Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00630

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00630

Urteil

der 3. Kammer

vom 22. Oktober 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Ersatzrichter

Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Rahel Zehnder.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide

vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

1. D,

2. E,

beide

vertreten durch RA F,

3. Gemeinderat Grüningen,

vertreten

durch RA H,

4. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat Grüningen erteilte D und E am 15. Januar 2019 die

Baubewilligung für die Umnutzung eines Kuhstalls auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01

im Weiler I zu einem Pferdestall und die Anlage von fünf Parkplätzen auf

dem Grundstück. Gleichentags eröffnete der Gemeinderat die Verfügung der

Baudirektion des Kantons Zürich BVV Nr. 02 vom 22. November 2018

betreffend die lufthygienische Bewilligung für das Bauprojekt.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhoben A und B Rekurs an das Baurekursgericht

des Kantons Zürich. Dieses wies den Rekurs am 21. August 2019 ab, soweit es

darauf eintrat.

III.

A. A und B reichten am 23. September 2019 beim

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich Beschwerde gegen den Entscheid des

Baurekursgerichts ein und beantragten die Aufhebung der vorinstanzlichen

Entscheide unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der Vorinstanz und

der Beschwerdegegner.

Mit Eingabe vom 4. Oktober 2019 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die

Baudirektion stellte am 21. Oktober 2019 unter Verweis auf den Mitbericht

des kantonalen Amts für Raumentwicklung (ARE) vom 14. Oktober 2019 den

Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Der

Gemeinderat Grüningen beantragte am 25. Oktober 2019 die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. D und E ersuchten am 28. Oktober

2019.

um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdeführenden. In der Replik vom 29. November 2019 und

der Duplik vom 13. Januar 2020 hielten die Beschwerdeführenden und die

private Beschwerdegegnerschaft an ihren Rechtsbegehren fest. Die

Beschwerdeführenden reichten am 3. Februar 2020 eine Triplik ein.

B. Mit

Präsidialverfügung vom 29. Januar 2020 wurde die Baudirektion

aufgefordert, sich aus Sicht der zuständigen kantonalen Behörde im Sinn von Art. 25

Abs. 2 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung (RPG;

SR 700) zur Zonenkonformität bzw. Bewilligungsfähigkeit des Bauvorhabens zu

äussern. Das ARE bzw. die Baudirektion brachten im Bericht vom 18./19. März

2020.

zum Ausdruck, dass die Bauparzelle ausserhalb des Baugebiets liege. Im

kantonalen Richtplan sei das fragliche Grundstück als im Landwirtschaftsgebiet

liegend ausgewiesen. Eine Zonenkonformität des Bauvorhabens mit der

Landwirtschaftszone sei zu verneinen. Einer Ausnahmebewilligung nach Art. 24 ff.

RPG sei das Bauvorhaben nicht zugänglich.

Den Verfahrensbeteiligten wurde mit Präsidialverfügung

vom 15. April 2020 Gelegenheit gegeben, sich zum Bericht von Baudirektion

bzw. ARE und zur Triplik zu äussern. Zudem wurde der Gemeinderat Grüningen aufgefordert,

die VSS-Norm 640 290 "Parkieren" zu den Akten zu geben. In der

Folge legte der Gemeinderat Grüningen mit Eingabe vom 6. Mai 2020 dar,

dass die VSS-Norm 640 290 zwischenzeitlich durch die VSS-Norm 640 281 ersetzt

worden sei. Am 8. Juni 2020 legte der Gemeinderat aber die VSS-Norm 640

290.

vor. Im Übrigen nahmen die Verfahrensbeteiligten zu den neuen Vorbringen

Stellung.

In der Eingabe vom 4./8. Juni 2020 führten die

Baudirektion bzw. das ARE aus, bei der Annahme der Lage des Bauvorhabens in der

Landwirtschaftszone im Bericht vom 18./19. März 2020 habe es sich um eine

Fiktion gehandelt. Vielmehr liege das Bauvorhaben grösstenteils in der

Weilerkernzone und sei nach den Vorschriften der Bau- und Zonenordnung (BZO)

der Gemeinde Grüningen über diese Zone zu beurteilen. Der Kanton habe die

Anwendung der BZO-Vorschriften zur Weilerkernzone bei der Genehmigung der BZO

an die Gemeinde delegiert; deshalb sei eine Prüfung des Bauvorhabens durch die

Baudirektion einzig gestützt auf das RPG möglich. Zu diesen Äusserungen haben

die Verfahrensbeteiligten wiederum Stellung genommen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2) und § 329 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) zuständig.

1.2

Die

Beschwerdeführenden sind aufgrund ihrer räumlichen Nähe zum Baugrundstück

gestützt auf § 338a PBG zur Beschwerde legitimiert. Auch die übrigen

Prozessvoraussetzungen sind erfüllt. Auf die Beschwerde ist einzutreten.

2.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 01 ist inzwischen in zwei

Parzellen aufgeteilt worden (vgl. www.maps.zh.ch). Diese parzellarische

Änderung wird von den privaten Beschwerdegegnern 1 und 2 in der Eingabe

vom 30. April 2020 bestätigt.

Der frühere Teilbereich im Südwesten trägt neu die Kat.-Nr. 04.

Er ist mit Bauten überstellt (ein Wohnhaus mit angebautem Kuhstall, ein

Garagengebäude und ein Ökonomiegebäude). Dieser Bereich ist gemäss geltendem

Nutzungsplan der Weilerzone (WZ) zugewiesen. Westlich schliesst sich die J-Strasse

an, die in nordsüdlicher Richtung verläuft.

Gemäss dem Baugesuch sollen der bestehende Kuhstall sowie der

Aussenraum zwischen dem Kuhstall und dem Ökonomiegebäude auf Kat.-Nr. 04

als Laufstall für eine Gruppenhaltung von bis zu 16 Equiden (Pferde und

Maultiere) umgestaltet werden. Im Aussenbereich sollen Heu- und

Kraftfutterstationen für die Pferde aufgestellt werden, eine Umzäunung gebaut

und ein Putzplatz eingerichtet werden. Im Gebäude sollen im Bereich des

Kuhstalls neue Zu- und Durchgänge geschaffen werden. Über dem Kuhstall im

Bereich des bestehenden Heulagers sind Garderobe, Sattelkammer und ein WC für

die Reiter vorgesehen. In der südwestlichen Ecke von Kat.-Nr. 04 sind fünf

neue Abstellplätze an der bestehenden Hofzufahrt von der J-Strasse her geplant.

Der grössere Teilbereich des früheren Grundstücks Kat.-Nr. 01

befindet sich in der Landwirtschaftszone bzw. Landschaftsschutzzone und weist

dort Weidelandflächen auf, im Übrigen umfasst er Waldareal. Neu ist dieser

Bereich als Kat.-Nr. 03 ausgeschieden. Auf dieser Parzelle ist eine

jeweils temporäre Weidenutzung an abwechselnden Standorten mit

"Flexinet"-Zäunen für die Pferde, die zur Hauptsache auf Kat.-Nr. 04

untergebracht werden sollen, vorgesehen. Ein Baugesuch wurde für diese Weidehaltung

nicht gestellt.

3.

3.1

Die BZO Grüningen

wurde von der Gemeindeversammlung am 27. März 2015 beschlossen und von der

kantonalen Baudirektion am 13. Juli 2016 genehmigt. Gemäss Art. 1 lit. a

in Verbindung mit Art. 26 ff. BZO ist die WZ eine Unterform der

Kernzonen; diese werden im Randtitel zu Art. 1 BZO als Bauzonen

bezeichnet. Nach Art. 26 BZO umfasst die WZ mehrere verstreut liegende

Weiler, u. a. den

vorliegend betroffenen Weiler I. Sie bezweckt die Erhaltung und

sorgfältige Erneuerung der Weilerstruktur und ihrer ländlichen Umgebung (Art. 27

BZO). Art. 28 BZO regelt die Zulässigkeit von Um- und Ersatzbauten in

Weilerzonen. Neubauten sind in Weilerzonen grundsätzlich unzulässig;

vorbehalten bleiben Ersatzbauten und einzelne besondere Gebäude (vgl. Art. 29

BZO). Die BZO enthält keine besondere Bestimmung für die WZ im Hinblick auf

Nutzungsänderungen. Gemäss Art. 5 BZO sind in Kernzonen Wohnen und mässig

störendes Gewerbe zulässig.

3.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, die Vorinstanz habe die Zonenkonformität

der Umnutzung mit Umbau zu einem Pferdepensionsbetrieb zu Unrecht bejaht. Die

WZ sei eine beschränkte Bauzone; dort gälten die Vorschriften für Gebiete

ausserhalb der Bauzonen. Das Umbauprojekt betreffe eine

nicht-landwirtschaftliche Pferdehaltung. In der fraglichen Zone sei eine solche

Pferdehaltung nur nach den Anforderungen für zonenfremde Nutzungen ausserhalb

des Baugebiets gemäss Art. 24 ff. RPG möglich. Vorliegend sei keine

dieser Anforderungen gegeben. Deshalb sei das Baugesuch nicht

bewilligungsfähig. Im Übrigen beanstanden die Beschwerdeführenden unter

anderem, dass für die zusätzlich vorgesehene Nutzung von Weideflächen kein

Baugesuch gestellt worden sei.

3.3

Die

Beschwerdegegner 1 und 2 weisen vor Verwaltungsgericht darauf hin, dass

der Beschwerdegegner 2 auf einem nahegelegenen Hofgrundstück ein

landwirtschaftliches Gewerbe betreibt. In den Baugesuchsunterlagen steht

jedoch, dass es sich beim Gesuch weder um die Erweiterung noch um einen

Nebenbetrieb jenes landwirtschaftlichen Gewerbes handelt. Gemäss Baugesuch wird

der vorliegend betroffene Betrieb durch die Beschwerdegegnerin 1 geführt.

Geplant ist die Haltung von ca. 10–12 eigenen Pferden bzw. Maultieren, die

teilweise der Beschwerdegegnerin 1 und teilweise dem Beschwerdegegner 2

gehören, sowie von ca. 4–6 Pensionstieren, insgesamt 16 Tieren. In

der kommunalen Baubewilligung wird erwogen, zur Beurteilung stehe eine

nicht-landwirtschaftliche Pferdehaltung. Davon ist auch im Folgenden

auszugehen.

3.4

Gemäss Art. 22

Abs. 1 und Art. 24 RPG dürfen Bauten und Anlagen inner- und

ausserhalb der Bauzonen nur mit behördlicher Bewilligung errichtet werden. Die

Bewilligungspflicht erstreckt sich auch auf Umbauten und Umnutzungen (vgl. BGE

120.

Ib 379 E. 3c S. 383; BGr, 7. Dezember 2015, 1C_395/2015, E. 3.1.1,

in: ZBl 118/2017 S. 519). Voraussetzung einer ordentlichen Bewilligung

nach Art. 22 Abs. 2 RPG ist, dass die

Bauten und Anlagen dem Zweck der Nutzungszone entsprechen (lit. a) und das

Land erschlossen ist (lit. b). Die Zonenkonformität einer innerhalb einer

Bauzone zu erstellenden Baute oder Anlage beurteilt sich nach Art. 22 RPG bzw. nach dem kantonalen und kommunalen

Recht. Bauten und Anlagen, die zur landwirtschaftlichen Bewirtschaftung oder

für den produzierenden Gartenbau nötig sind, sind in der Landwirtschaftszone

zonenkonform (Art. 16a Abs. 1 in Verbindung mit Art. 22 RPG). Art. 24 ff. RPG sind hingegen auf Bauten und

Anlagen anwendbar, welche ausserhalb der Bauzonen errichtet werden sollen und

dem Zweck der jeweiligen Zone nicht entsprechen. Der Anwendungsbereich von Art. 24 ff. RPG hängt von der Beurteilung der

Zonenkonformität nach Art. 22 Abs. 2 lit. a

RPG ab (vgl. BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.1).

3.5

Art. 18 Abs. 1 RPG sieht

vor, dass das kantonale Recht neben den Bauzonen (Art. 15 RPG), den

Landwirtschaftszonen (Art. 16 RPG) und den Schutzzonen (Art. 17 RPG)

weitere Nutzungszonen vorsehen kann. Allerdings dürfen die Kantone gestützt auf

Art. 18 RPG die in Art. 15 bis 17 RPG geschaffene Ordnung nicht

unterlaufen und müssen insbesondere die für das Raumplanungsrecht fundamentale

Unterscheidung zwischen Bauzonen und Nichtbauzonen einhalten. Die weiteren

Nutzungszonen sind daher entweder der Kategorie Bauzonen oder der Kategorie

Nichtbauzonen zuzuordnen (BGE 145 II 83 E. 4.1 S. 86 mit Hinweisen). Art. 33

der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV; SR 700.1) erlaubt die

Bezeichnung von besonderen Zonen, wie Weiler- oder Erhaltungszonen, nach Art. 18

RPG zur Erhaltung bestehender Kleinsiedlungen ausserhalb der Bauzonen, wenn der

kantonale Richtplan dies in der Karte oder im Text vorsieht. Der Richtplan des

Kantons Zürich in der vom Bundesrat am 18. September 2015 genehmigten

Fassung umschreibt in Ziff. 2.2.2 des Texts die Anforderungen für die

Bezeichnung von sogenannten Weilerkernzonen. Dieser Abschnitt lautet wie folgt:

"Bestehende Kleinsiedlungen (Weiler), die nicht oder

nur noch teilweise landwirtschaftlich genutzt werden, gelten als

Siedlungsgebiet, auch wenn sie in der Richtplankarte nicht als solches

dargestellt sind. Voraussetzungen sind ein historischer Siedlungsansatz sowie

ein geschlossenes Siedlungsgebiet, das mindestens fünf bis zehn bewohnte

Gebäude umfasst und von der Hauptsiedlung klar getrennt ist.

Zur Erhaltung können bestehende Kleinsiedlungen einer Kernzone zugewiesen

werden. Die Zonengrenzen haben dabei die Kleinsiedlung eng zu umgrenzen (vgl. Art. 33

RPV); eine über den bestehenden Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung

darf nicht ermöglicht werden. Die im Einzelfall zweckmässige baurechtliche

Ordnung ist mit einem detaillierten Kernzonenplan zu bestimmen. Bei den

Kernzonen im Zusammenhang mit Kleinsiedlungen (Weiler) im Sinne von Art. 33

RPV handelt es sich um Nichtbauzonen. Neubauten sind nicht zulässig. Für

Baubewilligungen muss die zuständige kantonale Behörde zumindest ihre

Zustimmung geben."

Im Einzelfall kann eine bestehende Kleinsiedlung

ausserhalb des Hauptsiedlungsgebiets einer ordentlichen Bauzone (Art. 15

RPG) im Sinn einer ausnahmsweise raumplanungsrechtlich zulässigen

"Kleinbauzone" oder einer besonderen bzw. beschränkten Bauzone (Art. 18

RPG und Art. 33 RPV) zugewiesen sein. Die Bezeichnung als Weilerzone oder

(Weiler-)Kernzone und die allgemeine begriffliche Einordnung unter die Bauzonen

in der kommunalen Bau- und Zonenordnung ist für sich allein nicht entscheidend.

Wesentlich sind vielmehr die nach den Zonenvorschriften konkret geltenden Bau-

und Nutzungsmöglichkeiten. Eine Bauzone im Sinn von Art. 15 RPG lässt

regelmässig Bautätigkeiten zu, die weder mit bodenerhaltenden Nutzungen (vorab

der Landwirtschaft) verbunden noch von ihrer Bestimmung her auf einen ganz

bestimmten Standort angewiesen sind (vgl. BGE 143 II 588 E. 2.5.2 S. 594).

Kernzonen nach § 48 Abs. 2 lit. a in Verbindung mit § 50 PBG stellen ein Instrument zum planungsrechtlichen Schutz von Ortsbildern dar;

sie sind Bauzonen im Sinn von Art. 15 RPG (VGr, 29. März 2001,

VB.2001.00031, E. 3c). Demgegenüber können in der Weilerzone nach Art. 33

RPV zwar bestehende Bauten im Rahmen des Schutzzwecks weitergehend als nach Art. 24 ff.

RPG umgebaut und erweitert werden; Neubauten sind aber grundsätzlich unzulässig

(vgl. Rudolf Muggli, in: Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, 2016, N. 24

zu Art. 18 RPG; Sonia Blind, Zonen für Kleinsiedlungen ausserhalb des Baugebietes

und Kleinbauzonen, Raum & Umwelt 4/2014, S. 4; vgl. auch

Peter Hänni, Planungs-, Bau- und besonderes Umweltschutzrecht, 6. A.,

2016, S. 198 f.). Eine Weilerzone nach Art. 33 RPV gehört nicht

zu den ordentlichen Bauzonen, sondern kann mit einer beschränkten Bauzone

verglichen werden, welche die Landwirtschaftszone überlagert. Sie ist somit der

Kategorie der Nichtbauzonen zuzurechnen (vgl. BGE 145 II 83 E. 4.2 S. 87).

3.6

Für den

Weiler I wurde in der BZO Grüningen eine Weilerzone als Unterform einer

Kernzone festgesetzt (vgl. Art. 1 lit. a in Verbindung mit Art. 26 ff.

BZO). Dabei hatte es jedoch die Meinung, dass diese Zone eine Weilerzone im

Sinn von Art. 18 RPG und Art. 33 RPV ausserhalb der Bauzonen bilden

solle. Dies haben der Beschwerdegegner 3 letztmals in der Eingabe vom 6. Mai

2020.

und die Beschwerdegegnerin 4 in der Eingabe vom 4./8. Juni 2020

bekräftigt. Die betroffene Zone samt dem Baugrundstück Kat.-Nr. 04 ist

gemäss der Karte des kantonalen Richtplans als im Landwirtschaftsgebiet liegend

ausgewiesen. Gemäss Art. 29 BZO gilt in dieser Zone ein grundsätzliches

Verbot für Neubauten. Dem Zonenzweck entsprechen nur standortspezifische

Bauvorhaben zur Erhaltung und Erneuerung der bestehenden Weilerstruktur und

ihrer ländlichen Umgebung (vgl. Art. 27 BZO). Mit anderen Worten lassen

diese Zonenvorschriften nicht regelmässige Bautätigkeiten zu bzw. ist diese

Zone nicht für das freie Bauen bestimmt. Daran ändert nichts, dass die WZ in Art. 1

BZO als Kernzonentyp unter dem Begriff der Bauzonen aufgeführt ist. Insgesamt

ist die WZ I nicht als ordentliche Bauzone zu qualifizieren, sondern im

Ergebnis der Kategorie der Nichtbauzonen zuzurechnen.

4.

4.1

Gemäss Art. 25

Abs. 2 RPG entscheidet die zuständige kantonale Behörde bei allen

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen, ob sie zonenkonform sind oder ob für sie

eine Ausnahmebewilligung erteilt werden kann. Da das vorliegend betroffene

Bauvorhaben wie dargelegt ausserhalb der Bauzonen liegt (vgl. oben E. 3.6),

kann die Baubewilligung nicht ohne Weiteres durch die Gemeinde allein erteilt

werden, sondern ist die Notwendigkeit einer Mitwirkung durch die zuständige

kantonale Behörde zu prüfen.

4.2

Im Kanton

Zürich entscheidet die örtliche Baubehörde über Baugesuche, soweit durch

Verordnung nichts anderes bestimmt ist (§ 318 PBG). § 7 Abs. 1

in Verbindung mit Ziff. 1.2 des Anhangs zur Bauverfahrensverordnung vom 3. Dezember

1997.

(BVV; LS 700.6) regelt die kantonale Zuständigkeit für die

raumplanungsrechtliche Bewilligung bei Bauten und Anlagen ausserhalb der

Bauzonen. Bei der Aufzählung in Ziff. 1.2 Anhang BVV werden Bauvorhaben in

Weilerzonen im Sinn von Art. 33 RPV nicht aufgeführt. Für das umstrittene

Bauprojekt hat die Baudirektion am 22. November 2018 gestützt auf Ziff. 4.3

Anhang BVV die lufthygienische Bewilligung nach Massgabe der Luftreinhalte-Verordnung

erteilt. Bezüglich der Zonenkonformität mit Blick auf die WZ hat das ARE

bereits vor der Vorinstanz am 19. März 2019 die Ansicht vertreten, die Überprüfung

obliege der Gemeinde. In der Eingabe vom 4./8. Juni 2020 hat das ARE

präzisiert, der Kanton habe die Anwendung der BZO-Vorschriften zur WZ mit der

Genehmigung derselben an die Gemeinde delegiert. Der Beschwerdegegner 3

hat in der Eingabe vom 6. Mai 2020 ausgeführt, mit der Delegation an die

Gemeinde sei der Auftrag verbunden, der Baudirektion bzw. dem ARE jeweils per

Ende Kalenderjahr Bericht über die erteilten Baubewilligungen in der WZ zu

erstatten. Dabei hat er auf die entsprechenden allgemeinen Ausführungen in

einem Merkblatt der Baudirektion bzw. des ARE von 2016 über Weilerkernzonen (a. a. O., S. 3) verwiesen. Beim umstrittenen

Bauvorhaben haben sich die Beschwerdegegnerin 4 bzw. das ARE auf die

Präsidialverfügung vom 29. Januar 2020 hin auf eine Überprüfung unter dem

Titel von Art. 16 ff. und 24 ff. RPG beschränkt und insofern die

Bewilligungsfähigkeit verneint.

4.3

Art. 25

Abs. 2 RPG stellt direkt anwendbares Bundesrecht dar (vgl. BGE 111 Ib 213 E. 5a

S. 220; BGr, 18. Januar 2016, 1C_328/2015, E. 2.1). Damit wird

vorgeschrieben, dass Bewilligungen für Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen

entweder durch eine kantonale Behörde oder mit deren Zustimmung zu erteilen

sind. Diese Bundesbestimmung bezweckt eine einheitliche Rechtsanwendung für

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen auf dem ganzen Kantonsgebiet durch die

zuständige kantonale Stelle (BGE 132 II 21 E. 3.2.1 S. 27 f.).

Es steht den Kantonen nicht frei, diese Kompetenz an die Gemeinden zu

delegieren (BGE 128 I 254 E. 3.1 S. 256 f.). Die

Mitwirkungspflicht der kantonalen Behörde gilt nach Art. 25 Abs. 2

RPG nicht nur für Ausnahmebewilligungen ausserhalb der Bauzonen, sondern seit

der revidierten Fassung dieser Bestimmung vom 20. März 1998 ausdrücklich

auch für die Prüfung der Zonenkonformität in solchen Gebieten (vgl. BGr, 5. August

2020, 1C_566/2019, E. 5.2; VGr, 19. Dezember 2019, VB.2019.00353, E. 3.3,

in: BEZ 2020 Nr. 2).

In BGE 118 Ia 446 wurde erwogen, Baugesuche in einer Bündner

Erhaltungszone (Art. 18 RPG), die zonenkonform seien, könnten auf dem

Bewilligungsweg gemäss Art. 22 RPG beurteilt werden; für

Ausnahmebewilligungen gelange hingegen Art. 24 RPG zur Anwendung (a. a. O., E. 2c S. 452). Bei diesen

Überlegungen wurde unausgesprochen Bezug auf Art. 25 Abs. 2 aRPG

genommen, wonach eine kantonale Bewilligung nur für Ausnahmebewilligungen

erforderlich war (AS 1979 1579). Wie oben dargelegt, ist seit der Revision von Art. 25

Abs. 2 RPG vom 20. März 1998 eine kantonale Mitwirkung auch für zonenkonforme

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen erforderlich. Den Lehrmeinungen, die sich

bezüglich des Baubewilligungsverfahrens in Weilerzonen gemäss Art. 33 RPV

nach wie vor auf BGE 118 Ia 446 berufen (vgl. Muggli, a. a. O., N. 26 zu Art. 18 RPG; Blind, a. a. O., S. 11), kann nicht zugestimmt

werden.

4.4

Daraus

folgt, dass eine Delegation der Bewilligungskompetenz für Bauvorhaben in einer

Weilerzone an die Gemeinde wie im vorliegenden Fall im Widerspruch zu Art. 25

Abs. 2 RPG steht. Ebenso wenig bietet eine Pflicht der Gemeinde zur

periodischen, nachträglichen Berichterstattung über Baubewilligungen für

weilerzonenkonforme Bauvorhaben einen zulässigen Ersatz, um eine Ausnahme von Art. 25

Abs. 2 RPG zu rechtfertigen. Nur mit einer Beurteilung und Bewilligung

solcher Baugesuche durch die zuständige kantonale Instanz im Einzelfall lässt

sich das raumplanerische Anliegen dieser Zonen, wonach darin keine über den bestehenden

Siedlungsumfang hinausgreifende Entwicklung ermöglicht werden darf, wirksam

kontrollieren und gewährleisten. Wie dargelegt (oben E. 4.2), ist die

kantonale Kompetenz für raumplanungsrechtliche Bewilligungen von Bauvorhaben in

solchen Weilerzonen nicht in Ziff. 1.2 Anhang BVV geregelt. Soweit damit

nach dem Regelungskonzept von § 318 PBG in Verbindung mit § 7 Abs. 1 BVV eine Bewilligungszuständigkeit kantonaler Stellen im vorliegenden

Zusammenhang generell nicht vorgesehen werden wollte, erwiese sich dies nach

dem Gesagten als bundesrechtswidrig. Gemäss § 58 in Verbindung mit

Anhang 1 lit. G Ziff. 7 der kantonalen Verordnung vom 18. Juli

2007.

über die Organisation des Regierungsrates und der kantonalen Verwaltung

(LS 172.11) ist die Baudirektion für öffentliches Baurecht zuständig. Gestützt

auf Art. 25 Abs. 2 RPG und diese allgemeine Verordnungsbestimmung

steht es der Baudirektion zu, raumplanungsrechtliche Bewilligungen für

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzonen in Zonen zu erteilen, die nicht in Ziff. 1.2

Anhang BVV aufgeführt sind. Im vorliegenden Fall fehlt ein diesbezüglicher

Entscheid der Baudirektion über die Zonenkonformität des Bauvorhabens. Dabei

trifft es nicht zu, dass die Überprüfungsbefugnis der kantonalen Behörde auf

die Einhaltung von Bundesrecht beschränkt wäre. Vielmehr hat diese auch auf den

Zonenzweck und die Planungsabsichten, mithin den Charakter der WZ I

abzustellen, um die Zonenkonformität zu beurteilen. Ihr Zuständigkeitsbereich

erstreckt sich nicht nur auf Art. 27 BZO, der die Erhaltung und Erneuerung

der Weilerstruktur vorsieht, sondern insbesondere auch auf Art. 5 BZO,

wonach Wohnen und mässig störende Betriebe in dieser Zone zulässig sind.

4.5

Die

Zustimmung der kantonalen Behörde gemäss Art. 25 Abs. 2 RPG ist ein

unentbehrliches, konstitutiv wirkendes Element der kommunalen Baubewilligung

(BGr, 30. Mai 2017, 1C_500/2016, E. 3.1 mit Hinweisen). Immerhin hat

die Rechtsprechung vereinzelt eine formlose bzw. sogar stillschweigende Zustimmung

der kantonalen Behörde genügen lassen, wenn letztere rechtzeitig über das

Bauvorhaben ausserhalb der Bauzone informiert worden war (vgl. BGE 145 II 83 E. 4.4

S. 88; 132 II 21 E. 3.2.2 S. 28). Vor dem Hintergrund dieser

Rechtsprechung wurde die Beschwerdegegnerin 4 durch die Präsidialverfügung

vom 29. Januar 2020 eingeladen, sich als zuständige Behörde gemäss Art. 25

Abs. 2 RPG zum Bauvorhaben zu äussern. Diese bzw. das ARE hat sich allerdings

im Bericht vom 18./19. März 2020 und in der Eingabe vom 4./8. Juni

2020.

eines Positionsbezugs zur Vereinbarkeit des Bauvorhabens mit

WZ-Vorschriften enthalten. Es lässt sich auch nicht sagen, dass das Bauvorhaben

von vornherein in dieser Hinsicht zonenkonform ist. Zwar hat das Bundesgericht

im Urteil 1C_347/2017 vom 23. März 2018, E. 3.4, erwogen, Bauten und

Anlagen für einen reinen Pferdesport- und Pferdepensionsbetrieb würden in eine

Bauzone oder in eine Spezialzone nach Art. 18 RPG gehören; dabei bezog es

sich auf die Wegleitung "Pferd und Raumplanung" des Bundesamts für

Raumentwicklung (aktualisierte Version 2015, S. 20). Bei der betroffenen

Weilerzone ist indessen die Nutzungsintensität des fraglichen

Pferdehaltungsbetriebs mitsamt den zugehörigen Abstellplätzen unter Einbezug

der im Weiler vorhandenen anderen Nutzungen, namentlich der Wohnnutzungen,

konkret zu überprüfen. An der betrieblichen Natur bei der Pferdehaltung ändert

es nichts, dass die Beschwerdegegner 1 und 2 bestreiten, damit ein gewinnorientiertes

Geschäft betreiben zu wollen. Insgesamt kann die notwendige Bewilligung durch

die zuständige kantonale Behörde für das umstrittene Vorhaben in der WZ nicht

als während des Rechtsmittelverfahrens erteilt gelten.

4.6

Demzufolge

erweist sich die kommunale Baubewilligung vom 15. Januar 2019 zufolge der

fehlenden Zustimmung durch die nach Art. 25 Abs. 2 RPG zuständige

kantonale Behörde als rechtswidrig und ist aufzuheben. Bei diesem Ergebnis

kommt es nicht darauf an, ob diese Baubewilligung ebenfalls an einem

Nichtigkeitsgrund leidet. Die Sache ist, unter Aufhebung des angefochtenen

Entscheids, an die Beschwerdegegner 3 und 4 zur Neubeurteilung

zurückzuweisen.

5.

5.1

Ein

weiterer Beschwerdepunkt betrifft die Frage, ob das Bauvorhaben bei richtiger

Betrachtung auch die Parzelle Nr. 03 erfasst und inwieweit eine

Vereinbarkeit mit der dafür geltenden Landwirtschaftszone bzw.

Landschaftsschutzzone geprüft werden muss. Gemäss dem Bauplan wird der

Aussenbereich des geplanten Laufstalls mit einem festen Zaun abgeschlossen;

dieser verläuft grundsätzlich in der WZ, teilweise jedoch unmittelbar bei der

Grenze zur Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone. Darüber hinaus ist gemäss

Erklärung der Bauherrschaft vom 12. November 2018 eine zeitweilige

Weidehaltung der betroffenen Pferde auf Kat.-Nr. 03 beabsichtigt. In der

Baubewilligung vom 15. Januar 2019 wird für die Weidehaltung als Auflage

die Einhaltung der Merkblätter "Hobbymässige Pferdehaltung" und "Einzäunungen

ausserhalb der Bauzone für die zonenkonforme landwirtschaftliche Tierhaltung"

der kantonalen Baudirektion verlangt. In den Erwägungen der Baubewilligung wird

dargelegt, es handle sich insofern um bewilligungsfreie, temporäre Einzäunungen.

5.2

Im

Rekursentscheid wird ausgeführt, dass die Baudirektion die Nutzung des

angrenzenden Landwirtschaftslands zu Weidezwecken als bewilligungsfrei erachte,

sofern dabei nur temporäre Zäune mit guter Einpassung in die Landschaft aufgestellt

würden. Weiter hat das Baurekursgericht erwogen, im Rahmen des Baugesuchs

würden ausserhalb der WZ keine neuen Anlagen erstellt. Im Übrigen äussert sich

das Baurekursgericht nicht zur Weidenutzung oder zu den Einzäunungen. Da aber

dem Rekurs vor der Vorinstanz kein Erfolg beschieden war, ist davon auszugehen,

dass sie den festen Zaun für den Aussenbereich des Stalls als bewilligungsfähig

und die Weidehaltung mit temporären Zäunen auf Flächen in der Landwirtschafts-

bzw. Landschaftsschutzzone als bewilligungsfrei, letzteres in Übereinstimmung

mit der Haltung der Baudirektion, eingestuft hat. Ob die im Zusammenhang mit

dem Bauprojekt vorgesehenen Umzäunungen samt Weidehaltung bewilligungspflichtig

bzw. rechtmässig sind, ist nicht eine Frage des rechtlichen Gehörs, sondern der

materiellen Beurteilung. In dieser Hinsicht erweist sich der angefochtene

Entscheid als ausreichend begründet. Der Anspruch der Beschwerdeführenden auf

rechtliches Gehör wurde insoweit nicht verletzt.

5.3

Bereits in

dem Umfang, als sich der geplante feste Zaun um den Aussenbereich des

Laufstalls herum auf Kat.-Nr. 04, d. h. in der WZ befindet, wird die

Beschwerdegegnerin 4 – im Rahmen der Rückweisung – die Vereinbarkeit

dieses Bestandteils des Bauprojekts mit der betreffenden Zone zu überprüfen

haben (vgl. oben E. 4). Die Beschwerdeführenden machen zusätzlich geltend,

der Aussenbereich des Laufstalls samt fester Umzäunung habe baurechtlich

relevante Auswirkungen auf Kat.-Nr. 03. Nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung ist im Einzelfall zu beurteilen, ob und in welchem Umfang eine

Überbauung von in der Bauzone gelegenem Land zugleich angrenzendes

Landwirtschaftsland mitbeansprucht (vgl. BGE 145 I 156 E. 6.3 und 6.4 S. 164 f.).

Dieser Grundsatz lässt sich im vorliegenden Fall auf die Verhältnisse beim

Übergang von der Weilerzone zur angrenzenden Landwirtschaftszone übertragen.

Der feste Zaun um den Aussenbereich des Laufstalls weist gemäss Bauplan drei

Tore auf, die auf relativ schmale Randflächen in der WZ hinausgehen; dahinter

erstreckt sich die Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone. Nach diesem

Plan werden im Aussenbereich des Laufstalls ferner schalldämpfende Lochmatten

verlegt, die mit Sand überdeckt sind. Die Vorinstanz hat diese Ausgestaltung

der Auslauffläche als Massnahme zur Minderung des Trittschalls der Pferde

überprüft. Falls sich diese bzw. ihre Begleitpersonen durch die Zauntore

hindurch allenfalls über die Teilfläche in der WZ hinaus direkt in die

Landwirtschaftszone begeben, kann dies bei regelmässiger, intensiver Nutzung zu

einem bewilligungspflichtigen Tatbestand auf Kat.-Nr. 03 führen; darauf

ist im Zusammenhang mit der geplanten Weidehaltung zurückzukommen (vgl. unten E. 5.4).

Hinzu kommt ein Weiteres: Für die Erhaltung des Kulturlands auf Kat.-Nr. 03

ist es wesentlich, dass weder Zaunbestandteile in die Landwirtschaftszone

hinausreichen noch Bodenmaterial von der teilversiegelten Auslauffläche unter

dem Zaun hindurch in die Umgebung gelangt. Die zuständigen Behörden werden im

Rahmen der Rückweisung zu klären haben, ob sich mit geeigneten Auflagen

bewilligungspflichtige Auswirkungen des Aussenbereichs des Laufstalls bzw.

seiner Umzäunung auf Flächen von Kat.-Nr. 03 vermeiden lassen.

5.4

5.4.1

Das von der temporären Weidehaltung betroffene Grundstück Kat.-Nr. 03

liegt nicht nur in der Landwirtschaftszone, sondern auch in der

Landschaftsschutzzone. Nach den Darlegungen der Beschwerdegegnerin 4 bzw.

des ARE vor der Vorinstanz handelt es sich dabei um die

Landschaftsschutzzone IIIA der Verordnung der kantonalen Baudirektion vom

1.

November 2008 über den Schutz von Natur- und Landschaftsschutzgebieten

mit überkommunaler Bedeutung in der Gemeinde Grüningen, inklusive Teilgebiet

Moorlandschaft K. Das Objekt Nr. 05 "K" des Bundesinventars

der Moorlandschaften von besonderer Schönheit und von nationaler Bedeutung

umfasst in der Gemeinde Grüningen u. a. die Kammer I. Gemäss Ziff. 2 der kantonalen

Schutzverordnung entspricht der genaue Grenzverlauf der nationalen

Moorlandschaft Nr. 05 K dem Perimeter der Zone IIIA dieser

Verordnung. Mit anderen Worten befindet sich Kat.-Nr. 03 innerhalb der

Moorlandschaft von nationaler Bedeutung K. Damit sind bei Bauvorhaben auf

dieser Parzelle neben Art. 16 ff. bzw. Art. 24 ff. RPG auch

Art. 23b ff. des Bundesgesetzes vom 1. Juli 1966 über den Natur-

und Heimatschutz (NHG; SR 451) anwendbar. Art. 23d NHG regelt die

Gestaltung und Nutzung der Moorlandschaften.

5.4.2

Bei einem Flexinet-Zaun handelt es sich um eine offene Einfriedung. Nach § 309 lit. h PBG in Verbindung mit § 1 lit. e BVV sind offene

Einfriedungen von der Baubewilligungspflicht ausgenommen. Allerdings wird die

Baubewilligungspflicht als Minimalvorschrift in Art. 22 RPG geregelt, die

von den Kantonen nicht unterschritten werden darf (vgl. BGE 113 Ib 314 E. 2b

S. 315 f.). Im Zusammenhang mit einem Zaun ausserhalb der Bauzonen

bestimmt sich der in Art. 22 Abs. 1 RPG verankerte Begriff der Bauten

und Anlagen gemäss der Rechtsprechung nach einer wirkungsbezogenen

Betrachtungsweise: Massgebend sind somit nicht in erster Linie quantitative,

sondern qualitative Aspekte (BGr, 17. Februar 2004, 1A.202/2003, E. 3.3

in: ZBl 107/2006 S. 323). Die Baubewilligungspflicht von Weidezäunen wird

in der Rechtsprechung damit begründet, dass es sich um auf Dauer angelegte

Einrichtungen handelt, die in fester Beziehung zum Erdboden stehen und geeignet

sind, die Vorstellung über die Nutzungsordnung zu beeinflussen, weil sie das

Landschaftsbild erheblich verändern (vgl. VGr, 23. Oktober 2014,

VB.2014.00271, E. 4.2 mit Hinweisen). Für temporäre Weidezäune ist nach

der Praxis nicht in jedem Einzelfall eine Baubewilligung erforderlich (vgl.

VGr, 4. Juni 2009, VB.2009.00064, E. 5.3; Wegleitung "Pferd und

Raumplanung", S. 17).

5.4.3

Im vorliegenden Fall steht eine nicht-landwirtschaftliche Weidehaltung von

Pferden an wechselnden Standorten auf einem Grundstück in einer Moorlandschaft

von nationaler Bedeutung zur Diskussion. Die Pferde sollen gemäss Angaben der

Bauherrschaft innerhalb der Weideparzelle "wandern". Nur der jeweils

aktuelle Standort werde eingezäunt. Zur Berücksichtigung des

Landschaftsschutzes soll auf eine gute Einpassung in die Landschaft geachtet

werden (gedeckte Farben, keine weissen/orangen Pfähle und Elektrobänder). Zwar

lässt Art. 24e Abs. 4 RPG Einzäunungen für die Beweidung von Pferden

auch dann, wenn letztere (nicht-landwirtschaftlich) in der Bauzone gehalten

werden, grundsätzlich zu. Art. 23d Abs. 2 NHG enthält demgegenüber

einen nicht abschliessenden Katalog von Vorhaben, die bei

Schutzzielverträglichkeit mit der Moorlandschaft grundsätzlich zulässig sind;

dabei wird in Ziff. 1 dieser Bestimmung die land- und forstwirtschaftliche

Nutzung genannt. Die nicht-landwirtschaftliche Tierhaltung ist aber in Art. 23d

Abs. 2 NHG nicht aufgeführt. Für weitere als die in Art. 23d Abs. 2

NHG umschriebenen Nutzungen bleibt in Moorlandschaften nach der Rechtsprechung

nur ein sehr enger Raum (vgl. BGE 138 II 281 E. 6.3 S. 297). Daher

liegt die Zulässigkeit einer nicht-landwirtschaftlichen Weidehaltung in einer

Moorlandschaft wie im vorliegenden Fall nicht auf der Hand. Selbst wenn

Weidezäune nur temporär aufgestellt und gut in das Landschaftsbild eingepasst

werden sollen, ist zur Prüfung der Vereinbarkeit einer solchen Nutzung mit Art. 23d

NHG eine vorgängige förmliche Kontrolle durch die zuständigen Behörden

gerechtfertigt. Dies gilt umso mehr, falls Weideflächen unmittelbar

anschliessend an die WZ eingezäunt werden und die Pferde direkt vom

Aussenbereich des Laufstalls – z. B.

durch das Tor nördlich anschliessend an das Ökonomiegebäude – auf Kat.-Nr. 03

gelangen sollten. Den Beschwerdeführenden ist deshalb beizupflichten, dass eine

Weidehaltung auf Kat.-Nr. 03 von Pferden aus dem betroffenen Betrieb auch

bei temporären Weidezäunen baubewilligungspflichtig ist. Die Beschwerdegegner 1

und 2 haben allerdings vor Verwaltungsgericht für den Fall, dass die

Weideflächen in der Landwirtschafts- bzw. Landschaftsschutzzone nicht

beansprucht werden könnten, die Aussage gemacht, die Baubewilligung sei mit

einer entsprechenden Nebenbestimmung zu ergänzen. Es steht somit nicht fest, ob

die Bauherrschaft an einer Weidehaltung auf Kat.-Nr. 03 festhält, wenn

diese der Baubewilligungspflicht unterliegt. Dieser Frage wird im Rahmen der

Rückweisung nachzugehen sein.

6.

6.1

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen. Der angefochtene Entscheid des

Baurekursgerichts vom 21. August 2019 und die kommunale Baubewilligung vom

15.

Januar 2019 sind aufzuheben. Die Sache ist zur Neubeurteilung im Sinn

der Erwägungen an den Gemeinderat Grüningen und die Baudirektion des Kantons

Zürich zurückzuweisen.

6.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der Beschwerdegegnerschaft zu gleichen Teilen

aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Mit der Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids sind auch dessen Kosten

neu zu verlegen. Angesichts der schwerwiegenden Verfahrensmängel sind die

vorinstanzlichen Verfahrenskosten je hälftig den Beschwerdegegnern 3 und 4

zu überbinden.

6.3

Den

Beschwerdeführenden ist nach § 17 Abs. 2 VRG eine gesamthaft

festzulegende Parteientschädigung für das Verfahren vor der Vorinstanz und dem

Verwaltungsgericht zuzusprechen. Diese ist den Beschwerdeführenden zusammen zu je

einem Sechstel von den Beschwerdegegnern 1 und 2 sowie zu je einem weiteren Drittel

von den Beschwerdegegnern 3 und 4 auszurichten.

7.

Soweit der vorliegende

Entscheid einen Zwischenentscheid darstellt, kann dieser nur unter den

Voraussetzungen von Art. 92 f. BGG selbstständig beim Bundesgericht

angefochten werden.

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts

vom 21. August 2019 und die Baubewilligung des Gemeinderats Grüningen vom

15.

Januar 2019 werden aufgehoben. Die Sache wird zur Neubeurteilung an

den Gemeinderat Grüningen und die Baudirektion des Kantons Zürich

zurückgewiesen. Die Kosten des Rekursverfahrens werden je hälftig den

Beschwerdegegnern 3 und 4 auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 6'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 890.-- Zustellkosten,

Fr. 6'890.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnern 1 und 2 zu je 1/6, unter

solidarischer Haftung füreinander, sowie den Beschwerdegegnern 3 und 4 zu

je 1/3 auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegner 1 und 2 werden verpflichtet, den Beschwerdeführenden

zusammen eine Parteientschädigung von je Fr. 1'000.- (inkl. MWST) und die

Beschwerdegegner 3 und 4 werden verpflichtet, den Beschwerdeführenden zusammen

je eine solche von Fr. 2'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6.

Mitteilung an

…