Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00681

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00681

Urteil

der 3. Kammer

vom 30. April 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser,

Ersatzrichter Franz Kessler Coendet, Gerichtsschreiberin Cyrielle

Söllner Tropeano.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den Stadtrat,

dieser vertreten durch das Hochbaudepartement,

Beschwerdeführerin,

gegen

Schweizerische Bundesbahnen SBB,

vertreten durch RA A,

Beschwerdegegnerin,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend

Gestaltungsplan,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Stadt Zürich beschloss am 25. Oktober

2017, den Zonenplan gemäss Planbeilage (vom 21. März 2017) zu ändern und Art. 4

der Bau- und Zonenordnung (BZO) mit einem Absatz 11 wie folgt zu ergänzen:

"Im Gebiet SBB-Areal

Tiefenbrunnen muss mit dem Gestaltungsplan sichergestellt werden, dass die

Nutzung des gesamten Areals abgestimmt auf die Bedürfnisse der Benutzerinnen und

Benutzer des öffentlichen Verkehrs erfolgt, und dass die Überbauung der

exponierten Lage entsprechend städtebaulich und architektonisch besonders gut

gestaltet wird."

Die Baudirektion des Kantons Zürich genehmigte diesen

Beschluss am 23. März 2018.

Erwägungen

II.

Die Schweizerische Bundesbahnen AG (SBB) erhob am 18. Mai

2018.

Rekurs an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Sie beantragte die

Aufhebung des Beschlusses des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und der

Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018. Zudem ersuchte sie um

Sistierung des Rekursverfahrens bis einstweilen 31. Dezember 2019. Das

Baurekursgericht gab dem Sistierungsantrag mit Präsidialverfügung vom 24. Mai

2018.

statt.

Die Stadt Zürich focht die Sistierung am 21. Juni

2018.

beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich an. Dieses hiess die Beschwerde

am 1. Oktober 2018 wegen Verletzung des rechtlichen Gehörs gut

(VB.2018.00366). Das Baurekursgericht hob daraufhin die Sistierung mit

Präsidialverfügung vom 25. März 2019 auf und setzte das Rekursverfahren

fort.

Nach durchgeführtem Verfahren hiess das Baurekursgericht

den Rekurs der SBB mit Entscheid vom 13. September 2019 gut. Demgemäss hob

es den Beschluss des Gemeinderats vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung

der Baudirektion vom 23. März 2018 auf.

III.

Mit Beschwerde vom 9. Oktober 2019 an das

Verwaltungsgericht beantragte die Stadt Zürich die Aufhebung des

Rekursentscheids sowie die Bestätigung des Beschlusses des Gemeinderats vom 25. Oktober

2017.

und der Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018.

Das Baurekursgericht beantragte mit Eingabe vom 18. Oktober

2019.

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die SBB ersuchten

am 14. November 2019 um Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. In verfahrensrechtlicher Hinsicht stellten sie Antrag auf

Sistierung des Beschwerdeverfahrens bis zur rechtskräftigen Erledigung des

Rechtsmittelverfahrens über ihr Bauprojekt für ein Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01.

Die Baudirektion hat sich nicht vernehmen lassen. In der Replik vom 19. Dezember

2019.

hielt die Stadt Zürich an der Beschwerde fest und sprach sich gegen eine

Sistierung aus. Die SBB hielten in der Duplik vom 9. Januar 2020 an ihren

Anträgen fest. Mit Urteil vom 17. September 2020 wies das

Verwaltungsgericht Beschwerden gegen das erwähnte bewilligte Bauprojekt ab

(VB.2018.00162 und VB.2019.00374).

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1

und § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG; LS 175.2) für die Behandlung der vorliegenden

Beschwerde zuständig.

1.2

1.2.1

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG

ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die Verletzung von

Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung gewährt. Die

beschwerdeführende Stadt Zürich beruft sich auf eine Verletzung der

Gemeindeautonomie, weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung an sich zu

bejahen ist. Ob die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten

Fall verletzt wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen

Beurteilung der Beschwerde (vgl. BGE 135 I 43 E. 1.2 mit Hinweisen).

1.2.2

Die Beschwerdegegnerin bestreitet allerdings ein aktuelles Interesse der

Beschwerdeführerin an der Gestaltungsplanpflicht und damit am erhobenen

Rechtsmittel. Nach den Feststellungen der Vorinstanz erfasst die im Streit

liegende Gestaltungsplanpflicht die Grundstücke Kat.-Nrn. 01, 02 und 03. Dabei

handelt es sich um einen Landstreifen östlich anschliessend an die

Bellerivestrasse beim Bahnhof Tiefenbrunnen bis zu den Gleisanlagen der

Eisenbahnstrecke Zürich-Meilen-Rapperswil. Das Areal reicht ungefähr vom

Bahnübergang bei der Seefeldstrasse im Norden bis zur Stadtgrenze im Süden. Die

Beschwerdegegnerin macht geltend, es sei mit dem Bahnhofsgebäude

Zürich-Tiefenbrunnen und einer Autowaschanlage überbaut; im freien Bereich

zwischen diesen Gebäuden sei es Gegenstand ihres erwähnten Bauprojekts für ein

Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01. Ein Scheitern dieses Bauprojekts im

Rechtsmittelverfahren sei unwahrscheinlich. Bei Realisierung dieses Bauprojekts

bestehe für Jahrzehnte hinaus kein Anlass für Planungsmassnahmen.

1.2.3

Das Verwaltungsgericht hat die Beschwerden gegen das erwähnte Bauvorhaben

auf Kat.-Nr. 01 abgewiesen. Dabei hat es erwogen, die vorliegend

umstrittene Gestaltungsplanpflicht könne jenem Bauprojekt nicht

entgegengehalten werden (VGr, 17. September 2020, VB.2018.00162 und

VB.2019.00374, E. 5.1.4). Der verwaltungsgerichtliche Entscheid wurde an

das Bundesgericht weitergezogen (Verfahren 1C_647/2020). Der Rechtsstreit im

vorliegenden Verfahren betrifft die Frage, ob die Beschwerdeführerin ein

wesentliches Interesse für die Einführung der Gestaltungsplanpflicht beim

betroffenen Gebiet besitzt. Dieser Frage wird bei der materiellen Beurteilung

der Beschwerde nachzugehen sein (vgl. unten E. 2–4). Im Rahmen der

Eintretensprüfung ist festzuhalten, dass die Beschwerdeführerin unabhängig von

der Bewilligungsfähigkeit und Realisierung des Bauprojekts auf Kat.-Nr. 01

über ein aktuelles (öffentliches) Interesse an der umstrittenen

Gestaltungsplanpflicht verfügt. Die Beschwerdegegnerin weist auf die

bestehenden Gebäude im Gebiet und die diesbezüglichen besonderen Verhältnisse

mit einer langfristigen Sicherung hin. Dabei behauptet sie nicht, dass insgesamt

das bauliche Nutzungspotenzial von den allgemeinen Zonenvorschriften her auf

den entsprechenden Arealteilen ausgeschöpft sein soll. Stichhaltige

Anhaltspunkte dafür, dass nach einer Realisierung des Projekts für das

Geschäftshaus auf Kat.-Nr. 01 keine namhafte bauliche Entwicklung mehr im

Planperimeter in mittlerer Zukunft stattfinden würde, sind nicht ersichtlich.

Unter diesen Umständen lässt sich der Beschwerdeführerin ein aktuelles

Interesse an planerischen Mass­nahmen nicht absprechen.

1.2.4

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.3

Die

Beschwerdegegnerin hat wegen des Rechtsmittelverfahrens über das erwähnte

Bauprojekt auch ein Sistierungsbegehren gestellt. Nach § 71 VRG in

Verbindung mit Art. 126 Abs. 1 der Schweizerischen

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 (SR 272) kann das

Verwaltungsgericht ein Verfahren sistieren, wenn dies die Zweckmässigkeit verlangt;

dabei kann das Verfahren namentlich sistiert werden, wenn der Entscheid vom

Ausgang

eines anderen Verfahrens abhängig ist oder von diesem wesentlich beeinflusst

wird (vgl. Martin Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich,

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 4–31, N. 35 und 38 ff.; VGr, 24. April 2013,

VB.2013.00001, E. 3.1). Wie sich aus den vorstehenden Überlegungen (vgl.

oben E. 1.2.3) ergibt, wird der Entscheid im vorliegenden Verfahren nicht

wesentlich vom Ausgang des Rechtsmittelverfahrens über das fragliche Bauprojekt

beeinflusst. Im Übrigen wird das Begehren um Sistierung mit dem vorliegenden

Urteil gegenstandslos.

1.4

Die

Beschwerdeführerin ersucht um einen Augenschein des Verwaltungsgerichts. Die

Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine

entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf

andere Weise nicht abgeklärt werden können (vgl. BGr, 10. August 2016,

1C_313/2015 und 1C_317/2015, E. 2.2; VGr, 23. Oktober 2014, VB.2014.00290,

E. 2.1). Der massgebliche Sachverhalt ergibt sich aus den Verfahrensakten und

aus den vom genannten Urteil vom 17. September 2020 her bekannten

Ergebnissen des vorinstanzlichen Augenscheins im Zusammenhang mit dem

Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 (vgl. a. a. O.,

E. 3) mit ausreichender Deutlichkeit. Deshalb ist auf einen Lokaltermin zu

verzichten.

2.

2.1

Gemäss §§ 45 ff. des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) kommt den Gemeinden

bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 136 I 265 E. 2.2 mit Hinweisen).

Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,

insbesondere auch auf Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni

1979.

(Raumplanungsgesetz, RPG, SR 700) Nachachtung verschafft, der eine

volle Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale

Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33

Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und

Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober

2016, VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht

bei der Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung

auferlegen (VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm

bleibt versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine

gleichermassen vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz

ist jedoch nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde

schlechthin unhaltbar oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als

unangemessen oder rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015,

VB.2014.00480, E. 2.3 f. mit Hinweisen; BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3).

Namentlich darf die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die

kommunale Lösung aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist,

sie den wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder

wenn sie offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019,

VB.2018.00564, E. 1.4; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20 N. 77 ff.).

Respektiert die Rekursinstanz die erhebliche Entscheidungsfreiheit der

kommunalen Behörde nicht, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, a. a. O., § 50 N. 37). Die Rüge, die

Vorinstanz habe die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin verletzt, ist

somit gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren zulässig und im Folgenden zu prüfen.

2.2

Die von der Gemeinde erlassene Bau- und

Zonenordnung regelt die Überbaubarkeit und die Nutzweise der Grundstücke,

soweit diese nicht abschliessend durch eidgenössisches oder kantonales Recht

bestimmt sind (vgl. § 45 und § 46 Abs. 1 PBG). In diesem Rahmen

erfolgt die Unterteilung des Gebiets in Nutzungszonen durch einen Zonenplan (§ 46 Abs. 4 PBG). Innerhalb des Siedlungsgebiets sind Bauzonen auszuscheiden (§ 47 PBG); dabei sind Zonen unterschiedlicher Ausnützung, Bauweise und/oder

Nutzweise, wie z. B.

Wohnzonen, vorzusehen (vgl. dazu § 48 Abs. 1 und Abs. 2 lit. d

PBG). Besteht ein wesentliches öffentliches Interesse, beispielsweise des

Ortsbild- und Landschaftsschutzes, des Aussichtsschutzes, des

Immissionsschutzes oder ein solches an einer differenzierten baulichen

Verdichtung, kann mit der Zonenzuweisung festgelegt werden, dass für bestimmte

Teilbereiche ein Gestaltungsplan aufgestellt werden muss (§ 48 Abs. 3 PBG).

Mit Gestaltungsplänen werden gemäss § 83 PBG für

bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die Nutzweise

und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt, wobei von den Bestimmungen

über die Regelbauweise und die kantonalen Mindestabstände abgewichen werden

darf (Abs. 1). Für die Projektierung ist ein angemessener Spielraum zu

belassen (Abs. 2). Der Gestaltungsplan hat auch die Erschliessung sowie

die gemeinschaftlichen Ausrüstungen und Ausstattungen zu ordnen, soweit sie

nicht schon durch einen Quartierplan geregelt sind; er kann Festlegungen über

die weitere Umgebungsgestaltung enthalten (Abs. 3). Erfordern die Umstände

(insbesondere in weitgehend überbauten Gebieten) keine umfassende Regelung,

kann sich der Inhalt eines Gestaltungsplans auf einzelne Anordnungen

beschränken (Abs. 4).

2.3

Die Festlegung einer Gestaltungsplanpflicht

führt mit dem Gestaltungsplan als Sondernutzungsplan eine zusätzliche Stufe

zwischen baulicher Grundordnung und Baubewilligung ein. Wenn § 48 Abs. 3 PBG bzw. damit übereinstimmend § 84 Abs. 1 PBG ein

"wesentliches" öffentliches Interesse an einer solchen zusätzlichen

planerischen Grundlage voraussetzt, so ist damit ein qualifiziertes

öffentliches Interesse gemeint, das einer Gemeinde die Festsetzung eines

öffentlichen Gestaltungsplans gerade erlaubt (Robert Wolf/Erich Kull, Das

revidierte Planungs- und Baugesetz des Kantons Zürich, VLP-Schriftenfolge Nr. 58,

Bern 1992, N. 46; vgl. auch Stephan Eschmann, Der Gestaltungsplan nach

zürcherischem Recht, Zürich 1985, S. 97 ff.). Zwar wird der Gemeinde in

§ 48 Abs. 3 PBG mit dem unbestimmten Rechtsbegriff des wesentlichen

öffentlichen Interesses ein erheblicher Beurteilungs- und Ermessensspielraum

eingeräumt, den sie im Rahmen ihrer kommunalen Planungsautonomie ausschöpfen

darf. Dies setzt aber voraus, dass sie im Streitfall ein ausreichendes

Interesse konkret darzulegen vermag. Dafür reicht es nicht, dass eine

Gestaltungsplanpflicht planerisch und städtebaulich sinnvoll ist; sie muss auch

einer Verhältnismässigkeitsprüfung unter dem Blickwinkel der Eigentumsgarantie

der betroffenen Grundeigentümer standhalten (vgl. VGr, 23. Juni 2005,

VB.2005.00046, E. 4).

3.

Die Vorinstanz hat die von der Beschwerdeführerin angeführten öffentlichen

Interessen für eine Gestaltungsplanpflicht als ungenügend im Hinblick auf den

Massstab von § 48 Abs. 3 PBG gewürdigt. Ihrer Beurteilung liegt

zugrunde, dass der streitbetroffene Perimeter seit der BZO-Revision von 2016

(BZO 2016) der Wohnzone W4 mit 0 % Wohnanteilspflicht zugeteilt ist. Zuvor

war er der Wohnzone W3 mit 0 % Wohnanteilspflicht zugewiesen, wie sich dem

Erläuterungsbericht der Stadt Zürich vom 17. März 2017 nach Art. 47

RPV, Ziffer 2.6 entnehmen lässt.

3.1

Mit Blick auf die Erschliessung hat die Vorinstanz

daran erinnert, dass eine bestehende Verkehrsinfrastruktur infrage steht. Ihrer

Ansicht nach lässt sich auch ohne Gestaltungsplan sicherstellen, dass die

Erschliessung neuer Nutzungen auf dem SBB-Areal den bestehenden Gegebenheiten

angemessen Rechnung trägt. Für die Verbesserung von partiellen

Unzulänglichkeiten wie die angeblich unbefriedigende Bushaltestelle mit PW-Bahnhofsvorfahrt

oder die nicht behindertengerechten Unterführungen bedürfe es keiner

umfassenden Neuplanung. Auch aus anderen verkehrstechnischen Anliegen zum

öffentlichen Strassenraum wie Schaffung von zusätzlichem Platz für

Fussgängerinnen und Fussgänger sowie Velofahrende, Aufenthaltsqualität und

Quartiernutzen lasse sich kein wesentliches Interesse für eine Gestaltungsplanpflicht

ableiten.

3.2

Bezüglich der gestalterischen Anforderungen hat

die Vorinstanz darauf hingewiesen, dass diese mit einer städtebaulich

prominenten und exponierten Lage begründet würden; dabei werde von einem "Tor

zur Stadt" und einem "Teil der Seefront" gesprochen. Diese

Würdigung der örtlichen Verhältnisse hat die Vorinstanz relativiert. Das

bebaute Siedlungsgebiet von Zollikon gehe nahtlos in dasjenige der Stadt Zürich

über; die Stadtgrenze sei nicht erkennbar. Prägend seien für das Gebiet die

Verkehrsinfrastrukturanlagen wie Bahntrassee, Bellerivestrasse und die

sogenannten Zollikerrampen. Diese Umgebung stelle keine besonderen Ansprüche an

die Gestaltung. Ein allfälliger Neubau werde auch nicht Teil der Seefront.

Zwischen See und Bellerivestrasse befänden sich Grünanlagen mit Baumbestand,

die Gebäude der Wasserschutzpolizei und der Werft, vor denen in Zukunft eine

neue Hafenanlage platziert werden solle (Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen,

vgl. dazu unten E. 3.4). Der Lage am See sei gestalterisch Rechnung nach § 238 Abs. 1 PBG zu tragen; es gälten jedoch nicht generell erhöhte

Gestaltungsanforderungen. Eine auf das SBB-Areal beschränkte Gestaltungsplanpflicht

sei unzweckmässig, weil sie nur eine Seite des "Tors zur Stadt"

beschlage. Anlass zur Einführung der Gestaltungsplanpflicht habe das erwähnte

Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 gegeben; der Handlungsbedarf sei indessen nicht

mit gestalterischen Mängeln dieses Vorhabens begründet worden. Es treffe auch

nicht zu, dass eine Überbauung nach geltender Nutzungsordnung in

städtebaulicher und architektonischer Hinsicht zu einem unbefriedigenden

Ergebnis führe. Zudem hat die Vorinstanz festgehalten, dass die festgesetzte

Gestaltungsplanpflicht keine konkreten Vorgaben, Zielsetzungen oder plausiblen

Überlegungen bezüglich der Gestaltung enthalte, namentlich was die Volumetrie

bzw. die Körnigkeit einer Überbauung angehe. Die im Erläuterungsbericht nach

Art. 47 RPV, Ziffer 1.6 verwendete Formulierung, wonach ein Interesse

an einer differenzierten baulichen Verdichtung bestehe, werde nicht näher

begründet.

3.3

Unter dem Blickwinkel des Ortsbildschutzes hat

sich die Vorinstanz weiter mit Schutzobjekten befasst. Das 1893 erstellte

Bahnhofsgebäude sei im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Schutzobjekte enthalten. Im Bundesinventar der schützenswerten Ortsbilder der

Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) sei es als schützenswertes

Einzelelement mit Erhaltungsziel A (Substanzerhalt) aufgeführt. Auch die

ehemalige Mühle Tiefenbrunnen sei im ISOS als Einzelelement verzeichnet. Das

SBB-Areal sei im ISOS als Umgebungszone XII mit Erhaltungsziel b

(Erhaltung wesentlicher Eigenschaften zur Bewahrung des Bereichs vor

überdimensionierter Überbauung) genannt. Als Baugruppe im ISOS aufgeführt sei

die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe an der Flühgasse. Das Wohngebiet

im unteren Hangbereich bis zur Mühle Tiefenbrunnen sei im ISOS nicht enthalten.

Das im ISOS verzeichnete Gebiet Mühlebachquartier sei zu weit weg gelegen für

einen relevanten Zusammenhang mit einer Bebauung des betroffenen Areals. Die

Umgebungszone II (Seeufer und Quaianlagen) verlaufe auf Stadtgebiet dem

unteren Seebecken entlang, und zwar von Norden her bis etwa zur Mitte des

Bahnhofsareals. Zur gebotenen baulichen Rücksichtnahme auf die Baugruppe an der

Flühgasse, das Bahnhofsgebäude und die Mühle Tiefenbrunnen genüge § 238 Abs. 2 PBG; ein Gestaltungsplan sei dazu nicht erforderlich.

3.4

Ergänzend ist die Vorinstanz auf die

Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen und den am 24. September 2018

aufgelegten Entwurf zum kommunalen Richtplan eingegangen. Nach dem Dafürhalten

der Vorinstanz lässt die Entwicklungsplanung Marina Tiefenbrunnen bzw. der entsprechende

Masterplan die künftige Nutzung des SBB-Areals ausdrücklich offen. Insoweit

werde einzig ein Parkhaus in einer späteren Etappe vorgeschlagen; zudem sei die

Machbarkeit einer zusätzlichen Unter- oder Überführung beim SBB-Gleisfeld auf

der Höhe Flühgasse zu prüfen. Zwar werde im Masterplan erwähnt, dass im Vorfeld

ein Überbauungskonzept für das streitbetroffene Areal mit Einzelbauten zur

räumlichen Durchlässigkeit geäussert worden sei. Dieses Konzept habe im

Masterplan aber keinen Niederschlag gefunden. Im Übrigen sei der Entwurf des

kommunalen Richtplans weder festgesetzt worden noch parzellenscharf.

3.5

Insgesamt liegt nach der Vorinstanz keine

mangelhafte Erschliessung vor, die eine umfassende Neuplanung des gesamten

Bahnhofsareals gebieten würde. Die Erschliessung neuer Nutzungen lasse sich

ohne vorgängigen Gestaltungsplan zweckmässig lösen. Weiter vermöge die Lage

dieses Areals kein qualifiziertes öffentliches Interesse für eine städtebaulich

und architektonisch besonders gute Gestaltung zu begründen.

4.

4.1

Gestützt auf § 83 Abs. 3 PBG können

Aspekte der Erschliessung Gegenstand eines Gestaltungsplans bilden (vgl. VGr,

14.

November 2019, VB.2019.00017, E. 5). Vorliegend wird die

Gestaltungsplanpflicht nicht konkret im Hinblick auf die Groberschliessung

beansprucht. Auch trifft es zu, dass das Verwaltungsgericht im erwähnten Urteil

vom 17. September 2020 die Feinerschliessung für das Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01

auf dem Weg der Baubewilligung als genügend gewährleistet erachtet hat (a. a. O., E. 5.4 und 5.5). Der

Beschwerdeführerin ist allerdings zuzustimmen, dass die Platzverhältnisse auf

dem langgezogenen und schmalen Landstreifen beim betroffenen Knotenpunkt des

öffentlichen Verkehrs vergleichsweise eng sind. Die Beschwerdeführerin macht in

nachvollziehbarer Weise die konkrete Gefahr geltend, dass der

Feinerschliessungsverkehr mangels Platz die Groberschliessung beeinträchtigt.

Dabei geht es namentlich um den Fussgängerverkehr bzw. den Zugang und den

Aufenthalt beim Bahnhof. Die umstrittene Gestaltungsplanpflicht bezweckt, die

Bedürfnisse der Benützerinnen und Benützer des öffentlichen Verkehrs in den Vordergrund

zu stellen. Die Vorinstanz engt den Spielraum der Gemeinde zu stark ein, wenn

sie verkehrstechnische Lösungen als ausreichend ansieht. Der Beschwerdeführerin

ist es nicht verwehrt, zusätzlich nötige Feinerschliessungsflächen, die sich

beispielsweise aus arealübergreifendem Fussgängerverkehr beim Bahnhof ergeben, mit

einem Gestaltungsplan zu sichern, um die angestrebte Verbesserung der

Aufenthaltsqualität an diesem Standort zu erreichen. Solche Fussgängerströme

sind nicht nur wegen des öffentlichen Verkehrs, sondern auch wegen der

Durchgangsfunktion des Areals für das hinterliegende Wohngebiet zum Seeufer zu

erwarten. In diesem Sinn ist entgegen der Vorinstanz ein qualifiziertes

öffentliches Interesse für eine Gestaltungsplanpflicht unter dem Blickwinkel

der Erschliessung gegeben. Bei diesem Ergebnis braucht nicht auf die

Ausgestaltung von Bahnunterführungen bzw. Bahnübergängen eingegangen zu werden.

4.2

4.2.1

Im Hinblick auf die städtebauliche Situation

ist zu beachten, dass der Bereich westlich der Bellerivestrasse gegen den

Zürichsee hin der Freihaltezone zugewiesen ist. Entgegen der Vorinstanz ist es

daher nicht von vornherein unzweckmässig, wenn eine Gestaltungsplanpflicht

lediglich den umstrittenen Perimeter erfasst. Angesichts der Freihaltezone beim

Seeufer bildet eine zonenkonforme, mehrgeschossige Überbauung auf dem

streitbetroffenen Areal jeweils einen Teil der Seefront. Dies gilt unabhängig

davon, ob die Einsehbarkeit vom See her – v. a. in der warmen Jahreszeit – durch Blätterwerk

von Baumbeständen teilweise verdeckt wird.

4.2.2

Weiter sind das Bahnhofsgebäude Tiefenbrunnen

(im Perimeter) und die ehemalige Mühle Tiefenbrunnen (auf der anderen Seite der

Bahngleise) im kommunalen Inventar der kunst- und kulturhistorischen

Schutzobjekte verzeichnet. Im Erläuterungsbericht nach Art. 47 RPV, Ziffer 2.1.2

wird auf das ISOS hingewiesen. Der gesamte Perimeter ist Teil der Umgebungszone XII

mit Erhaltungsziel b. Diese dient entgegen der Vorinstanz nicht nur der

Erhaltung des Charakters der Umgebung im Hinblick auf das Bahnhofsgebäude als Einzelobjekt

im ISOS, sondern auch mit Blick auf die in diesem Abschnitt offen geführte

Bahnlinie (Zürichseebahn seit 1894), wenn auch letztere ohne Erhaltungsziel aufgeführt

ist. Die angrenzende Umgebungszone II westlich der Bellerivestrasse stellt

den Bezug zur Seeufergestaltung in den Vordergrund. Ausserdem lässt sich ein

Bezug zwischen dem Bahnhofsareal und den ISOS-Schutzobjekten im Wohnquartier am

Hang östlich der Seefeldstrasse herstellen. Wie die Beschwerdeführerin

vorbringt, geht es dabei nicht nur um die bäuerlich-gewerblich geprägte Häusergruppe

mit Erhaltungsziel B an der steil zum See hin abfallenden Flühgasse,

sondern auch um die Villen an der am Hang verlaufenden Zollikerstrasse,

teilweise mit Erhaltungsziel A. Auf das weiter entfernte Mühlebachquartier

muss deshalb nicht eingegangen werden.

4.2.3

Auch wenn Aussagen zu inventarisierten

Objekten in einem Gestaltungsplan nicht zwingend sind, kann in diesem Rahmen

unter Umständen festgelegt werden, welche Neubauten im Nahbereich des Objekts

möglich sind, ohne die Schutzziele zu gefährden (vgl. Peter Bösch, Brennpunkte

des Zürcher Gestaltungsplans, pbg-aktuell 3/2014 S. 5 ff., 20). Der

Gestaltungsplan als Regelungsinstrument vermittelt damit unter Umständen

planerische Festlegungen, die über den reinen Umgebungsschutz nach § 238 Abs. 2 PBG hinausgehen.

4.2.4

Vorliegend ist der Nahbereich einer

Eisenbahnstation im innerstädtischen Siedlungsgebiet und beim Zürichsee

betroffen, bei dem das Bahnhofsgebäude ein Schutzobjekt darstellt und

zusätzliche Anliegen des Ortsbildschutzes und des Städtebaus zu berücksichtigen

sind. Der Beschwerdeführerin ist zuzubilligen, dass eine städtebaulich

exponierte Lage gegeben ist. Dies gilt unabhängig davon, ob das Areal sich als

Tor zur Stadt präsentiert. Auch wenn die Umgebungszone XII des ISOS für

den betroffenen Perimeter ein Erhaltungsziel b und nicht ein solches der

Kategorie a aufweist, lassen sich bei der städtebaulich exponierten Lage

gewichtige Interessen für die Festlegung von Baubereichen auf dem Areal zur Steuerung

der Bebauungsstruktur ausmachen. Diese Interessen können in geeigneter Weise

mit den erörterten Anliegen der Feinerschliessung verbunden werden (vgl. oben E. 4.1).

Das Verwaltungsgericht hat zwar die Bewilligungsfähigkeit des Bauprojekts auf

Kat.-Nr. 01 im Hinblick auf die gestalterische Beurteilung nach § 238 PBG geschützt. Dabei wurde aber berücksichtigt, dass das Bauprojekt relativ

weit weg vom Bahnhofsgebäude angeordnet ist (a. a. O.,

E. 5.3). Gerade für den Nahbereich beim Bahnhofsgebäude ist es vertretbar,

wenn die Beschwerdeführerin ein qualifiziertes Interesse an einer

Gestaltungsplanpflicht geltend macht und sich nicht mit dem von der Vorinstanz

genannten Umgebungsschutz gemäss § 238 Abs. 2 PBG begnügt. Im Übrigen

hat die Beschwerdeführerin die erforderliche Abweichung von der Regelbauweise

in genügend konkreter Weise mit der Gewährleistung einer räumlichen

Durchlässigkeit für eine möglichst grosse Transparenz zwischen der

hinterliegenden Bebauung und dem See umschrieben. Eine solche Zielsetzung

orientiert sich auch an den dargelegten Schutzanliegen des ISOS. Es

schadet der Beschwerdeführerin nicht, wenn Fachleute die Vorgabe der räumlichen

Durchlässigkeit einer Bebauung im Perimeter anlässlich der Entwicklungsplanung

Marina Tiefenbrunnen formuliert haben.

4.2.5

Demzufolge hat die Vorinstanz die erhebliche

Entscheidungsfreiheit der beschwerdeführenden Gemeinde bei der planerischen

Beurteilung lokaler Verhältnisse missachtet, wenn sie wesentliche Interessen

des Ortsbildschutzes und Städtebaus für eine Gestaltungsplanpflicht beim

Perimeter aufgrund einer alternativen planerischen Einschätzung in Abrede

gestellt hat. Es überzeugt auch nicht, wenn die Vorinstanz ein wesentliches

Interesse an einer differenzierten baulichen Verdichtung verneint hat. Damit

kommt es nicht darauf an, ob die Beschwerdeführerin die Gestaltungsplanpflicht

auch aus dem Projekt Marina Tiefenbrunnen in der Freihaltezone am See und dem

Entwurf zum kommunalen Richtplan herzuleiten vermag; darauf muss nicht näher

eingegangen werden.

4.3

Zu prüfen bleibt, ob die umstrittene

Gestaltungsplanpflicht mit der Eigentumsgarantie bei den betroffenen

Grundstücken vereinbar ist. Wie die vorstehend angestellten Überlegungen

zeigen, liegt die Gestaltungsplanpflicht im öffentlichen Interesse, und sie ist

geeignet und erforderlich. Das Verhältnismässigkeitsprinzip verlangt weiter,

dass die Massnahme zumutbar ist, indem sie eine vernünftige

Zweck-Mittel-Relation wahrt (vgl. BGE 137 I 31 E 7.5.2). Mit dem Einschub

einer weiteren Planungsstufe zwischen Rahmennutzungsplan und Baubewilligung

greift die Gestaltungsplanpflicht an sich in empfindlicher Weise in die

Baufreiheit ein. Beim betroffenen Areal handelt es sich jedoch um bereits

überbaute bzw. zonenkonform genutzte Grundstücke; im Übrigen steht die

Gestaltungsplanpflicht dem hängigen Bauverfahren auf Kat.-Nr. 01 nicht

entgegen (vgl. oben E. 1.2.3). Dass diese Massnahme eine Ausschöpfung der

zonenkonform möglichen Ausnützung im Ergebnis erheblich beeinträchtigt, ist

weder ersichtlich noch von der Beschwerdegegnerin geltend gemacht. Der

umstrittene Eingriff in die Eigentumsgarantie wiegt im Ergebnis nicht schwer und

erweist sich als zumutbar.

4.4

4.4.1

Die Beschwerdegegnerin wendet ferner ein, die

Einführung der Gestaltungsplanpflicht verletze den in Art. 21 Abs. 2

RPG verankerten Grundsatz der Planbeständigkeit. Es sei nicht statthaft, das

Gebiet in der BZO 2016 vorbehaltlos der Wohnzone W4 zuzuweisen und

daraufhin ohne Veränderung der Verhältnisse eine Gestaltungsplanpflicht

einzuführen. Die BZO-Revision 2016 sei mit unbenütztem Ablauf der

Rechtsmittelfrist am 1. Oktober 2017 für das Areal Tiefenbrunnen in

Rechtskraft erwachsen. Die Gestaltungspflicht sei hingegen erst am 25. Oktober

2017.

festgesetzt worden.

4.4.2

Nach Art. 21 Abs. 2 RPG werden die

Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst, wenn sich die Verhältnisse

erheblich geändert haben. Für die Frage, ob die Veränderung der Verhältnisse

erheblich ist und damit ein öffentliches Interesse an einer Planänderung

besteht, bedarf es einer Interessenabwägung unter Berücksichtigung insbesondere

der Geltungsdauer des anzupassenden Zonenplans, seines Inhalts, des Ausmasses

der beabsichtigten Änderung und deren Begründung (vgl. BGE 132 II 408 E. 4.2

mit Hinweisen). Je neuer ein Zonenplan ist, umso mehr darf mit seiner

Beständigkeit gerechnet werden, und je einschneidender sich die beabsichtigte

Änderung auswirkt, umso gewichtiger müssen die Gründe sein, die für die

Planänderung sprechen (vgl. BGE 120 Ia 227 E. 2c; 113 Ia 444 E. 5b).

Hinsichtlich des Alters des Nutzungsplans hat die Rechtsprechung nicht in

allgemeiner Weise festgelegt, ob die öffentliche Auflage, der kommunale

Beschluss oder die Genehmigung durch die kantonale Behörde (Art. 26 RPG)

massgeblich ist. Das Gewicht der Planbeständigkeit ist vielmehr im Einzelfall

aufgrund aller konkreten Umstände zu bestimmen (vgl. BGr, 14. Dezember

2015, 1C_305/2015, E. 6.2).

4.4.3

Es trifft zu, dass die umstrittene

Gestaltungsplanpflicht relativ kurz nach der BZO-Revision 2016 festgesetzt

worden ist. Der Gemeinderat hatte aber die Einzelinitiative zur Einführung

dieser Gestaltungsplanpflicht bereits am 14. Mai 2014 teilweise

überwiesen; der Stadtrat beantragte die entsprechende Anpassung der BZO am 3. Mai

2017.

Es lässt sich kaum vermeiden, dass neben der weitreichenden BZO-Revision

von 2016 auch separate Festlegungen für vereinzelte Areale erfolgten. Das

qualifizierte Interesse an der Gestaltungsplanpflicht bei der exponierten Lage

überwiegt das gegenteilige Interesse der Grundeigentümer am unveränderten

Bestand der BZO 2016 (vgl. auch oben E. 4.3). Auch kann die

Beschwerdegegnerin nichts für sich ableiten, wenn die Beschwerdeführerin das

erwähnte Bauprojekt auf Kat.-Nr. 01 zum Anlass genommen hat, um die

Steuerung des Quartiercharakters dieses Perimeters in einer Gesamtsicht zu

beplanen.

4.4.4

Hinzu kommt, dass die Vorinstanz zu Recht auf

den Zeitpunkt des Inkrafttretens der BZO 2016 abgestellt hat. Diese

BZO-Revision wurde vom Gemeinderat am 30. November 2016 beschlossen und

von der Baudirektion am 5. Juli 2017 genehmigt. Wie die Beschwerdeführerin

darlegt, wurden hiergegen zahlreiche Rekurse erhoben. Unter anderem wehrten

sich der Zürcher Heimatschutz und der Schweizer Heimatschutz gemeinsam gegen

die BZO-Revision, weil angeblich eine stadtweite Auseinandersetzung und

Interessenabwägung bezüglich ISOS in ungenügender Weise stattgefunden habe. Das

betreffende Rekursverfahren wurde vom Baurekursgericht infolge eines Vergleichs

am 10. August 2018 als gegenstandslos abgeschrieben. Daraufhin setzte der

Stadtrat am 22. August 2018 grosse Teile der BZO 2016 (so auch bezüglich

des betroffenen Perimeters) auf den 1. November 2018 in Kraft. Die BZO

2016.

stand somit noch nicht in Kraft, als die umstrittene Gestaltungspflicht

festgesetzt wurde. Es ist auch nicht ersichtlich, dass die Inkraftsetzung wegen

der umstrittenen Gestaltungsplanpflicht hinausgezögert worden wäre. Im vorliegenden

Zusammenhang spielt es daher keine wesentliche Rolle, ob die Rekursfrist gegen

die BZO 2016 vor dem kommunalen Beschluss vom 25. Oktober 2017 über die

Gestaltungsplanpflicht ablief. Bei objektiver Betrachtung hatte die

Beschwerdegegnerin keinen Anlass, auf die Planbeständigkeit der BZO-Revision

2016.

zu vertrauen.

4.4.5

Zu Recht hat die Vorinstanz einen Verstoss

gegen Art. 21 Abs. 2 RPG verneint.

4.5

Zusammengefasst hat die Vorinstanz die

Gemeindeautonomie verletzt, indem sie die erhebliche Entscheidungsfreiheit der

beschwerdeführenden Gemeinde zur Einführung der umstrittenen

Gestaltungsplanpflicht nicht respektiert hat.

5.

Dispositiv

5.1 Demnach ist die Beschwerde gutzuheissen.

Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September

2019 ist aufzuheben. Der Beschluss des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober

2017 und die Verfügung der Baudirektion vom 23. März 2018 sind zu

bestätigen. In Abänderung der Dispositiv-Ziffern II und III des genannten

Rekursentscheids sind die Rekurskosten von Fr. 6'505.- der

Beschwerdegegnerin aufzuerlegen und sind für das Rekursverfahren keine Partei-

bzw. Umtriebsentschädigungen zuzusprechen. Der Beschwerdeführerin ist eine

solche aus den nachfolgend genannten Gründen (unten E. 5.2) auch für das

Rekursverfahren zu versagen.

5.2 Ausgangsgemäss sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens der unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Gemäss

ständiger Rechtsprechung steht einem obsiegenden Gemeinwesen eine

Parteientschädigung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen

Bemühungen, zu. Im vorliegenden Fall sind besondere Aufwendungen der

beschwerdeführenden Gemeinde nicht ersichtlich. Sie kann somit weder im Rekurs-

noch im Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung beanspruchen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I des Entscheids des

Baurekursgerichts vom 13. September 2019 wird aufgehoben. Der Beschluss

des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 25. Oktober 2017 und die Verfügung

der Baudirektion vom 23. März 2018 werden bestätigt.

2. Die

Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 6'505.- werden in Abänderung

von Dispositiv-Ziffer II des Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. September

2019 der Beschwerdegegnerin auferlegt. In Abänderung von Dispositiv-Ziffer III

des genannten Entscheids werden keine Partei- bzw. Umtriebsentschädigungen für

das Rekursverfahren zugesprochen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 230.-- Zustellkosten,

Fr. 7'230.-- Total der Kosten.

4. Die

Kosten des Beschwerdeverfahrens werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

5. Es

wird keine Parteientschädigung für das Verfahren vor Verwaltungsgericht

zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …