Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00765

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00765

Urteil

der 3. Kammer

vom 10. September 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

Stadt Zürich,

vertreten durch den

Stadtrat,

dieser vertreten durch das Hochbaudepartement, Rechtsdienst,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. A,

2. B,

3.1 C,

3.2 D,

alle vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerschaft,

und

Baudirektion Kanton Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Nutzungsplanung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Auf dem

in der Stadt Zürich zwischen der Gloriastrasse und der Kirche Fluntern

gelegenen Grundstück Kat.-Nr. FL1015 befindet sich eine 47 Aren

grosse Magerwiese, welche im Eigentum der Stadt Zürich steht und als Objekt

KSO-33.13 im Inventar der kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte

aufgenommen ist. Am 20. November 2013 erliess der Stadtrat die kommunale

Schutzverordnung "Fluntern" (Amtliche Sammlung der Stadt Zürich [AS]

700.480), welche bezweckt, diese Parzelle als Lebensraum seltener und

geschützter Tier- und Pflanzenarten zu erhalten. Nachdem das Verwaltungsgericht

eine gegen die Schutzverordnung gerichtete Beschwerde mit Urteil vom 20. April

2017 abgewiesen hatte (VB.2016.00314), trat diese am 27. Juni 2017 in

Kraft.

B. Bereits

am 30. November 2016 beschloss der Gemeinderat der Stadt Zürich im Rahmen

einer Teilrevision der Bau- und Zonenordnung der Stadt Zürich (BZO) unter

anderem die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 von der Freihaltezone

in die Landwirtschaftszone. Die kantonale Baudirektion genehmigte diese

Änderung mit Verfügung vom 5. Juli 2017.

Erwägungen

II.

A. Mit

Rekurs vom 30. September 2017 gelangten A, B, D und C gegen diesen

Beschluss vom 30. November 2016 und die Genehmigungsverfügung vom 5. Juli

2017.

betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 an das

Baurekursgericht, welches den Rekurs mit Entscheid vom 18. Mai 2018

abwies.

B. Die

gegen den Rekursentscheid vom 18. Mai 2018 erhobene Beschwerde hiess das

Verwaltungsgericht mit Urteil vom 7. März 2019 wegen Verletzung des

rechtlichen Gehörs durch das Baurekursgericht gut und wies die Sache zum

Neuentscheid an dieses zurück (VB.2018.00390).

C. Im zweiten

Rechtsgang hiess das Baurekursgericht den Rekurs der Genannten mit Entscheid

vom 18. Oktober 2019 gut und hob die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015

auf. Die Stadt Zürich und die Baudirektion wurden zur Bezahlung der

Verfahrenskosten und einer Parteientschädigung verpflichtet.

III.

A. Dagegen

erhob die Stadt Zürich, vertreten durch das Hochbaudepartement, am 20. November

2019.

Beschwerde an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des

Entscheids des Baurekursgerichts vom 18. Oktober 2019 sowie die

Bestätigung der Zuweisung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur

Landwirtschaftszone, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten des

Baurekursgerichts.

B. A, B, D

und C beantragten mit Beschwerdeantwort vom 30. Dezember 2019, die

Beschwerde sei abzuweisen und das Grundstück Kat.-Nr. FL1015 in der

Freihaltezone zu belassen. Das Baurekursgericht und die Baudirektion

beantragten mit Schreiben vom 29. November 2019 bzw. 7. Januar 2020

je unter Verzicht auf Vernehmlassung ebenfalls die Abweisung der Beschwerde.

Die Stadt Zürich liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS

175.2) für die Behandlung der Beschwerde zuständig.

1.2

Nach § 338a

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG; LS 700.1) ist

zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung bzw. den

angefochtenen Erlass berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren bzw.

dessen Aufhebung oder Änderung hat. Die Beschwerdeführerin beruft sich auf ihre

Gemeindeautonomie und ist daher nach § 21 Abs. 2 lit. b in

Verbindung mit § 49 VRG als Planungsträgerin zur Beschwerdeerhebung

legitimiert (vgl. VGr, 27. März 2013, VB.2012.00794, E. 1.1).

1.3

Gemäss §§ 45 ff.

PBG kommt den Gemeinden bei der Nutzungsplanung Autonomie zu (BGE 119 Ia 285 E. 4b;

Tobias Jaag in: Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.],

Kommentar zur Zürcher Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 85 N. 11).

Das Baurekursgericht überprüft kommunale Nutzungspläne auf alle Mängel,

insbesondere auch auf ihre Zweckmässigkeit und Angemessenheit hin (§ 20 Abs. 1 VRG). Damit wird Art. 33 Abs. 3 lit. b des Bundesgesetzes vom 22. Juni

1979.

über die Raumplanung (RPG; SR 700) Nachachtung verschafft, der eine volle

Überprüfung von Nutzungsplänen durch mindestens eine kantonale

Beschwerdebehörde verlangt. Allerdings ist auch im Anwendungsbereich von Art. 33

Abs. 3 lit. b RPG die der Gemeinde bei der Festsetzung der Bau- und

Zonenordnung zustehende Planungsautonomie zu beachten (VGr, 6. Oktober 2016,

VB.2016.00211, E. 2). Entsprechend muss sich das Baurekursgericht bei der

Überprüfung von kommunalen Nutzungsplänen eine gewisse Zurückhaltung auferlegen

(VGr, 14. November 2019, VB.2019.00017, E. 8.3). Ihm bleibt

versagt, anstelle der kommunalen planerischen Anordnung eine gleichermassen

vertretbare Lösung zu setzen. Ein Einschreiten der Rekursinstanz ist jedoch

nicht erst dann verlangt, wenn die Würdigung der Gemeinde schlechthin unhaltbar

oder willkürlich ist; es genügt, wenn sich diese als unangemessen oder

rechtswidrig erweist (VGr, 21. September 2015, VB.2014.00480, E. 2.3 f.

mit Hinweisen; BGr, 2. Mai 2016, 1C_34/2016, E. 3.3). Namentlich darf

die Rekursbehörde korrigierend eingreifen, wenn sich die kommunale Lösung

aufgrund überkommunaler Interessen als unzweckmässig erweist, sie den

wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung widerspricht oder wenn sie

offensichtlich unangemessen ist (VGr, 24. Oktober 2019, VB.2018.00564,

E. 1.4; Marco Donatsch in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich 2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 77 ff.

und § 50 N. 37 f.; zur zulässigen richterlichen Zurückhaltung

bei der Überprüfung von Ermessensentscheiden zur Wahrung der Gemeindeautonomie

vgl. auch BGE 145 I 52 E. 3.6). Respektiert die Rekursinstanz die

erhebliche Entscheidungsfreiheit der kommunalen Behörde nicht und ersetzt sie

eine vertretbare Ermessensausübung durch eine gleichermassen vertretbare

Beurteilung, so liegt eine Rechtsverletzung vor (Donatsch, § 50 N. 37).

Die Rüge, die Vorinstanz habe die Gemeindeautonomie der Beschwerdeführerin

Dispositiv

verletzt, erweist sich demnach gemäss § 50 Abs. 1 in Verbindung mit § 20 Abs. 1 lit. a VRG im Beschwerdeverfahren als zulässig und ist im

Folgenden zu prüfen.

2.

2.1 Staat und

Gemeinden haben in ihrer Tätigkeit dafür zu sorgen, dass Schutzobjekte des

Natur- und Heimatschutzes geschont und, wo das öffentliche Interesse an diesen

überwiegt, ungeschmälert erhalten bleiben (§ 204 Abs. 1 PBG). Als

Naturschutzobjekte gelten etwa seltene oder vom Aussterben bedrohte Tiere und Pflanzen

und die für ihre Erhaltung nötigen Lebensräume (§ 203 Abs. 1 lit. g PBG). Gemäss § 205 PBG erfolgt der Schutz solcher Objekte durch Massnahmen

des Planungsrechts (lit. a), Verordnung (lit. b), Verfügung (lit. c)

oder Vertrag (lit. d). Dabei stehen Massnahmen des Planungsrechts wie die

Zuweisung zu Freihaltezonen im Vordergrund (§ 14 der Kantonalen Natur- und

Heimatschutzverordnung vom 20. Juli 1977 [KNHV; LS 702.11]; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,

Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 285).

Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c und d PBG sind anzuordnen,

wenn oder soweit planungsrechtliche Massnahmen und die Bauvorschriften einen

fachgerechten Schutz sowie Pflege und Unterhalt nicht sicherstellen (§ 9 Abs. 1 KNHV). Die Pflicht gemäss § 204 PBG, Schutzobjekte zu schonen und zu

erhalten, besteht namentlich auch beim Festlegen und Durchführen von

Nutzungsplanungen (§ 1 KNHV). Eine Nutzungsplanung ist daher unzulässig,

wenn sie die Ziele der Schonung und Erhaltung von Natur- oder

Heimatschutzobjekten nur ungenügend respektiert.

2.2 Nach § 61 Abs. 2 PBG kann die Bau- und Zonenordnung der Freihaltezone Flächen

zuweisen, die ein Natur- oder Heimatschutzobjekt bewahren oder der Trennung und

Gliederung der Bauzonen dienen. Naturschutzobjekte können sich allerdings

grundsätzlich auch in Landwirtschaftszonen befinden (VGr, 7. März 2019,

VB.2018.00390, E. 2.1.4). Wie das kantonale Amt für Raumentwicklung im

Rahmen des Rekursverfahrens mit Stellungnahme vom 30. November 2017

ausführte, worauf die Beschwerdeführerin verweist, liegen im Kanton Zürich

Objekte wie das von der Schutzverordnung "Fluntern" erfasste Gebiet häufig

in Landwirtschaftszonen.

2.3 Bei der

Anwendung von § 203 Abs. 1 lit. g PBG steht den Behörden eine

besondere Entscheidungsfreiheit zu; bei der Überprüfung der Auslegung und

Anwendung dieser Bestimmung haben sich die Rechtsmittelinstanzen daher

insbesondere zurückzuhalten, soweit es um die Beurteilung örtlicher

Verhältnisse geht (VGr, 12. Juli 2007, VB.2007.00126, E. 5.1). Das

Verwaltungsgericht erachtete denn auch den Entscheid, dass es sich bei der

streitbetroffenen Magerwiese um ein schutzwürdiges Objekt handle, bereits in

seinem Urteil vom 20. April 2017 als innerhalb des seinen Vorinstanzen

zustehenden Beurteilungsspielraums liegend (VB.2016.00314, E. 6.2).

3.

3.1 Die kommunale

Schutzverordnung "Fluntern" statuiert für das streitbetroffene

Grundstück das Schutzziel der ungeschmälerten Erhaltung und Neuschaffung als

Lebensraum seltener und geschützter Tier- und Pflanzenarten, wobei insbesondere

der Halbtrockenrasen entlang der Gloriastrasse und die Fromentalwiese im oberen

Bereich der Parzelle besonderen Schutz und eine gezielte Förderung benötigten

(Dispositiv-Ziffer III). Sie verbietet auf dem Schutzgebiet alle mit dem

Schutzzweck nicht zu vereinbarenden Tätigkeiten, Vorkehren und Einrichtungen,

namentlich das Beeinträchtigen von Tieren und Pflanzen, der Bodenbeschaffenheit

oder anderer natürlicher Verhältnisse, ferner solche, die im Landschaftsbild

störend in Erscheinung treten (Dispositiv-Ziffer IV). Dabei benennt die Schutzverordnung

konkret verschiedene Tatbestände, die untersagt werden: unter anderem das

Errichten von Bauten und Anlagen, Geländeveränderungen und Ablagerungen, das

Düngen und Verwenden von Giftstoffen, das Weidenlassen, das Ansiedeln von

Tieren und Pflanzen, das Pflücken, Ausgraben oder Zerstören von wild wachsenden

Pflanzen und Pilzen, das Stören von wild lebenden Tieren sowie das Betreten

ausserhalb von Wegen.

3.2 Mit

rechtskräftigem Urteil vom 20. April 2017 (VB.2016.00314) stellte das

Verwaltungsgericht fest, dass die Qualifikation der Magerwiese als

schutzwürdiges Objekt und die den angeordneten Schutzmassnahmen zugrunde liegenden

Interessenabwägungen nicht zu beanstanden seien (ebenda E. 6). Das

Verwaltungsgericht bestätigte zudem die Zuständigkeit des Stadtrats (der

Exekutive) zum Erlass der Schutzverordnung "Fluntern", wobei es

erwog, dass die Schutzverordnung hauptsächlich ausführenden Charakter aufweise,

weil damit dem vorgelagerten Planungsentscheid der Legislative ­– der Zuweisung

des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Freihaltezone – Rechnung getragen

werde. Hinzu komme, dass die Qualifikation der Schutzverordnung als

Allgemeinverfügung naheliege und keine individualschutzrechtlichen Motive für

eine Zuständigkeit der Legislative sprächen (ebenda E. 4.3).

4.

4.1 Die

Vorinstanz erwog im angefochtenen Entscheid, aufgrund der geltenden

Schutzverordnung seien der landwirtschaftlichen Bewirtschaftung der Parzelle Kat.-Nr. FL1015

ausgesprochen enge Grenzen gesetzt. Das vom Gemeinderat mit der Umzonung

verfolgte Ziel, dort einen Rebberg zu ermöglichen, sei auf unabsehbare Zeit

nicht realisierbar, weil keine Anzeichen für eine Änderung oder Aufweichung der

Schutzvorschriften bestünden. Entsprechend seien auf dieser Parzelle

längerfristig ausschliesslich naturschützende Hege- und Pflegemassnahmen

zulässig. Die Freihaltezone ­– eine Schutzzone gemäss Art. 17 RPG, welche

nach § 61 Abs. 2 PBG der Bewahrung von Naturschutzobjekten diene –

sei angesichts der Schutzverordnung für das Schutzgebiet geradezu

prädestiniert. Schliesslich falle auch eine rationelle landwirtschaftliche

Bewirtschaftung der Fläche aufgrund ihrer Kleinräumigkeit und Distanz zur

nächstgelegenen grösseren Landwirtschaftszone ausser Betracht. Da sich die

angefochtene Planungsmassnahme damit als nicht zweckmässig oder sachgerecht

erweise, sei sie aufzuheben, obwohl das Baurekursgericht keine höherrangige

Planungsbehörde sei und nicht leichthin in das Planungsermessen von Gemeinden

und Kanton eingreife.

4.2 Die

Unzulässigkeit der beschlossenen Umzonung leitete die Vorinstanz in erster

Linie aus den Schutzmassnahmen betreffend die Magerwiese ab, die deren

(teilweisen) landwirtschaftlichen Nutzung entgegenstünden. Diese Argumentation

verkennt indessen, dass die Schutzverordnung "Fluntern" hauptsächlich

ausführenden Charakter aufweist und einen vorgelagerten Planungsentscheid

konkretisiert (VGr, 20. April 2017, VB.2016.00314, E. 4.3). Das

Verwaltungsgericht qualifizierte die Schutzverordnung im genannten Entscheid

entsprechend nicht als gesetzesähnliche Anordnung oder als Planungsmassnahme,

sondern sprach ihr (allgemein-)verfügungsähnlichen Charakter zu. Die

Schutzverordnung "Fluntern" ist demzufolge von vornherein nicht

geeignet, die ihr zugrunde liegende Planung zu präjudizieren. Dies gilt

ungeachtet des Umstands, dass die zulässige Nutzung der Parzelle durch die

Schutzverordnung (mit-)bestimmt wird, weil der Exekutive zwar die Befugnis zum

Erlass von Schutzmassnahmen für Objekte von kommunaler Bedeutung zukommt (§ 211 Abs. 2 PBG), nicht hingegen jene zur Zuweisung einer Parzelle zu einer

bestimmten Zone; dafür ist allein die kommunale Legislative zuständig (§ 88 PBG). Die Vorinstanz ging mangels gegenteiliger "Anzeichen" davon

aus, dass die Schutzverordnung "Fluntern" in Kraft bleiben und

"auf längere Sicht" die zulässige Nutzung der Parzelle festlegen

werde. Dabei blendete sie aus, dass die Aufhebung oder Änderung einer

rechtskräftigen Schutzmassnahme nicht grundsätzlich ausgeschlossen ist, sofern

sie auf einer mindestens ebenso umfassenden und eingehenden Interessenermittlung

und Interessenabwägung beruht wie die frühere Schutzanordnung (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 306). Wenn aber eine die Planung

überlagernde Schutzanordnung unter Umständen angepasst werden kann, so muss

auch die zugrunde liegende Planung gestützt auf eine umfassende

Interessenabwägung angepasst werden dürfen, zumal der Schutz von Objekten des

Natur- und Heimatschutzes letztlich durch das Zusammenwirken planerischer und

weiterer Massnahmen sichergestellt wird.

Falls die Magerwiese, deren Schutzwürdigkeit die

Beschwerdeführerin anerkennt, aus den von der Beschwerdegegnerschaft

vorgebrachten Gründen des planungsrechtlichen Schutzes einer Freihaltezone

bedarf – wozu sich die Vorinstanz auch im zweiten Rechtsgang nicht äusserte und

was im Folgenden zu prüfen sein wird –, stünde dieser Umstand der beschlossenen

Umzonung entgegen, weil den Gemeinderat auch bei der Festlegung der

Nutzungsplanung nach § 204 PBG eine Pflicht zur Schonung und Erhaltung von

Schutzobjekten trifft (vgl. vorstehend E. 2.1). Ob eine solche Pflicht besteht,

hängt vorliegend nicht von der förmlichen Unterschutzstellung durch die rechtskräftige,

vom Stadtrat beschlossene kommunale Schutzverordnung ab, da diese der Planung

nachgelagert ist, sondern von der Schutzwürdig- und -bedürftigkeit des Objekts

selbst.

4.3 Bei der

Beurteilung, ob eine Parzelle sich im Sinn von Art. 16 RPG zur landwirtschaftlichen

Nutzung eignet, kommt der kommunalen Planungsbehörde Ermessen zu, wobei sie in

Würdigung der örtlichen Verhältnisse zu entscheiden hat. Ihr Entscheid steht unter

dem Schutz der Gemeindeautonomie. Land kann zudem nicht nur zum Ziel der

landwirtschaftlichen Nutzung, sondern auch zur Erhaltung naturnaher Flächen der

Landwirtschaftszone zugewiesen werden (dazu hiernach E. 5.1.1). Gemäss Art. 16

Abs. 2 RPG sollen grössere zusammenhängende Flächen als

Landwirtschaftszone ausgeschieden werden. Der Zuweisung kleinerer und ungünstig

geformter Flächen im Siedlungsgebiet zur Landwirtschaftszone steht dies

allerdings nicht grundsätzlich entgegen (Alexander Ruch/Rudolf Muggli in: Heinz

Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Bauen ausserhalb der Bauzone,

Zürich etc. 2017, Art. 16 N. 32). Die umstrittene Umzonung war durch

das Bestreben motiviert, auf der Magerwiese einen Rebberg zu ermöglichen (Substanzielles

Protokoll der 109. Sitzung des Gemeinderats der Stadt Zürich vom 29. Juni

2016, Votum Michael Baumer). Weshalb die Wiese aufgrund ihrer Fläche von 47

Aren oder der Entfernung von rund 2,6 Kilometern zur nächstgelegenen grösseren Landwirtschaftszone

nicht rationell bewirtschaftet werden könnte, wie dies die Vorinstanz

anzunehmen scheint, ist nicht nachvollziehbar, zumal dort bis mindestens Ende

der 1930er-Jahre ein Rebberg bestanden hatte und die Fläche bis 2009 als

Schafweide genutzt worden war. Grösse und Lage der Parzelle allein vermögen die

Zonierung jedenfalls nicht als unzweckmässig, den wegleitenden Grundsätzen und Zielen

der Raumplanung widersprechend oder offensichtlich unangemessen erscheinen zu

lassen.

5.

5.1 Nachdem

die Schutzverordnung "Fluntern" dem legislativen Planungsentscheid

keine Schranken setzen kann und ihre Lage und Beschaffenheit der beschlossenen

Planänderung nicht von vornherein entgegenstehen, ist zu prüfen, ob die

Magerwiese planungsrechtlichen Schutzes bedarf (vgl. E. 4.2 hiervor) und –

wie die Beschwerdegegnerschaft geltend macht – aufgrund übergeordneten Rechts

in der Freihaltezone verbleiben müsste oder ob deren Zuweisung zur

Landwirtschaftszone innerhalb des von der Gemeindeautonomie geschützten

Beurteilungsspielraums liegt, der dem Gemeinderat als Planungsbehörde bei der

Festlegung der Nutzungsplanung zusteht.

5.1.1

Landwirtschaftszonen dienen der langfristigen Sicherung der Ernährungsbasis

des Landes, der Erhaltung der Landschaft und des Erholungsraums oder dem

ökologischen Ausgleich und sollen entsprechend ihren verschiedenen Funktonen

von Überbauungen weitgehend freigehalten werden (Art. 16 Abs. 1 RPG).

Die Kantone haben in ihren Planungen den verschiedenen Funktionen der

Landwirtschaftszone angemessen Rechnung zu tragen (Art. 16 Abs. 1

RPG). Land darf mithin auch zum Ziel der Erhaltung naturnaher Flächen der

Landwirtschaftszone zugewiesen werden, wobei die zulässige Nutzung mittels

überlagernder Schutzzonen weiter ausdifferenziert werden kann (Bernhard Waldmann/Peter

Hänni, Handkommentar Raumplanungsgesetz, Bern 2006, Art. 16 N. 8, 19 ff.).

Das kantonale Recht kann statt Schutzzonen auch andere geeignete Massnahmen zum

Schutz von Lebensräumen schutzwürdiger Tiere und Pflanzen vorsehen (Art. 17

Abs. 1 lit. d und Abs. 2 RPG). Die in § 205 lit. b, c

und d PBG vorgesehenen Schutzmassnahmen stellen derartige geeignete Massnahmen

dar (vgl. Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 285). Das Raumplanungsgesetz

verbietet somit nicht, schutzwürdige Biotope einer Landwirtschaftszone zuzuweisen

und mit einer Schutzmassnahme nach kantonalem Recht – wie sie die

rechtskräftige Schutzverordnung "Fluntern" darstellt – die

Überbauungs- und Nutzungsmöglichkeiten der fraglichen Fläche zur Sicherung der

Anliegen des Naturschutzes einzuschränken. Dies gilt insbesondere unabhängig

davon, ob ein Biotop zuvor einer Schutzzone zugewiesen war. Der Umstand, dass

die streitbetroffene Magerwiese im Eigentum des Gemeinwesens steht, relativiert

zudem die Notwendigkeit zusätzlicher Schutzmassnahmen, weil das Gemeinwesen

unabhängig von der Zonenplanung nach § 204 Abs. 1 PBG gehalten ist,

Naturschutzobjekte zu schonen bzw. unter Umständen gar ungeschmälert zu

erhalten (vgl. auch BGr, 21. Januar 1999, in RDAF 1999 I S. 321 ff.,

E. 2b). Soweit die Beschwerdegegnerschaft rügt, die Umzonung verstosse

gegen Art. 16 und 17 RPG, ist ihr daher nicht zu folgen.

5.1.2

Gemäss Art. 18 Abs. 1 des Bundesgesetzes über den Natur- und

Heimatschutz vom 1. Juli 1966 (NHG; SR 451) ist dem Aussterben

einheimischer Tier- und Pflanzenarten durch die Erhaltung genügend grosser

Lebensräume (Biotope) und andere geeignete Massnahmen entgegenzuwirken.

Besonders zu schützen sind unter anderem Trockenrasen und weitere Standorte,

die eine ausgleichende Funktion im Naturhaushalt erfüllen oder besonders

günstige Voraussetzungen für Lebensgemeinschaften aufweisen (Art. 18 Abs. 1bis

NHG). Die Beschwerdegegnerschaft macht geltend, bei der auf Parzelle Kat.-Nr. FL1015

gelegenen Magerwiese handle es sich um ein Biotop im bundesrechtlichen Sinn, zu

dessen Erhaltung die Stadt Zürich verpflichtet sei. Eine derartige Pflicht –

deren Bestand bzw. Umfang in diesem Verfahren nicht geklärt zu werden braucht –

stünde der beschlossenen Umzonung indes nicht entgegen, weil bei im Eigentum

des Gemeinwesens stehenden Flächen auch die Landwirtschaftszone, insbesondere

in Verbindung mit zusätzlichen objektbezogenen Schutzmassnahmen, eine zum Ziel

der Erhaltung der Landschaft zweckmässige planerische Festlegung darstellt.

5.1.3

§ 46 Abs. 3 PBG erlaubt ausdrücklich, in der Bau- und

Zonenordnung ergänzende Landwirtschaftszonen innerhalb des Siedlungsgebiets

festzusetzen. Sinn und Zweck dieser Bestimmung ist, den Gemeinden einen

Planungsspielraum zu belassen und ihnen dort die Schaffung einer

Landwirtschaftszone zu ermöglichen, wo kommunale Interessen dies erfordern

(VGr, 21. Juni 2018, VB.2016.00112, E. 6.3.1). Dass die Gemeinden

gemäss kantonalem Richtplan das Siedlungsgebiet mit Bauzonen, Freihaltezonen

und Reservezonen strukturieren und dass die offene Landschaft ausserhalb des

Siedlungsgebiets dem Landwirtschaftsgebiet zugewiesen wird (Kanton Zürich,

Richtplantext, Stand: 22. Oktober 2018, Ziff. 2.2.3 c bzw. 3.2.2),

worauf die Beschwerdegegnerschaft hinweist, vermag diese gesetzliche

Möglichkeit nicht auszuschliessen (vgl. auch hiervor E. 4.3).

5.1.4

Die Magerwiese auf Parzelle Kat.-Nr. FL1015 bedarf zu ihrer ungeschmälerten

Erhaltung unbestrittenermassen naturschützerischer Hege- und Pflegemassnahmen.

Solche können nicht mittels nutzungsplanerischer Festlegungen angeordnet

werden, weshalb die Magerwiese – sofern sie als Naturschutzobjekt zu erhalten ist

– Schutzmassnahmen gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG bedarf (§ 9 Abs. 1 KNHV). Soweit der Schutz eines Naturschutzobjekts mehr als

lediglich einer planerischen Massnahme bedarf, folgt aus § 204 Abs. 1 PBG für die Planungsbehörde die Pflicht, dass ihre nutzungsplanerischen

Festlegungen eine taugliche Grundordnung schaffen, welche mittels einer

angemessenen Schutzmassnahme gemäss § 205 lit. b, c oder d PBG zu

konkretisieren ist. Die gebotenen Hege- und Pflegemassnahmen, welche der

Erhaltung der bestehenden Magerwiese dienen, sind auch mit dem Zonenzweck einer

(kommunalen) Landwirtschaftszone vereinbar. Der Gemeinderat hat seiner Pflicht

zur Selbstbindung demzufolge ausreichend Rechnung getragen, indem er eine zum

Schutz der Wiese taugliche Grundordnung geschaffen hat.

5.1.5

Die Beschwerdegegnerschaft bringt vor, dass die nach der Umteilung in die

Landwirtschaftszone zulässigen Nutzungsmöglichkeiten der Magerwiese markant

grösser seien und die inskünftige Einhaltung der Schutzziele potenziell gefährdet

erscheine. Allerdings ist weder dargetan noch ersichtlich, dass jegliche

schutzzielkonforme landwirtschaftliche Nutzung der fraglichen Parzelle

grundsätzlich unmöglich wäre. Dagegen spricht bereits das im Inventar der

kommunalen Natur- und Landschaftsschutzobjekte für die als Objekt KSO-33.13

aufgenommene streitbetroffene Magerwiese definierte Schutzziel der

"Erhaltung als artenreiche, magere Schafweide". Im Inventar wird

mithin – im Gegensatz zur jüngeren Schutzverordnung Fluntern – eine (extensive)

Beweidung als wünschenswert betrachtet. Der Stadtrat ging beim Erlass der

Schutzverordnung "Kirchrain Fluntern" vom 10. Juli 2013 (welche

in der Folge mit der Schutzverordnung "Fluntern" am 20. November

2013 aufgehoben wurde) gestützt auf Vorarbeiten der Fachstellen Weinbau und

Umweltplanung der ZHAW sowie von privaten Sachverständigen davon aus, dass der

ökologische Wert der Wiese auch bei teilweiser landwirtschaftlicher Nutzung

erhalten oder allenfalls gar gesteigert werden könne. Eine schutzzielkonforme

landwirtschaftliche Nutzung der streitbetroffenen Wiese bzw. die Einbettung des

Schutzobjekts in eine landwirtschaftliche Nutzung erscheint vor diesem

Hintergrund zumindest nicht gänzlich ausgeschlossen, womit Schutzstatus und

Schutzwürdigkeit der Wiese einer planerischen Ordnung, welche deren

schutzzielkonforme landwirtschaftliche Bewirtschaftung ermöglicht, nicht

entgegenstehen. Dem Gemeinderat kann damit nicht vorgeworfen werden, mit seiner

planerischen Festlegung die Wiese in unzulässiger Weise einer nicht

schutzzielkonformen Nutzung ­­– welche die rechtskräftige kommunale

Schutzverordnung Fluntern derzeit verbietet – zugeführt beziehungsweise deren

(abstrakten) Schutz unzulässig gelockert zu haben. Ob eine bestimmte

landwirtschaftliche Nutzung angesichts der Schutzwürdigkeit der Wiese und ihres

Status als kommunales Naturschutzobjekt zulässigerweise realisiert werden

dürfte, bedarf in diesem Verfahren hingegen keiner Klärung. Insbesondere bilden

das in der Vergangenheit konkret geplante Rebbergprojekt und dessen

Zulässigkeit nicht Verfahrensgegenstand; zu dessen Realisierung wären weitere

Schritte, namentlich eine Anpassung der Schutzverordnung, notwendig, was

wiederum einer vertieften Interessenabwägung im Lichte des konkreten Projekts

bedürfte.

5.2 Der in Art. 21

Abs. 2 RPG verankerte Grundsatz der Planbeständigkeit gebietet, dass

Nutzungspläne überprüft und nötigenfalls angepasst werden, wenn sich die

Verhältnisse erheblich geändert haben. Mit Blick auf die Änderung von

Nutzungsplänen werden damit zwei Stufen unterschieden: In einem ersten Schritt

wird geprüft, ob sich die Verhältnisse so erheblich geändert haben, dass die

Nutzungsplanung überprüft werden muss; in einem zweiten Schritt erfolgt

nötigenfalls die Plananpassung (BGE 140 II 25 E. 3). Dass die BZO der

Stadt Zürich insgesamt oder die Nutzungsplanung bezüglich der streitbetroffenen

Wiese gar nicht erst hätte überprüft werden dürfen, nachdem eine Überprüfung

der städtischen Nutzungsplanung letztmals im Jahre 1999 erfolgt war, macht die

Beschwerdegegnerschaft zu Recht nicht geltend. Bereits veränderte politische

Vorstellungen über die Nutzungsplanung – wie hier zur Wünschbarkeit der

Erstellung eines Rebbergs – können nach derartigem Zeitablauf zulässige Gründe

bilden, eine Plananpassung anhand zu nehmen (Thierry Tanquerel in: Heinz

Aemisegger et al. [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung, Zürich etc.

2016, Art.21 N. 49). Der Gemeinderat stützte die Planungsanpassung auf

eine Abwägung zwischen dem Anliegen, den planungsrechtlichen Rahmen für die

Erstellung eines Rebbergs zu schaffen, und dem Status der Wiese als kommunales

Schutzobjekt (Substanzielles Protokoll der 109. Sitzung des Gemeinderats der

Stadt Zürich vom 29. Juni 2016). Dass damit die bei der Festlegung der

Nutzungsplanung in Betracht fallenden Interessen unvollständig ermittelt worden

wären, ist weder ersichtlich noch dargetan. Die Beschwerdeführerin zeigt im

Rechtsmittelverfahren zwar keine konkrete landwirtschaftliche Nutzung auf,

welche auf Grundlage der neuen Planung realisiert werden soll. Dies vermag die

beschlossene Plananpassung indessen nicht als rechtsfehlerhaft erscheinen zu

lassen, zumal die Rahmennutzungsplanung nicht projektbezogen erfolgen muss und

eine schutzzielkonforme landwirtschaftliche Bewirtschaftung der Wiese denkbar

erscheint, wobei vorliegend nicht zu prüfen ist, ob dies in Form eines Rebbergs

zulässig ist (vgl. hiervor E. 5.1.5). Überwiegende

(Naturschutz-)Interessen, welche nicht bloss bestimmten landwirtschaftlichen

Nutzungen, sondern bereits der beschlossenen nutzungsplanerischen Festlegung

entgegenstünden, liegen damit nicht vor. Die Zuweisung eines zuvor in der

Freihaltezone gelegenen Grundstücks zur Landwirtschaftszone im Rahmen der kommunalen

Nutzungsplanung setzt im Übrigen nicht voraus, dass dieses einem in der

Freihaltezone nicht zulässigen Zweck gewidmet werden soll. Allein der Umstand,

dass eine für die aktuelle (oder eine vorgesehene) Nutzung der Fläche passende

Zonierung besteht, verbietet der in ihrer Planung autonomen Gemeinde nicht,

eine andere, den Vorschriften des kantonalen und eidgenössischen Rechts nicht

widersprechende Zonierung zu wählen. Sodann ist auch keine konkrete

Vertrauensschutzkonstellation – etwa in Bezug auf die private

Beschwerdegegnerschaft – dargetan oder ersichtlich, welche der beschlossenen

Änderung entgegenstehen könnte (vgl. Peter Hänni, Raumplanungs-, Bau- und

besonderes Umweltschutzrecht, 6. A., Bern 2016, S. 115 f.). Eine

Anpassung der Nutzungsplanung im Interesse des vom Gemeinderat als politisch

wünschbar erklärten Ziels, einen Rebberg zu ermöglichen, verstösst demnach

nicht gegen Art. 21 Abs. 2 RPG.

5.3 Der

Regierungsrat setzte den gesamtüberarbeiteten regionalen Richtplan der Stadt

Zürich mit Beschluss vom 21. Juni 2017 in geänderter Form fest, wobei er

den Eintrag des auf der streitbetroffenen Magerwiese geplanten Rebbergs

wegliess. Da aber vorliegend nach § 30 Abs. 1 PBG weder die Zuweisung

der kommunal geschützten Magerwiese zur kommunalen Landwirtschaftszone noch

eine allfällige dortige Erstellung eines Rebbergs einer Grundlage im regionalen

Richtplan bedürfen, kann diesem Umstand und der Rechtskraft des genannten

Beschlusses im vorliegenden Verfahren keine Bedeutung zukommen. Im kommunalen

Richtplan ist die Magerwiese als "Freiraum mit allgemeiner

Erholungsfunktion" eingetragen. Darunter werden Grünflächen mit geringem

Infrastrukturangebot verstanden, die überwiegend landwirtschaftlich genutzt

werden und einer landschafts- oder naturbezogenen Erholung dienen

(Richtplantext, S. 70). Der kommunale Richtplan steht der strittigen

Nutzungsplanänderung mithin nicht entgegen.

5.4 Hinsichtlich

der Zweckmässigkeit der Planänderung ist unerheblich, ob die Erstellung eines

schutzzielkonformen Rebbergs auch in der Freihaltezone zulässig wäre, weil die

beschlossene Umzonung zum einen die angestrebte Nutzungsänderung der Magerwiese

planerisch stärker zum Ausdruck bringt, ohne diese zu präjudizieren oder eine

andere Form von extensiver Nutzung zu verunmöglichen, und zum anderen im

Einklang mit der kommunalen Richtplanung die Erstellung von

Infrastrukturanlagen wie Spiel- oder Sportanlagen, die in Freiräumen "mit

besonderer Erholungsfunktion" zu finden sind, durch eine

nutzungsplanerische Festlegung gänzlich ausschliesst. Die Planänderung

erscheint – ungeachtet der Realisierbarkeit konkreter landwirtschaftlicher

Nutzungen wie namentlich eines Rebbergs, deren Zulässigkeit in diesem Verfahren

nicht zu prüfen ist – im Hinblick auf die möglicherweise angestrebte (teilweise)

Nutzung der Magerwiese zum Weinbau sowie zum Ausschluss anderer, nur in der

Freihaltezone zulässiger Nutzungen jedenfalls nicht als unzweckmässig.

5.5 Zusammenfassend

erweist sich die am 30. November 2016 beschlossene Zuweisung des

Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zur Landwirtschaftszone nicht als

rechtswidrig, unzweckmässig oder offensichtlich unangemessen und steht auch

nicht im Widerspruch zu wegleitenden Grundsätzen und Zielen der Raumplanung.

Dieses Ergebnis drängt sich umso mehr auf, als lediglich zu prüfen ist, ob sich

die nutzungsplanerische Anordnung als unter Berücksichtigung des durch die

Gemeindeautonomie geschützten Beurteilungsspielraums der kommunalen

Planungsbehörde noch vertretbar erweist (vgl. vorstehende E. 1.3). Nach

den vorstehenden Erwägungen ist der angefochtene Entscheid daher aufzuheben und

sind der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November

2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017

betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 zu bestätigen.

6.

6.1 Ausgangsgemäss

sind die Verfahrenskosten der Beschwerdegegnerschaft aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Kostenauflage an die

Vorinstanz rechtfertigt sich nach dem Verursacherprinzip nicht, da die

Aufhebung des angefochtenen Entscheids nicht allein auf Verfahrensfehler der

Vorinstanz zurückgeht (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 59).

Ebenso hat die Beschwerdegegnerschaft die Kosten des Rekursverfahrens zu

tragen.

6.2 Die

obsiegende Beschwerdeführerin ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung

zulasten der Vorinstanz. Gemeinwesen steht eine solche indes gemäss ständiger

Rechtsprechung nur in Ausnahmefällen, insbesondere bei ausserordentlichen

Bemühungen, zu (anstelle vieler VGr, 7. Februar 2019, VB.2018.00486, E. 5.2).

Da das vorliegende Verfahren der Stadt Zürich keinen besonderen Aufwand

verursachte, ist keine Parteientschädigung zuzusprechen. Der

Beschwerdegegnerschaft steht angesichts ihres Unterliegens von vornherein keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 18. Oktober

2019 wird aufgehoben. Der Beschluss des Gemeinderates der Stadt Zürich vom 30. November

2016 sowie die Genehmigungsverfügung der Baudirektion vom 5. Juli 2017

betreffend die Umzonung des Grundstücks Kat.-Nr. FL1015 werden bestätigt.

2. Die

Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt Fr. 4'755.- werden den

Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen auferlegt, unter solidarischer Haftung für

den Gesamtbetrag.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 3'480.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdegegnern zu gleichen Teilen auferlegt, unter

solidarischer Haftung für den Gesamtbetrag.

5. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …