Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00739

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00739

Urteil

der 1. Kammer

vom 19. März 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

Gemeinderat Regensdorf, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

B-Gesellschaft, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat der Gemeinde Regensdorf verweigerte mit

Beschluss vom 11. März 2019 der B-Gesellschaft die baurechtliche

Bewilligung in Bezug auf die projektierte Nutzung des Gebäudes 01 als Alters-

und Pflegezentrum bei der Überbauung D, Kat.-Nr. 02 in Regensdorf.

Erwägungen

II.

Hiergegen erhob die B-Gesellschaft am 17. April 2019

Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte im Hauptpunkt, ihr die beantragte

Baubewilligung zu erteilen. Das Baurekursgericht hiess den Rekurs am 10. Oktober

2019.

teilweise gut. Es lud den Gemeinderat Regensdorf ein, die Baubewilligung

für die Nutzung des Gebäudes 01 als Alters- und Pflegezentrum unter den

allenfalls erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern das Bauvorhaben

auch den übrigen einschlägigen Vorschriften entspreche, sowie das Verfahren im

Sinn der Erwägungen fortzusetzen.

III.

Mit Beschwerde vom 13. November 2019 beantragte der

Gemeinderat Regensdorf dem Verwaltungsgericht, den Entscheid des

Baurekursgerichts vom 10. Oktober 2019 aufzuheben und den

Gemeinderatsbeschluss vom 11. März 2019 zu bestätigen; unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Mit Schreiben vom 25. November 2019 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die B-Gesellschaft

beantragte am 29. November 2019 die Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf eingetreten werden könne; unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Mit

Replik vom 17. Dezember 2019 hielt der Gemeinderat Regensdorf an seinen

Anträgen fest. Ebenso die B-Gesellschaft mit Duplik vom 10. Januar 2020.

Der Gemeinderat Regensdorf liess sich am 9. März 2020 erneut vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Nach § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden und andere Träger

öffentlicher Aufgaben mit Rechtspersönlichkeit zur Beschwerde legitimiert, wenn

sie durch die Anordnung wie eine Privatperson berührt sind und ein

schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung haben (lit. a),

die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

Der Beschwerdeführer beruft sich auf die Gemeindeautonomie.

Diese ist durch Art. 50 Abs. 1 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV) und Art. 85 der Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV)

garantiert, weshalb die Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob

die beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (VGr, 9. Mai 2019, VB.2018.00467, E. 1.3). Die

Legitimation ist daher gegeben.

1.3

Beim

angefochtenen Urteil des Baurekursgerichts handelt es sich um einen

Zwischenentscheid, dessen Anfechtbarkeit sich gemäss § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nach den Art. 91–93 des

Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht (BGG) richtet.

Nach Art. 93 Abs. 1 BGG ist die Beschwerde gegen selbständig

eröffnete Vor- und Zwischenentscheide zulässig, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung sofort einen Entscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden

Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Bei der Anfechtung von Rückweisungsentscheiden mit

materiellen Vorgaben nimmt das Bundesgericht einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil im Sinn von Art. 93 Abs. 1 lit. a BGG an, wenn ein

beschwerdebefugtes Gemeinwesen bzw. eine beschwerdebefugte Behörde durch den

betreffenden Entscheid dazu angehalten werden, eine für rechtswidrig gehaltene

Verfügung zu erlassen (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich 2014

[Kommentar VRG], § 21 N. 114). Demgegenüber wird bei Rückweisungen

zur weiteren Abklärung des Sachverhalts kein nicht wiedergutzumachender

Nachteil angenommen (BGr, 22. Juni 2018, 9C_218/2018, E. 1.1.2; BGE 140 V 282, E. 4.2 S. 286).

Die Vorinstanz hob Dispositivziffer 1 Abs. 1 der

Baubewilligung des Beschwerdeführers auf und lud ihn ein, auch bezüglich der

Nutzung als Alters- und Pflegezentrum die Baubewilligung unter den allenfalls

erforderlichen Nebenbestimmungen zu erteilen, sofern die Nutzung auch den

übrigen einschlägigen, allenfalls noch nicht geprüften Vorschriften entspreche.

Nicht erforderlich sei sodann die ergänzende Einreichung eines "der

zulässigen Nutzungsweise" angepassten Baugesuches betreffend die

erforderlichen Abstellplätze für das Gebäude 01, sondern die – bislang zufolge

unzutreffender Verneinung einer Wohnnutzung offenbar noch nicht abschliessend

vorgenommene – erstinstanzliche Beurteilung der von der Beschwerdegegnerin

eingereichten Berechnung der Abstellplätze für das Alters- und Pflegezentrum

durch die Beschwerdegegnerin. In diesem Sinn seien die Akten zur weiteren

Behandlung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Mit der Anweisung die Nutzung als

zulässig zu erachten hat die Vorinstanz dem Beschwerdeführer verbindliche

materielle Vorgaben gemacht und liegt damit ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil vor. Der Zwischenentscheid erweist sich daher als anfechtbar.

1.4

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen gegeben sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Das Baugrundstück Kat.-Nr. 02 liegt

in der Wohnzone W3.5 gemäss der Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Regensdorf

(BZO) sowie im Perimeter des privaten Gestaltungsplans E. Die

Beschwerdegegnerin beabsichtigt darauf die Erstellung der Arealüberbauung D,

welche ein Wohn- und Geschäftshaus, ein Alters- und Pflegezentrum sowie sechs

Mehrfamilienhäuser mit einer gemeinsamen Tiefgarage umfasst. Geplant sind total

291.

Miet-, 94 Alters- und 40 Pflegewohnungen. Die Alters- und Pflegewohnungen

sind in den Gebäuden 01 geplant und sollen durch die F AG betrieben werden.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer rügt, nach ständiger verwaltungsgerichtlicher Rechtsprechung

stehe dem Baurekursgericht in Bezug auf die Auslegung unbestimmter

Rechtsbegriffe des kommunalen Rechts sowie bei Ermessensentscheiden gestützt

auf kommunales Recht nur eine beschränkte Überprüfungsbefugnis zu. Das bedeute,

dass den zuständigen Gemeindebehörden bei der Auslegung ein erheblicher Beurteilungsspielraum

zukomme, sodass das Baurekursgericht eine vertretbare Auslegung respektieren

müsse.

3.2

Nach § 52

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) sind

Wohnzonen in erster Linie für Wohnbauten bestimmt; dieser Nutzweise zugerechnet

werden auch Arbeitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem

angemessenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen. Der Begriff der

"Wohnnutzung" stammt folglich aus dem "Zonenrecht" des PBG

und stellt einen kantonalrechtlichen Begriff dar. Insofern besteht kein Raum

für eine eigene Definition des Begriffs Wohnnutzung durch die Gemeinde und

steht ihr diesbezüglich keine Autonomie zu (VGr, 7. Februar 2019,

VB.2018.00486, E. 3.3), so hat auch die Gemeinde diesen Begriff ohne

Einschränkungen übernommen. Die Vorinstanz musste sich bei der Überprüfung, ob

Wohnnutzung vorliegt, daher keine Zurückhaltung auferlegen (vgl. auch Marco

Donatsch, Kommentar VRG, N. 20 § 61 ff.).

Hingegen ist kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht wie

vorliegend der festgelegte Wohnanteil in erster Linie durch die Gemeindebehörden

anzuwenden und auszulegen. Bei der Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss

erlassenen kommunalen Rechts kann sich für die Gemeinde ein Spielraum auftun,

wenn das kommunale Recht der rechtsanwendenden Behörde eine umfassende

Einzelfallbeurteilung aufgibt, durch unbestimmte Rechtsbegriffe einen

Beurteilungsspielraum bzw. Ermessen einräumt (VGr, 27. März 2015,

VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2, vgl. dazu Donatsch, § 20 N. 59 f.).

Das Baurekursgericht ist in solchen Fällen verpflichtet, sich

mit den Entscheidgründen der Baubewilligungsbehörde mit besonderer Sorgfalt

auseinanderzusetzen. Je eingehender die Gemeinde den Entscheid über Auslegung

und Anwendung ihres eigenen Rechts begründet, desto höher werden dabei die

Anforderungen an die Begründung des Baurekursgerichts. Ist der Entscheid der

Gemeindebehörde plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es deshalb

besonders überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen

Rechts abzuweichen. Es steht dem Baurekursgericht somit nicht zu, die sich

stellenden Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwendende

erstinstanzliche Behörde tun würde. Der Beurteilungsspielraum des

Baurekursgerichts wird damit durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr, 20. September

2018, VB.2017.00563 E. 3.2; 27. März 2015, VB.2014.00232 und

VB.2014.00248 E. 4.3.2; vgl. dazu Donatsch, § 20 N. 59 f.).

Dasselbe gilt auch für das Verwaltungsgericht. Wie sich nachfolgend zeigt, hat

das Baurekursgericht seine Kognition nicht überschritten.

4.

4.1

Der

Beschwerdeführer bestreitet, dass es sich beim Pflegezentrum um Wohnnutzung

handelt.

4.2

Der

Begriff "Wohnbauten" im Sinn von § 52 Abs. 1 PBG schliesst

diejenigen Bauten ein, die zum Wohnen nötig sind beziehungsweise dazu gebraucht

werden (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher

Planungs- und Baurecht, Bau- und Umweltrecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 974).

Wohnzonen sind hauptsächlich der Wohnnutzung gewidmet, wozu Erholung, Schlafen,

Essen, Hausarbeit und Freizeitbeschäftigungen gerechnet werden (Petter

Hettich/Lukas Mathis in: Alain Griffel et al. [Hrsg.], Fachhandbuch

Öffentliches Baurecht, Zürich etc. 2016, N. 3.19; vgl. auch VGr, 11. Juli

2013, VB.2013.00289, E. 4.3).

Dass die rund 90 Alterswohnungen eine Wohnnutzung

darstellen, wird nicht mehr bestritten. Es wird nur noch vorgebracht, dass der

Betrieb eines Pflegezentrums mit 40 Pflegewohnungen nicht als Wohnnutzung

gelten könne. Die Vorinstanz hielt fest, dass auch ein Pflegeheim dem wohnbezogenen

Aufenthalt von Menschen diene, wobei die angebotene Pflegeleistung einen

wesentlichen Bestandteil des Wohnens dieser Bewohner bzw. die Inanspruchnahme

der Pflegedienstleistungen eine wesentliche Bedingung für die Vermietung dieser

Wohnungen darstelle. Umgekehrt seien die Bewohner von Pflegeheimen aber auch

auf die entsprechenden Pflegedienstleistungen angewiesen, um den wohnbezogenen

und dauernden Aufenthalt überhaupt wahrnehmen zu können. Die Dienstleistungen

eines Pflegeheims gingen in der Regel denn auch nicht darüber hinaus, älteren,

in der Selbstversorgung eingeschränkten Personen das Wohnen zu ermöglichen, und

dienten allein diesem Zweck. Anders verhalte es sich etwa in Spitälern, wo die

Pflegedienstleistung nicht dem Wohnen, sondern dem Heilungszweck diene. Dauernd

auf Pflegedienstleistungen angewiesenen Menschen könne kaum abgesprochen

werden, dass sie an ihrem dauernden Aufenthaltsort wohnten. Hauptzweck sei in

diesen Fällen das Wohnen und nicht die dazu benötigte Unterstützung bzw.

Dienstleistung. Die Heimfläche diene den Heimbewohnern wie eine normale Wohnung

zum dauernden Aufenthalt. Es handle sich deshalb auch bei einem Pflegeheim um

eine Wohnnutzung. Gewisse, nicht der Wohnnutzung, sondern dem Betrieb des

Pflegeheims dienende Flächen könnten bei enger Auslegung des Begriffs

"Wohnnutzung" aber als zonenkonforme, nicht störende gewerbliche

Nutzung angesehen werden. Dazu zählten Dienstleistungsflächen wie etwa die

Zimmer des Pflegepersonals, die Cafeteria oder die Büroräumlichkeiten.

Diesen Ausführungen der Vorinstanz ist grundsätzlich

zuzustimmen. So wurde auch die Verwendung eines Altersheims bei dem ebenfalls

Pflegeleistungen erbracht werden, in der Rechtsprechung als Kollektivunterkunft

zu Wohnzwecken qualifiziert (BGr, 11. Mai 2016, 1C_178/2015, E. 4.5.2)

und fallen auch Heime und Gefängnisse unter die Wohnnutzung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 985). Diejenigen Personen, welche sich in den Pflegewohnungen

niederlassen werden, werden sich dort ebenfalls erholen, essen, schlafen und

ihre Freizeit verbringen, auch wenn sie wahrscheinlich bei der Hausarbeit Hilfe

benötigen, bzw. ihnen diese weitgehend abgenommen wird. Die Funktion der

Pflegewohnungen ist zur Hauptsache das Wohnen und auch aus

immissionsrechtlicher Sicht stellen die von den Pflegewohnungen ausgehenden

Immissionen solche einer Wohnnutzung dar. Selbst wenn die Flächen des

Verwaltungsbereichs (Zimmer des Pflegepersonals, Büros etc.) nicht zur

Wohnnutzung gezählt würden, wäre der Wohnanteil von 75 % sowohl pro

Gebäude als auch auf dem Areal "D" eingehalten. Demgemäss durfte die

Vorinstanz auch die Pflegewohnungen als Wohnnutzung qualifizieren.

5.

5.1

Der

Beschwerdeführer rügt weiter, die BZO schreibe einen Wohnanteil von mindestens

drei Viertel der Geschossflächen pro Gebäude und nicht wie von der Vorinstanz

ausgeführt, für das ganze Areal "D" vor.

5.2

Nach § 49a Abs. 3 PBG kann für ganze Zonen, gebietsweise oder für einzelne Geschosse

die Nutzung zu Wohnzwecken oder gewerblichen Zwecken zugelassen, vorgeschrieben

oder beschränkt werden und für gewerbliche Nutzungen sowie Familienwohnungen

mit vier oder mehr Zimmern eine erhöhte Nutzungsziffer festgesetzt werden.

Solche Nutzungsvorschriften werden in der Form von Wohnanteilsvorschriften in

der Bauordnung oder im Zonenplan festgelegt. Sie setzen ein hinreichendes

öffentliches Interesse voraus. Ein solches Interesse kann in der Bekämpfung der

Verödung der Innenstadt, in der Durchmischung von Arbeits- und Wohnplätzen und

in der Erhaltung von günstigem Wohnraum liegen (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 984).

5.3

Für die

Wohnzone W3.5 "D" sieht Ziffer 5.7 BZO vor, dass die

prioritäre Nutzung Wohnen sei. Ein Hinweis auf einen Wohnanteil pro Gebäude

findet sich jedoch nicht. Auch Ziffer 5.6, welcher der Beschwerdeführer

zusätzlich heranzieht, hält lediglich fest, dass in den Wohnzonen ohne

Gewerbeerleichterung die für Wohnzwecke genutzte Geschossfläche mindestens drei

Viertel der Geschossflächen in Dach-, Voll- und Untergeschossen betragen

müssen. Hieraus lässt sich ebenfalls nicht auf einen Wohnanteil von 75 %

pro Gebäude in der Wohnzone W3.5 schliessen. Selbst § 49a PBG sieht den

Wohnanteil zonen-, gebiets- oder geschossweise vor und spricht ebenfalls nicht

von einem Anteil pro Gebäude. Sodann lässt die Formulierung "Prioritäre

Nutzung ist Wohnen" eher auf eine weite Auslegung des Wohnanteils

schliessen, ist sie doch so offen formuliert, dass angenommen werden könnte,

auf dem Gebiet des Gestaltungsplan E müsse lediglich ein Wohnanteil von über 50 %

vorliegen. Weiter bezieht sich auch Ziffer 5.7 BZO auf das ganze

Gestaltungsplangebiet. Eine solch enge Auslegung des Wohnanteils, wie vom

Beschwerdeführer vorgenommen, lässt sich daher aus den genannten Bestimmungen

nicht heranziehen. So bringt der Beschwerdeführer auch keine plausible und

stichhaltige Begründung vor, weshalb der Wohnanteil pro Gebäude festgelegt sein

soll. Vielmehr ist kein hinreichendes öffentliches Interesse an einem

Wohnanteil pro Gebäude zu erblicken. So können doch die öffentlichen Interessen

an beispielsweise der Verhinderung der Verödung des Quartiers genauso gut mit

einem gebietsweisen Wohnanteil erreicht werden. Ein plausibler Grund für einen

gebäudeweisen Wohnanteil liegt nicht vor. Des Weiteren sieht Ziffer 1.4

des privaten Gestaltungsplans vor, dass die Bau- und Zonenordnung die Basis

bilde und keine Abweichungen von der Regelbauweise gegeben sind. Die BZO

bestimmt, dass beim Wohnanteil unter Ziffer 5.6 Abs. 2 sogar die

Nutzungsverlagerung innerhalb eines Quartiers möglich ist, was ebenfalls gegen

einen gebäudeweisen Wohnanteil spricht. Die Auslegung des Beschwerdeführers

erweist sich nach dem Gesagten daher nicht mehr als vertretbar. Die Vorinstanz

durfte deshalb zu Recht von der Auslegung des Beschwerdeführers abweichen. Die

Wohnanteilsvorschriften sind daher, selbst wenn die Pflegewohnungen nicht als

Wohnnutzung gelten würde, eingehalten.

5.4

Die

Beschwerde ist demgemäss abzuweisen, allfällige Ausstandsgründe sind beim

Neuentscheid von Amtes wegen zu berücksichtigten.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm nicht zu. Hingegen ist

eine solche Entschädigung der Beschwerdegegnerin zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.

Beim vorliegenden Entscheid handelt es sich um einen

selbständig eröffneten Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG. Die

Beschwerde an das Bundesgericht kann gemäss Art. 93 Abs. 1 BGG nur

erhoben werden, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken könnte (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 7'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 7'120.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Der

Beschwerdeführer wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerin eine

Parteientschädigung von Fr. 3'000.- (inkl. MWST) zu bezahlen, zahlbar

innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Entscheids.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …