Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00766

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2019.00766

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. Juni 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

1.

A,

2.

B,

3.

C,

4.

D,

alle vertreten

durch RA E,

Beschwerdeführende,

gegen

Spitalverband Limmattal,

vertreten durch RA F,

Beschwerdegegner,

betreffend

Lohn für Umkleidezeit,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, B, C, D und G sind Angestellte am Spital Limmattal. Am

19. März 2019 gelangten sie gemeinsam mit einer weiteren Angestellten an

den Spitalverband Limmattal und verlangten rückwirkend ab dem 1. März 2014

bzw. ab Anstellungsbeginn die Auszahlung von Überzeit zuzüglich eines Zuschlags

von 25 % für eine tägliche Umkleidezeit von 15 Minuten, die bisher

nicht zur Arbeitszeit gerechnet worden sei. Der Spitalverband Limmattal wies

diese Begehren mit Verfügung vom 4. April 2019 ab.

Erwägungen

II.

Mit Rekurs vom 6. Mai 2019 beantragten A, B, C, D und

G dem Bezirksrat Dietikon, unter Entschädigungsfolge sei die Verfügung vom

4.

April 2019 aufzuheben und der Spitalverband Limmattal zu verpflichten, A

Fr. 2'404.35, B Fr. 8'763.65, C Fr. 10'016.65, G Fr. 3'963.35

und D Fr. 8'771.05 – jeweils zuzüglich 5 % Zins ab dem 19. März

2019.

– zu bezahlen. Am 28. August 2019 zog G den Rekurs zurück. Mit

Beschluss vom 9. Oktober 2019 wies der Bezirksrat Dietikon den Rekurs ab,

soweit dieser nicht als durch Rückzug erledigt abgeschrieben wurde, und

verpflichtete A, B, C, D und G, dem Spitalverband Limmattal unter solidarischer

Haftung füreinander je eine Parteientschädigung von Fr. 215.40 (insgesamt

Fr. 1'077.-) zu bezahlen.

III.

A, B, C und D führten am 20. November 2019 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und beantragten, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und die Angelegenheit an den Bezirksrat Dietikon

zurückzuweisen, "damit diese[r] über das Quantitativ der Rechtsbegehren

entscheidet". Der Bezirksrat Dietikon schloss am 26. November 2019 auf

Abweisung der Beschwerde. Der Spitalverband Limmattal beantragte am

9.

Januar 2020 die Abweisung der Beschwerde unter Entschädigungsfolge.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide des Bezirksrats über personalrechtliche

Verfügungen eines Zweckverbands nach § 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG,

LS 175.2) zuständig.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführenden beantragen eine Rückweisung der Angelegenheit an die

Vorinstanz, "damit diese über das Quantitativ der Rechtsbegehren

entscheidet". Dem Wortlaut nach stellen sie damit einen rein kassatorischen

Antrag. Nach § 63 Abs. 1 VRG entscheidet das Verwaltungsgericht indes

in der Regel selbst, wenn es eine angefochtene Anordnung aufhebt; es kann

darüber hinaus die Angelegenheit auch an die Vorinstanz zurückweisen (§ 64 Abs. 1 VRG); der

Entscheid darüber steht im Ermessen des Verwaltungsgerichts. Dass die

Vorinstanz sich "nicht zum Quantitativen geäussert hat", ändert daran

nichts. In diesem Sinn ist der Antrag dahingehend zu verstehen, dass das

Verwaltungsgericht den angefochtenen Entscheid aufheben und selber entscheiden

oder die Angelegenheit an die Vorinstanz zurückweisen solle.

2.2

Die

Beschwerdeführenden machen geltend, mehr Arbeitszeit geleistet zu haben, als

ihnen vom Beschwerdegegner angerechnet werde, und verlangen, ihnen seien

"Beiträge nachzuzahlen". Damit verkennen sie, dass Überzeit und

Mehrstunden – wozu eine nachträgliche Anrechnung zusätzlicher Arbeitszeit

führen dürfte – nach Ziff. 4.3 des Personalreglements vom 1. Juli

2015.

(PR) in erster Linie durch Gewährung entsprechender Freizeit auszugleichen

und eine Vergütung nur zulässig ist, soweit ein Zeitausgleich aus betrieblichen

Gründen nicht möglich ist. Auf Auszahlung der verlangten Beiträge haben die

nach wie vor für den Beschwerdegegner tätigen Beschwerdeführenden schon aus

diesem Grund keinen Anspruch. Unter Berücksichtigung der Beschwerdebegründung

ist ihr Antrag auf Auszahlung bestimmter Beträge aber immerhin derart zu

verstehen, dass sie die Anrechnung zusätzlicher Arbeitszeit verlangen.

3.

3.1

Streitpunkt

bildet die Frage, ob die Beschwerdeführenden für die Umkleidezeit vor Schichtbeginn

und nach Schichtende Anspruch auf Anrechnung als bezahlte Arbeitszeit

haben, wobei die Beschwerdeführenden eine pauschale Anrechnung von 15 Minuten

pro Arbeitstag verlangen, während der Beschwerdegegner die Auffassung vertritt,

die Umkleidezeit sei nicht als Arbeitszeit anzurechnen. Im Ergebnis geht es

hier um eine Weisung des Arbeitgebers, wonach die Angestellten während der

gesamten entschädigten Arbeitszeit vom Arbeitgeber zur Verfügung gestellte

Arbeitskleider tragen müssen, bzw. um die Frage, ob die Umkleidezeit im für die

angerechnete Arbeitszeit ausgerichteten Monatslohn bereits inbegriffen ist.

Das Verwaltungsgericht kann diese Weisung nur auf ihre

Rechtmässigkeit, hingegen nicht auf die Angemessenheit überprüfen (§ 50 in

Verbindung mit § 20 Abs. 1 VRG). Es ist im Folgenden deshalb nicht zu

prüfen, ob eine andere Regel sinnvoller wäre, sondern einzig, ob die bestehende

Regel gegen eine Rechtsnorm verstösst.

3.2

Das

kantonale Recht macht den Zweckverbänden im Bereich des Personalrechts nur wenige

Vorgaben. Nach Art. 47 Abs. 1 der Verfassung des Kantons Zürich vom

27.

Februar 2005 (LS 101) untersteht das Arbeitsverhältnis des Staats-

und Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 des

Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG, LS 131.1) wiederholt diese

Regelung ausdrücklich auch für die Zweckverbände. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass das kantonale Personalrecht sinngemäss anzuwenden ist, sofern ein

Zweckverband keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des

Dispositiv

Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Zweckverbände, wobei

ihnen ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt, in den die

Rechtsmittelbehörden nicht eingreifen dürfen (VGr, 21. September 2011,

VB.2011.00086, E. 2).

Das Personalreglement des Beschwerdegegners regelt in

Ziff. 4.1 zwar den Umfang der Arbeitszeit (so schon das bis zum

30. Juni 2015 gültige Personalreglement), enthält jedoch – wie auch das

subsidiär zur Anwendung kommende kantonale Personalrecht (§ 73 Abs. 4

in Verbindung mit § 53 Abs. 2 GG) – keine Definition der Arbeitszeit.

Es ist mithin eine Frage der Auslegung der Bestimmungen des Personalreglements,

ob die Umkleidezeit zur Arbeitszeit im Sinn von Ziff. 4.1 PR zählt.

In diesem Zusammenhang ist zunächst unbestritten, dass

beim Beschwerdegegner eine langjährige Praxis besteht, wonach die bezahlte

Arbeitszeit

mit dem Dienstantritt auf der Station oder im Operationssaal beginnt und mit

dem Dienstende am entsprechenden Arbeitsort endet; die Umkleidezeit zählt nach

gelebter Praxis demnach nicht zur bezahlten Arbeitszeit bzw. gilt als im

Monatslohn inbegriffen. Dies entsprach nach übereinstimmender Darstellung der

Parteien jedenfalls bis vor Kurzem auch der Praxis zahlreicher anderer Spitäler

im Kanton Zürich (vgl. auch Andreas Petrik, Ist Umkleidezeit Arbeitszeit,

Pflegerecht 2019, S. 144, wonach bei 97 % der befragten

Spitalangestellten die Umkleidezeit nicht als Arbeitszeit angerechnet wird) und

kann demnach in analoger Anwendung von Art. 322 Abs. 1 des

Obligationenrechts (SR 220) als "üblich" bezeichnet werden.

Angesichts des geringen zeitlichen Anteils an der gesamten Präsenzzeit während

einer Schicht führt die genannte Regelung sodann auch nicht zu einem

unhaltbaren Ergebnis. Insgesamt hat der Beschwerdegegner mit seiner Weisung den

ihm zustehenden Spielraum bei der Auslegung des eigenen Personalreglements

damit nicht überschritten.

3.3 Es bleibt

zu prüfen, ob diese Praxis gegen übergeordnetes Rechts verstösst. Die

Beschwerdeführenden machen in diesem Zusammenhang im Wesentlichen eine Verletzung

des Arbeitsgesetzes vom 13. März 1964 (ArG, SR 822.11) geltend.

Beim Beschwerdegegner handelt es sich um eine

öffentlich-rechtliche Körperschaft, bei der die Mehrzahl der Arbeitnehmerinnen

und Arbeitnehmer in einem öffentlich-rechtlichen Arbeitsverhältnis stehen. Wie

auch die Beschwerdeführenden einräumen, finden die Arbeits- und

Ruhezeitbestimmungen des Arbeitsgesetzes deshalb auf den Beschwerdegegner keine

Anwendung (Art. 2 Abs. 2 und Art. 71 lit. b ArG in

Verbindung mit Art. 7 Abs. 1 der Verordnung 1 vom 10. Mai

2000 zum Arbeitsgesetz [ArGV 1, SR 822.111]). Schon aus diesem Grund

ist Art. 13 Abs. 1 ArGV 1, wonach als Arbeitszeit im Sinn des

Arbeitsgesetzes die Zeit gelte, während der sich der Arbeitnehmer oder die

Arbeitnehmerin zur Verfügung des Arbeitgebers zu halten habe, hier nicht

einschlägig. Es braucht deshalb auch nicht geprüft zu werden, ob die

Umkleidezeit als Arbeitszeit im Sinn des Arbeitsgesetzes zu gelten habe (so

Staatssekretariat für Wirtschaft SECO, Wegleitung zum Arbeitsgesetz und zu den

Verordnungen 1 und 2, Art. 13 Abs. 1 ArGV 1 [www.seco.admin.ch

→ Publikationen & Dienstleistungen → Arbeit →

Arbeitsbedingungen → Wegleitung zum Arbeitsgesetz]). Soweit die

Beschwerdeführenden in diesem Zusammenhang sinngemäss rügen, Art. 4a

ArGV 1 verstosse gegen übergeordnetes Recht, ist darauf nicht weiter

einzugehen, weil diese Bestimmung nur Arbeitsverhältnisse von

Assistenzärztinnen und -ärzten betrifft und hier nicht einschlägig ist.

Im Übrigen vermöchten die Beschwerdeführenden auch aus dem

Arbeitsgesetz nichts zu ihren Gunsten abzuleiten. Der Regelungsbereich des

Arbeitsgesetzes beschränkt sich auf die Festlegung einer Höchstarbeitszeit und

zulässiger Arbeitszeiten; die Entschädigung der Arbeitszeit regelt es hingegen

nicht. Auch im privaten Arbeitsrecht führt die Anrechenbarkeit von Arbeitszeit

nach den Bestimmungen des Arbeitsgesetzes nicht zwingend dazu, dass die

fragliche Zeit auch entlöhnt werden müsste; denkbar ist namentlich, dass diese

Zeit – wie beim Beschwerdegegner – als mit dem Monatslohn bereits abgegolten

gilt (vgl. Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag,

7. A., Zürich etc. 2012, Art. 321 N. 9 S. 165 mit

Hinweisen). Dies muss umso mehr für die Entlöhnung im Rahmen öffentlich-rechtlicher

Anstellungsverhältnisse eines Zweckverbands gelten, für die es dem Bund an

einer Regelungskompetenz fehlt (vgl. hierzu und zum Folgenden auch VGr,

5. Oktober 2011, PB.2010.00064, E. 7). Anders wäre dies bei

Anwendbarkeit des Arbeitsgesetzes nur zu beurteilen, wenn die Berücksichtigung

der Umkleidezeit zu einer Überschreitung der Höchstarbeitszeit gemäss

Art. 9 Abs. 1 lit. b ArG führen würde und der Arbeitgeber

deshalb nach Art. 13 Abs. 1 ArG zur Ausrichtung eines Lohnzuschlags

verpflichtet wäre, was hier indes nicht geltend gemacht wird und auch nicht

ersichtlich ist.

4.

Nach dem Gesagten erweist sich die Weisung des

Beschwerdegegners, wonach die Angestellten während der gesamten entschädigten

Arbeitszeit vom Arbeitgeber zur Verfügung gestellte Arbeitskleider tragen

müssen und die Umkleidezeit demnach nicht entschädigt wird, nicht als

rechtswidrig. Das führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Der Streitwert bestimmt sich hier nach dem Lohn, den die

Beschwerdeführenden für die geltend gemachte zusätzliche Arbeitszeit erhalten

hätten. Er beträgt für den Beschwerde­führer 1 Fr. 2'404.35, für die

Beschwerdeführerin 2 Fr. 8'763.65, für die Beschwerde­führerin 3

Fr. 10'016.65 und für die Beschwerdeführerin 4 Fr. 8'771.05.

Weil der Streitwert damit sowohl für die einzelnen Beschwerdeführenden als auch

in der Summe der Anträge weniger als Fr. 30'000.- beträgt, sind die

Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen (§ 65a Abs. 3 VRG).

Ausgangsgemäss ist den Beschwerdeführenden keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Der in seinem

amtlichen Wirkungskreis tätig gewordene Beschwerdegegner hat praxisgemäss

ebenfalls keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung (vgl. den

Beschwerdegegner betreffend VGr, 28. Mai 2020, VB.2019.00673,

E. 7.2).

6.

Gegen diesen Entscheid lässt sich nur Beschwerde in

öffentlich-rechtliche Angelegenheiten gemäss Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) führen,

sofern das Bundesgericht von einem Streitwert von mindestens Fr. 15'000.-

ausgeht oder sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt

(Art. 85 Abs. 1 lit. b und Abs. 2 BGG). Ansonsten steht nur

die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen.

Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu

geschehen (Art. 119 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 3'095.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an …