Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00690

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00690

Urteil

der Einzelrichterin

vom 20. März 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

c/o E, vertreten durch B,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt C, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

(geboren 2001) und seine jüngeren Geschwister wurden im Jahre 2010 behördlich

über eine Platzierungsorganisation, die D AG, bei einer Pflegefamilie

platziert.

B. Am 11. Juli

2018 gelangte die Beiständin von A und seinen Geschwistern mit einer

Kosteninformation betreffend deren Platzierung bei der Pflegefamilie E an die

Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde (KESB) F. Darin beantragte sie, für A eine

Tagestaxe von Fr. 239.-, monatliche Nebenkosten in Höhe von Fr. 350.-

sowie eine Integrationszulage von monatlich Fr. 150.- auszurichten. Die

KESB F leitete diese Kosteninformation am 24. Juli 2018 der Sozialbehörde C

weiter und ersuchte diese um entsprechende Kostengutsprache. Am 16. August

2018 informierte die Beiständin von A die Sozialbehörde C, dass die D AG eine

höhere Nebenkostenpauschale von monatlich Fr. 425.- in Rechnung stellen

wolle.

C. Am 28. August

2018 beschloss die Sozialbehörde C die weitere Kostentragung für die

Unterbringung der Geschwister A in der Pflegefamilie E. Dabei verfügte sie

unter anderem, dass ab dem 1. August 2018 für A bis zum Erreichen der

Volljährigkeit eine Kostengutsprache für Nebenkosten in der Höhe von monatlich

Fr. 350.- erteilt werde. Weiter ordnete sie an, dass die

Integrationszulage für A über die Monatsrechnung der D AG jeweils im Nachhinein

verrechnet werde und die Beiständin monatlich zu bestätigen habe, dass A seinen

Ausbildungsverpflichtungen nachgekommen sei.

Erwägungen

II.

A. Mit

Eingabe vom 27. September 2018 erhob B namens A gegen diese Verfügung

Rekurs und beantragte, es sei eine monatliche Nebenkostenpauschale von Fr. 425.-

zuzusprechen und die Integrationszulage sei bis zum Ende der Ausbildung

auszurichten sowie nicht von weiteren Bedingungen abhängig zu machen. Weiter

ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung und

Rechtsverbeiständung sowie um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Das Zentrum

G informierte den Bezirksrat C mit Schreiben vom 31. Oktober 2018, dass

die Beiständin von A die Verfügung vom 28. August 2018 geprüft und als in

Ordnung befunden habe.

B. Mit

Beschluss vom 20. September 2019 trat der Bezirksrat C auf den Rekurs

nicht ein, weil A zum Zeitpunkt der Rekurserhebung nicht volljährig gewesen sei

und weder seine Beiständin noch die KESB ihre Zustimmung zum Rekursverfahren

erteilt hätten. Auf das Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege trat der

Bezirksrat nicht ein, weil das Verfahren ohnehin kostenlos sei; das Gesuch um

unentgeltliche Rechtsverbeiständung wies er ab.

III.

A. Dagegen

erhob B namens A am 15. Oktober 2019 Beschwerde an das Verwaltungsgericht

und beantragte die Rückweisung der Sache zur materiellen Beurteilung an den

Bezirksrat C. Zudem sei für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren die

unentgeltliche Rechtspflege und Rechtsverbeiständung zu gewähren; im

Beschwerdeverfahren sei überdies eine Parteientschädigung auszurichten.

B. Die

Sozialbehörde C nahm am 13. November 2019 zur Beschwerde Stellung und

beantragte deren Abweisung. B reichte am 22. November 2019 eine weitere

Stellungnahme ein. Nachdem sich die Sozialbehörde C am 8. Januar 2020

erneut hatte vernehmen lassen, nahm B namens A am 29. Januar 2020 wiederum

Stellung.

C. Mit

Verfügung der Einzelrichterin vom 6. Februar 2020 wurde B zur Einreichung

einer aktuellen Vollmacht für das Beschwerdeverfahren aufgefordert. Mit

Schreiben vom 24. Februar 2020 kam B dieser Aufforderung nach und reichte

eine vom 21. Februar 2020 datierende Vollmacht ein.

Die Einzelrichterin

erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss

§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig.

1.2

Angefochten

ist ein Nichteintretensentscheid betreffend Begehren auf bedingungslose

Ausrichtung einer monatlichen Integrationszulage von Fr. 150.- und

zusätzlicher Nebenkosten im Umfang von monatlich Fr. 75.-. Bei

Streitigkeiten über periodisch wiederkehrende Leistungen ist der Streitwert in

der Regel der Summe dieser periodischen Leistungen während der Dauer von zwölf

Monaten gleichzusetzen (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc. 2014

[Kommentar VRG], § 65a N. 17), weshalb der Streitwert in dieser Sache

weniger als Fr. 20'000.- beträgt. Daher und weil dem Fall zudem keine

grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Einzelrichterin zum Entscheid berufen

(§ 38b Abs. 1 lit. c sowie Abs. 2 VRG).

1.3

In der Beschwerdeschrift wird lediglich die

Rückweisung der Sache zum materiellen Entscheid an den Bezirksrat begehrt, nicht

aber ein reformatorischer Entscheid des Verwaltungsgerichts. Das vorliegende

Verfahren ist mithin auf die Frage beschränkt, ob die

Vorinstanz das Vorliegen der Eintretensvoraussetzungen zu Recht verneint hat

oder sein Rechtsmittel in der Sache hätte behandeln müssen (vgl. VGr,

22.

August 2019, VB.2018.00673, E. 2.1).

2.

2.1

Zu den

subjektiven Prozessvoraussetzungen des Rekurses gehört die Prozessfähigkeit der

rekurrierenden Person, welche zum Zeitpunkt der Rekurserhebung gegeben sein

muss (Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 52

und 55). Die Prozessfähigkeit bildet das Gegenstück zur zivilrechtlichen

Handlungsfähigkeit und ist die Fähigkeit, einen Prozess selbst zu führen oder durch

einen gewählten Vertreter führen zu lassen. Wer volljährig und urteilsfähig

ist, gilt zivilrechtlich als handlungsfähig (Art. 13 des Schweizerischen

Zivilgesetzbuches vom 10. Dezember 1907 [ZGB]) und damit als prozessfähig

(Art. 67 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO]).

Die Prozessfähigkeit zur Erhebung von Rekurs und Beschwerde knüpft an die

zivilrechtliche Handlungsfähigkeit an (Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix

Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St. Gallen 2016,

Rz. 1150; Isabelle Häner, Die Beteiligten im Verwaltungsverfahren und Verwaltungsprozess,

Zürich 2000, Rz. 500). Urteilsfähige Handlungsunfähige müssen Prozesse

grundsätzlich durch ihre gesetzliche Vertretung führen lassen. Allerdings sind

sie im Bereich der höchstpersönlichen Rechte zur selbständigen Prozessführung

befugt (Art. 19c Abs. 1 ZGB; zum Ganzen Bertschi, Vorbemerkungen zu

§§ 21–21a N. 8).

2.2

Höchstpersönliche

Rechte stehen einer Person um ihrer Persönlichkeit willen zu und müssen deshalb

in einer besonders engen Beziehung zur Person und zu ihrem affektiven,

emotionalen Leben stehen (Roland Fankhauser in: Thomas Geiser/Christiana

Fountoulakis, Basler Kommentar, Zivilgesetzbuch I, Art. 1–456 ZGB, 6. A.,

Basel 2018, Art. 19c N. 2; Sandra Hotz in: Andrea Büchler/Dominique

Jakob, Kurzkommentar ZGB, 2. A., Basel 2018, Art. 19c N. 1).

Entsprechend gilt die Wahrnehmung vermögensrechtlicher Interessen nicht als

Ausübung höchstpersönlicher Rechte (BGr, 6. März 2014, 5A_101/2014, E. 2.1).

Im Gegensatz dazu gelten etwa die fundamentalen Garantien nach Art. 10 Abs. 3

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) und Art. 3 der

Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK) als höchstpersönliche Rechte (BGr,

29.

März 2012, 1B_10/2012, E. 1.3).

3.

Die Vorinstanz begründete ihren Nichteintretensentscheid mit

der dannzumal fehlenden Prozessfähigkeit des Beschwerdeführers. Zwar sei von

dessen Urteilsfähigkeit auszugehen, er sei zum Zeitpunkt der Rekurserhebung

jedoch nicht volljährig und damit nicht handlungsfähig gewesen. Weil er keine

höchstpersönlichen Rechte anrufe, zu deren selbständigen Geltendmachung er als

urteilsfähiger Minderjähriger befugt wäre, sei die Prozessfähigkeit des

Beschwerdeführers in Bezug auf den Verfahrensgegenstand zu verneinen. Der

Beschwerdeführer bestreitet nicht, dass er zum Zeitpunkt der Rekurserhebung

noch nicht volljährig war. Vielmehr lässt er im Wesentlichen vorbringen, dass

er sich auf das höchstpersönliche Recht auf Hilfe in Notlagen nach Art. 12

BV berufen und nicht rein vermögensrechtliche Interessen geltend gemacht habe.

Der Anspruch auf Sozialhilfe sei höchstpersönlicher Natur und der

Beschwerdeführer als urteilsfähiger Minderjähriger daher befugt, ohne

Zustimmung seiner gesetzlichen Vertretung die bedingungslose Ausrichtung der

höheren Nebenkostenpauschale (dazu sogleich E. 4) sowie der

Integrationszulage (dazu E. 5 hiernach) zu fordern.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer hatte vor der Vorinstanz die Ausrichtung einer höheren

Nebenkostenpauschale gefordert, nachdem die Beschwerdegegnerin einen Betrag von

Fr. 350.-, bewilligt hatte, welcher monatlich an die D AG ausbezahlt

wurde. Gemäss den "Richtlinien für Nebenauslagenbudget" der D AG vom

2.

März 2017 gliederten sich dannzumal die von ihr abgerechneten

Nebenkosten in die beiden Kategorien "Nebenauslagen" und "Anschaffungen".

Das erwähnte Dokument sieht vor, dass "Anschaffungen (Kleider,

Schuhe)" – wofür in der Alterskategorie des Beschwerdeführers monatlich

Fr. 180.- von Fr. 350.- vorgesehen waren – belegt werden müssten und

Einsparungen "zu Gunsten des Zahlenden" gingen; das heisse "die

Jugendlichen haben keinen Rechtsanspruch". Bei der Nebenkostenpauschale

handelt es sich folglich nicht um direkt an den Beschwerdeführer ausgerichtete

wirtschaftliche Hilfe, welche der Beschwerdeführer als urteilsfähiger Minderjähriger

selbständig hätte einfordern können (vgl. nachstehend E. 5.4). Vielmehr

handelt es sich um eine an eine Dritte (die D AG) ausgerichtete Geldleistung,

die – wenn überhaupt – dem Beschwerdeführer höchstens indirekt zugutekommen

würde. Entsprechend könnte der Beschwerdeführer auch höchstens indirekt von der

durch die D AG angestrebten Erhöhung der Nebenkostenpauschale profitieren,

zumal die Richtlinien der D AG einen Anspruch der Pflegekinder auf Erhalt der

gesamten Pauschale ausdrücklich ausschlossen. In einer solchen Situation von bloss

mittelbarer Betroffenheit des urteilsfähigen Minderjährigen kommt diesem

keine Prozessfähigkeit zu, selbst wenn sich der geltend gemachte Anspruch aus

einem Grundrecht des Minderjährigen ableiten sollte (vgl. Christophe Herzig/Matthias

Jenal, Kinder und Jugendliche als Parteien im Verwaltungsprozess, in: Jusletter

3.

Februar 2020, Rz. 14 und 23). Auch war vorliegend nicht die

Finanzierung einer von der KESB angeordneten Kindesschutzmassnahme umstritten,

deren Kostenfolgen von der KESB auf ihre Angemessenheit geprüft worden wären

und deren Kosten die Beschwerdegegnerin aufgrund ihrer Bindung an den

entsprechenden Entscheid der KESB übernehmen müsste (vgl. BGr, 19. Juni

2018, 8C_25/2018, E. 4.2 ff.).

4.2

Die

Prozessfähigkeit des urteilsfähigen Minderjährigen kann sich auch aus einer

spezialgesetzlichen Vorschrift ergeben (Herzig/Jenal, Rz. 21 und 24). Eine

solche liegt indes nicht vor. Die Vorinstanz verneinte die Prozessfähigkeit des

Beschwerdeführers hinsichtlich des Antrags auf Ausrichtung einer höheren

Dispositiv

Nebenkostenpauschale demnach zu Recht.

5.

5.1 Eine Integrationszulage wird nicht erwerbstätigen Personen

gewährt, die das 16. Lebensjahr vollendet haben und sich besonders um ihre

soziale und/oder berufliche Integration sowie um diejenige von Menschen in

ihrer Umgebung bemühen (Richtlinien der Schweizerischen Konferenz für

Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. C.2). Die Ausrichtung und

Bemessung von Integrationszulagen liegt weitgehend im Ermessen der

Sozialbehörde (VGr, 7. November 2019, VB.2018.00357, E. 7.1;

VGr, 23. Juni 2016, VB.2015.00797, E. 3.2 mit weiteren Hinweisen).

5.2 Die

Beschwerdegegnerin gewährte dem Beschwerdeführer eine Integrationszulage für

das Absolvieren einer Lehre, wobei sie seine Beiständin um monatliche Bestätigung

ersuchte, dass der Beschwerdeführer seinen Ausbildungsverpflichtungen

nachgekommen sei .

5.3 Zum Rekurs

ist nur berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges

Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat (§ 21 Abs. 1 VRG). Das

erfolgreiche Rechtsmittel müsste der rekurrierenden Partei einen praktischen

Nutzen eintragen bzw. einen Nachteil abwenden, den der negative Entscheid zur

Folge hätte (VGr, 11. Juli 2019, VB.2019.00205, E. 2; Bertschi,

§ 21 N. 15). In seiner Rekursschrift verlangte der Beschwerdeführer,

dass ihm eine Integrationszulage auszurichten sei, ohne dass seine Beiständin

monatlich bestätigen müsse, ob er seinen Ausbildungsverpflichtungen ordentlich

nachgekommen sei. Eine solche Auflage sei nämlich als überspitzt formalistisch

zu betrachten. Bereits in der Rekursschrift wurde indessen – zu Recht –

anerkannt, dass die Ausrichtung einer Integrationszulage an den

Beschwerdeführer voraussetzt, dass dieser seinen Ausbildungsverpflichtungen

tatsächlich nachkommt. Inwiefern dem Beschwerdeführer ein praktischer Nutzen

erwüchse, wenn keine derartige monatliche Bestätigung durch seine Beiständin

verlangt würde, ist nicht nachvollziehbar und auch nicht dargetan. Denkbar ist

einzig, dass eine Integrationszulage diesfalls trotz dahingefallenem Anspruch

weiterhin – und zu Unrecht – ausgerichtet würde, wenn die Beschwerdegegnerin

von einem allfälligen Abbruch der Ausbildung erst mit Verzögerung Kenntnis

erhielte; daran kann allerdings kein schützenswertes Interesse bestehen (vgl. VGr,

11. Juli 2019, VB.2019.00205, E. 4.1). Im Übrigen erscheint

angesichts der Wortwahl, wonach die Beiständin zu entsprechenden Bestätigungen

"eingeladen" wurde, bereits fraglich, ob insoweit überhaupt eine

(anfechtbare) Verfügung vorliegt, weil eine derartige Aufforderung an die

Beiständin wohl kaum als hoheitliche, verbindliche

und erzwingbare Anordnung gelten kann (vgl. zum Verfügungsbegriff etwa VGr, 31. März 2016,

VB.2015.00369, E. 1.2).

5.4 Integrationszulagen

sind als nicht bedarfsbezogene Sozialhilfe vom sozialen Existenzminimum bzw.

der übrigen bedarfsabhängigen Hilfe zu unterscheiden (Guido Wizent, Die

sozialhilferechtliche Bedürftigkeit, Zürich/St. Gallen 2014, S. 383). Das soziale Existenzminimum einer Person,

welches gemäss § 15 Abs. 1 des Sozialhilfegesetzes vom 14. Juni

1981 (SHG) durch die wirtschaftliche Hilfe gedeckt werden muss, wird unabhängig von deren

Bemühungen um soziale oder berufliche Integration gewährleistet. Eine minderjährige urteilsfähige Person kann

zwar grundsätzlich selbständig einen Antrag auf Sozialhilfe stellen und ihren

diesbezüglichen Anspruch prozessual geltend machen (Wizent, S. 553 f.

mit Hinweisen; Gabriela Riemer-Kafka, Soziale Sicherheit von Kindern und

Jugendlichen, Bern 2011, S. 360). Ob auch die selbständige Geltendmachung

eines Anspruchs auf Integrationszulagen, welche als nicht bedarfsabhängige

Leistung Ausdruck eines Vertragsgedankens in der Sozialhilfe sind (Wizent, S. 383),

dem urteilsfähigen Minderjährigen zusteht oder die Zustimmung des gesetzlichen

Vertreters dafür notwendig ist, kann letztlich aber offenbleiben. Die

Vorinstanz hätte auf das diesbezügliche Begehren des Beschwerdeführers nämlich

nach dem Ausgeführten ohnehin nicht eintreten dürfen (vorstehend E. 5.3).

6.

Nach den vorstehenden Erwägungen ist die Vorinstanz zu

Recht nicht auf den Rekurs eingetreten, weshalb die Beschwerde insoweit

abzuweisen ist (vgl. Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 58).

7.

7.1 Der

Beschwerdeführer beantragt die nachträgliche Gewährung der unentgeltlichen

Rechtsverbeiständung für das Rekursverfahren, nachdem die Vorinstanz zufolge

Aussichtslosigkeit der gestellten Begehren und fehlender Notwendigkeit eines

Rechtsbeistands ein entsprechendes Gesuch abgewiesen hatte.

7.2 Gemäss

§ 16 Abs. 2 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und

deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, Anspruch auf die

Bestellung eines unentgeltlichen Rechtsbeistandes, wenn sie nicht in der Lage

sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren. Die Aussichtslosigkeit eines

Begehrens kann sich dabei aus formell- oder materiellrechtlichen Gründen

ergeben (Plüss, § 16 N. 52).

7.3 Angesichts

der fehlenden Prozessfähigkeit bzw. Legitimation des Beschwerdeführers zum

Zeitpunkt der Rekurserhebung ist mit der Vorinstanz von der offensichtlichen

Aussichtslosigkeit des Rekurses auszugehen. Vor diesem Hintergrund erübrigt

sich eine Prüfung der Notwendigkeit eines Rechtsbeistands, welche die

Vorinstanz aufgrund der im massgeblichen Zeitpunkt bestehenden

Vertretungsbeistandschaft (dannzumal wirkte Rechtsanwältin H als

Vertretungsbeiständin) ebenfalls verneint hatte.

8.

8.1 Die Kosten

des Verfahrens sind nach dem Verursacherprinzip dem Rechtsvertreter des

Beschwerdeführers, B, aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 VRG). Dieser hat als zur Wahrung der Interessen des

Beschwerdeführers verpflichteter sankt-gallischer Rechtsagent trotz anfänglich fehlender

Prozessfähigkeit seines Mandanten (vgl. E. 2.1) ein Rechtsmittel

ergriffen, anstatt dessen (Vertretungs-)Beiständin zu einem Tätigwerden zu

bewegen oder an die zuständige KESB zu gelangen. Dieses Rechtsmittel richtete

sich zudem in Teilen gegen eine Anordnung, deren Beseitigung dem

Beschwerdeführer keinerlei praktischen Nutzen eingetragen hätte (hiervor E. 5.3).

Hinzu kommt, dass bereits die Rekurserhebung durch B augenscheinlich in eigenem

Interesse erfolgte: Unmittelbare Empfängerin der im Rechtsmittelverfahren

beantragten Nebenkostenpauschale wäre nämlich die D AG, als deren

Verwaltungsratspräsident B im Handelsregister des Kantons St. Gallen

eingetragen ist. Ob der Beschwerdeführer im Obsiegensfall von einem höheren

Taschengeld profitiert hätte, wäre folglich von der Bereitschaft der von seinem

Rechtsberater geführten D AG abhängig gewesen, dem Beschwerdeführer tatsächlich

einen höheren Betrag auszurichten.

Das Gesuch des Beschwerdeführers um unentgeltliche

Prozessführung wird damit gegenstandslos.

8.2 Bei diesem

Verfahrensausgang steht dem Beschwerdeführer von vornherein keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

8.3 Das Gesuch

um Beiordnung eines unentgeltlichen Rechtsbeistands ist infolge

offensichtlicher Aussichtslosigkeit der Beschwerde, die sich aus der anfänglich

fehlenden Prozessfähigkeit bzw. Legitimation des Beschwerdeführers in Bezug auf

die Rekursbegehren ergibt, abzuweisen (vgl. auch hiervor E. 7.3).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 195.-- Zustellkosten,

Fr. 695.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden B auferlegt.

4.

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos

abgeschrieben.

5. Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtsverbeiständung wird abgewiesen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

7. Mitteilung

an …