Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00740

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00740

Urteil

der 1. Kammer

vom 19. März 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Laura Diener.

In Sachen

A, vertreten durch RA B

Beschwerdeführer,

gegen

1. Schweiz. Bundesbahnen SBB, vertreten durch Schweiz. Bundesbahnen

SBB, MLAW C und RA D,

2. Bausektion der Stadt Zürich,

Beschwerdegegnerinnen,

und

F, vertreten durch RA G,

Mitbeteiligte,

betreffend baurechtlicher

Vorentscheid,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit drittverbindlichem Vorentscheid vom 18. Dezember

2018 beantwortete die Bausektion der Stadt Zürich den Schweizerischen

Bundesbahnen SBB, Immobilien Development Zürich die bezüglich massgebliche

Grundfläche und Strassenabstand auf dem Areal des Bahnhofs Wollishofen

(Grundstück Kat.-Nr. 01) an der Seestrasse 331 in Zürich gestellten

Fragen.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 4. Februar 2019 erhob A Rekurs beim

Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte, den angefochtenen Entscheid

teilweise aufzuheben und auf die Beantwortung mehrerer Fragen nicht

einzutreten, eventuell mehrere Fragen mit Nein zu beantworten. Das

Baurekursgericht wies den Rekurs mit Entscheid vom 4. Oktober 2019 ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob A am 12. November 2019

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte, den

angefochtenen Entscheid sowie Disp-Ziff. I des Vorentscheids aufzuheben

und auf mehrere Fragen nicht einzutreten. Eventuell seien zwei dieser Fragen

abschlägig zu beantworten, subeventuell die Akten zur ergänzenden Beurteilung

und zum Neuentscheid an die Vorinstanz zurückzuweisen. Zudem beantragte er die

Zusprechung einer Umtriebsentschädigung zzgl. 7,7 % MWSt.

Das Baurekursgericht beantragte am 22. November 2019

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. In ihrer

Beschwerdeantwort vom 20. Dezember 2019 stellte die Bauherrin den Antrag,

die Beschwerde vollumfänglich abzuweisen sowie eine Parteientschädigung

zulasten des Beschwerdeführers. Die Bausektion der Stadt Zürich beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 23. Dezember 2019 ebenfalls die Abweisung der

Beschwerde.

Mit Replik vom 21. Januar 2020 hielt A an seinen

Anträgen fest. In der Folge liessen sich die Gegenparteien nicht mehr

vernehmen. Nicht vernehmen lassen hat sich sodann die Mitbeteiligte F.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der Beschwerdeführer ist unbestrittenermassen

zur Erhebung der vorliegenden Beschwerde legitimiert (§ 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Das

streitbetroffene Baugrundstück ist gemäss geltender Bau- und Zonenordnung der

Stadt Zürich der Wohnzone W5 mit einem Wohnanteil von 20 % und

Lärm-Empfindlichkeitsstufe III zugeschieden. Die Grundeigentümerin

beabsichtigt im Rahmen einer Arealüberbauung auf dem Bahnhofplatz die Erstellung

von Neubauten mit Wohnnutzung in den Obergeschossen sowie publikumswirksamer

Gewerbenutzung im Erdgeschoss. Gleichzeitig plant die Stadt Zürich, zwei

Bushaltestellen mit Wendeschleife zu errichten.

2.2

Mit Gesuch vom 28. Juli 2017

unterbreitete die Grundeigentümerin der Baubewilligungsbehörde unterteilt in

die zwei Abschnitte "A. Fragen zur massgeblichen Grundfläche"

und "B. Fragen zum Strassenabstand" je vier verschiedene Fragen

zur vorentscheidsweisen Beurteilung. Streitgegenstand sind die Fragen A.1, A.2

(mit Bezug auf die Teilfläche A2), B.1, B.2 sowie B.4 a) – d). Diese

sind nachfolgend wiederzugeben:

"A. Fragen

zur massgeblichen Grundfläche

1.

Ist die

Verkehrsfläche Bus inkl. Zugangsbereich zur Bushaltekante (in der

Beilage A grün markierte Flächen) für die von der Stadt Zürich auf dem

Areal der Gesuchstellerin am Bahnhof Wollishofen geplanten Bushaltestellen mit

Wendeschleife von der für die Ausnützung relevanten massgeblichen Grundfläche,

auf der die Arealüberbauung geplant ist, abzuziehen?

2.

Trifft es zu,

dass für die geplante Arealüberbauung die in der Beilage A dunkelblau

markierten Flächen A1 und A2, zu der für die Ausnützung relevanten Grundflächen

hinzugerechnet werden können?

3.

[...]

4.

[...]

B. Fragen

zum Strassenabstand

1.

Ist eine Strasse

noch nicht dem Planungsrecht entsprechend ausgebaut, ist gemäss § 267 PBG

die voraussichtliche spätere Strassengrenze massgebend. Trifft es zu, dass bei

einer Realisierung der Bushaltestellen mit Wendeschleife im Bereich der

Haltestellen die Hinterseite des Zugangsbereichs zur Bushaltekante und im

Bereich der Wendeschleife die Fahrspur als voraussichtliche spätere

Strassengrenze gilt (Interessenlinie VBZ, markiert als grüne Linie in

Beilage A)?

2.

Trifft es zu,

dass die geplanten Neubauten der Gesuchstellerin bei einem Baugesuch für eine

Arealüberbauung aufgrund von § 267 Abs. 2 PBG den Strassenabstand

gemäss § 265 PBG bzw. Art 12 BZO ab der voraussichtlichen Strassengrenze

eingehalten werden müssen, wenn das Baugesuch für die Arealüberbauung

gleichzeitig mit der Planauflage im Rahmen der Festsetzung des definitiven

Projekts Bushaltestellen mit Wendeschleife (gem. Art. 15 ff. StrG)

eingereicht wird und wenn zur Sicherung der geplanten Bushaltestellen mit

Wendeschleife keine Verkehrsbaulinien festgesetzt sind?

3.

[...]

4.

Falls Fragen 1

und 2 mit Ja und Frage 3 mit Nein beantwortet werden:

a) Kann ein im

Rahmen der Arealüberbauung geplanter Neubau aufgrund der besonderen Verhältnisse

auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG bis an die voraussichtliche spätere Strassengrenze gebaut werden

(Interessenlinie VBZ, markiert als grüne Linie in Beilagen A und B)?

b) Kann aufgrund der

besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine

Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG, im Bereich Zugang Bushaltekante (ZB)

ab einer Höhe von 5,0 Metern (Lichtraumprofil Bus) bis zur Bushaltekante

(s. grün punktierte Linie in Beilage B) in das Strassengebiet

hineingebaut werden (s. rote Fläche ZB in Beilage B: B4

«Situation Obergeschoss»)?

c) Kann aufgrund

der besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine

Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG im Bereich der Wendeschleife (W)

ab einer Höhe von 5,0 Metern (Lichtraumprofil Bus) partiell in das

Strassengebiet hineingebaut werden (s. rote Fläche W in

Beilage B: B4 «Situation Obergeschoss»)?

d) Kann aufgrund der

besonderen Verhältnisse auf dem Bahnhofareal Wollishofen durch eine

Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG vollständig unterbaut werden

(s. farbige Fläche in Beilage B: B2 «Situation Untergeschoss»)?"

Die Bauherrin tauschte die Unterlagen am 1. Oktober 2018

aus, wobei die Änderungen primär die Präzisierung der Fragen sowie der

Plandarstellungen zum Strassenabstand betrafen.

2.3

In ihrem

Entscheid führte die Beschwerdegegnerin 2 vorab aus, da die Pläne "A

Massgebliche Grundfläche" und "B Strassenabstand" vom 1. Oktober

2018.

aufgrund des frühen Planungsstadiums noch rudimentär seien, erfolgten ihre

Antworten vorbehältlich allfälliger Projektänderungen resp. Konkretisierungen

des Bahn- beziehungsweise Busprojekts. Die Fragen A.1 und A.2 beantwortete sie

jeweils mit "Ja" und machte dazu erklärenden Ausführungen. Ebenso die

Frage B.2, nicht jedoch die Frage B.1. Unter E. J gelangte sie

bezüglich der Fragen B.4a) – d) zum Schluss, dass die nachgefragte

Ausnahmebewilligung erteilt werden würde.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer macht im Hauptstandpunkt zusammengefasst geltend, die genannten

Fragen basierten auf einem Planungsstand per 1. Oktober 2018, weshalb beim

Strassenprojekt noch Anpassungen erfolgen würden und der definitive Verlauf der

Staubstrasse sowie der Busschleife zum heutigen Zeitpunkt noch unklar seien. Da

sie damit auf einem illiquiden Sachverhalt beruhten, seien sie theoretischer

beziehungsweise abstrakter Natur, welche einem Vorentscheid nicht zugänglich

seien. Zudem seien sie unter zahlreichen Annahmen und Vorbehalten quasi auf

Vorrat beantwortet worden, was zu unzulässigen Interpretationsspielräumen

führen würde.

4.

4.1

Vorentscheide

können gemäss § 323 Abs. 1 PBG über Fragen eingeholt werden, die für

die spätere Bewilligungsfähigkeit eines Bauvorhabens von grundlegender

Bedeutung sind. Voraussetzung ist, dass die gesonderte Beurteilung dieser

Fragen sachlich möglich ist und nicht gegen das Gebot der Koordination von

Art. 25a des Raumplanungsgesetzes vom

22.

Juni 1979 beziehungsweise der Gesamtbeurteilung gemäss Art. 8 des

Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 verstösst. Vorentscheide

ergehen im gleichen Verfahren wie baurechtliche Bewilligungen (§ 323 Abs. 1 PBG) und ermöglichen eine Klärung der Rechtslage, bevor der

Bauherrschaft Aufwand und Kosten für die (Detail-)Projektierung entstanden sind

(Christian Mäder, Das Baubewilligungsverfahren, Zürich 1991, Rz. 507).

4.1.1

Aus dem Sinn und Zweck des Instituts ergibt sich, dass unter

"Fragen" im Sinn von § 323 f. PBG nur Rechtsfragen

gemeint sind (VGr, 31. Januar 2002, VB.2001.00316, E. 2a und 3d,

Mäder, Rz. 513 ff., je auch zum Folgenden). Unklarheiten

tatsächlicher Natur können nicht zum Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs

gemacht werden.

4.1.2

Thematisch kann ein Vorentscheid beliebige Fragen zum Gegenstand haben,

sofern sie gemäss § 323 Abs. 1 PBG grundlegender Natur und damit

projektunabhängig beantwortbar sind. Es können im Vorentscheidsgesuch

allerdings nur Fragen gestellt werden, die auch im Rahmen des späteren

Bewilligungsverfahrens zu beurteilen wären. Mit anderen Worten müssen die

Fragen einer gesonderten Prüfung zugänglich sein, das

heisst, sich ohne das Vorliegen einer bereits detaillierten

Projektierung beantworten lassen. Entsprechend kann eine Beantwortung unter

Umständen lediglich in einer allgemeinen Weise möglich sein. Dies entbindet

jedoch nicht von der Verpflichtung, die gestellten Fragen präzise abzufassen,

sodass diese klar beantwortet werden können.

4.1.3

In einem Vorentscheidsgesuch zulässig sind etwa Fragen betreffend die

Ausnützungsübertragung, das Überstellen von Baulinien oder die Einhaltung von

Abstandsvorschriften. Demgegenüber können Fragen bezüglich Gestaltung in der

Regel nicht Gegenstand eines Vorentscheidsgesuchs sein und wäre darauf nicht

einzutreten.

4.2

Die

Vorinstanz beurteilte die strittigen Fragen als projektunabhängige

Rechtsfragen, welche mittels Vorentscheid beantwortet werden durften. Sie erwog

zusammengefasst, der blosse Umstand, dass das Strassenprojekt noch nicht

definitiv beziehungsweise rechtskräftig festgesetzt worden sei, führe für sich

allein noch nicht dazu, dass die strittigen Fragen theoretischer Natur seien. Entscheidend

sei, dass die Antwort von der Funktion der entsprechenden Flächen und nicht von

der genauen Lage und Dimension abhänge. So habe eine Redimensionierung oder

Verschiebung der die Fragen A.1, A.2, B.1 und B.2 betreffenden Flächen keinen

Einfluss auf deren Beantwortung. Dasselbe gelte auch für die Fragen B.4a) – d),

da das Strassenprojekt durch die im Richtplan eingetragenen Interessenlinie der

VBZ weitgehend vorgegeben sei. Darin, dass das Strassenprojekt noch nicht

festgelegt ist, sah die Vorinstanz schliesslich auch keine Möglichkeit für die

Entstehung unzulässiger Interpretationsspielräume.

4.2.1

Die Fragen A.1 und A.2 betreffen die Anrechenbarkeit der

Verkehrsfläche für die Bushaltestellen mit Wendeschleife (inklusive

Zugangsbereich zur Bushaltekante und Wendeschleifen-Insel) an die für die

Ausnützungsziffer massgebliche Grundfläche. Deren Beantwortung erfordert in

Anwendung der §§ 255 und 259 PBG eine rechtliche Beurteilung. Dasselbe

gilt für die Fragen B.1 und B.2, welche die massgebliche Strassengrenze

sowie den Strassenabstand zur voraussichtlichen Strassengrenze gemäss

§ 267 PBG betreffen. Ebenso hinsichtlich der Fragen B.4a) – d)

bezüglich Erteilung einer Ausnahmebewilligung nach § 220 PBG zur

Unterschreitung des Strassenabstands.

4.2.2

Zwar basieren die

der Bausektion zum Vorentscheid unterbreiteten Fragen auf einem Vorprojekt.

Doch liegt es in der Natur des Vorentscheidsverfahrens, dass in diesem

lediglich die grundsätzliche Bewilligungsfähigkeit der zu diesem Zeitpunkt

geplanten Lösung zu beurteilen ist. Denn der im Vorprojektstadium erst

lückenhaft bekannte Sachverhalt verunmöglicht eine umfassende Rechtsanwendung.

Dem kann die Behörde damit begegnen, dass sie in der Baubewilligung mittels

Nebenbestimmungen oder Auflagen korrigierend eingreift (Mäder,

Rz. 535). Eine untergeordnete

Projektmodifikation tut der Verbindlichkeit eines Vorentscheids daher keinen

Abbruch (§ 324 PBG; Mäder, Rz. 529

mit weiterem Hinweis). Entsprechend sprach die

Baubehörde den Vorentscheid auch unter dem Vorbehalt wesentlicher Änderungen

der Sach- und/oder Rechtslage aus.

Der Umstand, dass der

Sachverhalt hinsichtlich des Strassenprojekts noch Unklarheiten beinhaltet und

die Beantwortung der gestellten Fragen unter gewissen Annahmen erfolgen muss,

führt nicht dazu, dass die Fragen deshalb tatsächlicher Natur wären. Deren

Beantwortung erfordert jeweils eine Rechtsanwendung und nicht die Klärung des

Sachverhalts. Aus der präzisen Formulierung der Fragen sowie den ergänzenden

Ausführungen dazu geht ebenfalls hervor, dass diese keine Klärung des

Sachverhalts, sondern der rechtlichen Beurteilung beabsichtigen. Zudem ist

nicht ersichtlich, dass die getroffenen Annahmen die Entstehung unzulässiger

Interpretationsspielräume ermöglichen würde. So führen die Vorinstanzen

zutreffend aus, dass das Strassenprojekt aufgrund des Richtplaneintrags und der

Interessenlinie der VBZ ohnehin weitgehend vorgegeben ist.

4.2.3

Aufgrund der herrschenden Platzverhältnisse und den baulichen,

beziehungsweise technischen Anforderungen ebenfalls weitgehend vorgegeben ist

die Dimension der Buswendeschleife. Es ist gar nicht möglich, diese wesentlich

enger zu gestalten, sodass die Grösse der innenliegenden strittigen Fläche

ebenfalls weitgehend klar ist und kein unklares Sachverhaltselement vorliegt.

Auch wenn der Beschwerdeführer auf den ersten Blick berechtigterweise geltend macht,

die Vorinstanz widerspreche sich, indem sie ausführe, entscheidend sei, dass

die Antwort von der Funktion der entsprechenden Flächen und nicht von der

genauen Lage und Dimension abhänge in weiteren Begründung vom Gegenteil

ausgehe. Sie zähle die Teilfläche A2 (Verkehrsinsel) nicht zur

massgeblichen Grundfläche und begründe dies damit, dass diese von Bussen nicht

befahren werde und aufgrund ihrer Dimensionierung beispielsweise auch als

Abstellplatz für Fahr- und Motorräder genutzt werden könnte. Da die Lage und

Dimensionierung nach dem Gesagten weitgehend vorgegeben sind, löst sich der

Widerspruch in den zitierten Ausführungen der Vorinstanz wieder auf.

4.3

Damit

erweist sich das Vorbringen, es handle sich bei den gestellten Fragen um

Sachverhaltsfragen, welche einem Vorentscheid nicht zugänglich seien, als

unzutreffend. Die Vorinstanz hat zu Recht nicht beanstandet, dass die

Bausektion vollumfänglich auf das Vorentscheidsgesuch eingetreten ist. Es

bleibt daher zu prüfen, wie es sich mit der beanstandeten Beantwortung der

Fragen A.2 und B.4a) – d) in materieller Hinsicht verhält.

5.

Der Beschwerdeführer macht in seinem ersten Eventualbegehren

geltend, die Frage A.2 nach der Anrechenbarkeit an die massgebliche

Grundfläche gemäss § 259 PBG sei bezüglich der Teilfläche A2 (in

Planbeilage A dunkelblau markiert) mit "Nein" zu beantworten.

5.1

Die

Bausektion begründete ihre bejahende Antwort im angefochtenen Beschluss damit,

dass die strittige Teilfläche im derzeit dargestellten Ausmass losgelöst vom

Bus- und Bahnbetrieb genutzt werden könne und eine selbständige Nutzung zum

Beispiel für Velo- oder Autoabstellplätze auch tatsächlich möglich sei. Die

Fläche sei im Zusammenhang mit dem Strassenbauprojekt zu konkretisieren. Sollte

sie sich wesentlich verkleinern, sei eine Neubeurteilung notwendig.

5.2

Dagegen

bringt der Beschwerdeführer vor, bei der Teilfläche A2 handle es sich

lediglich um eine kleine Insel der für den Busbetrieb geplanten Wendeschleife,

weshalb sie ebenfalls zur Verkehrsfläche zu zählen und von der massgeblichen

Grundfläche im Sinn von § 259 PBG abzuziehen sei. Eine Nutzung als

Abstellplatz bezeichnet er aufgrund der geringen Dimensionierung als faktisch

unmöglich und aus Gründen der Verkehrssicherheit illusorisch.

5.3

Wie die

Vorinstanz unter Hinweis auf die verwaltungsgerichtliche Rechtsprechung

zutreffend ausführte, umfasst die massgebliche Grundfläche im Sinn von § 254 Abs. 1 PBG gemäss § 259 Abs. 1 PBG die von der Baueingabe

erfasste Fläche der baulich noch nicht ausgenützten Grundstücke oder

Grundstückteile der Bauzone. Dazu gehören grundsätzlich auch Verkehrsflächen,

und zwar unabhängig davon, ob sie nur der grundstücksinternen oder auch der

Erschliessung weiterer Liegenschaften dienen. Nicht zur anrechenbaren Fläche

gehören dagegen nach ständiger Rechtsprechung Verkehrsflächen, die auf

übergeordneten Festlegungen beruhen, beispielsweise solche, die ihre Grundlage

in (kantonalen oder kommunalen) Verkehrsplänen oder Quartierplänen haben (vgl.

zum Ganzen VB.2006.00215, E. 4 = BEZ 2007 Nr. 2 = RB 2006

Nr. 68 mit weiteren Hinweisen; VGr, 9. Juli

2003, VB.2003.00084, E. 2.a = BEZ 2003 Nr. 46).

5.4

Die

Vorinstanz bestätigte die Beurteilung der Bausektion und führte ergänzend aus, die

im Plan grün markierte Verkehrsfläche diene inklusive Zugangsbereich zur

Bushaltekante dem öffentlichen Busbetrieb. Es handle sich damit um eine

öffentliche, dem Gemeingebrauch gewidmete Strassenfläche, welche ihre Grundlage

im kommunalen Richtplan habe. Sie sei daher von der für die Ausnützung

massgeblichen Grundfläche abzuziehen. Im Gegensatz dazu sei die im Plan

dunkelblau markierte Teilfläche A2 (Verkehrsinsel) nicht zur

Verkehrsfläche zu zählen, da sie von den Bussen nicht befahren werde und daher

losgelöst vom Bus- und Bahnbetrieb genutzt werden könne. Sie stehe rechtlich

betrachtet einer baulichen Nutzung zur Verfügung und sei daher zur

massgeblichen Grundfläche hinzuzurechnen. Ob sie tatsächlich baulich nutzbar

wäre, bezeichnete die Vorinstanz als nicht ausschlaggebend, aufgrund der

Dimensionierung sowie auch unter Beachtung von Aspekten der Verkehrssicherheit

jedoch ohne Weiteres möglich.

5.5

Auf diese

zutreffenden Erwägungen kann vollumfänglich verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1

Satz 2 VRG). Massgebend ist, dass die strittige Verkehrsinsel nicht

Bestandteil der zukünftigen Verkehrs- beziehungsweise Dienstbarkeitsfläche

bilden wird und damit nicht aufgrund einer übergeordneten Festlegung abziehbar

ist. Da sie zum streitbetroffenen Baugrundstück gehört, gilt die

Teilfläche A2 grundsätzlich als überbaubar und wird demzufolge von der

massgeblichen Grundfläche im Sinn von § 259 Abs. 1 PBG umfasst. Die

effektive Überbaubarkeit beziehungsweise bauliche Nutzbarkeit ist, wie die

Vorinstanz zutreffend ausführte, für die Frage der Anrechenbarkeit nicht

relevant (VGr, 21. November 2012, VB.2012.00570,

E. 5.2; 7. Dezember 2011, VB.2011.00301, E. 3).

6.

In seinem zweiten Eventualantrag macht der

Beschwerdeführer hinsichtlich der Fragen B.4a) – d) nach der Erteilung

einer Ausnahmebewilligung von den Vorschriften über den Strassenabstand

(§ 265 PBG und Art. 12 BZO) gemäss § 220 PBG ebenfalls geltend,

diese sei mit "Nein" zu beantworten.

6.1

Die

Bausektion war hinsichtlich dieser Fragen zum Schluss gelangt, die gemäss

§ 220 Abs. 1 PBG geforderten besonderen Verhältnisse, unter denen die

Durchsetzung der Vorschriften unverhältnismässig erschiene, lägen vor.

Insbesondere aufgrund des schmalen Arealperimeters, des grossen Anteils der

geplanten Verkehrsfläche und der daraus resultierenden Ausnützungseinbusse

infolge der starken Einschränkung der Überbauungsmöglichkeiten bei Einhaltung

des Strassenabstands. Dabei sei zu berücksichtigen, dass die Wendeschleife

gemäss einer Variantenstudie nur an dieser Stelle und in dieser Form

beziehungsweise Ausdehnung realisiert werden könne. Die Einschränkung aufgrund

der Dienstbarkeit sei demgegenüber irrelevant, da es sich dabei um eine

privatrechtliche Vereinbarung handle.

Sodann werde § 220 Abs. 2 PBG Rechnung getragen,

da die vorgesehene Verkehrsfläche auf dem Areal die Umsetzung der öffentlichen

Interessen in Form von Bushaltestellen und Wendeschleife erlaube. Der Nachweis,

dass mit einer Unterschreitung des Strassenabstands kein Verstoss gegen Sinn

und Zweck der Vorschrift verbunden sei und keine öffentlichen Interessen

verletzt würden, sei erbracht. Dabei erachtete die Bausektion den Aspekt des

niedrigen Verkehrsaufkommens als ausschlaggebend. Sie erwog, die Staubstrasse

bilde eine Sackgasse und werde lediglich von Quell- und Zielverkehr des Areals

respektive des Bahnhofs genutzt. Weder beim motorisierten Verkehr noch beim

Fussverkehr habe sie eine Durchleitefunktion, weshalb durch die Unterschreitung

des Strassenabstands keine Beeinträchtigung der Verkehrssicherheit entstehen

würde. Den Voraussetzungen von § 220 Abs. 3 PBG werde ebenfalls

Rechnung getragen, indem die Abstände zu den Gebäuden auf den Nachbarparzellen

nicht kleiner seien, als wenn die Neubauten ohne Verkehrsfläche beziehungsweise

Ausnahmebewilligung dazu realisiert würden. Bezüglich der nicht im Eigentum der

SBB AG stehenden Parzellen sei unabhängig vom Strassenabstand der reguläre

Grenzabstand einzuhalten.

6.2

Der

Beschwerdeführer ist der Ansicht, die Ausnahmebewilligung gehe äusserst weit.

Damit werde einerseits der Bau des Erdgeschosses bis an die voraussichtliche

Strassengrenze ermöglicht. Andererseits könnten damit die Obergeschosse im

Bereich des Zugangs zur Bushaltekante ab einer Höhe von 5 m

(Lichtraumprofil Bus) bis zur Bushaltekante sowie im Bereich der Wendeschleife

partiell in das Strassengebiet hineingebaut werden. Um dafür eine

Ausnahmebewilligung zu erteilen, erachtet er die Voraussetzungen von § 220 PBG als nicht erfüllt. Zusammengefasst bestreitet er eine unverhältnismässige

Nutzungseinbusse sowie das Vorliegen besonderer Verhältnisse und führt mehrere,

seiner Meinung nach vergleichbare Beispiele anderer Bahnhöfe mit vergleichbaren

Situationen an. Sodann äussert er Bedenken bezüglich der Verkehrssicherheit und

moniert eine Verletzung nachbarlicher Interessen.

6.3

Gemäss § 220 Abs. 1 PBG ist im Einzelfall von Bauvorschriften zu befreien, wenn

besondere Verhältnisse vorliegen, bei denen die Durchsetzung der Vorschriften

unverhältnismässig erscheint. Dabei dürfen Ausnahmebewilligungen nicht gegen

den Sinn und Zweck der Vorschrift verstossen, von der sie befreien und auch

sonst keine öffentlichen Interessen verletzen (Abs. 2). Schliesslich darf

ein Nachbar durch die Erteilung einer Ausnahmebewilligung von Vorschriften, die

auch ihn schützen, nicht unzumutbar benachteiligt werden (Abs. 3).

6.3.1

Gemäss gefestigter Rechtsprechung sind unter "besonderen

Verhältnissen" Situationen zu verstehen, die wesentlich von den

tatsächlichen Verhältnissen abweichen, die der Gesetzgeber im Auge hatte (VGr,

9.

Mai 2019, VB.2018.00467, E. 7.3; 2. März 2017, VB.2016.00373,

E. 4.3, je mit Hinweisen und auch zum Folgenden). Eine Ausnahmebewilligung

bezweckt daher, im Einzelfall Härten und Unbilligkeiten zu beseitigen, die sich

daraus ergeben, dass die Anwendung der Allgemeinordnung den aussergewöhnlichen

Gegebenheiten nicht Rechnung trägt und die mit dem Erlass der Regel nicht

beabsichtigt waren. Es versteht sich daher von selbst, dass Sachumstände, die

in einer Vielzahl von Fällen angeführt werden könnten, eine Ausnahmebewilligung

nicht zu rechtfertigen vermögen.

6.3.2

Besondere, eine Ausnahmesituation begründende Verhältnisse können

insbesondere in der Form, Lage oder Topografie des Baugrundstücks liegen. Nicht

massgeblich ist jedoch, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um einen

Einzelfall handelt oder ob entsprechende tatsächliche Verhältnisse ihrem Wesen

nach in weiteren Fällen gegeben sind oder sein könnten (VGr, 20. Dezember

2017, VB.2007.00019, E. 6.3, auch zum Folgenden; RB 1981

Nr. 126). So können beispielsweise in der Steilheit eines Geländes besondere

Verhältnisse liegen, auch wenn noch andere Parzellen in einer Gemeinde ebenso

betroffen sind (VGr, 19. Dezember 2007, VB.2007.00358, E. 1.2;

22.

März 2006, VB.2005.00519, E. 5 [nicht publiziert]).

6.3.3

Ob eine Ausnahmesituation im erwähnten Sinn vorliegt, ist vorwiegend eine

Rechtsfrage, die das Verwaltungsgericht frei überprüft, doch wird der

Baubehörde bei der Einräumung der Ausnahmebewilligung ein erheblicher

Beurteilungsspielraum eingeräumt. Durch welche Abweichungen von den

Bauvorschriften der Ausnahmesituation Rechnung zu tragen ist, ist überwiegend

Ermessensfrage. Das Verwaltungsgericht greift hierbei nur ein, wenn dieses

pflichtgemässe Ermessen überschritten oder missbraucht wird

(VGr, 22. Februar 2012, VB.2011.00531, E. 4.1).

6.4

In erster Linie gilt es zu prüfen, ob dispensbegründende besondere

Verhältnisse vorliegen. Wird diese Frage bejaht, ist in einem zweiten Schritt

zu überprüfen, ob durch einen Dispens kein Verstoss gegen den Sinn und Zweck

der Strassenabstandsvorschriften sowie keine Verletzung von öffentlichen

Interessen vorliegen. Die Prüfung einer unzumutbaren Benachteiligung von

Nachbarn entfällt indessen, da dem Strassenabstand gemäss § 265 PBG keine

nachbarschützende Funktion zukommt (VGr, 7. November 2012, VB.2012.00336,

E. 5.3; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher

Planungs- und Baurecht, 6. A., Zürich 2019, S. 1053; BEZ 1991

Nr. 14 E. 3).

6.4.1

Die Vorinstanz erwog zur Einschränkung der

Bebaubarkeit des Grundstücks durch die projektierte Wendeschleife mit Verweis

auf den Plan "Beilage B: Strassenabstände", die projektierte

Busspur weise eine Länge von ca. 160 m und eine Breite von

ca. 11 m bis 16 m beziehungsweise 27 m im Schleifenbereich

auf. Nicht zu berücksichtigen sei die Fläche im Grenzabstandsbereich gegenüber

den westlich gelegenen Parzellen, da diese ohnehin nicht überbaut werden

könnte. Die mögliche Bruttogeschossfläche im Erdgeschoss betrage ohne

Strassenabstand 1'978 m2 und reduziere sich bei Einhaltung des

Strassenabstands von 6 m auf 1'284 m2. Pro Obergeschoss

betrage die realisierbare Bruttogeschossfläche 2'146 m2

(beziehungsweise 2'413 m2 bei Hineinbauen in das Strassengebiet

ab 5 m Höhe) und reduziere sich bei Einhaltung des Strassenabstands auf

1'357 m2. Gestützt auf diese Berechnungen gelangte sie zum

Schluss, dass die Einhaltung des regulären Strassenabstands aufgrund der

Dimension der geplanten Buswendeschleife sowie angesichts der Grösse und Form

des Planungsperimeters offensichtlich eine erhebliche Einschränkung der

baulichen Nutzungsmöglichkeiten zur Folge habe. Insbesondere im Bereich der

eigentlichen Wendeschleife liessen sich bei Einhaltung eines Strassenabstands

von 6 m aufgrund der verbleibenden bebaubaren geringen Grundstückstiefe

Dispositiv

kaum mehr sinnvolle Gebäudegrundrisse realisieren. Aus diesen Gründen erschien

der Vorinstanz die Durchsetzung des regulären Strassenabstands gemäss

§ 265 PBG als unverhältnismässig. So ziele diese Bestimmung nicht auf die

mit der Wendeschleife entstehende Situation ab, sondern bezwecke die

Gewährleistung der Verkehrssicherheit und der Wohnhygiene an herkömmlichen

Strassen. Die Annahme besonderer Verhältnisse hielt sie daher für

gerechtfertigt. Dass das Grundstück ohne Ausnahmebewilligung gar nicht mehr

überbaut werden könnte, dürfe dafür nicht verlangt werden.

Die Vorinstanz erwog weiter, ob die Anforderungen an die

Verkehrssicherheit und die Wohnhygiene im konkreten Fall eingehalten seien,

werde im Baubewilligungsverfahren für das ausgearbeitete Bauvorhaben abschliessend

zu prüfen sein. Inwiefern diese bei einer Unterschreitung des Strassenabstands

grundsätzlich nicht mehr gewährleistet werden könnte, sei zum jetzigen

Zeitpunkt nicht erkennbar. Die Situation sei in keiner Weise mit einer

üblichen, dem öffentlichen Verkehr gewidmeten Strasse vergleichbar. Auf dem

Areal werde relativ wenig Verkehr und insbesondere kein Durchgangverkehr

herrschen, da es sich bei der Staubstrasse um eine Sackgasse handle. Die

Platzverhältnisse des Areals würden sich aufgrund der langgezogenen und gerade

verlaufenden Verkehrsfläche für die Busse übersichtlich präsentieren. Letztere

würden diese wegen der Haltestellen und der Wendeschleife lediglich mit einer

sehr geringen Geschwindigkeit befahren. Insgesamt sei daher mit vergleichsweise

geringfügigen Immissionen zu rechnen. Eine Verletzung öffentlicher Interessen

konnte die Vorinstanz keine erkennen. Die Entwicklung von Wohn- und

Geschäftsraum an zentraler, gut erschlossener Lage im urbanen Siedlungsgebiet

entspreche den Grundsätzen der Raumplanung (haushälterische Bodennutzung sowie

innere Verdichtung) und liege damit durchaus im öffentlichen Interesse.

6.4.2 Auf diese Erwägungen kann vollumfänglich

verwiesen werden (§ 70 in Verbindung mit § 28

Abs. 1 Satz 2 VRG). Zwar ist der westliche Teil des

Grundstücks, welcher aufgrund eines dienstbarkeitsrechtlichen Verbots für

Hochbauten nicht überbaut werden soll, wesentlich tiefer. Doch ändert dies

nichts an der Besonderheit des durch das Strassenprojekt eingeschränkten

Grundstückteils. So ist die Überbauung dieses schmalen Perimeters entlang der

Bahngeleise auch aus lärmschutzrechtlichen und städtebaulichen Gründen von

vornherein herausfordernd. Gleichzeitig besteht aufgrund der zentralen, gut

erschlossenen Lage ein grosses öffentliches Interesse (verdichtet) zu bauen.

Das vorliegende Strassenprojekt und die Arealüberbauung wurden bei der Planung

von Anfang an aufeinander abgestimmt.

Die Verhinderung einer solchen

Überbauung kann der Gesetzgeber beim Erlass der Strassenabstandsvorschrift

nicht beabsichtigt haben. Zudem handelt es sich bei diesen Vorschriften um

solche, die den anwendenden Behörden bei der Beurteilung des Einzelfalls

keinerlei Spielraum belassen und können besondere Verhältnisse überdies auch im

Projekt selber liegende Umstände sein (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 1438 f.).

6.4.3 Wenn der Beschwerdeführer mit dem Anführen

weiterer schmaler Bahnhofsareale die besonderen Gegebenheiten infrage stellen

will, ist dies nicht zielführend. So können in der geringen Grundstückstiefe

nach dem Gesagten dennoch besondere Verhältnisse liegen, auch wenn noch weitere

Parzellen in anderen Gemeinden allenfalls ebenso betroffen sind (vgl. dazu oben

E. 6.3.2). Es ist unmassgeblich, ob es sich beim konkreten Sachverhalt um

einen Einzelfall handelt oder ob entsprechende Verhältnisse ihrem Wesen nach

auch in weiteren Fällen gegeben sein könnten (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 1440). Das Vorbringen des noch nicht rechtskräftigen Strassenprojekts

vermag sodann die vorinstanzliche Beurteilung der Nutzungseinbusse bei

Einhaltung des Strassenabstands von 694 m2 im Erdgeschoss und

789 m2 beziehungsweise 1'057 m2 in den

Obergeschossen als erheblich nicht infrage zu stellen. Denn wie bereits

ausgeführt (vgl. oben E. 4.2.3), ist das Strassenprojekt aufgrund des Richtplaneintrags

und der Interessenlinie der VBZ weitgehend vorgegeben. Dementsprechend könnten

allfällige Änderungen beim Strassenprojekt lediglich geringfügig sein und

entsprechend nur unwesentliche Auswirkungen haben. Die Nutzungseinbusse bliebe

auch dann noch erheblich.

6.4.4 Der Wohnhygiene wie auch der Verkehrssicherheit

wird bei der Detailplanung Rechnung zu tragen und Prüfungsgegenstand des

Baubewilligungsverfahrens sein. Gründe, dass diese durch den reduzierten

Strassenabstand nicht mehr gewährleistet werden könnten, sind nicht

ersichtlich. Ein Verstoss gegen Sinn und Zweck der Strassenabstandsvorschrift

liegt nicht vor. Genauso wenig ist ein entgegenstehendes öffentliches Interesse

ersichtlich. Schliesslich erweist sich die Rüge betreffend Verletzung

nachbarlicher Interessen von vornherein als unbehelflich, da Strassenabstände

nach dem Gesagten nicht deren Schutz dienen (vgl. dazu oben E. 6.4). Die

Rügen des Beschwerdeführers erwiesen sich damit als unbegründet und der

angefochtene Entscheid als rechtskonform. Dies führt zur Abweisung der

Beschwerde.

7.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1). Eine Parteientschädigung steht dem

unterliegenden Beschwerdeführer bei diesem Ergebnis nicht zu. Hingegen ist er zu

einer angemessenen Parteientschädigung an die Beschwerdegegnerin 1 zu verpflichten

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 4'610.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten werden dem Beschwerdeführer

auferlegt.

4.

Der Beschwerdeführer wird

verpflichtet, der Beschwerdegegnerin 1 eine Parteientschädigung von

Fr. 3'500.- zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des

vorliegenden Urteils.

5.

Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …