Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00671

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00671

Urteil

des Einzelrichters

vom 12. Februar 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer,

Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt B, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

stellte am 20. Dezember 2016 einen Antrag auf wirtschaftliche Hilfe bei

der Stadt B. Mit Verfügung vom 10. Januar 2017 lehnte der Sozialvorstand

der Stadt B die Ausrichtung von Sozialhilfe ab. Am 20. Januar 2017 stellte

A erneut einen Antrag auf wirtschaftliche Hilfe. Der Sozialvorstand der Stadt B

verfügte am 31. März 2017 die Ablehnung des Antrags auf Sozialhilfe. Eine

dagegen erhobene Beschwerde wies das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 16. Januar

2019 ab (VB.2018.00234).

B. Mit

Beschluss vom 2. Mai 2017 beauftragte die Sozialbehörde B die

Privatdetektei C AG, A zu observieren, um dessen Lebensmittelpunkt

festzustellen. Sodann wurde Rechtsanwalt D beauftragt, eine zivilrechtliche

Klage gegen A einzureichen. Die Sozialbehörde sprach dafür ein Kostendach von Fr. 20'000.-.

Dieser Beschluss wurde A nicht eröffnet, sondern diesem erst anlässlich des

Schriftenwechsels im Verfahren VB.2018.00234/VB.2018.00490 vor

Verwaltungsgericht zur Kenntnis gebracht.

C. Am 26. Juni

2017 stellte A bei der Stadt B erneut ein Gesuch um wirtschaftliche Hilfe. Mit

Verfügung des Sozialvorstands der Stadt B vom 23. August 2017 lehnte

dieser den Antrag ab. Eine dagegen erhobene Beschwerde hiess das

Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 16. Januar 2019 teilweise gut und

wies die Angelegenheit zur Sachverhaltsabklärung und zum neuen Entscheid an den

Bezirksrat zurück (VB.2018.00490).

Erwägungen

II.

A. A erhob

mit Schreiben vom 8. Januar 2019 Einsprache (Recte: Rekurs) gegen den

Beschluss der Sozialbehörde B vom 2. Mai 2017 an den Bezirksrat B und

beantragte die Aufhebung des Beschlusses betreffend Observation; ferner sei

festzustellen, dass E seine Ausstandspflicht verletzt habe und (sinngemäss) die

Sozialbehörde nicht über die Zivilklage habe entscheiden können.

B. Mit

Beschluss vom 29. August 2019 trat der Bezirksrat auf das Begehren um

Aufhebung des Beschlusses betreffend Observation nicht ein. Sodann hiess er die

Rekursanträge II und III gut und stellte fest, dass der Sozialvorstand E

für den Beschluss der Sozialbehörde B vom 2. Mai 2017 hätte in den

Ausstand treten müssen und dass Dispositiv-Ziffer 2 des Beschlusses der

Sozialbehörde B vom 2. Mai 2017 nichtig sei. Weiter hob der Bezirksrat B

die Dispositiv-Ziffer 3 des Beschlusses der Sozialbehörde B vom 2. Mai

2017.

in Bezug auf die Kosten für die Zivilklage des Sozialvorstands und der

Leiterin Zusatzleistungen aufsichtsrechtlich auf. Verfahrenskosten erhob er

keine.

III.

A. Dagegen

erhob A am 3. Oktober 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte im Wesentlichen die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrates und

die Rückweisung an diesen zur Neubeurteilung sowie die Gewährung der

unentgeltlichen Rechtspflege. Weiter beantragte er sinngemäss die Feststellung

einer Verletzung seines rechtlichen Gehörs, der Nichtigkeit des Beschlusses der

Sozialbehörde sowie der Unmöglichkeit einer Observation gegenüber Personen, die

gar keine Sozialhilfe beziehen würden. Sodann sei die Sozialbehörde B zu

verpflichten, die zu Unrecht gesprochenen Gelder zurückzuverlangen; allenfalls

aufsichtsrechtliche Belange seiner Beschwerde seien von Amtes wegen an den

Regierungsrat zur aufsichtsrechtlichen Behandlung weiterzuleiten.

B. Der

Bezirksrat B liess sich am 18. Oktober 2019 vernehmen und beantragte die

Abweisung der Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Die Sozialabteilung

der Stadt B beantragte mit Beschwerdeantwort vom 6. November 2019, es sei

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen nicht auf die Beschwerde einzutreten,

eventualiter sei sie vollumfänglich abzuweisen.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Vorliegend

handelt es sich angesichts des Kostendachs von Fr. 20'000.- für die durch

die Sozialbehörde beschlossenen Massnahmen um eine vermögensrechtliche

Streitigkeit. Da der Streitwert Fr. 20'000.- nicht überschreitet und kein

Fall von grundsätzlicher Bedeutung vorliegt, ist der Einzelrichter zum

Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).

1.2

Die Akten

des Verwaltungsgerichts aus den Verfahren VB.2018.00234/VB.2018.00490 wurden

beigezogen.

2.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin stellt das schutzwürdige Interesse des Beschwerdeführers an

der Beschwerde infrage, weshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten sei. Ob

die Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist von Amtes wegen zu überprüfen (Martin

Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 53).

2.2

Zur

Beschwerde an das Verwaltungsgericht ist berechtigt, wer durch die angefochtene

Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges, aktuelles Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat (sogenannte materielle Beschwer; § 49 in

Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG). Als aktuell und praktisch gilt das

Rechtsschutzinteresse nur dann, wenn der erlittene Nachteil im Zeitpunkt der

Beurteilung besteht und durch die beantragte Aufhebung des angefochtenen

Entscheids beseitigt würde (BGE 131 II 649 E. 3.2; BGE 128 II 34 E. 1b;

Bertschi, § 21 N. 24). Das erfolgreiche Rechtsmittel müsste der

beschwerdeführenden Partei einen praktischen Nutzen eintragen bzw. einen

Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur Folge hätte (Bertschi, § 21

N. 15). Zudem ist vorausgesetzt, dass die rechtsuchende Person am

Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen und eigene Anträge gestellt hat, mit

denen sie nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (sogenannte formelle

Beschwer; Bertschi, § 21 N. 10 und N. 29 ff.).

2.3

Soweit der Bezirksrat auf den Rekurs des Beschwerdeführers nicht

eingetreten ist und der Beschwerdeführer dies anficht, ist jedenfalls ein

schutzwürdiges Interesse des Beschwerdeführers an der Beschwerde zu erkennen.

Tritt eine Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein, weil sie eine

Prozessvoraussetzung (hier das Vorliegen eines schutzwürdigen Interesses, vgl. E. 3.1 ff.)

als nicht erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Person berechtigt, sich

auf dem Rechtsmittelweg gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (vgl.

Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

2.4

In

Dispositiv-Ziffer III hat der Bezirksrat den Rekurs des Beschwerdeführers

betreffend die Zivilklage gutgeheissen und die Nichtigkeit der Dispositiv-Ziffer 2

des Beschlusses der Sozialbehörde B vom 2. Mai 2017 festgestellt. Der

Beschwerdeführer beantragt vor Verwaltungsgericht wiederum, es sei

festzustellen, dass die Verfügung der Beschwerdegegnerin nichtig sei und die

Sozialbehörde nicht über den Beizug eines Rechtsanwalts hätte entscheiden

dürfen. Da sein Rekurs diesbezüglich gutgeheissen wurde, fehlt es am

Rechtsschutzinteresse, und auf diese Begehren des Beschwerdeführers ist nicht

einzutreten.

2.5

Der

Bezirksrat hob in Dispositiv-Ziffer IV die Dispositiv-Ziffer 3 des

Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 2. Mai 2017 in Bezug auf die Kosten

für die Zivilklage des Sozialvorstandes und der Leiterin für Zusatzleistungen

aufsichtsrechtlich auf. Soweit damit der Bezirksrat sich zu den Kosten für die

Observation nicht geäussert hat, bzw. auf den Rekurs diesbezüglich nicht

eingetreten ist, ist der Beschwerdeführer ohne Weiteres zur Beschwerde

legitimiert (vgl. oben, E. 2.3). Dahingegen stellt die Aufhebung der

Dispositiv-Ziffer 3 des Beschlusses der Beschwerdegegnerin vom 2. Mai

2017.

in Bezug auf die Kosten für die Zivilklage eine Gutheissung des Rekurses

dar, womit der Beschwerdeführer mangels formeller Beschwer nicht zur Beschwerde

legitimiert ist. Ob die Aufhebung zu Recht oder zu Unrecht aufsichtsrechtlich

erfolgt ist, und damit allenfalls in die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts

fiele, kann somit offenbleiben.

2.6

Soweit der

Beschwerdeführer beantragt, die Stadt B sei zu verpflichten, die zu Unrecht an

das Detektivbüro und den Rechtsanwalt gesprochenen Gelder zurückzuverlangen,

ist darin einerseits eine unerlaubte Ausweitung des Streitgegenstands zu

erkennen, als der Beschwerdeführer dieses Begehren erstmals im

Beschwerdeverfahren stellt, und andererseits fehlt es dem Beschwerdeführer

diesbezüglich an einem schutzwürdigen Interesse. Insbesondere beträfe eine

solche Verpflichtung den Beschwerdeführer nicht unmittelbar, und er erführe

dadurch keinen Vorteil; seine Stellung ist nicht vergleichbar mit derjenigen

eines Sozialhilfeempfängers, dessen Sozialhilfebudget durch eine

Kostenübernahme belastet würde. Vielmehr ist er als Steuerzahler und Einwohner

der Stadt B davon betroffen und damit nicht stärker als die Allgemeinheit (vgl.

Bertschi, § 21 N. 14 f.), weshalb auf das Begehren nicht

einzutreten ist.

3.

3.1

Der Bezirksrat trat auf den Rekurs des Beschwerdeführers, soweit dieser die

Observation betraf, nicht ein, weil das Verwaltungsgericht bereits im Entscheid

vom 16. Januar 2019 festgestellt habe, dass die von der Sozialbehörde

angeordnete Observation unrechtmässig erfolgt sei (VB.2018.00234/VB.2018.00490).

Deshalb habe der Beschwerdeführer kein aktuelles Rechtsschutzinteresse mehr

daran, überprüfen zu lassen, ob der Observationsauftrag rechtmässig erfolgt sei

oder ob der Sozialvorstand bei der Beschlussfassung hätte in den Ausstand

treten müssen.

Während der Beschwerdeführer der Ansicht ist, dass er sehr

wohl ein Rechtsschutzinteresse an dieser Beurteilung habe, da der Beschluss

ansonsten rechtskräftig würde, vertritt die Beschwerdegegnerin dieselbe

Auffassung wie die Vorinstanz.

3.2

Es ist

nicht ersichtlich, inwiefern der Beschwerdeführer kein schutzwürdiges Interesse

daran haben sollte, den Beschluss der Beschwerdegegnerin betreffend Einleitung

der Observation anzufechten. In dieser Hinsicht betrifft die von der Vorinstanz

aufgeworfene Frage vielmehr das Erfordernis, dass über die Streitsache nicht

bereits rechtskräftig entschieden worden ist (res iudicata, abgeurteilte

Sache), und nicht die Beschwerdelegitimation des Beschwerdeführers.

Eine solche abgeurteilte Sache liegt vor, wenn der streitige

Anspruch mit einem schon rechtskräftig beurteilten Anspruch identisch ist. Dies

trifft zu, falls ein Anspruch aus demselben Rechtsgrund und gestützt auf

denselben Sachverhalt erneut zur Beurteilung unterbreitet wird und sich wieder

die gleichen Parteien gegenüberstehen (BGE 144 I 11 E. 4.2; BGr, 17. Januar

2014, 2C_387/2013, E. 3.1 m. w. H.). Bei der Prüfung der

Identität der Begehren ist nicht ihr Wortlaut, sondern ihr Inhalt massgebend.

Das neue Begehren ist deshalb trotz abweichender Umschreibung von einem bereits

beurteilten Begehren nicht verschieden, wenn es in diesem bereits enthalten war

oder wenn im neuen Verfahren das kontradiktorische Gegenteil zur Beurteilung

gestellt wird. Andererseits sind Rechtsbehauptungen trotz gleichen Wortlauts

dann nicht identisch, wenn sie nicht auf dem gleichen Entstehungsgrund, d. h. auf denselben

Tatsachen und rechtlichen Umständen beruhen (BGr, 13. Mai 2019,

2C_774/2018, E. 3.1 m. w. H.). Die materielle Rechtskraft

eines früheren Entscheids bedeutet grundsätzlich nur eine Bindung an das

Dispositiv. Allerdings können zur Feststellung der Tragweite des Dispositivs

weitere Umstände, namentlich die Begründung des Entscheids, herangezogen werden

(BGE 142 III 210 E. 2.2).

3.3

Die

Beschwerdeverfahren VB.2018.00234/VB.2018.00490 hatten die Erteilung eines

Observationsauftrags nicht direkt zum Streitgegenstand, vielmehr ging es in den

Verfahren um den Anspruch des Beschwerdeführers auf wirtschaftliche Hilfe. In

diesem Umfang hatte das Verwaltungsgericht (gemäss dem Antrag des

Beschwerdeführers) zu überprüfen, ob der Observationsbericht als Beweismittel

bei der Erstellung des Sachverhalts beigezogen werden dürfe oder nicht. Das

Verwaltungsgericht erwog, dass die Observation unverhältnismässig gewesen sei.

Da sich der erstellte Observationsbericht zur umstrittenen Frage der Anzahl

Personen im Haushalt des Beschwerdeführers nicht eingehend äusserte, brauchte

das Verwaltungsgericht die Verwertbarkeit des rechtswidrig erlangten Beweismittels

allerdings nicht abschliessend zu prüfen (VGr, 16. Januar 2019,

VB.2018.00234/VB.2018.00490, E. 7.5). Sodann fand die Beurteilung der

Observation auch keinen Eingang in das Dispositiv. Zwar ist das Dispositiv

nicht alleine massgebend, aber auch aus den Erwägungen des Entscheids ergibt

sich, dass sich diese, soweit sie die Observation betrafen, auf die Ermittlung

des Sachverhalts bezogen und keinerlei Wirkung für den vorliegend angefochtenen

Beschluss zeitigen sollten. Insofern wären die Erwägungen des

Verwaltungsgerichts betreffend die Observation auch nicht direkt anfechtbar

gewesen. Daraus ergibt sich, dass es sich bei der Beurteilung der vorliegend

umstrittenen Erteilung eines Observationsauftrags nicht um eine bereits

abgeurteilte Sache handelt; der Rekurs des Beschwerdeführers gegen den

Observationsauftrag und die entsprechende Kostenübernahme wäre materiell zu

beurteilen gewesen.

3.4

Kommt das

Verwaltungsgericht zum Schluss, die Vorinstanz sei zu Unrecht vom Fehlen einer

Prozessvoraussetzung ausgegangen und auf den Rekurs nicht eingetreten, heisst es

die Beschwerde gut und weist die Sache zur materiellen Beurteilung an die

untere Instanz zurück. Aus prozessökonomischen Gründen kann das

Verwaltungsgericht ausnahmsweise einen reformatorischen Entscheid fällen

(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58; Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 63 N. 18 und § 64 N. 7). Da der

Beschwerdeführer mit vorliegender Beschwerde explizit die Rückweisung an den

Bezirksrat zur neuen Beurteilung verlangte und die Sache sodann nicht dringlich

Dispositiv

erscheint, rechtfertigt sich kein reformatorischer Entscheid. Demnach ist die

Beschwerde bezüglich des Observationsauftrags gutzuheissen, der vorinstanzliche

Entscheid diesbezüglich aufzuheben und die Sache zur materiellen Entscheidung

an den Bezirksrat zurückzuweisen. Im angefochtenen Entscheid stellte der

Bezirksrat fest, dass der Sozialvorstand am Beschluss der Sozialbehörde vom 2. Mai

2017 nicht hätte mitwirken dürfen. Bei der materiellen Prüfung der

Rechtmässigkeit des Observationsauftrags würde es daher nicht genügen, durch

Rückweisung an die Beschwerdegegnerin darüber in korrekter Besetzung neu

entscheiden zu lassen. Vielmehr ist in erster Linie die Rechtmässigkeit des

Observationsauftrags materiell zu überprüfen.

4.

Soweit der Beschwerdeführer die Verletzung des rechtlichen

Gehörs durch den Bezirksrat, insbesondere die Verletzung der Begründungspflicht

bei der Prüfung des Observationsauftrags, rügt, muss aufgrund der teilweisen

Gutheissung der Beschwerde und der daraus resultierenden Rückweisung an den

Bezirksrat nicht weiter darauf eingegangen werden.

5.

5.1 Die

Verfahrenskosten werden den Parteien entsprechend ihrem Unterliegen auferlegt (§ 13 Abs. 2 VRG). Angesichts der teilweisen Gutheissung der Beschwerde sind die

Verfahrenskosten zu 1/2 der Beschwerdegegnerin und aufgrund des Nichteintretens

auf diverse Begehren des Beschwerdeführers (oben, E. 2) zu 1/2 dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen. Mangels überwiegenden Obsiegens ist der

Beschwerdegegnerin keine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.2 Der

Beschwerdeführer ersuchte um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung. Gemäss

§ 16 Abs. 1 VRG haben Private auf Ersuchen darauf Anspruch, wenn

ihnen die nötigen Mittel fehlen und ihre Begehren nicht offenkundig

aussichtslos erscheinen. Beim Beschwerdeführer als Bezüger von Zusatzleistungen

ist von der Mittellosigkeit auszugehen, sodann erwiesen sich die Begehren nicht

als offensichtlich aussichtslos. Dem Beschwerdeführer ist demnach die

unentgeltliche Prozessführung zu gewähren und auf die Erhebung von

Gerichtskosten zu verzichten.

Der Beschwerdeführer wird auf § 16 Abs. 4 VRG

hingewiesen, wonach eine Partei, der die unentgeltliche Prozessführung gewährt

wurde, zur Nachzahlung verpflichtet ist, sobald sie dazu in der Lage ist. Der

Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des Verfahrens.

6.

Mit dem vorliegenden Urteil erfolgt teilweise eine

Rückweisung. Hinsichtlich der Rechtsmittelbelehrung ist deshalb darauf

hinzuweisen, dass Rückweisungsentscheide grundsätzlich als Zwischenentscheide

qualifiziert werden und nur unter den in Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) genannten Voraussetzungen

selbständig beim Bundesgericht anfechtbar sind.

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. In

teilweiser Gutheissung der Beschwerde wird Dispositiv-Ziffer I des

Beschlusses des Bezirksrats vom 29. August 2019 aufgehoben und die Sache

zur materiellen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den Bezirksrat B

zurückgewiesen.

Im

Übrigen wird auf die Beschwerde nicht eingetreten.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'100.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'220.-- Total der Kosten.

3. Dem

Beschwerdeführer wird die unentgeltliche Prozessführung gewährt.

4. Die

Gerichtskosten werden zu 1/2 der Beschwerdegegnerin und zu 1/2 dem

Beschwerdeführer auferlegt. Der auf den Beschwerdeführer entfallende Anteil

wird zufolge Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege einstweilen auf die

Gerichtskasse genommen. § 16 Abs. 4 VRG bleibt vorbehalten.

5. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung an …