Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00781

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2019.00781

Urteil

der 1. Kammer

vom 3. Juni 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Maja Schüpbach Schmid, Gerichtsschreiber José Krause.

In Sachen

1. A AG,

2. B AG,

beide vertreten durch RA C und/oder RA D,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Zürcher Heimatschutz ZVH,

Beschwerdegegner,

und

Gemeinderat Knonau, vertreten durch RA E,

Mitbeteiligter,

betreffend Abbruchbewilligung

und Baubewilligung,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit zwei Beschlüssen vom 9. April 2019 erteilte der

Gemeinderat Knonau der A AG und der B AG die baurechtliche

Bewilligung für den Abbruch des ehemaligen Restaurants Adler und den Neubau

eines Mehrfamilienhauses auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 an der

Dorfstrasse 1 in Knonau.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob der Zürcher Heimatschutz ZVH mit Eingabe vom

17.

Mai 2019 Rekurs beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und

beantragte die Aufhebung der Abbruch- und der Baubewilligung. Das

Baurekursgericht hiess den Rekurs mit Entscheid vom 29. Oktober 2019 gut

und hob die beiden angefochtenen Beschlüsse auf.

III.

Hiergegen erhoben die A AG und die B AG mit

gemeinsamer Eingabe vom 16. November 2019

Beschwerde beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragten unter Kosten- und Entschädigungsfolgen die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids sowie die Wiederherstellung der Abbruch- und der

Baubewilligung. Mit Schreiben vom 4. Dezember 2019 beantragte das

Baurekursgericht ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Am

14.

Januar 2020 beantragte der Zürcher Heimatschutz ZVH unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen die Abweisung der Beschwerde; darüber hinaus sei der

Präsident des Zürcher Heimatschutz ZVH in den Jahren 2009–2012 als Zeuge zu

befragen. Der Gemeinderat Knonau ersuchte am 20. Januar 2020 um

Gutheissung der Beschwerde. Am 3. Februar 2020 hielten die A AG

und die B AG und der Zürcher Heimatschutz ZVH in

separaten Eingaben an ihren Anträgen fest. Auch der Gemeinderat Knonau

hielt am 6. Februar 2020 an seinen Anträgen

fest. Der Zürcher Heimatschutz ZVH gab am

17.

Februar 2020 eine weitere Stellungnahme ab, worauf die A AG

und die B AG mit Schreiben vom 26. Februar 2020 sowie der Gemeinderat

Knonau mit Eingabe vom 2. März 2020 erwiderten. Nach Eingabe des Zürcher Heimatschutz ZVH vom 4. März 2020 verzichteten

der Gemeinderat Knonau sowie die A AG und die B AG mit

separaten Eingaben (hier eingegangen am 25. und am 26. März 2020) auf eine

weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist zur

Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in Verbindung

mit § 19 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zuständig.

2.

2.1

Der

streitbetroffene Gasthof Adler, bestehend aus Hauptbau und Saalbau, auf dem

Grundstück Kat.-Nr. 01 befindet sich gemäss der geltenden Bau- und

Zonenordnung der Gemeinde Knonau vom 11. September 2012 (BZO) in der

Kernzone Dorf (KD). Er wurde im Juli 1984 ins kommunale Inventar der

schützenswerten Bauten aufgenommen, wobei die Erhaltung der historischen

Bausubstanz sowie des Gartenrestaurants als Schutzzweck aufgeführt sind. Mit

Schreiben vom 23. März 2011 stellten die damaligen Eigentümer des

Restaurants Adler ein Provokationsbegehren im Sinn von § 213 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) und beantragten dabei die Inventarentlassung.

Darauf gestützt erliess die Mitbeteilige am 16. Mai 2011 folgendes

Verfügungsdispositiv:

1.

Es

wird festgestellt, dass das Gebäude Assek.-Nr. 02 (Gasthof Adler) […] im

Umfang des Hauptbaus ein Schutzobjekt im Sinn von § 203 PBG ist. Kein

Schutzobjekt bildet hingegen der Saalbau (Tanzsaal). Auch die Umgebung auf

Kat.-Nr. 03 ist kein Schutzobjekt im Sinn von § 203 PBG.

2.

Der

Hauptbau von Assek.-Nr. 02 wird nicht aus dem Inventar der schützenswerten

Bauten entlassen. Für diesen Gebäudeteil wird festgehalten, dass der

denkmalpflegerische Schutz durch die bestehenden Kernzonenvorschriften über die

Ersatzbaupflicht genügend gewährleistet ist.

3.

Der

Saalbau (Tanzsaal) und die Umgebung des Gebäudes Assek.-Nr. 02 (Fläche

Gartenrestaurant) werden aus dem Inventar der schützenswerten Bauten entlassen.

4.

[Rechtsmittelbelehrung]

5.

[Mitteilungssatz]

Dieser Beschluss wurde im Amtsblatt des Kantons Zürich vom

20.

Mai 2011 veröffentlicht und erwuchs unangefochten in Rechtskraft. Ein

von der Baudirektion des Kantons Zürich in Angriff genommenes kantonales

Verfahren zur Unterschutzstellung des Restaurants Adler erfolgte verspätet,

weshalb das Verwaltungsgericht mit Entscheid vom 11. April 2017 den

diesbezüglichen Schutzentscheid vom 15. September 2015 aufhob

(VB.2016.00464).

2.2

Mit

Beschlüssen vom 9. April 2019 erteilte die Mitbeteiligte den

Beschwerdeführerinnen die baurechtliche Bewilligung für den Abbruch des

ehemaligen Restaurants Adler, dies im Hinblick auf den Neubau eines Mehrfamilienhauses.

Nach Rekurserhebung durch den heutigen Beschwerdegegner am 17. Mai 2019

erwog die Vorinstanz im Entscheid vom 29. Oktober 2019, dieser hätte

darauf vertrauen dürfen, dass der denkmalpflegerische Schutz durch

Kernzonenvorschriften den Abbruch des Gebäudes nicht zulassen würde. Zugleich

sei der Gasthof nach wie vor im Inventar der Schutzobjekte von kommunaler

Bedeutung aufgeführt, weshalb vor einer allfälligen Abbruchbewilligung über

dessen Inventarentlassung zu befinden sei. Dementsprechend hob es die zwei

Beschlüsse der Mitbeteiligten auf.

3.

Vorliegend ist das nach den Plänen der

Beschwerdeführerinnen für den Neubau eines Mehrfamilienhauses abzubrechende

Gebäude Assek.-Nr. 02 Gegenstand einer denkmalpflegerischen Verfügung,

nämlich des Beschlusses der Mitbeteiligen vom 16. Mai 2011 (oben

E. 2.1). Da im Baubewilligungsverfahren abzuklären ist, ob einem

Bauvorhaben keine öffentlich-rechtlichen Bestimmungen, namentlich keine solchen

aus dem Planungs-, Bau- und Umweltschutzrecht, entgegenstehen (VGr,

8.

Juni 2017, VB.2016.00552, E. 6.2), hatte die Mitbeteiligte im Zuge

des Bewilligungsverfahrens namentlich zu prüfen, inwiefern das projektierte

Vorhaben den Beschluss vom 16. Mai 2011 respektiert und die dort

skizzierten denkmalpflegerischen Vorgaben beachtet. Mit diesem Vorgehen wird

indes nicht die Frage der Rechtmässigkeit des Beschlusses vom 16. Mai 2011

zum Verfahrensgegenstand erhoben; vielmehr ist mittels Auslegung zu ermitteln,

welcher Sinn der Verfügung vom 16. Mai 2011 beizumessen ist, was unter

Gesichtspunkten des Denkmalschutzes im Hinblick auf die Erteilung einer

Abbruch- bzw. Baubewilligung von massgebender Bedeutung ist.

4.

4.1

Gemäss

§ 203 Abs. 2 PBG erstellen die für Schutzmassnahmen zuständigen

Behörden Inventare. Diese sollen eine Bestandesaufnahme der in Betracht

fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die Erstellung der Inventare bzw. die

Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch) keinen Schutz (VGr, 17. Januar

2019, VB.2018.00314, E. 3.2.1). Soll ein inventarisiertes Objekt dauernd

geschützt werden, bedarf es der Umsetzung in verbindliche Schutzmassnahmen. Das

Inventar begründet die Vermutung der Schutzwürdigkeit der verzeichneten

Objekte, und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit dieser Vermutung

auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim Entscheid darüber,

ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann dieser Entscheid

entweder in einer definitiven Unterschutzstellung, womit die durch das Inventar

begründete Vermutung in eine definitive Schutzmassnahme umgesetzt wird, oder in

einer Entlassung aus dem Inventar bestehen (VGr, 12. Oktober 2011,

VB.2011.00332, E. 3.1.2).

4.2

Die

Vorinstanz erwog vorab, dass der Wortlaut von Dispositiv-Ziff. 1 und 2

klar sei und keinen Interpretationsspielraum zulasse. Die darauf folgenden

Ausführungen stützte sie indessen auf den Grundsatz des Vertrauensschutzes

sowie auf Begleitumstände im Vor- und im Nachgang zum Beschluss vom

16.

Mai 2011 ab. Dieses argumentative Vorgehen wäre bei einer klaren – und

mithin nicht interpretationsbedürftigen – Ausgangslage indes gerade nicht

erforderlich. Somit bestehen Zweifel, ob der – vordergründig klare – Wortlaut

den Rechtssinn der Verfügung zutreffend wiedergibt, weshalb der Sinn mittels

Auslegung zu eruieren ist (Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3). Zu diesem Zweck kann auf die Begründung der Verfügung

zurückgegriffen werden. Verwaltungsverfügungen sind nicht nach ihrem

bisweilen nicht sehr treffend verfassten Wortlaut, sondern – vorbehältlich des

Vertrauensschutzes – nach ihrem wirklichen rechtlichen Bedeutungsgehalt zu

verstehen (BGr, 11. September 2019, 8C_156/2019, E. 3.3; ausführlich

Jörg Bickel, Auslegung von Verwaltungsrechtsakten, Bern 2014, S. 224 ff.).

Den Beizug der Erwägungen zur Sinnermittlung – respektive

zur argumentativen Untermauerung des vordergründig klaren Wortlauts – lehnt der

Beschwerdegegner demgegenüber ab. Nach seinem Dafürhalten müssten die im

Amtsblatt publizierten denkmalpflegerischen Verfügungsdispositive aus sich

selbst heraus und auch für juristische Laien verständlich sein, da das

Beschaffen der dazugehörigen Erwägungen einen nicht zu rechtfertigenden Aufwand

erfordere. Dem ist nicht zu folgen. Für ein solches von den allgemeinen

Auslegungsregeln abweichendes Vorgehen – im Sinn einer eigentlichen Separatauslegung

von heimatschutzrechtlichen Verfügungen – ist keine Grundlage ersichtlich.

4.3

Der

Beschluss vom 16. Mai 2011 hält einleitend fest, dass die Baute im

Zonenplan teilweise schwarz bezeichnet sei. Die Erwägungen geben zunächst die

Baugeschichte wieder. Darauf ist das eingeholte Gutachten erwähnt, welches beim

Hauptbau Baustruktur und Fassaden sowie wichtige Ausstattungen wie Türen, Böden

und Wände sowie beim Saalbau das Äussere mit den Fenstern als schützenswert

einschätzt. Der Gemeinderat schloss sich der Beurteilung der Schutzwürdigkeit

des Hauptbaus an und qualifizierte den Hauptbau als baugeschichtlichen Zeuge

und von seinem Situationswert her als Schutzobjekt im Sinn von § 203 PBG,

während der Saalbau und die Umgebung keinen Schutz rechtfertigen würden .

Im nächsten Schritt prüfte der Gemeinderat die

Verhältnismässigkeit von Schutzmassnahmen. Dabei zog er in Betracht, dass das

Gebäude in einem desolaten Zustand sei. Unter anderem seien die tragenden Teile

des Hauptbaus infolge eines Wasserschadens zum Teil stark vernässt, was sich

kaum mehr beheben lasse und mit der Zeit ein untragbares Sicherheitsrisiko

darstelle. Unter diesen Umständen sei nicht einmal der Schutz der Fassaden oder

des Dachstuhls zumutbar. Umso weniger Sinn mache der Schutz der durchnässten

Raumaufteilung und der Innenausstattung. Die folgende Erwägung führt vorab aus,

dass der "Verzicht auf den Schutz der historischen Bausubstanz" nicht

mit einem Verzicht auf jegliche Schutzmassnahmen einhergehe. Die

Ersatzbaupflicht gemäss den Vorgaben von Art. 3 BZO sei nötig und

ausreichend; als Schutzanordnung genügen mithin die bestehenden

Kernzonenvorschriften als Massnahme des Planungsrechts im Sinn von § 205 lit. a PBG.

4.4

Diese dem

Beschluss vom 16. Mai 2011 vorangehenden Erwägungen fundieren den dem

Wortlaut prima facie beigemessenen Rechtssinn und zeigen auf, dass die

Mitbeteiligte den Hauptbau als schützenswert erachtete, aufgrund von

Verhältnismässigkeitsüberlegungen auf einen über die kommunalen Vorschriften

über die Kernzone hinausgehenden Denkmalschutz indes verzichtete. In formeller

Hinsicht respektiert dieses Vorgehen die denkmalschützerischen Gesetzesvorgaben

(welche für die Auslegung Orientierungswirkung haben, dazu Bickel,

S. 193): Nach verwaltungsgerichtlicher Praxis führt die Bejahung der

Schutzwürdigkeit nicht zwingend zur Anordnung von Schutzmassnahmen im Sinn von

§ 205 und § 207 PBG, sondern nur dann, wenn das öffentliche Interesse

an der Erhaltung des Schutzobjekts höher zu gewichten ist als entgegenstehende

öffentliche und private Interessen (z. B. VGr, 17. Januar 2019, VB.2018.00103, E. 7.1).

Sodann sind Kernzonenvorschriften eine zulässige Massnahme des Planungsrechts

nach § 205 lit. a PBG (dazu Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,

S. 285 f.). Inwiefern die angeordnete Schutzmassnahme zweckmässig ist, was

der Beschwerdegegner infrage stellt, ist einerseits nicht Verfahrensgegenstand (oben

E. 3) und andererseits angesichts des unzweideutigen Auslegungsergebnisses

auch im Zuge der Sinnermittlung nicht weiter relevant. Damit ist auch der

Beweisantrag des Beschwerdegegners vom 14. Januar 2020 (Zeugenbefragung

des zur Zeit des strittigen Beschlusses vom 16. Mai 2011 amtierenden

Präsidenten des beschwerdegegnerischen Vereins) in antizipierter Würdigung

abzuweisen.

Insgesamt stellte damit der Beschluss vom 16. Mai

2011.

den schutzwürdigen Hauptbau unter den planungsrechtlichen Denkmalschutz der

Kernzonenvorschriften. Der damalige Art. 3 BZO respektive der aktuelle

(allein redaktionell angepasste) Art. 5 BZO betreffend Umbauten bzw.

Ersatzbauten in Kernzonen hält in Abs. 1 fest, dass der Um- oder Ersatzbau

von Gebäuden, welche aufgrund ihrer Stellung und ihres Volumens eine besondere

Bedeutung fürs Ortsbild haben und daher im Zonenplan schwarz bezeichnet sind

(was für den Hauptbau zutrifft, oben E. 4.3), auch gestattet ist mit

geringfügigen Änderungen der kubischen Gestaltung. Unter bestimmten Voraussetzungen

können Abweichungen bewilligt oder angeordnet werden (Art. 5 Abs. 2

BZO). Gemäss Art. 5 Abs. 4 BZO bleiben dabei Unterschutzstellungen vorbehalten.

Eine über die Kernzonenvorschriften hinausgehende Unterschutzstellung des

Streitobjekts wurde indes gerade nicht angeordnet. Somit bleiben die

Kernzonenvorschriften massgebend, welche einem Abbruch des Hauptbaus nicht

entgegenstehen.

4.5

Diesem

Auslegungsergebnis hält der beschwerdegegnerische Verband entgegen, sein zur

Zeit des Beschlusses vom 16. Mai 2011 amtierender Präsident sei

rechtsunkundig gewesen und habe den Kernzonenvorschriften keine weitere

Bedeutung zugemessen, da einleitend der Hauptbau als Schutzobjekt qualifiziert

worden sei und dieser daher den Beschluss als positiven Schutzentscheid

missverstand. Die Verfügung müsse so ausgelegte werden, wie sie ein

baurechtlicher Laie verstehen durfte.

Mit dieser Argumentation dringt der Beschwerdegegner nicht

durch. Verwaltungsrechtsakte sind grundsätzlich

nach Vertrauensprinzip

auszulegen, d. h.

es ist ihnen diejenige Bedeutung beizumessen, die der Empfänger nach guten

Treuen verstehen durfte und musste. Dabei obliegt dem Erklärungsempfänger eine

gewisse Sorgfaltspflicht, den Willen des Erklärenden zu erkennen. Der Grad der

gebotenen Sorgfalt richtet sich zu einem gewissen Grad auch nach subjektiven

Umständen, namentlich nach den individuellen Fähigkeiten (Bickel, S. 155

und S. 160). Insofern ist dem Beschwerdegegner – bzw. die für ihn und in

seinem Namen handelnden Organe –, dessen statutarischer Zweck im Heimat-,

Denkmal-, Landschaft- und Naturschutz im weitesten Umfange liegt, in

Denkmalschutzverfahren eine gewisse Erfahrung und ein bestimmtes Fachwissen

anzurechnen, zumal aktenkundig ist, dass der Beschwerdegegner im Nachgang zum

Beschluss vom 16. Mai 2011 mit Schreiben vom 26. Juli 2011 und vom

17.

November 2011 bei der Baubewilligungsbehörde vorstellig wurde und

diese auf die seiner Ansicht nach gesetzeswidrige Unterschutzstellung hinwies.

4.6

Weiter

macht der Beschwerdegegner geltend, der Umstand, dass der Gasthof (Hauptbau)

nach wie vor im Inventar eingetragen ist, habe zur Folge, dass dieser nicht

abgebrochen werden dürfe.

Dieser Einwand ist unbehelflich. Inventare entfalten

gegenüber dem Privaten keine unmittelbaren und verbindlichen Rechtswirkungen.

Sie sind aber immerhin insoweit behördenverbindlich, als sie die Vermutung der

Schutzwürdigkeit der darin verzeichneten Objekte begründen und die Behörden

verpflichten, sich in einem formellen Entscheid mit dieser Vermutung auseinanderzusetzen

(VGr, 19. Mai 2010, VB.2009.00662, E. 3.2). Dieser aus dem

Inventareintrag fliessenden Pflicht ist der Gemeinderat Knonau vorliegend

nachgekommen, indem er in Beantwortung des Provokationsbegehrens den Beschluss

vom 16. Mai 2011 fällte. Insofern wurde bereits zum damaligen Zeitpunkt

dem Inventareintrag nachgelebt und insoweit genüge getan, weshalb dieser einem

Gebäudeabbruch nun nicht entgegensteht.

4.7

In den

Eingaben des Beschwerdegegners klingt schliesslich verschiedentlich der Vorwurf

an, dass die Mitbeteiligte das Dispositiv des Beschlusses vom 16. Mai 2011

(bewusst) verunklärt habe. Für derartige Täuschungsabsichten des Mitbeteiligten

im Zuge der Verfassung des Verfügungsdispositivs bestehen indes weder Hinweise

noch Anhaltspunkte, weshalb darauf nicht einzugehen ist.

5.

5.1

Nach dem

Gesagten steht der Beschluss vom 16. Mai 2011 den am 9. April 2019

erteilten zwei Bewilligungen f. den Abbruch des ehemaligen Restaurants Adler

und den Neubau eines Mehrfamilienhauses nicht entgegen. Dies führt in

Gutheissung der Beschwerde zur Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und

angesichts der am Augenschein vom 14. August 2019 erfolgten Abstandnahme

des Beschwerdegegners von der mit Rekursschrift ebenso gerügten Verletzung der

Kernzonenvorschrift zur Wiederherstellung der Bewilligungen.

5.2

Die

Rekurskosten in der Höhe von Fr. 6'580.- sind in Abänderung von

Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts vom

29.

Oktober 2019 vollständig dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Zugleich

ist den Beschwerdeführerinnen für das Rekursverfahren antragsgemäss eine

Parteientschädigung zuzusprechen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihm

bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Er ist vielmehr zu

verpflichten, den Beschwerdeführerinnen eine Parteientschädigung zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt

Fr. 5'000.- für das Rekurs- und Beschwerdeverfahren zusammen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

In

Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 29. Oktober 2019 aufgehoben und die zwei Bewilligungen

vom 9. April 2019 des Gemeinderats Knonau werden wiederhergestellt.

Die Kosten des Rekursverfahrens von insgesamt

Fr. 6'580.- werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 280.-- Zustellkosten,

Fr. 4'280.-- Total der Kosten.

3.

Die Kosten des Beschwerdeverfahrens werden dem

Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, den

Beschwerdeführerinnen 1 und 2 für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 5'000.- zu bezahlen, zahlbar innert

30.

Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …