Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00771

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00771

Urteil

der 3. Kammer

vom 14. August 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

Baugenossenschaft A, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadtrat von C,

vertreten durch das Sicherheitsdepartement,

Beschwerdegegner,

und

D AG, vertreten durch RA E,

Mitbeteiligte,

betreffend Verkehrsanordnung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der

damalige Vorsteher des Sicherheitsdepartements der Stadt C verfügte am 22. Januar

2018 an der F-Strasse ein Halteverbot sowie die Aufhebung der

Längenbeschränkung für Fahrzeuge über acht Meter. Die Verfügung wurde am 31. Januar

2018 im städtischen Amtsblatt publiziert.

B. Dagegen

erhoben verschiedene Parteien Einsprache beim Stadtrat von C, darunter die

Baugenossenschaft A mit Eingabe vom 2. März 2018. Der Stadtrat zog

die D AG als Mitbeteiligte mit Parteistellung ins Verfahren mit ein und

wies mit Beschluss vom 23. Januar 2019 das Neubeurteilungsbegehren der Baugenossenschaft A

ab.

Erwägungen

II.

Die Baugenossenschaft A gelangte am 6. März

2019.

mit Rekurs an das Statthalteramt des Bezirks C und beantragte die

Aufhebung des angefochtenen Beschlusses, den Verzicht auf ein Halteverbot und

stattdessen mit Ausnahme von Zubringern zu den Liegenschaften F-Strasse 1–6

ein Fahrverbot für Lastwagen. Der Statthalter des Bezirks C trat mit

Verfügung vom 21. Oktober 2019 nicht auf den Rekurs ein.

III.

A. Dagegen

liess die Baugenossenschaft A mit Eingabe vom 21. November 2019

Beschwerde am Verwaltungsgericht führen. Darin beantragt sie unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Aufhebung des angefochtenen Entscheids und die

Rückweisung der Sache zur materiellen Behandlung an den Statthalter,

eventualiter seien das erstinstanzliche Halteverbot und die Aufhebung der

Längenbeschränkung für Fahrzeuge direkt aufzuheben.

B. Das

Statthalteramt des Bezirks C verzichtete mit Schreiben vom 28. November

2019.

auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von C, vertreten durch das

Sicherheitsdepartement, beantragte in seiner Beschwerdeantwort vom 6. Januar

2020.

die Abweisung der Beschwerde unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Am. 8. Januar

2020.

liess die D AG ebenfalls unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die

Abweisung der Beschwerde beantragen, sofern darauf einzutreten sei. Die Baugenossenschaft A

reichte am 5. Februar 2020 ihre Replik ein. Am 24. bzw. 26. Februar

2020.

erfolgten die Dupliken des Stadtrates von C sowie der D AG.

Daraufhin liessen sich die Parteien nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

1.2

Streitgegenstand

des Beschwerdeverfahrens bildet vorerst die Frage, ob die Vorinstanz auf den

Rekurs der Beschwerdeführerin zu Recht nicht eingetreten ist und ob sie deren

rechtliches Gehör verletzt hat. Sollte die Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs

nicht eingetreten sein, und würde die Sache zur Beurteilung der materiellen

Rügen an das Statthalteramt zurückgewiesen, wäre auf die – eventualiter

vorgebrachten – inhaltlichen Ausführungen der Beschwerdeführerin vorliegend

nicht einzugehen, auch nicht, soweit sie allfällige Verfahrensmängel im

Neubeurteilungsverfahren rügt. Das Verwaltungsgericht ist indes nach § 63 Abs. 1 VRG berechtigt, reformatorisch zu entscheiden, d. h. bei Aufhebung eines Nichtein­tretensentscheids

selber einen Sachentscheid zu fällen (Marco Donatsch, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 63 N. 18).

2.

2.1

Die

Vorinstanz trat auf den Rekurs der Beschwerdeführerin nicht ein, weil sich

dieser nicht substanziiert mit dem Neubeurteilungsbeschluss des

Beschwerdegegners auseinandergesetzt habe. Die Beschwerdeführerin habe im

Wesentlichen wortwörtlich die Ausführungen aus ihrer Einsprache (bzw. ihrem

Gesuch um Neubeurteilung) wiederholt, weshalb nicht auszumachen sei, in welchen

Punkten und weshalb ihres Erachtens die Begründung des Beschwerdegegners

fehlerhaft sein soll. Zudem habe die Beschwerdeführerin, indem sie in ihrer

Begründung den Schwerpunkt auf die ungenügende Erschliessung gelegt habe, den

Streitgegenstand in unzulässiger Weise erweitert. Dabei habe die

Beschwerdeführerin ausser Acht gelassen, dass die angefochtene

Verkehrsanordnung für jedermann gelten würde, sie sich mit ihren Vorbringen

aber nur auf die Mitbeteiligte bezogen habe. Damit seien die

Prozessvoraussetzungen nicht erfüllt und sei auf den Rekurs nicht einzutreten.

Die Vorinstanz verzichtete weiter auf eine materielle Eventualbegründung und verwies

stattdessen auf die ausführlichen Erwägungen des angefochtenen

Neubeurteilungsbeschlusses des Beschwerdegegners.

2.2

Die

Beschwerdeführerin macht in ihrer Beschwerdeschrift geltend, sie habe in der

Rekursschrift den Sachverhalt aus der Einspracheschrift übernommen, was ein

durchaus zulässiges Vorgehen sei. Sodann habe sie sich im zweiten Teil der

Rekursschrift detailliert zu den einzelnen Punkten des

Neubeurteilungsbeschlusses geäussert. Insgesamt habe sie in ihrer Rekursschrift

zu allen wesentlichen Fragen substanziiert und völlig ausreichend Stellung genommen,

und es könne keine Rede davon sein, dass nur eine "minimalistische"

Auseinandersetzung mit den stadträtlichen Argumenten stattgefunden habe.

Insbesondere habe sie, insofern der Stadtrat sich mit der Ausgangslage der

Anordnung (Realisierung des G-Zentrums) auseinandergesetzt habe, Bezug auf die

Sonderbauvorschriften für das G-Zentrum aus dem Jahr 1997 genommen und

Ausführungen zu den Abweichungen in der Erschliessung und zur Widerrechtlichkeit

der Werksausfahrt gemacht. Damit habe sie unter anderem aufgezeigt, dass die

Ausfahrt und die F-Strasse für Grosslastwagen aus erschliessungs- und

strassenrechtlicher Sicht ungenügend und entgegen dem Beschluss des Stadtrates

der Endausbau der F-Strasse noch nicht erfolgt sei. Ebenso könne ihr nicht

vorgeworfen werden, dass sie den Streitgegenstand im Rekursverfahren in

unzulässiger Weise erweitert habe, zumal die angefochtene Anordnung unbegründet

ergangen sei und der Neubeurteilungsbeschluss im Grunde genommen die Begründung

der angefochtenen Verkehrsanordnung dargestellt habe. Daneben macht sie

Verfahrensmängel des Neubeurteilungsverfahrens geltend wie die Verletzung ihres

rechtlichen Gehörs. Aber auch im Rekursverfahren seien Verfahrensmängel

aufgetreten. So habe sie die Edition aller Änderungserlasse zu den

Sonderbauvorschriften und der Projektpläne zum Strassenbau 1999 verlangt, doch

seien ihr die Beilagen zur Rekursantwort nicht zugestellt worden; sie habe

sämtliche Akten erst im Rahmen der Akteneinsicht für die Ausarbeitung der

Beschwerdeschrift einsehen können. Weiter enthält die Beschwerde

zusammengefasst eine materielle Begründung für den Fall, dass das

Verwaltungsgericht einen reformatorischen Entscheid fälle.

2.3

Der

Beschwerdegegner stellt sich in seiner Beschwerdeantwort auf den Standpunkt,

dass die Vorinstanz zu Recht zum Schluss gekommen sei, die Vorbringen der

Beschwerdeführerin im Zusammenhang mit den Sonderbauvorschriften lägen

ausserhalb des Streitgegenstands, da es sich dabei um baurechtliche Vorbringen

handle. Der Rekurseingabe habe es aufgrund dieser Vorbringen, die ausserhalb

des Streitgegenstands gelegen hätten, zusammen mit der wortwörtlichen

Wiederholung der Ausführungen im Neubeurteilungsverfahren an einer

rechtsgenügenden Begründung gefehlt, weshalb die Beschwerde abzuweisen sei.

2.4

Die

Mitbeteiligte stellt sich in ihrer Vernehmlassung auf den Standpunkt, dass die

Rekurseingabe der Beschwerdeführerin eine Begründung ihrer Rekursanträge

vermissen lasse; insbesondere gehe sie nicht darauf ein, weshalb kein

Halteverbot zu signalisieren sei, und auch in Bezug auf die Längenbeschränkung

oder auf das von ihr beantragte Fahrverbot für Lastwagen werde nichts

ausgeführt. Im Wesentlichen habe die Beschwerdeführerin lediglich behauptet,

die strassenbauliche Situation stünde im Widerspruch zu den Festlegungen der

Sonderbauvorschriften und dem Erschliessungskonzept, dabei handle es sich aber

um einen ausserhalb des Streitgegenstands liegenden Sachverhalt bzw. um andere

Rechtssätze.

3.

3.1

Nach § 23 Abs. 1 VRG muss die Rekursschrift einen Antrag und dessen Begründung

enthalten. Beides sind formelle Gültigkeitserfordernisse des Rekurses, deren

Nichterfüllung zu einem Nichteintretensentscheid führt (Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 23 N. 8). Aus dem Antrag muss ersichtlich sein,

inwiefern nach Meinung der rekurrierenden Partei das Dispositiv der

angefochtenen Anordnung abzuändern ist, sofern nicht deren gänzliche Aufhebung

verlangt wird. In der Begründung hat die rekurrierende Partei darzutun,

inwiefern die angefochtene Anordnung an einem Mangel leidet. Hierbei genügt die

blosse Behauptung nicht, die angefochtene Anordnung sei falsch; es muss

wenigstens im Ansatz ersichtlich sein, in welchen Punkten und weshalb die

beanstandete Verfügung angefochten wird (Griffel, § 23 N. 17 ff.).

Dies setzt voraus, dass sich die Rekursschrift in minimaler Weise mit den

massgeblichen Erwägungen des angefochtenen Entscheids auseinandersetzt, was

jedenfalls dann nicht der Fall ist, wenn die vor Vorinstanz vorgebrachten Rügen

wörtlich wiederholt werden (VGr, 2. Mai 2018, VB.2017.00705, E. 2.1).

Dabei werden bei Rechtsanwälten höhere Anforderungen gestellt als bei

juristischen Laien. Rechtsanwälte müssen die Anforderungen an eine Beschwerde

kennen (Griffel, § 23 N. 17). Bei der Beurteilung, ob ein Antrag oder

eine Begründung den formellen Erfordernissen von § 23 Abs. 1 VRG

genügt, kommt der Rekursinstanz ein gewisses Ermessen zu (VGr, 27. Februar

2020, VB.2019.00719, E. 3.1 mit weiteren Hinweisen).

3.1.1

Neben dieser Funktion kommt dem Erfordernis der Rekursbegründung eine

weitere Bedeutung zu, die sich daraus ergibt, dass im Rekursverfahren die

Grundsätze der behördlichen Sachverhaltsermittlung und der Rechtsanwendung von

Amtes wegen (§ 7 Abs. 1 und 4 VRG) nicht absolut gelten. Es liegt im

Interesse der rekurrierenden Partei, eine möglichst fundierte Rekursbegründung

einzureichen. Das gilt vorab mit Bezug auf die Sachverhaltsermittlung, weil die

Rekursinstanz zwar den Sachverhalt von Amtes wegen feststellt, aber nicht nach

jeder für die eine oder andere Partei günstigen Tatsache zu forschen hat, und

die Untersuchungsmaxime allenfalls durch eine Mitwirkungspflicht im

vorangehenden nichtstreitigen Verfahren (vgl. § 7 Abs. 2 VRG)

relativiert wird (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 33, 89 ff.;

Martin Bertschi, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 27).

Auch im Rahmen der Rechtsanwendung, das heisst, bezüglich der sich stellenden

Rechtsfragen trägt eine fundierte Rekursbegründung zur Verbesserung der

Erfolgschancen bei, weil die Rechtsmittelbehörde – trotz des Grundsatzes der

Rechtsanwendung von Amtes wegen – ihre Prüfung abgesehen von offenkundigen

Rechtsmängeln auf das beschränken darf, was vom Rekurrenten beanstandet wird.

Der Grundsatz der Rechtsanwendung von Amtes wegen bzw. dessen Geltung im

Rekurs- und Beschwerdeverfahren steht damit in einem Spannungsverhältnis zum sogenannten

Rügeprinzip; dieses entbindet die kantonalen Rekurs- und Beschwerdebehörden

zwar nicht von der amtlichen Rechtsanwendung, relativiert indessen deren

Tragweite (vgl. zum Ganzen, Griffel, § 23 N. 19; VGr, 9. September

2004, VB.2004.00281, E. 2.3; ebenso Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 31).

3.1.2

Die zweite der Rekursbegründung zugewiesene Bedeutung kommt erst im Rahmen

der materiellen Beurteilung zum Tragen. In formaler Hinsicht, und damit im

Rahmen von § 23 Abs. 1 VRG, kann eine Begründung nämlich auch als

genügend erachtet werden, wenn sie sachlich unzutreffend oder untauglich ist

(Griffel, § 23 N. 19; VGr, 9. September 2004, VB.2004.00281, E. 2.4 f.).

Dispositiv

Demnach lässt sich im vorliegenden Fall das Nichteintreten des Statthalteramts

nur halten, falls sich der Schluss rechtfertigt, die Rekursschrift der

Beschwerdeführerin genüge bereits den Minimalanforderungen an eine

Rekursbegründung nicht, wie sie für die Gültigkeit einer Rekursschrift nach § 23 Abs. 1 VRG bzw. der dazu entwickelten Praxis massgebend sind. Im anderen

Fall, nämlich dann, wenn die Rechtsmittelinstanz zum Schluss kommt, die

Begründung des Rechtsmittels sei unzutreffend oder untauglich, hat sie einen

materiellen Entscheid – in der Regel eine Abweisung des Rechtsmittels – zu

fällen.

3.2 Zur

Klärung der Frage der genügenden Begründung im Sinn von § 23 Abs. 1 VRG rechtfertigt es sich, zunächst auf den Neubeurteilungsbeschluss des

Beschwerdegegners, die vor Vorinstanz angefochtene Anordnung, einzugehen. Bei

der F-Strasse handelt es sich um eine Sackgasse, die als Begegnungszone mit

einer Höchstgeschwindigkeit von 20 km/h signalisiert ist. Die gesamte

Verkehrsfläche weist eine Breite von sieben Metern auf, wovon im Abstand von

zwei Metern entlang der H-Siedlung eine andersfarbige, baulich angedeutete

Regenrinne verläuft. Am Ende der F-Strasse, gegenüber der Hausnummer 4,

befindet sich das Ausfahrtstor der Mitbeteiligten. Der Beschluss des

Beschwerdegegners vom 23. Januar 2019 befasste sich mit dem Erlass eines

Halteverbots entlang der F-Strasse 3 und 4 und der Aufhebung des

Fahrverbots für Fahrzeuge mit einer Gesamtlänge über acht Meter

(Längenbeschränkung), welches bisher bei der Einfahrt der F-Strasse von der I-Strasse

her markiert ist. In seinem Beschluss nahm der Beschwerdegegner vorab Bezug auf

die Zielsetzung der angestrebten Verkehrsanordnung und auf den Hintergrund der

bisherigen Längenbeschränkung. Zudem führte er in seinem Beschluss im

Wesentlichen aus, dass ein Augenschein vor Ort keine sicherheitsrelevanten

Defizite aufgezeigt habe und die Strasse ohnehin nur ein äusserst geringfügiges

Verkehrsaufkommen aufweise, konkret werde die Strasse wöchentlich etwa von acht

bis zehn Lastwagen befahren. Sodann bestehe kein Widerspruch zwischen der

signalisierten Begegnungszone und einer Lastwagennutzung. Die F-Strasse weise

eine Breite von sieben Metern auf und sei zur Erschliessung sowohl der

Wohnhäuser als auch von Dienstleistungs- und Industriebetrieben gebaut worden;

wie sich gezeigt habe, könnten Lastwagen mit einer Länge von zehn Metern die Strasse

problemlos befahren, wobei die Begegnungszone den Schutz der Fussgänger

gewährleiste. Die bisherige Längenbeschränkung stamme aus dem Jahr 2000 und

hätte lediglich bis zum Endausbau der F-Strasse gelten sollen, weil der

damalige, provisorisch erstellte Kehrplatz nur für Fahrzeuge bis zu einer Länge

von acht Metern ausgelegt gewesen sei. Es sei nicht ersichtlich, inwiefern das

Befahren der F-Strasse mit Lastwagen gegen die kantonalen Zugangsnormalien

verstossen sollte. Sodann solle das Halteverbot deshalb markiert werden, weil

im Schleppkurvenbereich parkierte Personenwagen die Durchfahrt für Lastwagen

verunmöglichten. Der Vorwurf, dass die Parkierung an der F-Strasse im Fall

eines Halteverbots nicht geregelt sei, gehe an der Sache vorbei, zumal an der F-Strasse

ohnehin nicht parkiert werden dürfe, was sich auch aus den

Sonderbauvorschriften für das Gebiet G-Zentrum vom 3. November 2010

ergebe; diesen zufolge seien die Abstellplätze mit Ausnahme der

Besucherparkplätze unterirdisch oder in Parkhäusern anzuordnen.

3.3

Vorliegend beschränkte sich die Beschwerdeführerin in ihrer Rekursschrift

nicht darauf, bloss ihre Einspracheschrift zu kopieren; dass sie weitergehende

Ausführungen machte, zeigt sich bereits anhand der Darlegung der Parteistandpunkte

durch die Vorinstanz. Zudem ist es nicht als Begründungsmangel zu

qualifizieren, wenn die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin einen Teil

ihrer in der Einsprache vorgebrachten Rügen im Rekursverfahren erneuert, da der

Neubeurteilungsbeschluss die ursprüngliche Anordnung bestätigte und es für die

Beschwerdeführerin insofern keinen Anlass gab, ihre Rügen vollumfänglich

anzupassen. Zwar ist der Vorinstanz insofern zuzustimmen, als die Ausführungen

der Beschwerdeführerin sich zu einem grossen Teil auf die

Erschliessungssituation beschränken, diese selbst aber nicht Streitgegenstand

ist (unten, E. 4.3). Dies schadet der Beschwerdeführerin allerdings nicht,

dienen die Ausführungen doch dazu, darzulegen, dass die F-Strasse aus ihrer

Sicht eben nicht für Grosslastwagen bzw. Schwerverkehr geeignet ist. Dabei

setzt sie auch immer wieder einen Bezug zu den Erwägungen des

Beschwerdegegners. So geht sie darauf ein, weshalb der Endausbau der F-Strasse,

mit welchem die Aufhebung der Längenbeschränkung begründet werde, noch nicht

erfolgt sei und inwiefern ihrer Ansicht nach eine Begegnungszone ohne Trottoir

für Grosslastwagen nicht geeignet sei. Weiter nimmt sie auch Bezug auf das

Argument des Beschwerdegegners, dass es sich nur um eine geringe Anzahl grosser

Lastwagen handle, welche die F-Strassen befahren würden. Ob die Vorinstanz der

Ansicht ist, die Begründung der Beschwerdeführenden sei korrekt bzw. im

vorliegenden Fall relevant, hat jedenfalls nichts mit den formellen

Voraussetzungen der Beschwerde, sondern mit deren materiellen Begründetheit zu

tun.

Darüber hinaus ist bereits fraglich, ob sich der

Beschwerdegegner im Neubeurteilungsbeschluss genügend zu den von der

Beschwerdeführerin gestellten Anträgen äusserte. So ging er zwar auf die

Längenbeschränkung für Lastwagen und damit auch auf die allgemeine

Befahrbarkeit der Strasse mit Lastwagen ein, stellte aber mit keinem Wort

Erwägungen zum von der Beschwerdeführerin beantragten Fahrverbot für Lastwagen

mit Ausnahme von Zubringern zu den Liegenschaften F-Strasse 1–6 an,

welches bejahendenfalls die Beschränkungen auf Lastwagen von acht Metern Länge

hinfällig werden lassen könnte. Insofern kann auch nicht erwartet werden, dass

eine Partei, die dagegen ein Rechtsmittel einlegt, ihr Rechtsmittel ausführlich

begründet. Unter solchen Umständen könnte nämlich diesbezüglich sogar eine

wortwörtliche Wiederholung der Vorbringen aus der Einsprache zulässig sein

(vgl. BGr, 24. September 2018, 6B_653/2018, E. 3.5).

3.4 Betreffend

Halteverbot ist der Mitbeteiligten zuzustimmen, dass sich der Begründung der

Beschwerdeführerin nicht entnehmen lässt, weshalb kein solches angeordnet

werden sollte. Der enge Zusammenhang zwischen der Durchfahrt von Lastwagen und

dem Halteverbot rechtfertigte wohl nicht ohne Weiteres, dass eine Begründung,

die sich auf das Halteverbot bezieht, durch die anwaltlich vertretene

Beschwerdeführerin gänzlich unterbleiben kann. Dies würde aber ohnehin nur dazu

führen, dass auf das Begehren betreffend Halteverbot nicht einzutreten wäre,

und hätte auf die weiteren Begehren keinen Einfluss. Dabei ist zu

berücksichtigen, dass sich die Erwägungen des Beschwerdegegners betreffend das

Halteverbot auf die Feststellung beschränkten, dass abgestellte Personenwagen

die Durchfahrt für Lastwagen verunmöglichen würden und auf der F-Strasse ohnehin

nicht parkiert werden dürfe. Daraus liesse sich allenfalls schliessen, dass bei

Anordnung eines Fahrverbots für Lastwagen, wie es die Beschwerdeführerin

beantragt, auch ein Halteverbot überflüssig wäre. Soweit der Beschwerdegegner

demnach diesen engen Zusammenhang mit der Durchfahrt von Lastwagen herstellte

und keinen weiteren Grund für das Halteverbot (es handelt sich nicht um ein

Parkverbot) anbrachte, kann jedenfalls davon ausgegangen werden, dass sich eine

Begründung, die sich auf die Durchfahrt von Lastwagen bezieht, aufgrund der

engen Verflechtung der zwei Verkehrsanordnungen gerade noch genügend ist.

3.5 Demnach

ist das Statthalteramt im vorliegenden Fall zu Unrecht zum Schluss gelangt, es

sei mangels einer rechtsgenügenden Rekursschrift auf das Rechtsmittel nicht

einzutreten.

4.

4.1 Weiter

trat die Vorinstanz auf den Rekurs nicht ein, weil die Beschwerdeführerin in

ihrem Rekurs den Streitgegenstand in unzulässiger Weise erweitert habe, indem

sie im Rekurs hauptsächlich Ausführungen zum Erschliessungskonzept gemacht,

dabei dieses in ihrer Einsprache aber nur unsubstanziiert gerügt habe.

4.2

Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein, was auch

Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach richtiger

Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Das vor der ersten Instanz gestellte

Sachbegehren darf daher grundsätzlich nicht erweitert werden (Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.; Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 44 ff.). Im Rechtsmittelverfahren ist Streitgegenstand das

Rechtsverhältnis, das Gegenstand der angefochtenen Verfügung bildet, soweit es

im Streit liegt. Damit ist die ursprüngliche Verfügung Ausgangspunkt; der

Streitgegenstand kann sich höchstens noch einengen, aber grundsätzlich nicht

ausweiten (Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege, 2. A., 1983, S. 44 f.).

Für die Bestimmung des Streitgegenstands sind grundsätzlich die gestellten

Begehren massgebend; die Begründung ist nur zur Konkretisierung hinzuzuziehen.

Nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts liegt eine Begründung, die sich auf

eine andere Rechtsnorm stützt, immer noch im Rahmen des Streitgegenstands,

sofern die Rechtsfolge gleich bleibt (vgl. BGE 131 II 200 E. 3.3

betreffend Bewilligung von regelmässig wiederkehrender Sonntagsarbeit). Dies

gilt mindestens dann, wenn sich dadurch der relevante Sachverhalt nicht

wesentlich ändert (Bertschi, Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 47;

Donatsch, § 20a N. 17). Stützt sich ein Begehren aber auf einen ausserhalb

des vorinstanzlichen Streitgegenstands liegenden Sachverhalt und einen anderen

Rechtssatz als vor der Vorinstanz, liegt ein unzulässiges neues Sachbegehren

vor, selbst wenn damit dieselbe Rechtsfolge angestrebt wird (Donatsch, § 20a

N. 10, 20; Alfred Kölz/Isabelle Häner/Martin Bertschi, Verwaltungsverfahren

und Verwaltungsrechtspflege des Bundes, 3. A., Zürich/Basel/Genf 2013, Rz. 689;

BGE 136 II 165 E. 5.2). Der sich auf den Streitgegenstand beziehende

Sachverhalt muss mit dem ursprünglich beurteilten Sachverhalt in einem engen

Sachzusammenhang stehen und darf von diesem nicht wesentlich abweichen

(Donatsch, § 20a N. 17; Gygi, S. 44 f.). Im Rahmen des Streitgegenstands

sind im Rekursverfahren sowohl neue Tatsachenbehauptungen als auch eine neue

rechtliche Begründung zulässig (Donatsch, § 20a N. 16 f., 20 ff.).

Kommt die Rechtsmittelinstanz zum Schluss, dass der Streitgegenstand in

unzulässiger Weise ausgeweitet oder abgeändert wurde, tritt sie auf das

Rechtsmittel nicht ein, soweit es ausserhalb des Streitgegenstands liegt.

Begehren, die weiterhin innerhalb des Streitgegenstands liegen, behandelt sie

dagegen materiell.

4.3

Die angefochtene Verfügung vom 22. Januar 2018 hatte die Aufhebung der

Längenbeschränkung sowie ein Halteverbot an der F-Strasse zum Gegenstand. In

der Einsprache an den Beschwerdegegner beantragte die Beschwerdeführerin, in

der Sache sei die angefochtene Anordnung aufzuheben und demgemäss kein

Halteverbot zu signalisieren. Stattdessen sei ein Fahrverbot für Lastwagen mit

Ausnahme von Zubringern zu den Liegenschaften F-Strasse 1–6 zu erlassen.

Vor Rekursinstanz wiederholte sie die gestellten Anträge. Diese Begehren sowie

die zur Aufhebung beantragte angefochtene Verfügung sind massgebend zur

Bestimmung des Streitgegenstands (oben E. 4.2). Zwar ist der Vorinstanz

zuzustimmen, dass weder die Sonderbauvorschriften noch die Erschliessung zum

Streitgegenstand gehören (vorne E. 3.3). Auch wenn die Beschwerdeführerin

in ihrer Rekursschrift ausführen liess, dass die verkehrs-, baupolizei- und

erschliessungsrechtlichen Fragen zu klären seien, ist jedoch nicht ersichtlich,

dass sie mit ihren Begehren eine völlig andere Rechtsfolge als im

Neubeurteilungsverfahren, nämlich eine Änderung der Sonderbauvorschriften oder

der Erschliessung, anstreben würde. Ihr Vorbringen ist vielmehr im Sinn einer

vorfrageweisen Überprüfung der Erschliessungssituation in Zusammenhang mit den

Sondervorschriften für das Gebiet G zu verstehen, ob nämlich Lastwagen

überhaupt berechtigt wären, zu den Liegenschaften an der F-Strasse zuzufahren.

Falls nicht, wären sowohl der Erlass eines Halteverbots als auch die Aufhebung

der Längenbeschränkung für Lastwagen im Sinn der Hauptfrage hinfällig (zur

Vorfrage vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 1 N. 57 ff.).

Insofern strebt die Beschwerdeführerin nichts anderes an, als sie beantragte. Entsprechend

führt sie diese Mängel als Begründung an, weshalb keine Ausnahme (Lastwagen in

der Begegnungszone) gewährt werden sollte, womit sie einen Teil der Begründung

der von ihr gestellten Begehren darstellen. Es kann jedenfalls nicht gesagt

werden, die Vorbringen der Beschwerdeführerin lägen ausserhalb des im

Neubeurteilungsverfahren beurteilten Sachverhalts, zumal sich der

Beschwerdegegner im Neubeurteilungsbeschluss zum provisorischen Ausbau der F-Strasse,

zu den Zugangsnormalien sowie zur Werksausfahrt der Mitbeteiligten geäussert

hatte. Somit steht auch der von ihr dargestellte Sachverhalt mindestens in

einem engen Zusammenhang mit dem Streitgegenstand.

Die von der Vorinstanz angeführte Begründung für die

Erweiterung des Streitgegenstands trifft vielmehr auf die Änderung der

Rechtsmittelbegründung zu. Soweit eine solche aber überhaupt vorläge, wäre sie

ohne Weiteres zulässig, zumal im Rekursverfahren sowohl neue

Tatsachenbehauptungen als auch eine andere rechtliche Begründung durchaus möglich

sind (§ 20a Abs. 2 VRG; Donatsch, § 20a N. 16, 20).

4.4 Eine

Ausweitung des Streitgegenstands liegt einzig darin, dass die

Beschwerdeführerin bereits im Neubeurteilungsverfahren das Begehren stellte, es

sei ein Fahrverbot für Lastwagen mit Ausnahme von Zubringern zu den

Liegenschaften F-Strasse 1–6 zu erlassen. Die angefochtene Verfügung hatte

hingegen lediglich die Aufhebung der Längenbeschränkung (sowie das Halteverbot)

zum Gegenstand. Zu diesem Begehren bzw. zum Eintreten darauf äusserte sich

bisher jedoch keine der Vorinstanzen (oben, E. 3.3). Soweit dieses

Begehren ausserhalb des Streitgegenstands lag, hätte aber bereits der Stadtrat

nicht darauf einzutreten und das Statthalteramt den Rekurs diesbezüglich im

Sinn der Erwägungen abzuweisen gehabt, was eines Eintretens bedurft hätte

(Bertschi, Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 57).

4.5 Damit ist

die Vorinstanz zu Unrecht nicht auf den Rekurs der Beschwerdeführerin

eingetreten, weshalb die vorinstanzliche Nichteintretensverfügung aufzuheben

und die Sache an die Vorinstanz zurückzuweisen ist, zumal die

Beschwerdeführerin dies in der Hauptsache auch beantragt (§ 64 Abs. 1 VRG).

5.

Ob die Vorinstanz das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin

verletzt hat, indem sie ihr nicht alle Beilagen der Rekursantwort zugestellt

und auf die Edition der Sonderbauvorschriften und der Projektpläne zum Strassenbau

1999 verzichtet hat, kann dahingestellt bleiben, ist der vorinstanzliche

Entscheid doch ohnehin aufzuheben.

6.

Die Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang

ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen zu

behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch

entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f.

mit Hinweisen; Donatsch, § 64 N. 5). Demgemäss sind die Kosten des

Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten je zur Hälfte aufzuerlegen

(§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Diese sind sodann – ebenfalls je zur Hälfte – zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin für das Beschwerdeverfahren eine angemessene

Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Eine Entschädigung

für Mehrwertsteuerkosten machte die Beschwerdeführerin nicht geltend, weshalb ihr

eine solche nicht zu gewähren ist (Plüss, § 17 N. 75).

7.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als

Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni

2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143 E. 1.2,

BGE 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist daher vor

Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen und die Verfügung des Statthalters des Bezirks C

vom 21. Oktober 2019 aufgehoben. Die Sache wird zur neuen Entscheidung an

den Statthalter des Bezirks C zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 305.-- Zustellkosten,

Fr. 2'305.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten werden je zur Hälfte dem Beschwerdegegner und der Mitbeteiligten

auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner und die Mitbeteiligte werden verpflichtet, je zur Hälfte der

Beschwerdeführerin eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 2'000.- zu

bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen nach Rechtskraft dieses Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

6. Mitteilung an …