Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00712

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00712

Urteil

der 3. Kammer

vom 8. April 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

1. A,

2. B,

Beschwerdeführende,

gegen

Veterinäramt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Tierseuchenbekämpfung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A

führte in C in der Gemeinde D einen Landwirtschaftsbetrieb, auf dem er

neben Rindern unter anderem auch einige Ziegen hält. Mittlerweile ist seine

Ehefrau, B, verantwortliche Betriebsleiterin des Rindvieh- und Ziegenbestandes

in C. Anfang Februar 2016 wurde bei einer Kuh aus seinem Bestand

Paratuberkulose diagnostiziert, woraufhin das Tier euthanasiert werden musste.

Die anschliessende Vollsektion bestätigte die Diagnose.

Über diesen Vorfall in Kenntnis gesetzt, stellte das

Veterinäramt des Kantons Zürich mit Verfügung vom 15. Februar 2016 fest,

dass auf dem Betrieb des Beschwerdeführers in C ein Seuchenfall im Sinn von

Art. 238a der eidgenössischen Tierseuchenverordnung vom 27. Juni 1995

(TSV) vorliege, und ordnete unter anderem über seinen gesamten dortigen

Rindvieh- und Ziegenbestand eine – durch ergänzende Anordnungen näher

konkretisierte – einfache Sperre 1. Grades mit Geltung bis zur schriftlichen

Aufhebung durch das Amt an.

B. Gegen

die Verfügung des Veterinäramtes vom 15. Februar 2016 erhob A bei der

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich Rekurs und beantragte deren Aufhebung

und Wiederherstellung der aufschiebenden Wirkung. Noch während des laufenden

Verfahrens kam das Veterinäramt mit Verfügung vom 4. Mai 2016 teilweise

auf die Verfügung vom 15. Februar 2016 zurück und änderte diese – unter

anderem – insofern ab, als es A in Lockerung der verfügten Sperre gestattete,

gewisse Tiere der Sömmerung zu verstellen.

Mit Verfügung vom 9. März 2017 wies die

Gesundheitsdirektion den Rekurs von A gegen die Verfügung des Veterinäramtes

vom 15. Februar 2016 ab, soweit sie darauf eintrat und das Rechtsmittel

nicht gegenstandslos geworden war; einer allfälligen Beschwerde entzog sie die

aufschiebende Wirkung.

C. Mit

Schreiben vom 27. April 2017 liess A dagegen Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen, welches die Beschwerde mit Urteil vom 23. November

2017 abwies (VB.2017.00272).

D. Daraufhin

gelangte A mit Beschwerde vom 23. Januar 2018 an das Bundesgericht. Dieses

hiess mit Urteil vom 21. September 2018 die Beschwerde im Sinn der

Erwägungen teilweise gut und hob das Urteil des Verwaltungsgerichts vom 23. November

2017 auf, soweit es die Qualifizierung der Kühe "E" und "F"

als Seuchenfälle und die Tötung und Entsorgung von diesen Kühen und saugenden

Nachkommen bestätigt. Im Übrigen wies es die Beschwerde ab, soweit es darauf

eintrat (2C_62/2018).

E. Am 2. November

2018 ersuchte A das Veterinäramt um Aufhebung der Sperre 1. Grades

rückwirkend per 1. April 2017. Dieses erliess am 30. November 2018

eine Verfügung, in der es feststellte, dass B rückwirkend per 1. Januar

2017 verantwortliche Betriebsleiterin des Rindvieh- und Ziegenbestandes sei

(Dispositiv-Ziffer I). Im Weiteren hob es die am 15. Februar 2016

über diesen Rindvieh- und Ziegenbestand verfügte Sperre per sofort auf

(Dispositiv-Ziffer II), ohne für diese Verfügung Kosten zu erheben

(Dispositiv-Ziffer III).

Erwägungen

II.

Dagegen liessen A und B am 2. Januar 2019 Rekurs an

die Gesundheitsdirektion erheben und beantragen, die Dispositiv-Ziffer II der

Verfügung vom 30. November 2018 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

aufzuheben und die Sperre sei rückwirkend per 1. April 2017 aufzuheben.

Mit Verfügung vom 23. September 2019 wies die Gesundheitsdirektion den

Rekurs ab (Dispositiv-Ziffer I) und auferlegte die Kosten des Verfahrens A

und B je zur Hälfte (Dispositiv-Ziffer II), ohne diesen eine

Parteientschädigung zuzusprechen (Dispositiv-Ziffer III).

III.

A. Mit

Eingabe vom 23. Oktober 2019 erhoben A und B Beschwerde ans

Verwaltungsgericht und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die

Aufhebung der Verfügung der Gesundheitsdirektion und die Aufhebung der

Verfügung des Veterinäramtes sowie (sinngemäss) die rückwirkende Aufhebung der

am 16. (recte: 15.) Februar 2016 verfügten Sperre per 1. April

2017.

Eventualiter sei die Sache an die Gesundheitsdirektion zurückzuweisen.

B. Die

Gesundheitsdirektion beantragte am 5. November 2019 die Abweisung der

Beschwerde, soweit darauf einzutreten sei. Mit Beschwerdeantwort vom 29. November

2019.

stellte das Veterinäramt denselben Antrag. A und B nahmen am 13. Januar

2020.

erneut Stellung. Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG)

funktionell und sachlich zuständig, soweit die Verfügung vom 30. November

2018.

angefochten wurde. Insoweit als die Beschwerdeführenden darüber hinaus

vollen Schadenersatz durch den Kanton Zürich verlangen, kann nicht auf die

Beschwerde eingetreten werden, weil für solche Begehren die Zivilgerichte und

nicht das Verwaltungsgericht zuständig sind (§ 2 Abs. 1 VRG).

1.2

Nach § 49

i. V. m. § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer durch die Anordnung berührt ist und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung hat. Das

Rechtsschutzinteresse muss grundsätzlich schutzwürdig sein, das heisst aktuell

und praktisch. Dies ist es in der Regel nur dann, wenn durch den Ausgang des

Verfahrens im Zeitpunkt des Urteils die tatsächliche oder rechtliche Situation

des Beschwerdeführenden (noch) verbessert werden kann. Ein praktischer Nutzen

liegt vor, wenn das erfolgreiche Rechtsmittel einen ideellen, materiellen,

wirtschaftlichen oder anderweitigen Nachteil abwenden würde, den der negative

Entscheid bei der beschwerdeführenden Person zur Folge hätte (Martin Bertschi

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21

N. 15). An einem aktuellen Interesse fehlt es, wenn der Nachteil auch

durch eine Gutheissung des Rechtsmittels nicht mehr behoben werden kann. Auf

das Erfordernis des aktuellen Rechtsschutzinteresses kann ausnahmsweise

verzichtet werden, wenn sich die streitige Problematik jederzeit unter gleichen

oder ähnlichen Umständen wieder stellen könnte, an ihrer Klärung wegen der

grundsätzlichen Bedeutung ein öffentliches Interesse besteht und die Frage im

Einzelfall sonst kaum je rechtzeitig überprüft werden könnte (Bertschi, § 21

N. 24 f.; vgl. BGE 135 I 79 E. 1.1; BGE 131 II 670 E. 1.2).

1.3

Das

Begehren der Beschwerdeführenden würde auf eine Feststellung der

Rechtswidrigkeit bzw. Rechtmässigkeit der am 15. Februar 2016 verfügten

und bis zum 30. November 2018 aufrechterhaltenen Sperre hinauslaufen und

kommt einem Feststellungsbegehren gleich. Würde die Sperre nämlich rückwirkend

aufgehoben werden, so würden die Beschwerdeführenden daraus keinen erkennbaren

praktischen Nutzen im vorgenannten Sinn ziehen. Welchen Nachteil die Beschwerdeführenden

erleiden, wenn die streitgegenständliche Verfügung vom 30. November 2018

die Sperre bloss mit Wirkung ex nunc und nicht auch rückwirkend aufhebt, ist

weder dargetan noch ersichtlich. Zwar kann sich das Rechtsschutzinteresse unter

Umständen auch aus einem mittelbaren Nutzen ergeben, wie es beispielsweise der

Fall wäre, wenn die angefochtene Verfügung bindende Wirkung für weitere

Anordnungen hätte (vgl. Bertschi, § 21 N. 17). Grundsätzlich

begründet aber die Aussicht darauf, dass die Rechtmässigkeit einer Anordnung

Gegenstand eines Straf- oder Staatshaftungsverfahrens werden könnte, kein

Interesse an einem rein die Rechtswidrigkeit feststellenden Entscheid gegen

eine (Verwaltungs-)Verfügung. Wie es sich damit verhält, oder ob es sich vorliegend

rechtfertigt, vom Erfordernis eines aktuellen und praktischen Interesses abzusehen,

kann allerdings offengelassen werden, da die Beschwerde, wie sich zeigen wird,

ohnehin abzuweisen ist. Ebenso kann offengelassen werden, ob der

Beschwerdeführer 1, welcher inzwischen nicht mehr verantwortlicher

Betriebsleiter des betroffenen Rinder- und Ziegenbestandes ist, überhaupt

Beschwerde gegen die Verfügung des Beschwerdegegners führen könnte.

2.

2.1

Die

Vorinstanz erwog, dass sich aus den tierseuchenrechtlichen Grundlagen kein

Anspruch auf eine rückwirkende Aufhebung der Sperrmassnahmen herleiten liesse;

die Aufhebung der Sperre entfalte deshalb erst ab dem Zeitpunkt ihrer Aufhebung

Wirkung. Soweit die Beschwerdeführenden geltend gemacht hätten, das

Bundesgericht sei in seinem Urteil von einem falschen Sachverhalt ausgegangen,

stünde ihnen diese Rüge nur im Rahmen eines Revisionsverfahrens zu.

Schliesslich wäre es den Beschwerdeführenden möglich gewesen, direkt beim

Beschwerdegegner um Aufhebung der Sperre zu ersuchen, wären denn ihrer Ansicht

nach die Anforderungen dazu erfüllt gewesen. Deshalb sei die Sperre nicht

rückwirkend aufzuheben.

2.2

Die

Beschwerdeführenden stellen sich auf den Standpunkt, dass das Veterinäramt am

31.

März 2017 eine Untersuchung durchgeführt und keine verdächtigen Tiere

mehr gefunden habe, weshalb die Sperre per 1. April 2017 aufzuheben

gewesen sei. Von diesem Zeitpunkt an sei die Sperre widerrechtlich gewesen und

hätte sie automatisch aufgehoben werden müssen. Durch dieses Fehlverhalten des

Beschwerdegegners sei ihnen erheblicher Schaden entstanden.

2.3

Der

Beschwerdegegner begründet seinen Antrag auf Abweisung der Beschwerde damit,

dass das Bundesgericht über die Aufrechterhaltung der Sperre 1. Grades

entschieden habe und die Probeentnahme bei den Kühen "E" und "F"

vor Bundesgericht aktenkundig gewesen sei.

3.

3.1

Der

Beschwerdegegner befand mit Verfügung vom 15. Februar 2016 über die den

Beschwerdeführenden auferlegte Sperre und änderte diese mit Verfügung vom 4. Mai

2016.

teilweise ab, insofern es den Beschwerdeführenden gestattet wurde, gewisse

Tiere der Sömmerung zu verstellen. Die Sperre war Gegenstand des

darauffolgenden Rechtsmittelverfahrens und wurde von sämtlichen Instanzen

aufrechterhalten. Damit erwuchs die Sperre mit Abschluss des Rechtsmittelverfahrens

in Rechtskraft.

In diesem Zusammenhang ist darauf hinzuweisen, dass sowohl

das Verwaltungsgericht als auch das Bundesgericht bereits über die

Aufrechterhaltung der Sperre – und zwar auch betreffend die Zeit nach dem 1. April

2017.

– entschieden haben (vgl. VGr, 23. November 2017, VB.2017.00272, E. 4.6;

BGr, 21. September 2018, 2C_62/2018, E. 5.6). Damit liegt teilweise

eine res iudicata vor. Soweit sich die Beschwerdeführenden mit ihren

Ausführungen gegen den bundesgerichtlichen Entscheid wenden, dürften diese

Argumente ohnehin nur vom Bundesgericht selbst in einem Revisionsverfahren

geprüft werden (vgl. Art. 121 ff. des Bundesgesetzes über das

Bundesgericht vom 17. Juni 2005 [BGG]). Eine rückwirkende Aufhebung durch

den Beschwerdegegner per 1. April 2017 kam deshalb im Ausmass der res

iudicata von vornherein nicht in Betracht. Da es sich bei der Aufrechterhaltung

der unbegrenzt angeordneten Sperre nicht um einen abgeschlossenen Sachverhalt,

sondern um einen Dauersachverhalt handelt, kann die Sperre insoweit noch

Gegenstand eines neuen Verfahrens bilden, als der fortdauernde Sachverhalt noch

nicht rechtskräftig beurteilt wurde.

3.2

Eine

Behörde kann grundsätzlich auf rechtskräftige Verfügungen, mit denen ein

Dauersachverhalt beurteilt wurde, jederzeit zurückkommen und zwar auch dann,

wenn eine Verfügung zugunsten des Adressaten zunächst verweigert wurde.

Allerdings darf dies nicht dazu führen, dass rechtskräftige

Verwaltungsentscheide immer wieder infrage gestellt werden oder die Fristen für

die Ergreifung von Rechtsmitteln umgangen werden. Unter qualifizierten

Voraussetzungen besteht gestützt auf Art. 29 Abs. 1 und 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 aber ein Anspruch auf Überprüfung

einer rechtskräftigen Verfügung (BGE 136 II 177 E. 2.1, BGE 138 I 61 E. 4.3;

Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 86a–86d N. 17 f.; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A.,

Zürich 2016, Rz. 1272 ff.). Ein solcher Minimalanspruch auf Eintreten

und Prüfung eines Gesuchs besteht nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung zu

Art. 29 Abs. 1 und 2 BV, wenn sich die Umstände wesentlich geändert

haben oder wenn erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden,

die in einem früheren Verfahren nicht bekannt waren, die früher aus rechtlichen

oder tatsächlichen Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die

mangels Veranlassung nicht geltend gemacht werden mussten (zum Ganzen BGE 138 I 61 E. 4.3; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 1273).

3.3

Ab welchem

Zeitpunkt eine Behörde verpflichtet ist, eine Verfügung von sich aus darauf hin

zu überprüfen, ob allenfalls Anpassungsgründe vorlägen, braucht hier nicht in

allgemeiner Weise entschieden zu werden. Jedenfalls war der Beschwerdegegner

während des

laufenden Rechtsmittelverfahrens, welches erst am 21. September 2018 vor

Bundesgericht seinen Abschluss fand und die Rechtmässigkeit der Sperre

(novenrechtlich) jedenfalls bis zum verwaltungsgerichtlichen Urteil vom

23.

November 2017 zum Gegenstand hatte, nicht verpflichtet, von sich aus

zu prüfen, ob solche Gründe vorliegen. Sodann ist eine Behörde nur

verpflichtet, eine Anpassung zu prüfen, wenn geltend gemacht wird, dass sich

die Rechtslage oder die tatsächlichen Umstände seit dem ersten Entscheid

wesentlich geändert haben. Wesentlich ist eine Veränderung der Sachlage dann,

wenn sie geeignet ist, ein anderes Ergebnis beim Entscheid in der Sache

herbeizuführen (vgl. BGE 136 II 177 E. 2.2.1 mit Hinweisen). Entscheidend

ist eine Gesamtbetrachtung. Die Veränderung eines einzelnen Elements, das bei

der Abwägung im früheren Entscheid mitberücksichtigt wurde, führt noch nicht

zwingend zu einer materiellen Prüfung des Gesuchs. Vielmehr geht es unter dem

Gesichtswinkel eines Eintretensanspruchs vor erster Instanz einzig um die

Frage, ob sich im rechtserheblicher Sachverhalt die Gewichte seit dem letzten

Entscheid derart verschoben haben, dass im konkreten Fall ein anderer Ausgang

realistischerweise in Betracht kommt (zum Ganzen VGr, 14. November 2019,

VB.2019.00543, E. 3.3 mit Hinweisen). Nach unbestritten gebliebener Sachverhaltsfeststellung

der Vorinstanz gelangten die Beschwerdeführenden erst wieder mit Schreiben vom

2.

November 2018 an den Beschwerdegegner und verlangten die Aufhebung der

Sperre. Ob darin die Anpassungsgründe überhaupt genügend substanziiert dargelegt

wurden, kann vorliegend offenbleiben. Jedenfalls ergibt sich daraus, dass der

Beschwerdegegner nicht gehalten war, bereits zu einem früheren Zeitpunkt die

Aufhebung der Sperre zu überprüfen. Auch bestanden für eine Prüfung der

Aufhebung der Sperre von Amtes wegen vor November 2018 keine Anhaltspunkte. Es

kann nicht verlangt werden, dass eine Behörde die Voraussetzungen der

Aufrechterhaltung einer Dauerverfügung bereits nach kürzester Zeit bzw. in

geringen zeitlichen Intervallen beständig (rück-)überprüfen müsste; vielmehr

hat sie dies erst dann zu tun, wenn ihr konkrete Anhaltspunkte für eine

relevante Änderung des Sachverhalts vorliegen bzw. ihr solche von den

Betroffenen zugetragen wurden. Dies war hier denn auch der Fall: Zeitnah

kontaktierte der Beschwerdegegner das Bundesamt für Lebensmittelsicherheit und

Veterinärwesen (BLV) und leitete das Verfahren zur Aufhebung in die Wege,

welches mit vorliegend angefochtener Verfügung vom 30. November 2018

abgeschlossen wurde. Nachträgliche relevante Änderungen des Sachverhalts führen

regelmässig zu einer Anpassung der ursprünglichen Verfügung ex nunc – sei es

auf den Zeitpunkt der geänderten Verhältnisse, sei es auf den Zeitpunkt der

neuen Verfügung – und zu keiner rückwirkenden Aufhebung derselben (Häfelin/Müller/Uhlmann,

Rz. 1284; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 31 Rz. 62;

Pierre Moor/Etienne Poltier, Droit administratif, Vol. II, 3. A.,

Bern 2011, S. 403). Vorliegend ergab sich im Anpassungsverfahren, dass

sich die Verhältnisse in relevanter Weise geändert haben und eine Aufhebung der

Sperre im Licht der neuen Sachumstände nunmehr möglich ist. Zu einer

rückwirkenden Überprüfung, ob und wann sich die Verhältnisse bereits zuvor

geändert haben könnten, was nur beschränkt praktikable retrospektive Erhebungen

erforderlich machen würde, war der Beschwerdegegner indessen nicht

verpflichtet. Dies umso weniger als die Beschwerdeführenden sich – wie erwähnt

– erst am 2. November 2018 mit einem Anpassungsgesuch an diesen wandten

und sich mithin erst zu jenem späten Zeitpunkt auf geänderte Sachumstände

beriefen. Dem Anpassungsanspruch wird infolgedessen genüge getan, wenn das

Vorliegen geänderter Verhältnisse auf den Verfügungszeitpunkt hin festgestellt

und die Sperre entsprechend auch erst auf diesen Zeitpunkt hin aufgehoben wird,

wie dies der Beschwerdegegner in nicht rechtsverletzender Weise tat.

3.4

Zusammengefasst

ergibt sich, dass keine Verpflichtung des Beschwerdegegners bestand, bereits zu

einem früheren Zeitpunkt eine Anpassung der Verfügung vom 15. Februar 2016

bzw. 4. Mai 2016 zu prüfen, und auch keine rückwirkende Anpassung der

Verfügung geboten war. Die Beschwerde ist insgesamt abzuweisen.

4.

Da die Beschwerde abzuweisen ist, sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

den Beschwerdeführenden je zur Hälfte aufzuerlegen (§ 65a Abs. 1 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht den

unterliegenden Beschwerdeführenden nicht zu (vgl. § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'145.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte auferlegt, je unter

solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …