Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00634

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2019.00634

Urteil

der 4. Kammer

vom 13. Februar 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät

der Universität Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Nichtbestehen Modulprüfung/Ausschluss aus dem Studium,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A absolvierte am 27. August 2018 an der Mathematisch-naturwissenschaftlichen

Fakultät der Universität Zürich zum dritten Mal die Modulprüfung CHE 101 (Grundlagen

der Chemie, Teil 1), welche sie nicht bestand. Am 20. September 2018

erhob sie sinngemäss Einsprache gegen das Ergebnis der Modulprüfung CHE 101.

Mit Verfügung vom 1. Oktober 2018 teilte die Fakultät A mit, sie werde

wegen Überschreitens der maximal zulässigen Anzahl Fehlversuche aus dem Bachelorstudium

der Biochemie ausgeschlossen und sie könne nun in allen Programmen, bei denen ein

zweimal (bzw. dreimal mit Joker) nicht bestandenes Modul ein Pflichtmodul sei,

keinen Abschluss mehr erwerben bzw. das Studium in einem solchen Programm nicht

aufnehmen. Mit Entscheid vom 17. Oktober 2018 wies die Fakultät die

Einsprache vom 20. September 2018 ab.

Erwägungen

II.

A rekurrierte am 21. November 2018 an die

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen. Diese wies den Rekurs mit Beschluss

vom 12. August 2019 in der Hauptsache ab.

III.

Am 23. September 2019 führte A Beschwerde beim Verwaltungsgericht

und stellte folgende Anträge:

"1. Der

Rekursentscheid vom 12.08.2019 sei aufzuheben.

2.

Es sei eine Wiederholung der Prüfung

CHE 101 anzuordnen.

3.

Evtl. Zulassung zu Biologie 180 oder

Chemie 180

4.

Auf die Erhebung

einer Entscheidgebühr sei zu verzichten."

Die Rekurskommission beantragte am 7. Oktober 2019

die Abweisung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 23. Oktober 2019

schloss die Mathematisch-naturwissenschaftliche Fakultät ebenfalls auf

Abweisung der Beschwerde.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

Rekursentscheide der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen

der Beschwerdegegnerin zuständig (§ 46 Abs. 5 des

Universitätsgesetzes vom 15. März 1998 [LS 415.11] in Verbindung mit

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Rekursverfahren

habe zu lange gedauert. Schon aus diesem Grund sei die Beschwerde gutzuheissen

und der Entscheid der Vorinstanz aufzuheben.

Nach Art. 27c Abs. 1 VRG haben

Rekurskommissionen innert 60 Tagen seit Abschluss der

Sachverhaltsermittlungen zu entscheiden. Vorliegend dauerte das Rekursverfahren

insgesamt neun Monate, wovon knapp acht Monate auf den Schriftenwechsel entfielen.

Die Vorinstanz zeigte am 15. Juli 2019 den Parteien den Abschluss der

Sachverhaltsermittlungen an und fällte am 12. August 2019 ihren Entscheid.

Damit hat sie die Anforderungen von Art. 27c Abs. 1 VRG eingehalten,

und es liegt keine Rechtsverzögerung vor.

3.

3.1

Nach

§ 20 Abs. 3 der Rahmenverordnung für das Studium in den Bachelor- und

Masterstudiengängen der Mathematisch-naturwissenschaftlichen Fakultät der

Universität Zürich vom 29. Juni 2015 (RVO, LS 415.462) ist bei

Prüfungen in jedem Fall ein schriftliches Abmeldegesuch spätestens fünf

Arbeitstage nach dem Termin des Leistungsnachweises zusammen mit den

entsprechenden Bestätigungen (z. B. Arztzeugnis) der Prodekanin oder dem

Prodekan Lehre einzureichen. Die verspätete Geltendmachung von

Abmeldungsgründen, die sich auf einen bereits abgelegten Leistungsnachweis

beziehen, ist ausgeschlossen (§ 20 Abs. 6 RVO).

Diese Bestimmung entspricht dem auch in zahlreichen anderen

Prüfungsreglementen statuierten und von der Rechtsprechung anerkannten

Grundsatz, dass ein Kandidat bzw. eine Kandidatin einen bekannten oder

erkennbaren Grund, der die Prüfungsfähigkeit aufhebt oder beeinträchtigt,

unverzüglich vorzubringen hat und dass dessen Geltendmachung nach Absolvierung

der Prüfung und erst recht nach Bekanntgabe der Resultate grundsätzlich nicht

mehr beachtlich ist. Mit dieser Regelung soll insbesondere ausgeschlossen

werden, dass jemand in Kenntnis eines Verhinderungsgrundes eine Prüfung ablegt

und nachträglich – verständlicherweise nur im Fall des Scheiterns – unter

Anrufung dieses Grundes die Annullation der Prüfung verlangt und sich so eine

zusätzliche Prüfungschance verschafft. Dies verletzte die Chancengleichheit

Dispositiv

unter den Kandidaten und widerspräche demnach dem Gebot der rechtsgleichen

Behandlung (zum Ganzen VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00570, E. 2.2,

2. Absatz; VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00502, E. 2.2,

4.5 ff. mit Hinweisen).

3.2 Die

nachträgliche Annullierung einer Prüfung ist jedoch dann in Betracht zu ziehen,

wenn die geprüfte Person aus objektiver Sicht und unverschuldet nicht in der

Lage gewesen ist, ihren Verhinderungsgrund in eigenverantwortlicher

Willensausübung unverzüglich geltend zu machen – insbesondere dann, wenn

ihr zu gegebener Zeit die Fähigkeit fehlte, ihre gesundheitliche Situation

genügend zu überblicken, um überhaupt einen Entscheid über den Antritt einer

Prüfung zu fällen, oder bei einem zwar bestehenden Bewusstsein über die

gesundheitlichen Probleme entsprechend ihrer Einsicht zu handeln (vgl. BVGer,

24. November 2009, A-541/2009, E. 5.5; zum Ganzen: Eidgenössische

Rekurskommission für medizinische Aus- und Weiterbildung, 27. August 2002,

VPB 67.30, E. 3b). Massgebend ist allerdings nicht, ob eine geprüfte

Person die exakte Ursache für ihre Prüfungsunfähigkeit kennt; entscheidend ist

einzig, ob sie eine allfällige Beeinträchtigung erkennt (VGr, 17. Januar

2018, VB.2017.00700, E. 2.2; VGr, 2. Dezember 2009, VB.2009.00502,

E. 4.5). Dabei ist sie gehalten, sich bei auftretenden Zweifeln im

Hinblick auf ihr reduziertes Leistungsvermögen unverzüglich um Aufklärung ihres

Gesundheitszustands zu bemühen. Diese strenge Praxis soll nicht nur

Rechtsmissbrauch verhindern, sondern dient auch Beweiszwecken. Es liegt an den

Kandidierenden, sich im Rahmen ihrer Mitwirkungsobliegenheit im

Prüfungsverfahren darüber Klarheit zu verschaffen, ob ihre Leistungsfähigkeit

durch aussergewöhnliche Umstände, insbesondere durch Krankheit, erheblich

beeinträchtigt ist, und bejahendenfalls daraus unverzüglich die gebotenen

Konsequenzen zu ziehen (VGr, 17. Januar 2018, VB.2017.00700, E. 2.2;

VGr, 24. Februar 2016, VB.2015.00570, E. 2.5).

4.

4.1 Nach

§ 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von

Amtes wegen. Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde, für die

richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu

sorgen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 10; vgl. Regina Kiener/Bernhard

Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 92). Welche Beweismittel rechtserheblich

sind und zur Klärung des Sachverhalts beitragen und welche nicht, hat die

Behörde nach pflichtgemässem Ermessen zu entscheiden; es gilt der Grundsatz der

freien Beweiswürdigung (VGr, 13. November 2019, VB.2019.00445, E. 2.2).

Eine Verletzung des Untersuchungsgrundsatzes liegt vor, wenn es die Behörde

unterlässt, den relevanten Sachverhalt im für den Einzelfall erforderlichen

Umfang abzuklären. Die behördliche Untersuchungspflicht endet dort, wo keine

Anhaltspunkte vorzufinden sind, die den Behörden weitere Sachverhaltsabklärungen

nahelegen (Plüss, § 7 N. 21).

Die Parteien sind gehalten, an der Erstellung des

Sachverhalts mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Die Behörde muss in

solchen Fällen aber gleichwohl danach streben, den entscheidrelevanten

Sachverhalt abzuklären (Plüss, § 7 N. 10).

Im Rekurs- und Beschwerdeverfahren gilt eine abgeschwächte

Untersuchungspflicht, da die Verfahrensbeteiligten einer zusätzlichen

Mitwirkungspflicht in Form einer Begründungs- bzw. Substanziierungspflicht

unterliegen (Plüss, § 7 N. 33; VGr, 7. März 2012, VB.2012.00096,

E. 3.3). Trotz dieser Begründungs- und Substanziierungspflicht muss die

Rekursbehörde von Amtes wegen die notwendig erscheinenden

Sachverhaltsabklärungen treffen und zudem prüfen, ob die Verwaltungsbehörde

ihrer Untersuchungspflicht nachgekommen ist (Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20

N. 44 f.). Werden zur hinreichenden Erstellung des Sachverhalts

Unterlagen benötigt, welche nur die Parteien beibringen können, oder sind

Tatsachen abzuklären, welche eine Partei besser kennt als die Behörden (vgl.

Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 46), hat die Rekursbehörde die

Verfahrensbeteiligten – insbesondere wenn es sich um Laien handelt – auf

ihre Mitwirkungspflicht hinzuweisen und diese aufzufordern, weitere

Beweismittel einzureichen.

4.2 Bereits in

ihrer Einsprache vom 20. September 2018 an die Beschwerdegegnerin brachte

die Beschwerdeführerin vor, sie leide seit Monaten an Existenzängsten und

Panikattacken und sei deshalb seit Anfang August 2018 in ärztlicher Behandlung.

Weiter führte sie aus, neben starken Medikamenten gehöre zur Therapie, dass sie

panikauslösende Situationen vermeide und sich erst allmählich solchen

Situationen stelle. Die Medikamente würden einschläfernd wirken und ihre

Aufmerksamkeit, Konzentration sowie Entscheidungsfindungsfähigkeit herabsetzen,

was wiederum ihre Urteilsfähigkeit reduziere. Aus diesen Gründen sei ihr zum

Zeitpunkt der (nicht bestandenen) Repetitionsprüfung weder der

Medikamentenkonsum bewusst noch sei eine Krankheitseinsicht vorhanden gewesen.

Rationales Denken und Handeln sei nicht möglich gewesen. Sie habe "wie in

einem nebligen Traum" gelebt, und es sei für sie im August nichts

passiert. Insgesamt sei sie zum Zeitpunkt der Repetitionsprüfung weder urteils-

noch handlungsfähig gewesen.

Diese Aussagen unterlegte die Beschwerdeführerin mit einem

Arztzeugnis vom 7. August 2018, wonach sie "[a]us gesundheitlichen Gründen"

im Zeitraum von 7. bis 31. August 2018 zu 100 % arbeitsunfähig gewesen

sei. Die behandelnde Ärztin führte in ihrem Zeugnis weiter aus: "Aufgrund

der Therapie, welche die Urteilsfähigkeit, die Konzentration, und

Aufmerksamkeit stark reduziert, darf die Patientin keine Fahrzeuge lenken. Sie

sollte Stresssituationen, wie Verkehr, Konzerte oder Prüfungen vermeiden."

4.3 Die

Beschwerdegegnerin begründete ihren ablehnenden Einspracheentscheid wie folgt:

Gemäss ihren Reglementen sei es nicht möglich, für abgelegte Prüfungen

nachträglich Abmeldungsgründe geltend zu machen. Weiter würden gesundheitliche

Gründe nicht als Entschuldigung akzeptiert, wenn sie erst vorgebracht werden,

nachdem die Prüfungsergebnisse bekannt gemacht worden seien. Zudem sei es der

Beschwerdeführerin möglich gewesen, sich vor der Bekanntgabe der Ergebnisse in

der Prüfung CHE 101 von einer anderen Prüfung abzumelden.

Damit verkannte die Beschwerdegegnerin, dass gemäss der

verwaltungsgerichtlichen Rechtsprechung eine nachträgliche Annullierung einer

Prüfung in Ausnahmefällen möglich ist (vgl. E. 2.2). Ob bei der

Beschwerdeführerin ein solcher Ausnahmefall vorlag, hat die Beschwerdegegnerin

zu Unrecht nicht abgeklärt.

4.4 Im

Verfahren vor der Vorinstanz wiederholte die Beschwerdeführerin ihre

Krankheitsgeschichte und reichte weitere Arztzeugnisse ein, wonach sie von 1.

bis 30. September und von 20. November bis 31. Dezember 2018

vollständig arbeitsunfähig gewesen sei.

In ihrer Replik brachte sie weiter vor, ihre Erkrankung

kennzeichne sich durch "Episoden von starker Ausprägung und schwachen

Episoden, in denen [sie] um Hilfe bitten" könne.

4.5 Die

Vorinstanz führte in ihrem Entscheid aus, die Beschwerdeführerin hätte mit

aussagekräftigen Arztzeugnissen belegen müssen, dass sie sich in der Zeit um

den Prüfungstermin in einer starken Episode ihrer Erkrankung befunden habe. Die

aktenkundigen Arztzeugnisse würden zwar die Prüfungsunfähigkeit der

Beschwerdeführerin im Prüfungszeitpunkt belegen, sie würden aber keinen

Nachweis dafür erbringen, inwiefern die Beschwerdeführerin nicht in der Lage

gewesen sei, bis zum 20. September 2018 ein Abmeldungsgesuch zu stellen.

Es fehle in allen Arztzeugnissen eine Aussage der behandelnden Ärztin darüber,

weshalb die Beschwerdeführerin nicht imstande gewesen sei, früher tätig zu

werden. Die Aussagen der Ärztin seien "zu allgemein bzw. zu wenig

differenziert".

4.6 Wie die

die Vorinstanz zutreffend festgehalten hat, erbringen die eingereichten

Arztzeugnisse keinen Nachweis dafür, dass die Beschwerdeführerin bis zum

20. September 2018 nicht in der Lage gewesen ist, ein Abmeldungsgesuch für

die Prüfung CHE 101 zu stellen. Entgegen der Ansicht der Vorinstanz war

die Beschwerdeführerin aber nicht gehalten, im Rekursverfahren selbständig

aussagekräftigere Arztzeugnisse einzureichen. Vielmehr haben die

Beschwerdeführerin bzw. ihr Vertreter als Laien ihre Mitwirkungspflicht

erfüllt, indem sie die vorhandenen Arztzeugnisse eingereicht und durchaus substanziiert

vorgebracht haben, dass die Beschwerdeführerin im August 2018 mindestens

teilweise urteilsunfähig gewesen sei und sich deshalb nicht rechtzeitig von der

Prüfung CHE 101 vom 27. August 2018 habe abmelden können. Aufgrund

der eingereichten Arztzeugnisse und den Schilderungen der Beschwerdeführerin

kann nicht ausgeschlossen werden, dass die Beschwerdeführerin erst am

20. September 2018 in der Lage war, ein Abmeldungsgesuch für die Prüfung

CHE 101 vom 27. August 2018 zu stellen. Daran ändert auch – entgegen

der Ansicht der Vorinstanz – die Tatsache nichts, dass die

Beschwerdeführerin in der Lage war, sich für die Prüfung vom 5. September

2018 rechtzeitig abzumelden, da dies durch den Verlauf der Erkrankung der Beschwerdeführerin

erklärt werden könnte. Aufgrund dieser Anhaltspunkte wäre die Vorinstanz gehalten

gewesen, den entscheidrelevanten Sachverhalt weiter abzuklären. Sie hätte

untersuchen müssen, ob es der Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Krankheit

tatsächlich nicht möglich gewesen war, sich rechtzeitig von der Prüfung

CHE 101 abzumelden. Dabei hätte die Vorinstanz zumindest der

Beschwerdeführerin im Rahmen ihrer Mitwirkungspflicht Gelegenheit geben müssen,

weitere (aussagekräftige) Beweismittel (wie beispielsweise einen detaillierten

Bericht der behandelnden Ärztin) einzureichen.

Der Sachverhalt erweist sich überdies in einem weiteren Punkt

als nicht genügend erstellt: Aus den Akten ergibt sich, dass die Arztzeugnisse,

welche die Beschwerdeführerin im Rekursverfahren einreichte, von Dr. med. C

ausgestellt wurden. Die Ärztin hat somit den gleichen Familiennamen wie der

Vertreter der Beschwerdeführerin, B; zugleich ist ihr Ledigname Teil des

Familiennamens der Beschwerdeführerin. B ist nicht nur der Vertreter der

Beschwerdeführerin, sondern auch ihr Onkel, und lässt diese während ihres

Aufenthalts in der Schweiz bei sich wohnen. Unter diesen Voraussetzungen hätte

die Vorinstanz abklären müssen, ob auch zwischen der Beschwerdeführerin und C eine

verwandtschaftliche Beziehung besteht.

4.7 Damit hat

die Vorinstanz den Untersuchungsgrundsatz verletzt.

5.

Demnach ist die Angelegenheit in teilweiser Gutheissung

der Beschwerde zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung an die Vorinstanz

zurückzuweisen.

6.

Gemäss § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG tragen die Verfahrensbeteiligten die Kosten in der

Regel entsprechend ihres Unterliegens. Die Rückweisung zur erneuten

Entscheidung ist in Bezug auf die Verlegung der Gerichts- und Parteikosten als

Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder

kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,

E. 3.2, mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Die Gerichts- und

Rekurskosten sind demgemäss dem Beschwerdegegner aufzuerlegen.

Aufgrund der Kostenbelastung des Beschwerdegegners wird

das Gesuch der Beschwerdeführerin um unentgeltliche Rechtspflege

gegenstandslos.

7.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Gemäss Art. 83 lit. t des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die

Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten unzulässig gegen

Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und anderen Fähigkeitsbewertungen,

namentlich auf den Gebieten der Schule, der Weiterbildung und der

Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der Prüfungen, sondern

organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte streitig sind, wird

dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und steht die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG zur

Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1; BGr, 19. Mai 2011,

2D_7/2011, E. 1.1 f.; Thomas Häberli, Basler Kommentar, 2018, Art. 83

BGG N. 299). Ansonsten kann die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss

Art. 113 ff. BGG ergriffen werden. Das Ergreifen beider Rechtsmittel

muss in der gleichen Rechtsschrift geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen

Rückweisungsentscheid. Ein solcher wird grundsätzlich als Zwischenentscheid

qualifiziert (BGE 134 II 137 E. 1.3.2). Das Bundesgericht lässt sich

daher im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht

wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand

an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid der Rekurskommission der

Zürcher Hochschulen vom 12. August 2019 wird aufgehoben. Die Sache wird

zur weiteren Untersuchung und zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen zurückgewiesen.

2. Das Gesuch der Beschwerdeführerin um

unentgeltliche Rechtspflege wird als gegenstandslos geworden abgeschrieben.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 7 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …