Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00662

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00662

Urteil

der Einzelrichterin

vom 14. Januar 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde B, vertreten durch das Sozialamt,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wurde

zusammen mit seiner im selben Haushalt lebenden Mutter seit Oktober 2013 mit

wirtschaftlicher Hilfe durch die Gemeinde B unterstützt. Seit seiner

Volljährigkeit ab September 2018 wird für ihn ein eigenes Unterstützungsbudget

geführt. Mit Beschluss des Gemeinderates B vom 27. August 2018 wurde A

unter anderem dazu verpflichtet, alles zu unternehmen, um schnellstmöglich

wirtschaftlich unabhängig zu sein und mit dem Sozialamt und anderen

Institutionen (u. a.

RAV) diesbezüglich kooperativ zusammenzuarbeiten. Bei Nichtbefolgen von

Anordnungen der Sozialbehörde sei mit einer Kürzung der Leistungen zu rechnen.

B. Das

Sozialamt B verfügte am 28. Januar 2019 die Kürzung des Grundbedarfs um 10 %

für mindestens drei Monate. Die Kürzung werde ab Mai 2019 aufgehoben, sofern A

seiner Mitwirkungspflicht und den Auflagen ausreichend nachkomme.

C. A erhob

dagegen am 12. Februar 2019 Einsprache beim Gemeinderat B, welcher die

Einsprache mit Beschluss vom 15. April 2019 (sinngemäss) abwies, die

Kürzung bis zur nächsten periodischen Überprüfung aufrechterhielt und A unter

anderem anwies, umgehend seinen Lehrvertrag einzureichen.

Erwägungen

II.

Mit Schreiben vom 5. Mai 2019 legte A beim

Bezirksrat C Rekurs sowie eine Aufsichtsbeschwerde ein. Der Bezirksrat ersuchte

den Gemeinderat B am 9. Juli 2019 darum, sämtliche die

sozialhilferechtliche Unterstützung von A betreffenden Akten einzureichen.

Dieser Aufforderung kam der Gemeinderat B am 8. August 2019 nach. Mit

Beschluss vom 30. August 2019 wies der Bezirksrat den Rekurs ab und

bestätigte den Beschluss des Gemeinderates vom 15. April 2019. Zudem gab

er der Aufsichtsbeschwerde keine Folge. Verfahrenskosten erhob er keine.

III.

A. Gegen

den Beschluss des Bezirksrats erhob A am 1. Oktober 2019 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht. Darin beantragte er sinngemäss, die unrechtmässige Kürzung

sei aufzuheben und ihm den gekürzten Betrag zurückzuerstatten. Sodann sei ihm

die unentgeltliche Rechtspflege zu gewähren.

B. In

seiner Vernehmlassung vom 10. Oktober 2019 beantragte der Bezirksrat C die

Abweisung der Beschwerde und verwies im Übrigen auf die Erwägungen des

angefochtenen Entscheids. Der Gemeinderat B ersuchte mit Beschwerdeantwort vom

30.

Oktober 2019 ebenfalls um Abweisung der Beschwerde.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da der Streitwert weniger als Fr. 20'000.-

beträgt und zudem kein Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist die

Einzelrichterin zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie

Abs. 2 VRG).

1.2

Das

Verwaltungsgericht ist nicht Aufsichtsbehörde über die Sozialämter im Kanton

Zürich und deshalb nicht für aufsichtsrechtliche Rügen zuständig (Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a, N. 73 f.). Sollte

der Beschwerdeführer mit seinen Ausführungen Aufsichtsrechtliches vorbringen,

wäre nicht darauf einzutreten. Sodann ist nicht weiter auf die Rügen des

Beschwerdeführers einzugehen, soweit er damit nur eine Klarstellung der

Erwägungen des angefochtenen Entscheids verlangt, die keinen Einfluss auf das Dispositiv

hatten (vgl. Bertschi, § 21 N. 29).

2.

2.1

Gemäss § 14

des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni 1981 (SHG) hat Anspruch auf

wirtschaftliche Hilfe, wer für seinen Lebensunterhalt und den seiner

Familienangehörigen mit gleichem Wohnsitz nicht hinreichend oder nicht

rechtzeitig aus eigenen Mitteln aufkommen kann. Die wirtschaftliche Hilfe soll

das soziale Existenzminimum gewährleisten, das neben den üblichen Aufwendungen

für den Lebensunterhalt auch individuelle Bedürfnisse angemessen berücksichtigt

(§ 15 Abs. 1 SHG). Grundlage für die Bemessung der wirtschaftlichen

Hilfe bilden gemäss § 17 Abs. 1 SHV die Richtlinien der

Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe (SKOS-Richtlinien).

2.2

Nach § 21 SHG darf die wirtschaftliche Hilfe mit Auflagen und

Weisungen verbunden werden, die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge

beziehen oder geeignet sind, die Lage des Hilfeempfängers und seiner

Angehörigen zu verbessern. Auflagen sind der betroffenen Person klar zu kommunizieren

und in Verfügungsform zu erlassen. Die betroffene Person muss unmissverständlich

wissen, was von ihr verlangt wird und welche Konsequenzen die Nichterfüllung

einer Auflage nach sich zieht (SKOS-Richtlinien, Kap. 8–2). Bei der

Weisung zur Teilnahme an einem Beschäftigungs- oder Integrationsprogramm

handelt es sich um eine praxisübliche Weisung, die geeignet ist, eine

Verbesserung der Lage der unterstützten Person herbeizuführen (VGr, 17. Juli

2017, VB.2017.00248, E. 3.2.3; VGr, 4. September 2017, VB.2017.00253,

E. 4.1). Da sich Art und Umfang solcher Gegenleistungen nach den

individuellen Ressourcen und den persönlichen Verhältnissen der betroffenen

Person richten, sind diese individuell festzulegen bzw. zu konkretisieren (vgl.

SKOS-Richtlinien, Kap. A.8–1; VGr, 15. Februar 2018, VB.2017.00487, E. 3.5).

2.3

Nach § 24 Abs. 1 lit. a SHG sind Sozialhilfeleistungen angemessen zu kürzen,

unter anderem, wenn die hilfesuchende Person gegen Anordnungen, Auflagen oder

Weisungen der Fürsorgebehörde verstösst (Ziff. 1) oder eine ihr

zugewiesene zumutbare Arbeit nicht annimmt (Ziff. 4). Nach § 24 der

Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981 (SHV) können

Leistungen, sofern Anordnungen, Auflagen oder Weisungen (vgl. § 23 SHV)

zuvor nicht befolgt wurden und in der Folge eine mögliche Leistungskürzung angedroht

wurde, so weit gekürzt werden, als dadurch der Lebensunterhalt des

Hilfeempfängers und seiner Angehörigen nicht gefährdet wird (dazu VGr, 9. Oktober

2018, VB.2018.00055, E. 1.3; BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.3).

Die SKOS-Richtlinien sehen vor, dass der Grundbedarf um 5–30 % gekürzt

werden kann. Kürzungen von 20 % und mehr sind auf maximal sechs Monate zu

befristen, unter 20 % ist eine Kürzung je nach Fehlverhalten für maximal

zwölf Monate möglich (SKOS-Richtlinien, Kap. A.8–4). Die Sozialbehörde hat

bei einem Kürzungsentscheid zwar einen gewissen Beurteilungsspielraum, sie muss

dabei jedoch stets den Grundsatz der Verhältnismässigkeit beachten. Angemessen

zu berücksichtigen sind insbesondere die Schwere der Missachtung der Auflagen

sowie das Verschulden der fehlbaren Person. Bevor eine Kürzung ausgesprochen

wird, ist der betroffenen Person Gelegenheit zu geben, sich zum Sachverhalt zu

äussern (SKOS-Richtlinien, Kap. A.8–3; Kantonales Sozialamt,

Sozialhilfe-Behördenhandbuch, Kap. 14.2.01, 28. Oktober 2019).

3.

3.1

Der

Bezirksrat hielt in seinem Beschluss als Ergebnis fest, dass der

Beschwerdeführer die ihm gegenüber angeordneten Auflagen und seine

Mitwirkungspflicht verletzt habe, was eine Leistungskürzung rechtfertigte. Der

Beschwerdeführer habe von drei zu absolvierenden Schnuppertagen lediglich an

einem teilgenommen und in der Folge ein Angebot für eine Praktikumsstelle

abgelehnt. Im Weiteren bestehe eine mangelhafte Kooperationsbereitschaft des

Beschwerdeführers, welche er auch nicht bestreite. Die Weigerungshaltung zur

Wahrnehmung weiterer Gespräche mit dem Sozialamt sei als Verletzung der

Mitwirkungspflicht zu erachten. Ferner habe der Beschwerdeführer seine Pflicht

verletzt, ein Ersatzeinkommen geltend zu machen, indem er sich per 1. März

2019.

beim RAV abgemeldet habe. Der Beschwerdeführer habe seine Pflichten

Dispositiv

demnach mehrfach verletzt, weshalb die Kürzung im Umfang von 10 %

angemessen und die Höchstdauer der Leistungskürzung von 12 Monaten

dadurch, dass die Leistungskürzung einstweilen auf den Zeitpunkt der

periodischen Überprüfung im August/September 2019 befristet wurde, eingehalten sei.

3.2 Der

Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, dass er aus gesundheitlichen

Gründen seiner Mitwirkungspflicht nicht nachkommen konnte. Als Beleg reicht er ein

Arztzeugnis von Dr. med. D ein, wonach er in ambulanter

psychiatrisch-psychotherapeutischer Behandlung stehe. Seit er durch die

Sozialarbeiterin in C betreut werde, habe er keine Termine mehr verpasst. Das

Praktikum habe er abgelehnt, da er handwerklich unbegabt sei und das Praktikum

für eine unentgeltliche Tätigkeit sehr langweilig gewesen sei. Zudem habe er

das Geld für die Fahrkosten nicht aufbringen können, weil die

Beschwerdegegnerin ihm diese nicht bevorschusst habe.

3.3 In ihrer

Beschwerdeantwort führt die Beschwerdegegnerin aus, dass der Beschwerdeführer

seiner Mitwirkungspflicht nicht nachgekommen sei, indem er Schnuppertage sowie

ein Praktikum abgesagt, sich beim RAV abgemeldet und die Zusammenarbeit mit dem

Sozialamt verweigert habe. Die inkorrekte Berechnung der Leistungskürzung sei

inzwischen korrigiert worden und der Differenzbetrag von Fr. 6.- dem

Beschwerdeführer im Juni nachbezahlt worden. Inzwischen werde der

Beschwerdeführer durch die Fachstelle junge Erwachsene des Sozialamts C

betreut, was gut funktioniere. Aufgrund dieses kooperativen Verhaltens des

Beschwerdeführers sei die Kürzung des Grundbedarfs mit Verfügung vom 23. September

2019 per 1. Oktober 2019 aufgehoben worden.

4.

4.1 Vorliegend

wird dem Beschwerdeführer vorgeworfen, nicht an den Schnuppertagen teilgenommen

und ein Praktikumsangebot nicht angenommen zu haben. Den Akten zufolge nahm der

Beschwerdeführer am Integrationsprogramm "E" bei F teil. In diesem

Programm nehmen Jugendliche nach dem Schulabschluss teil, die bisher noch keine

Lehrstelle gefunden haben. Sie besuchen einen Tag in der Woche die Schule und

die anderen vier Tage arbeiten sie in einem Praktikum. Dafür erhalten sie eine monatliche

Entschädigung der Arbeitslosenversicherung, aber keine Entschädigung vom

Praktikumsbetrieb. Die Beschwerdegegnerin meldete den Beschwerdeführer für die

Zeit vom 6. November 2018 bis 31. Juli 2019 bei "E" an.

Dafür erhalte er Spesenvergütungen. Es ist deshalb davon auszugehen, dass der

Beschwerdeführer im Integrationsprogramm "E" kein Einkommen erzielt

hat und dies auch nicht anlässlich des Praktikums der Fall gewesen wäre. Auch

wenn die ALV-Taggelder, die er gemäss Homepage des Programms für die Teilnahme

erhalten hat, als Einkommen zu betrachten wären, so ist aus den eingereichten

Akten der Beschwerdegegnerin nicht ersichtlich, dass der Beschwerdeführer

tatsächlich ALV-Taggelder erhalten hat bzw. ihm solche als Einkommen

angerechnet worden sind. Zwar stand die Weiterführung des Programms nach der

Ablehnung des Praktikumsangebots infrage, davon schien die Auszahlung

allfälliger ALV-Taggelder allerdings nicht betroffen zu sein.

4.2 Die

Auflage im Beschluss vom 27. August 2018, womit der Beschwerdeführer verpflichtet

wurde, alles zu unternehmen, um schnellstmöglich wirtschaftlich unabhängig zu

sein und mit dem Sozialamt und anderen Institutionen diesbezüglich kooperativ

zusammenzuarbeiten, war nicht ausdrücklich mit der Verpflichtung zur Teilnahme

an einem bestimmten Programm (hier Integrationssemester) verbunden. Die

allgemeine Verpflichtung, an einem Beschäftigungsprogramm teilzunehmen oder

Integrationsbemühungen nachzugehen, reicht nicht aus, um allein damit eine

Kürzung zu begründen, ohne dass die Kürzung anderweitig begründet werden könnte

(vgl. § 24 und 24a SHG). Dies gilt insbesondere für

Beschäftigungsprogramme, die nicht entlöhnt sind, weil sie nicht in

Konkretisierung des Subsidiaritätsprinzips erfolgen (zum nicht entlöhnten

Beschäftigungsprogramm: BGE 142 I 1 E. 7.2 ff.). Folglich hätte die

Verpflichtung, an diesem Programm teilnehmen zu müssen, konkretisiert und

erneut verfügt werden müssen (vgl. oben, E. 2.2; VGr, 15. Februar

2018, VB.2017.00487, E. 3.5 mit weiteren Hinweisen; VGr, 27. Juni

2018, VB.2018.00132, E. 1.5.2; VGr, 14. August 2018, VB.2018.00230, E. 3.1 f.).

4.3 Mangels

konkreter Auflage ist daher von einer Kürzung zufolge Abbrechens der

Schnuppertage und des Ablehnens des Praktikumplatzes abzusehen.

5.

5.1 Ebenso

führte zur Kürzung, dass der Beschwerdeführer nach einem Kontaktaufnahmeversuch

seitens der Beschwerdegegnerin diese am 27. Januar 2019 per E-Mail

informiert hat, dass er zu keinem weiteren persönlichen oder telefonischen

Gespräch mit der Beschwerdegegnerin bereit sei.

5.2 Die

Sozialbehörde hat gemäss § 27 SHV die Verhältnisse in erster Linie durch

Befragen der hilfesuchenden Person und Prüfung ihrer Unterlagen abzuklären

(vgl. auch § 7 VRG). In der Regel darf die Sozialhilfebehörde verlangen,

dass die hilfesuchende Person zur Abklärung des Sachverhalts persönlich

erscheint (LGVE 2010 III Nr. 12, E. 2.2; Felix Wolffers, Grundriss

des Sozialhilferechts, 2. A., Bern 1999, S. 105 f.; VGr, 11. Oktober

2018, VB.2018.00205, E. 4.3). Der hilfesuchenden Person obliegt bei der

Abklärung des Sachverhalts eine Mitwirkungs- und Auskunftspflicht (§ 18 SHG; § 28 SHV; vgl. BGE 138 I 331 E. 7.3). Diese Pflicht zur

Mitwirkung bei der Abklärung des Sachverhalts trifft die hilfesuchende Person

nicht nur bei der Einreichung eines Unterstützungsgesuchs, sondern auch während

der Dauer der Unterstützung (VGr, 4. Dezember 2014, VB.2014.00449, E. 2.2

m. w. H.). Allerdings gelten

diese Mitwirkungs-, Auskunfts- und Meldepflichten nicht uneingeschränkt. Sie

werden insbesondere durch den verfassungsmässigen Grundsatz der

Verhältnismässigkeit begrenzt (Wolffers, S. 107, mit Beispielen; VGr, 11. Oktober

2018, VB.2018.00205, E. 3.2).

5.3 Der

Beschwerdegegnerin ist zuzustimmen, dass in der Weigerung des

Beschwerdeführers, weiterhin persönlich bei der Sozialhilfebehörde zu

erscheinen, eine Pflichtverletzung liegen kann. Allerdings hat der

Beschwerdeführer nur den persönlichen und telefonischen Kontakt abgebrochen,

nicht jedoch die schriftliche Kommunikation. Es ist fraglich, ob der

Beschwerdeführer zuvor genügend auf die Möglichkeit einer Leistungskürzung

hingewiesen worden war, sollte er nicht mehr persönlich, sondern nur noch

schriftlich mit der Beschwerdegegnerin kommunizieren (oben, E. 2.2). Jedenfalls

erfolgte die Mitteilung des Beschwerdeführers, er werde künftig nicht mehr

persönlich bei der Beschwerdegegnerin erscheinen, sondern nur noch schriftlich

kommunizieren, am 27. Januar 2019. Am folgenden Tag, also am 28. Januar

2019, erging die Kürzungsverfügung des Sozialamts der Beschwerdegegnerin. Dass

der Beschwerdeführer entsprechend angehört wurde oder ihm die Möglichkeit

gegeben wurde, seine Äusserungen noch zu überdenken und sich entsprechend zu

verhalten, ist nicht ersichtlich. Auch wenn die Kommunikation mit dem

Beschwerdeführer allgemein schwierig gewesen sein mag, rechtfertigte sich eine

sofortige Kürzung unter diesen Umständen nicht.

6.

Weiter wirft die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer vor,

dass er sich eigenmächtig beim RAV abgemeldet habe, obwohl ihm noch

ALV-Taggelder zugestanden hätten, und so auf ein Ersatzeinkommen verzichtet

habe. Dieser Sachverhalt verwirklichte sich allerdings erst nach dem Erlass der

Verfügung vom 28. Januar 2019, mit welcher der Grundbedarf um 10 %

gekürzt wurde, nämlich am 1. März 2019. Die Abmeldung beim RAV kann somit

nicht zur Begründung der Kürzung hinzugezogen werden.

7.

7.1 Insgesamt

ergibt sich, dass die Voraussetzungen für eine Kürzung nach § 24 SHG

(noch) nicht erfüllt waren und diese damit unzulässig war. Die Kürzung ist

aufzuheben und die Beschwerde gutzuheissen.

7.2 Aufgrund

der aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels entfaltete die angefochtene

Verfügung keine Rechtswirkungen (§ 25 Abs. 1 VRG; § 55 VRG),

weshalb eine Gutheissung des Rechtsmittels in der Regel keine Rückzahlung zur

Folge hat, sondern nur, dass die Kürzung nicht vorgenommen werden darf. Wurde

die Kürzung trotz fehlender Rechtswirkung bereits vorgenommen, muss der

Sozialhilfeempfänger mindestens gleichgestellt werden, wie wenn die Kürzung

nicht vorgenommen worden wäre. Das heisst die nicht ausbezahlte wirtschaftliche

Hilfe ist nachträglich auszurichten. Antragsgemäss ist die Beschwerdegegnerin demnach

zu verpflichten, dem Beschwerdeführer die nicht ausbezahlten Kürzungen im

Umfang von insgesamt Fr. 604.00 (8 Monate à Fr. 75.50) auszubezahlen.

8.

Sodann macht der Beschwerdeführer Ausführungen zur Auflage,

er habe seinen Lehrvertrag einzureichen. Aus den Akten geht nicht klar hervor,

ob der Beschwerdeführer nun über eine Lehrstelle verfügt oder ob er mit der

Aussage, dass er diesen inzwischen eingereicht habe, die Anmeldung bei der

privaten Handelsschule gemeint hat. Dies spielt allerdings auch keine Rolle.

Jedenfalls war die Auflage an den Beschwerdeführer, umgehend seinen Lehrvertrag

einzureichen, nicht Gegenstand der angefochtenen Verfügung, sondern wurde erst

vom Gemeinderat in den Neubeurteilungs- bzw. Einsprache-Beschluss vom 15. April

2019 aufgenommen. Da sich der Streitgegenstand im Laufe des Verfahrens nicht

erweitern lässt, war der Erlass weiterer Auflagen mit Beschluss des

Gemeinderats im Neubeurteilungsverfahren nicht zulässig. Vielmehr hätte eine

neue Auflage in einer erstinstanzlichen Verfügung (also nicht in einem

Einspracheentscheid) angeordnet werden müssen, damit dagegen der Instanzenzug

durchlaufen werden kann. Auch diesbezüglich ist die Beschwerde gutzuheissen.

9.

9.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Verfahrens der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1

und 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigung wurden keine

beantragt.

9.2 Mit der

Verpflichtung der Beschwerdegegnerin zur Bezahlung der Verfahrenskosten wird

das Gesuch des Beschwerdeführers um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung für das Beschwerdeverfahren gegenstandslos.

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen und Dispositiv-Ziffer I. des Beschlusses des

Bezirksrats C vom 30. August 2019, der Beschluss der Beschwerdegegnerin

vom 15. April 2019 sowie die Verfügung des Sozialamtes der

Beschwerdegegnerin vom 28. Januar 2019 werden aufgehoben.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer insgesamt Fr. 604.-

an wirtschaftlicher Hilfe auszuzahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Das

Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

6. Mitteilung an …