Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00758

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00758

Urteil

der 1. Kammer

vom 8. April 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

In Sachen

Stadt Zürich, vertreten durch Bausektion

der Stadt Zürich,

Beschwerdeführerin,

gegen

Zürcher Heimatschutz ZVH,

Beschwerdegegner,

und

Elektrizitätswerk der Stadt Zürich,

Mitbeteiligter,

betreffend Baubewilligung

für Photovoltaik-Anlagen,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 30. April 2019 erteilte die

Bausektion der Stadt Zürich dem Elektrizitätswerk der Stadt Zürich die

Bewilligung für den Bau von Photovoltaikanlagen auf den Dächern des Schulhauses A

auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01, Gebäudekomplex B 02 und 03

sowie C-Weg 04 und 05 in Zürich.

Erwägungen

II.

Der Zürcher Heimatschutz ZVH rekurrierte dagegen am

5.

Juni 2019 an das Baurekursgericht des Kantons Zürich. Dieses hiess das

Rechtsmittel am 18. Oktober 2019 im Hauptpunkt gut, hob den angefochtenen

Beschluss auf und wies die Sache an die Vorinstanz zurück.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhob die

Bausektion der Stadt Zürich am 19. November 2019 Beschwerde an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des vorinstanzlichen

Entscheids, soweit darin die Baubewilligung für die Photovoltaikanlagen

aufgehoben wurde, sowie die Rückweisung der Sache an das Baurekursgericht oder

allenfalls einen gutheissenden materiellen Entscheid durch das

Verwaltungsgericht selbst, unter Kostenfolge zulasten des Beschwerdegegners.

Am 29. November 2019 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Zürcher Heimatschutz

ZVH beantragte am 6. Januar 2020, auf die Beschwerde sei nicht

einzutreten, eventualiter sei sie abzuweisen und der vorinstanzliche Entscheid

zu bestätigen, unter Kosten- und Entschädigungsfolge zulasten der Bausektion

und des Elektrizitätswerks der Stadt Zürich. Mit Replik vom 24. Januar

2020.

hielt die Bausektion an ihren Anträgen fest, ebenso der Zürcher

Heimatschutz ZVH mit Duplik vom 4. Februar 2020. Am 24. Februar 2020

verzichtete die Bausektion auf eine weitere Stellungnahme. Das

Elektrizitätswerk der Stadt Zürich liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist gemäss § 41

Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur

Behandlung der Beschwerde zuständig.

1.2

Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 lit. b VRG ist eine Gemeinde rechtsmittellegitimiert, wenn sie die

Verletzung von Garantien rügt, die ihr die Kantons- oder Bundesverfassung

gewährt. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf eine Verletzung ihrer Gemeindeautonomie,

weshalb ihre Legitimation zur Beschwerdeerhebung zu bejahen ist. Ob die

beanspruchte Autonomie tatsächlich besteht und im konkreten Fall verletzt

wurde, ist keine Frage des Eintretens, sondern der materiellen Beurteilung der

Beschwerde (vgl. BGr, 22. November 2012, 8C_500/2012, E. 2.2.2; BGE 135 I 43 E. 1.2).

1.3

Rückweisungsentscheide, welche der Vorinstanz einen

Beurteilungsspielraum belassen, sind nur dann selbständig anfechtbar, wenn ein

nicht wiedergutzumachender Nachteil droht oder die Gutheissung einer dagegen

erhobenen Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen würde (§ 19a Abs. 2 VRG i. V. m. Art. 93 Abs. 1

des Bundesgesetzes vom 17. Juni 2005 über das Bundesgericht [BGG]; Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 19a N. 64; Alain Griffel, Kommentar VRG, § 28 N. 45). Eine

Gutheissung der Beschwerde unter Beurteilung der vorliegend streitbetroffenen Photovoltaikanlage

als auf der Grundlage der bisherigen Sachverhaltsfeststellungen bewilligungsfähig

würde bewirken, dass die erneute Prüfung und Abklärung des Sachverhalts durch

die erstinstanzliche Baubehörde hinfällig wäre und ein Endentscheid vorläge.

1.4

Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Das Elektrizitätswerk der Stadt Zürich beabsichtigt, auf

den Schrägdächern der streitbetroffenen Schulhausanlage mehrere einzelne

Aufdach-Photovoltaikanlagen zu erstellen. Die Anlage liegt in der Zone für

öffentliche Bauten Oe3F und ist im Bundesinventar der schützenswerten

Ortsbilder der Schweiz von nationaler Bedeutung (ISOS) enthalten, einerseits

als Einzelobjekt von grosser Bedeutung mit dem Erhaltungsziel A,

andererseits als Umgebungszone mit dem Erhaltungsziel a. Weiter ist der

Gebäudekomplex B 02 und 03 sowie C-Weg 05 im kommunalen

Inventar der Denkmalschutzobjekte aufgeführt, wobei namentlich die Fassaden und

Dachflächen als schützenswert eingestuft sind.

3.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, das Baurekursgericht

greife auf unrechtmässige Weise in die gemäss Art. 85 der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005

(KV) garantierte Gemeindeautonomie bzw. in die Verfahrensorganisation

der Stadt Zürich ein, indem es zusätzliche Abklärungen zur Feststellung des

rechtserheblichen Sachverhalts fordere. Dies führe zudem zu nutzlosem

Zusatzaufwand.

Weiter sei das Baurekursgericht entgegen Art. 18a

Abs. 3 des Bundesgesetzes über die Raumplanung vom 22. Juni 1979

(RPG) davon ausgegangen, dass auch bei unwesentlichen Beeinträchtigungen von

Schutzobjekten eine Interessenabwägung zwischen den betroffenen Schutz- und

Nutzinteressen vorzunehmen sei. Vorliegend handle es sich um eine unwesentliche

Beeinträchtigung, da für die Solarpanels eine dunkle, nicht reflektierende

Materialisierung bzw. eine ruhige Gestaltung zu wählen sei. Ausserdem seien die

in Frage stehenden Dächer für das Ortsbild von untergeordneter Bedeutung und

die Solaranlage habe damit keine Beeinträchtigung der Umgebungszone mit dem

Erhaltungsziel a zur Folge. Folglich entfielen sowohl eine Interessenabwägung

wie auch die Anwendbarkeit von Art. 18a Abs. 3 RPG. Ohnehin wäre das öffentliche

Interesse an erneuerbaren Energien sehr hoch; in Art. 2ter

Abs. 2 lit. c der Gemeindeordnung der Stadt

Zürich vom 26. April 1970 sei denn auch das Ziel der Förderung von

Energieeffizienz und erneuerbaren Energiequellen enthalten.

Zu Unrecht habe das

Baurekursgericht ausserdem § 238 Abs. 4 des Planungs- und Baugesetzes

vom 7. September 1975 (PBG) angewendet, obwohl mit Art. 18a

Abs. 1 RPG dem widersprechendes Bundesrecht

bestehe, soweit wie vorliegend Solaranlagen in Bau- und Landwirtschaftszonen

infrage stehen. Auch im Zusammenhang mit der nicht im ISOS enthaltenen

streitbetroffenen Baute am C-Weg 04 sei mit § 238 Abs. 2 PBG zu Unrecht eine kantonale Norm herangezogen worden, da Art. 18a

Abs. 4 vorgehe; und schliesslich wird vorgebracht, die Aufdach-Anlage

greife im Gegensatz zu Indach-Solaranlagen nicht in die geschützte Substanz der

Dachfläche ein, weshalb das ISOS-Erhaltungsziel A nicht beeinträchtigt werde.

Zusammengefasst sei es entgegen der Vorinstanz nicht

nötig, eine Beurteilung des Projekts durch die städtische Denkmalpflege mit

Genehmigung des Stadtrats zu fordern, da die städtische Denkmalpflege selbst

über das nötige Fachwissen verfüge und bereits eine Stellungnahme eingereicht

habe bzw. – obwohl dies aus den Akten nicht ersichtlich sei – in das Baubewilligungsverfahren

miteinbezogen worden sei.

4.

4.1

ISOS-Inventarobjekte wie die vorliegend

streitbetroffene Schulhausanlage verdienen grundsätzlich die ungeschmälerte

Erhaltung oder wenigstens grösstmögliche Schonung (BGr, 11. März 2014,

1C_700/2013, E. 2.3 f.). Die Errichtung von Solaranlagen auf

ISOS-Schutzobjekten mit Erhaltungsziel A ist dadurch nicht ausgeschlossen.

Gemäss Art. 18a Abs. 3 RPG wird für Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler und

nationaler Bedeutung jedoch eine Baubewilligung verlangt. Nach Art. 32b

lit. b der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) zählen

Gebiete im Perimeter des ISOS zu den genannten Kulturdenkmälern. Die Vorgabe,

dass eine Baubewilligung zu erwirken ist, wurde vorliegend eingehalten.

4.2

In Art. 18a Abs. 3 RPG in Verbindung

mit Art. 32b RPV wird weiter festgelegt, dass Solaranlagen auf Kultur- und

Naturdenkmälern von kantonaler oder nationaler Bedeutung dieselben nicht

wesentlich beeinträchtigen dürfen. Während die Wesentlichkeit einer

Beeinträchtigung allein die Bewilligungsfähigkeit einer Solaranlage auf einem

kommunalen Schutzobjekt nicht zu verhindern vermag (Art. 18a Abs. 4

RPG), ist dieser Rechtsbegriff im Hinblick auf die national geschützte

Schulanlage zentral. Eine wesentliche Beeinträchtigung verhindert unter

derartigen Umständen die Bewilligung einer Solaranlage. Ansonsten gilt jedoch,

dass der Bundes- und der kantonale Gesetzgeber die

Gewinnung von Solarenergie auch innerhalb der Bauzonen erleichtern möchten;

deutlich zum Ausdruck kommt dies in Art. 18a RPG, namentlich in dessen

Abs. 4, der die diesbezügliche Interessenabwägung bis zu einem gewissen

Grad vorwegnimmt, sowie in § 238 Abs. 4 PBG. § 238 Abs. 4 PBG – der gesetzessystematisch Teil der allgemeinen Ästhetikvorschrift von

§ 238 PBG bildet – hält fest, dass sorgfältig in Dach- und Fassadenflächen

integrierte Solaranlagen bewilligt werden, sofern nicht überwiegende

öffentliche Interessen entgegenstehen; diese Bestimmung regelt die

bauästhetischen Anforderungen auf kantonaler Ebene abschliessend (VGr,

8.

Mai 2014, VB.2014.00035, E. 5.4 = BEZ 2014 Nr. 17).

4.3

Anders als von der Beschwerdeführerin geltend gemacht, ist

– obwohl sich das streitbetroffene Grundstück durchaus in einer Bauzone

befindet – nicht Art. 18a Abs. 1 RPG, sondern Art. 18a

Abs. 3 RPG auf den vorliegenden Fall anwendbar. Aus dem Wortlaut von

Abs. 3 ist ersichtlich, dass er Abs. 1 als lex specialis vorgeht, für

Solaranlagen auf Kultur- und Naturdenkmälern von kantonaler und nationaler

Bedeutung stets Geltung beansprucht und eine diesbezügliche Bewilligungspflicht

vorsieht. Im Kontext mit bewilligungspflichtigen Solaranlagen schliesst

Art. 18a RPG die Anwendung von § 238 Abs. 4 PBG nicht aus;

vielmehr greifen die bundesrechtlichen und die kantonalen Regelungen ineinander

(Irene Widmer, Solaranlagen auf Denkmalschutzobjekten, AJP 2019/9 S. 876).

Dies ist namentlich auch vor dem Hintergrund zu sehen, dass die Kantone für den

Denkmalschutz zuständig sind (Art. 78 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 [BV]).

Ebenso wenig schliesst

Art. 18a Abs. 4 RPG hinsichtlich des nicht inventarisierten Gebäudes

am C-Weg 04 die Anwendung von § 238 Abs. 2 PBG aus. Wenngleich

es zutrifft, dass gemäss Art. 18a Abs. 4 RPG in den nicht von

Art. 18a Abs. 1–3 erfassten Fällen die Nutzinteressen an der

Solarenergie grundsätzlich vorgehen, so ist nach § 238 Abs. 2 PBG

nichtsdestotrotz Rücksicht auf Objekte des Natur- und Heimatschutzes im

Nachbarbereich zu nehmen (s. zum Ganzen Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,

S. 823 f.). Vorliegend bestehen mit den inventarisierten Teilen der

Schulanlage derartige Objekte in der unmittelbaren Nachbarschaft und eine

Eindeckung des nicht inventarisierten Gebäudes mit Solarpanels hätte

Auswirkungen auf das gesamte Gebäudeensemble. Mithin ist der Vorinstanz darin

zu folgen, dass die fraglichen Bestimmungen des PBG anzuwenden sind.

4.4

Gemäss § 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen Behörden

Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutz­objekte

ermöglichen. Die Erstellung der kantonalen und kommunalen Inventare bzw. die

Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz (VGr,

7.

Mai 2013, VB.2012.00299, E. 9.1 mit Hinweisen). Das Inventar

begründet jedoch die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten Objekte

und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung

auseinanderzusetzen. Zudem sieht § 204 Abs. 1 PBG vor, dass die

Gemeinden bei der Erfüllung öffentlicher Aufgaben in ihrer Tätigkeit dafür zu

sorgen haben, dass Schutzobjekte geschont und, wo das öffentliche Interesse an

diesen überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben. Auf die streitbetroffene

Schulanlage ist bei der Erfüllung der öffentlichen Aufgaben Rücksicht zu

nehmen; die Selbstbindung des Gemeinwesens ist zu beachten und es hat eine

Auseinandersetzung mit der Schutzwürdigkeit der Anlage stattzufinden.

Weiter erstellt der Bundesrat gemäss

Art. 5 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und Heimatschutz vom

1.

Juli 1966 (NHG) nach Anhören der Kantone Inventare von Objekten von

nationaler Bedeutung. Obgleich nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung

vorliegend keine Bundesaufgabe im Sinn von Art. 6 NHG wahrgenommen wird,

verdienen die inventarisierten Objekte von nationaler Bedeutung die

ungeschmälerte Erhaltung oder wenigstens grösstmögliche Schonung (BGr,

11.

März 2014, 1C_700/2013, E. 2.3 f.). Mithin besteht im

Zusammenhang mit der Erteilung von kommunalen Baubewilligungen die Pflicht zur

Vornahme einer eingehenden Interessenabwägung im Licht der Heimatschutzanliegen

unter Beachtung des ISOS (Alain Griffel, Umweltrecht, S. 222 f.). Art. 18a

Abs. 3 RPG schliesst eine Interessenabwägung nicht aus, wenn die

Wesentlichkeit der Beeinträchtigung zu verneinen ist – auch in diesen Fällen kann

ein geplantes Projekt aufgrund entgegenstehender Interessen unzulässig sein. Der

Gesetzgeber bringt bloss zum Ausdruck, dass dem Interesse an der Nutzung der

Solarenergie gegenüber dem Interesse am Schutz von Kultur- und Naturdenkmälern

vermehrtes Gewicht zukommen soll (s. auch BGr, 11. Mai 2016, 1C_179/2015, 1C_180/2015,

E. 6.2).

4.5

Ob eine Solaranlage das Denkmal im Sinn von Art. 18a

Abs. 3 RPG wesentlich beeinträchtigt sowie die Frage nach der

Beeinträchtigung überwiegender öffentlicher Interessen im Sinn von § 238 Abs. 4 PBG im Zusammenhang mit der kommunalen Inventarisierung lässt sich

nicht ohne Kenntnis der Qualität des Schutzobjekts beurteilen; hierfür muss die

Qualität des Schutzobjekts bekannt sein (vgl. VGr,

28.

Februar 2019, VB.2018.408, E. 3.3.3; 9. Mai 2018,

VB.2017.00623, E. 3.3.2).

4.6

Vorliegend wurde eine Stellungnahme der städtischen Denkmalpflege zu den Akten gereicht (ob

diese, wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht, noch weitergehend in das

Verfahren einbezogen wurde, ergibt sich nicht aus den Akten). Zudem ist der

Beschwerdeführerin darin zuzustimmen, dass die städtische Denkmalpflege über

das nötige Fachwissen verfügt, wodurch sich der Beizug einer externen

Fachperson für eine Begutachtung erübrigt. Allerdings ist die erwähnte

Stellungnahme ausgesprochen knapp ausgefallen. Sie wiederholt den Gesetzestext

sowie den Text der kommunalen Inventarisierung und legt fest, dass die

Photovoltaikanlage zurückhaltend und ruhig zu gestalten sei, was eine Anpassung

des Modullayouts erfordere. Jedoch wurde weder dem Eigen- noch dem

Situationswert des im Bundesinventar aufgeführten Schulgebäudes nachgegangen.

Ebenso wenig wurde mit Blick auf § 238 Abs. 2 PBG die Rücksichtnahme

der auf dem nicht inventarisierten Gebäude C-Weg 04 geplanten

Photovoltaikanlage auf die geschützten Nachbargebäude geprüft. Ob

die

infrage stehenden Dächer, wie von der Beschwerdeführerin vorgebracht, für das

Ortsbild von untergeordneter Bedeutung sind und die Solaranlage damit keine

wesentliche Beeinträchtigung der Umgebungszone zur Folge hat, kann unter diesen

Umständen nicht beurteilt werden.

Allgemein kann die Rechtsfrage der Wesentlichkeit der

Beeinträchtigung, zumindest im vorliegenden Fall, nur beantwortet werden, wenn

die Sachfrage der Qualität der betroffenen Schutzobjekte beantwortet ist. Ohne

dahingehende Abklärungen bzw. den von der Vorinstanz geforderten formellen

Bericht erweist sich der Sachverhalt als ungenügend festgestellt, weil sich

namentlich die nötigen Interessenabwägungen nicht sachgerecht vornehmen lassen.

Festgehalten werden kann aber bereits jetzt, dass nicht nur Indach- sondern auch

Aufdach-Solaranlagen die Schutzziele des ISOS zu beeinträchtigen

vermögen; nicht nur die Materialisierung der Dachhaut an sich, sondern auch das

Erscheinungsbild der Dächer und die Wirkung auf die Umgebung sind

schützenswert.

Anzufügen bleibt, dass die Verpflichtung

zur rechtsgenüglichen Sachverhaltsabklärung nicht geeignet ist, durch einen

Eingriff in die Verfahrensorganisation der Stadt Zürich die Gemeindeautonomie

zu verletzen. Es versteht sich, dass die Stadt Zürich eine

Verfahrensorganisation zur Verfügung zu stellen hat, die eine genügende

Sachverhaltsfeststellung gewährleisten kann.

4.7

Damit ergibt sich, dass der Sachverhalt im

Baubewilligungsverfahren ungenügend abgeklärt wurde, weshalb der

vorinstanzliche Rückweisungsentscheid zu schützen und die Beschwerde als

unbegründet abzuweisen ist.

5.

5.1

Bei diesem Ausgang des Verfahrens wird die beschwerdeführende

Bausektion der Stadt Zürich kostenpflichtig (§ 13 Abs. 2 Satz 1

in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG). Weiter ist sie zu verpflichten,

dem Beschwerdegegner eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint eine solche von Fr. 1'500.-.

5.2

Anfechtungsobjekt im

vorliegenden Verfahren ist ein Rückweisungsentscheid. Dieser ist als

Zwischenentscheid im Sinn von Art. 93 BGG zu qualifizieren und daher vor

Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn er einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde

(lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 3'180.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, dem Beschwerdegegner eine

Parteientschädigung von Fr. 1'500.- zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …