betroffenen Arbeitsverhältnisses

durch die arbeitnehmende Person bedeuten nun nicht automatisch, dass diese kein

aktuelles und praktisches Interesse an der Feststellung und insbesondere am

finanziellen Ausgleich einer allfälligen auf die Teilkündigung

zurückzuführenden immateriellen Unbill mehr hätte. Zwar vertrat das

Bundesgericht in einem – seither in der Lehre wiederholt zitierten, aber

auch kritisierten – Entscheid aus dem Jahr 1995 die Auffassung, dass eine

missbräuchliche Kündigung kausal für die Beendigung des Arbeitsverhältnisses

sein müsse, damit überhaupt eine Entschädigung zugesprochen werden könne

(BGE 121 III 64 E 2b für den Fall, in dem auf eine missbräuchliche,

ordentliche Kündigung zu einem späteren Zeitpunkt noch eine ungerechtfertigte

fristlose Entlassung folgt; ablehnend Adrian von Kaenel, Die Entschädigung aus

ungerechtfertigter fristloser Entlassung nach Art. 337c Abs. 3 OR, Diss.

Zürich 1995, Bern 1996, S. 129 f. und Fn. 475); dies wird jedoch

so vom Gesetz nicht verlangt; lediglich die Einigung über die Fortsetzung des

Arbeitsverhältnisses schliesst die Entschädigung aus. Geht deshalb das

Arbeitsverhältnis nach einer missbräuchlichen Kündigung aus anderen Gründen,

etwa wegen des Todes der arbeitnehmenden Person oder einer fristlosen

Kündigung, zu Ende, so ist die Entschädigung aus missbräuchlicher Kündigung

nach der herrschenden privatrechtlichen Lehre trotzdem geschuldet (Ullin

Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A.,

Zürich etc. 2012, Art. 336a N. 2 mit Hinweisen; vgl. auch

Wolfgang Portmann/Roger Rudolph, Basler Kommentar, 2015, Art. 336a

N. 9, welche jedenfalls die Zusprechung einer Entschädigung wegen

missbräuchlicher Kündigung trotz einer nachfolgenden gerechtfertigten

fristlosen Entlassung durch das Bundesgericht in JAR 1999 S. 236 als

im Ergebnis wohl richtig bezeichnen). Dies hat auch für den vorliegend

beschwerdeseitig geltend gemachten, dem öffentlichen Personalrecht eigenen Fall

einer Pensumsreduktion bzw. Teilkündigung zu gelten, auf welche hin die

betroffene arbeitnehmende Person das Anstellungsverhältnis ganz auflöst, weil

sie das konkrete Vorgehen der Arbeitgeberin als "schikanös" bzw.

sachlich nicht gerechtfertigt und die weitere Zusammenarbeit als enorm

belastend auffasst (in diese Richtung schon VGr, 14. März 2001,

PB.2000.00029, E. 8c; ferner VGr, 1. Juni 2011, PB.2010.00022, wo

einem Arbeitnehmer im Zusammenhang mit einer Teilkündigung eine Entschädigung

zugesprochen wurde, obschon seine Anstellung inzwischen ganz aufgelöst worden

war). Die Beurteilung der Frage, ob die in Bezug auf ihre Teilkündigung

erhobenen Vorwürfe der Beschwerdeführerin zutreffen, gehört dabei nicht zur

Prüfung der Eintretensvoraussetzungen, sondern zur materiellen (rechtlichen)

Beurteilung des Sachverhalts. Hier gilt es denn auch dem Umstand angemessen

Rechnung zu tragen, dass der Beschwerdeführerin lediglich im Umfang von

4 % arbeitgeberseitig "gekündigt" worden ist, wobei dies aber

nicht dazu führen kann, dass die Beschwerdeführerin bei der Bemessung einer

nach § 18 Abs. 3 PG in Verbindung mit Art. 336a OR geschuldeten

Entschädigung von vornherein nur maximal das sechsfache der monatlichen

Besoldungsdifferenz beanspruchen können soll (VGr, 6. Dezember 2000,

DR.2000.00002, E. 3; anders, aber ohne nähere Begründung noch VGr,

1. Juni 2011, PB.2010.00022, E. 4.1 und E. 4.4; bloss scheinbar

anders sodann VGr, 1. April 2009, PB.2009.00002, E. 2.3.2, wo

lediglich eine auf der Basis der Beschäftigungsreduktion festgesetzte

Entschädigung verlangt worden war).

3.4 Soweit die

Beschwerdeführerin eine Abfindung nach § 2 LPG in Verbindung mit § 26 PG verlangt, ist sodann im Grundsatz ebenfalls festzuhalten, dass ihr

Rechtsschutzinteresse mit der Kündigung vom 5. Juni 2018 nicht einfach

dahinfiel, zumal die Abfindung der arbeitnehmenden Person auch eine Anerkennung

für ihre Diensttreue gewähren und präventiv gegen leichtfertige Kündigungen

wirken will, woran der Beschwerdeführerin unverändert gelegen war bzw. ist

(VGr, 10. März 2010, PB.2009.00031, E. 3.4.3.2 mit Hinweisen, auch

zum Folgenden). Bei der materiellen Beurteilung des konkreten

Abfindungsanspruchs der Beschwerdeführerin wird freilich deren Kündigung und

Neuanstellung sowie dem Umstand, dass die Beschwerdegegnerin ihr gegenüber

lediglich eine Teilkündigung verfügt hatte, noch stärker Rechnung zu tragen

sein als bei der Entschädigung nach Art. 336a OR, beruht die Ausbezahlung

einer Abfindung doch vorab auf Billigkeitserwägungen. Sie will

Staatsangestellten ab einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren, die zwar aus

objektiv gerechtfertigten Gründen, aber ohne persönliches Verschulden entlassen

werden, eine gewisse Überbrückungshilfe gewähren und zugleich die sozialen

Härten einer Kündigung mildern helfen. Entsprechend findet sich in § 8 Abs. 5 LPG ausdrücklich statuiert, dass

der Abfindungsanspruch einer Lehrperson entfällt, wenn sie unter den gleichen

Bedingungen ohne zeitlichen Unterbruch wieder angestellt wird. Die

Abfindung soll demnach in erster Linie dann geschuldet sein, wenn die

Lehrperson einen tatsächlichen finanziellen Verlust erleidet, weil sie keine

bzw. erst nach einem zeitlichen Unterbruch eine neue Anstellung findet. Wird

die Lehrperson zwar ohne zeitlichen Unterbruch, aber zu schlechteren

Bedingungen wieder kantonal angestellt, beschränkt sich der Abfindungsanspruch

nach der ratio legis von § 8 Abs. 5 LPG demnach auf den durch die

schlechteren Bedingungen entstandenen finanziellen Verlust (VGr, 12. Juni

2013, VB.2013.00095, E. 3.7), aber auch das Einkommen aus einer

anderweitigen Neuanstellung, etwa einer solchen als kommunale Lehrperson, hat

sich eine arbeitnehmende Person (zur Hälfte) an die Abfindung anrechnen zu lassen

(vgl. § 26 Abs. 5 Satz 2 PG in Verbindung mit § 17

Abs. 4 der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz vom 19. Mai 1999 [LS 177.111];

ferner schon VGr, 14. März 2001, PB.2000.00029, E. 9b).

Für die Beurteilung, ob der Beschwerdeführerin vor diesem

Hintergrund in Anbetracht der bloss geringfügigen Teilkündigung der

Beschwerdegegnerin und dem anschliessenden Stellenwechsel überhaupt eine

Abfindung nach § 26 PG geschuldet sei und gegebenenfalls in welchem

Umfang, ist indes erstinstanzlich das Volksschulamt zuständig (§ 3

Abs. 2 lit. b der Lehrpersonalverordnung vom 19. Juli 2000

[LS 412.311]), welchem die Frage bislang – soweit ersichtlich – noch

nicht vorgelegt wurde. Die Vorinstanz hätte daher auf den Rekursantrag der

Beschwerdeführerin auf Ausrichtung einer angemessenen Abfindung bereits mangels

Zuständigkeit nicht eintreten dürfen und das Volksschulamt auffordern müssen,

über den betreffenden Anspruch zu verfügen.

3.5 Nach dem

Gesagten ging die Vorinstanz zu Unrecht von der Gegenstandslosigkeit des

Rekursverfahrens Nr. 02 aus, weshalb die dagegen gerichtete Beschwerde

teilweise gutzuheissen und die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückzuweisen

ist zur materiellen Behandlung des Entschädigungsbegehrens der

Beschwerdeführerin sowie zur Weiterleitung des Begehrens um Ausrichtung einer

Abfindung.

4.

Weil die vorliegende Angelegenheit einen Streitwert von

über Fr. 30'000.- aufweist, werden die Parteien kostenpflichtig

(§ 65a Abs. 3 e contrario VRG).

Ausgangsgemäss rechtfertigt es sich, die (reduzierten)

Verfahrenskosten nach dem Verursacherprinzip der Vorinstanz zu belasten

(§ 13 Abs. 2 Satz 2 VRG; Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13

N. 41 f. und 50 ff.). Diese ist zudem zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das verwaltungsgerichtliche

Verfahren eine Parteientschädigung von Fr. 1'000.- (inklusive

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Weil der Streitwert mehr als Fr. 15'000.-

beträgt, ist als Rechtsmittel auf die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zu verweisen (Art. 85

Abs. 1 lit. b BGG).

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind

dabei als Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren

(BGE 138 I 143 E. 1.2, 133 V 477 E. 4.2). Sie sind

daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt

die Kammer:

1. In teilweiser

Gutheissung der Beschwerde wird der Rekursentscheid vom 20. August 2019

aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an die Bildungsdirektion

zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die

übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 1'170.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden der Bildungsdirektion

auferlegt.

4. Die

Bildungsdirektion wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung

von Fr. 1'000.- (inklusive Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung an einzureichen beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an …