Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00787

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2019.00787

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

1. A,

2.

B,

3.

C,

Beschwerdeführende 2 und 3 vertreten durch die

Beschwerdeführerin 1 (Mutter),

diese vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Verlängerung der Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, eine 1987 geborene Staatsangehörige

Deutschlands, reiste am 30. Dezember 2010 in die Schweiz ein und erhielt

eine Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA zur Erwerbstätigkeit, letztmals mit

Gültigkeitsdauer bis zum 29. Dezember 2017. Aus ihrer Beziehung mit

dem Schweizer Bürger E gingen die beiden Kinder B (geboren 2011) und C (geboren

2014) hervor. Beide Kinder besitzen die Schweizer Staatsbürgerschaft.

Seit dem 1. November 2012 werden A (und

ihre Kinder) ergänzend zu ihrer zeitweisen Erwerbstätigkeit und mit

Unterbrüchen von der Sozialhilfe unterstützt; bis Ende September 2019 im Umfang

von rund Fr. 150'000.-. Seit dem 1. Juni 2017 ist A bei der

Ausgleichskasse der Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich (SVA) mit

ihrem Unternehmen K als Selbständigerwerbende registriert.

Aufgrund fehlender Arbeitnehmereigenschaft

und andauernder Sozialhilfeabhängigkeit widerrief das Migrationsamt mit

Verfügung vom 8. November 2018 die Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA von A und

setzte ihr zum Verlassen der Schweiz eine Frist bis 28. Februar 2019.

Erwägungen

II.

Die Sicherheitsdirektion wies einen dagegen erhobenen

Rekurs mit Entscheid vom 28. Oktober 2019 in der Hauptsache ab

(Dispositiv-Ziff. I) und setzte A zum Verlassen der Schweiz eine neue

Frist bis 31. Dezember 2019 (Dispositiv-Ziff. II).

III.

Am 28. November 2019 liessen A, B und C beim

Verwaltungsgericht Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge

sei der Rekursentscheid aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, die

Aufenthaltsbewilligung von A zu verlängern. In prozessualer Hinsicht wurde um

Gewährung der unentgeltlichen Rechtspflege und -verbeiständung ersucht und ausserdem

beantragt, es sei A "für die Dauer des Verfahrens Aufenthalt und die

Erwerbstätigkeit zu bewilligen, soweit sich dies nicht bereits aus der

aufschiebenden Wirkung des Rechtsmittels ergibt". Die Sicherheitsdirektion

verzichtete am 4. Dezember 2019 auf eine Vernehmlassung; das Migrationsamt

erstattete keine Beschwerdeantwort. Mit Eingaben vom 12. Dezember 2019 und

vom 26. Februar 2020 reichte der Rechtsvertreter dem Verwaltungsgericht

weitere Unterlagen und am 5. Mai 2020 ausserdem eine Honorarnote ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über Anordnungen des

Migrationsamts betreffend das Aufenthalts-recht nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig. Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Nach

§ 55 in Verbindung mit § 25 VRG hat die Beschwerde aufschiebende

Wirkung, soweit diese durch die Vorinstanz nicht entzogen wurde und keiner der

hier nicht einschlägigen Ausnahmegründe vorliegt. Da die Vorinstanz der

Beschwerde die aufschiebende Wirkung nicht entzogen hat, erweist sich das

Gesuch um Gewährung eines prozeduralen Aufenthaltsrechts mit Erwerbstätigkeit als

gegenstandslos.

2.2

Mit ihrer Eingabe vom 27. Februar 2020 ersuchten die

Beschwerdeführenden um Sistierung des verwaltungsgerichtlichen Verfahrens

"bis Ende Juni 2020" bzw. bis zum Vorliegen von detaillierten

Berichten zum aktuellen Gesundheitszustand der Beschwerdeführerin 1. Wie

sich im Folgenden zeigen wird, besteht jedoch kein Anlass, das vorliegende

Verfahren deshalb zu sistieren; dem entsprechenden Antrag ist nicht

stattzugeben.

3.

Wie die Vorinstanz zu Recht erwog, war die

Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA der Beschwerdeführerin 1 im Erlasszeitpunkt

der Verfügung des Beschwerdegegners bereits abgelaufen. Es ist mithin die

(Nicht-)Verlängerung der Bewilligung und nicht deren Widerruf zu prüfen.

3.1

Die

Verlängerung von Aufenthaltsbewilligungen richtet sich grundsätzlich nach dem

Ausländer- und Integrationsgesetz vom 16. Dezember 2005 (AIG,

SR 142.20), wobei hier die bis Ende 2018 geltende Gesetzesfassung

massgebend ist, weil in Gesuchsfällen auf den Zeitpunkt der

Gesuchseinreichung abzustellen ist (vgl. VGr, 29. Mai 2019,

VB.2019.00099, E. 3.1). Für Angehörige der Mitgliedstaaten der

Europäischen Union – wie die Beschwerdeführerin 1 – hat das

Ausländer- und Integrationsgesetz allerdings ohnehin nur insoweit Geltung, als

das Abkommen vom 21. Juni 1999 zwischen der Schweizerischen

Eidgenossenschaft einerseits und der Europäischen Gemeinschaft (nunmehr

Europäische Union [EU]) und ihren Mitgliedstaaten andererseits über die

Freizügigkeit (Freizügigkeitsabkommen [FZA, SR 0.142.112.681]) keine

abweichende Bestimmung oder das Ausländer- und Integrationsgesetz eine für den

betroffenen Ausländer bzw. die betroffene Ausländerin vorteilhaftere Regelung

enthält (Art. 2 Abs. 2 AIG).

Das Freizügigkeitsabkommen bezweckt die

diskriminierungsfreie Einführung des freien Personenverkehrs für erwerbstätige

(Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer sowie Selbständigerwerbende [Art. 1

lit. a FZA; Art. 6 ff. bzw.

Art. 12 ff. Anhang I FZA]) sowie nichterwerbstätige (etwa

Rentnerinnen und Rentner [Art. 1 lit. c FZA; Art. 24

Anhang I FZA]) Angehörige eines EU-Mitgliedstaats und ihre

Familienangehörigen (vgl. Art. 3

Anhang I FZA). Entsprechend ist den genannten Personenkategorien im Rahmen

der Voraussetzungen des Anhangs I FZA etwa gestattet, sich – mit

einer Aufenthaltsbewilligung EU/EFTA – in der Schweiz aufzuhalten und hier

einer unselbständigen oder selbständigen Erwerbstätigkeit nachzugehen (vgl.

Art. 4 FZA) bzw. im Anschluss an diese gegebenenfalls im Land

zu verbleiben (Art. 4 Abs. 1 Anhang I FZA; vgl. zum Ganzen BGr,

2.

November 2015, 2C_243/2015, E. 2.1 mit Hinweisen).

3.2

Sind die

Voraussetzungen für ihre Erteilung nicht mehr erfüllt, können

Aufenthaltsbewilligungen EU/EFTA gemäss Art. 23 Abs. 1 der Verordnung

vom 22. Mai 2002 über die schrittweise Einführung des freien

Personenverkehrs (VEP, SR 142.203) widerrufen oder nicht verlängert

werden.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin 1 reiste im Dezember 2010 im Alter von 23 Jahren

in die Schweiz ein und arbeitete zunächst während 4 Monaten im Restaurant F

als Serviceangestellte. In der Folge arbeitete sie zwischen Juni und September

2012.

erneut als Serviceangestellte sowie von November 2012 bis Januar 2013 als

Zeitungsausträgerin. Zwischen Dezember 2012 und März 2015 war sie bei G als

Reinigungsangestellte tätig; zwischen April und November 2017 war sie bei H als

Reinigungskraft angestellt. In den Akten finden sich sodann Arbeitsverträge zu

zwei weiteren Stellen, namentlich als Reinigungsangestellte bei I (November

2016.

bis Juni 2017) sowie ab Januar 2017 bei J (Grossmutter väterlicherseits

ihrer beiden Kinder). Letztere Tätigkeit soll die Beschwerdeführerin 1

gemäss eigenen Angaben bis im Juni 2018 ausgeübt haben.

4.2

Seit

dem 1. Juni 2017 ist die Beschwerdeführerin 1 mit ihrem

Unternehmen K als Selbständigerwerbende bei der SVA Zürich registriert. Von

Januar bis Juli 2019 erwirtschaftete sie damit insgesamt Fr. 9'177.35; im

Oktober 2019 sind Einkünfte von Fr. 421.88 und im November 2019 solche im

Umfang von Fr. 1'881.38 ausgewiesen.

5.

5.1

5.1.1

Gemäss Art. 4 FZA in Verbindung mit Art. 6 Abs. 1 erster

Satz Anhang I FZA erhalten Arbeitnehmende, die Angehörige eines

EU-Mitgliedstaats sind und mit einer arbeitgebenden Person in der Schweiz ein

Arbeitsverhältnis mit einer Dauer von mindestens einem Jahr eingehen, eine

Aufenthaltsbewilligung mit einer Gültigkeitsdauer von fünf Jahren ab dem

Zeitpunkt der Erteilung der Erlaubnis. Dabei kommt es grundsätzlich weder auf

den zeitlichen Umfang der beruflichen Aktivität noch auf die Höhe des Lohns und

die Produktivität der betroffenen arbeitnehmenden Person an; erforderlich ist

jedoch eine quantitativ wie qualitativ echte und tatsächliche wirtschaftliche

Tätigkeit. Die Beurteilung, ob eine solche gegeben ist, hat sich

auf objektive Kriterien zu stützen und muss – in einer Gesamtbewertung – allen

Umständen Rechnung tragen, welche die Art der Tätigkeit und des fraglichen

Arbeitsverhältnisses betreffen (zum Ganzen BGE 141 II 1

E. 2.2.3 ff.). Praxisgemäss liegt eine echte und tatsächliche wirtschaftliche Tätigkeit dann nicht vor, wenn die fragliche Beschäftigung einen so geringen

Umfang hat, dass sie sich als völlig untergeordnet und unwesentlich darstellt

(BGr, 14. März 2016, 2C_750/2015, E. 3.3 und 4.1).

Arbeitnehmende im Sinn von Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I

FZA haben selbst dann einen freizügigkeitsrechtlichen Aufenthaltsanspruch, wenn

sie kein existenzsicherndes Einkommen generieren und neben ihrem

Erwerbseinkommen ergänzend oder zur Überbrückung auf Sozialhilfe angewiesen

sind (BGr, 14. Juli 2015, 2C_1061/2013, E. 4).

5.1.2

Nach Art. 6 Abs. 6 Anhang I FZA darf einer arbeitnehmenden

Person eine gültige Aufenthaltsbewilligung nicht allein deshalb entzogen

werden, weil sie infolge von Krankheit oder Unfall vorübergehend arbeitsunfähig

oder unfreiwillig arbeitslos geworden ist, falls das zuständige Arbeitsamt dies

ordnungsgemäss bestätigt. Ihren freizügigkeitsrechtlichen Status als

unselbständig erwerbstätige Person verlieren kann eine arbeitnehmende Person

dagegen, wenn sie freiwillig arbeitslos geworden ist oder aufgrund ihres

Verhaltens feststeht, dass für sie keinerlei (ernsthafte) Aussichten mehr

darauf bestehen, in absehbarer Zeit eine andere feste Arbeit zu finden, oder

ihr Verhalten gesamthaft als rechtsmissbräuchlich bezeichnet werden muss

(BGE 141 II 1 E. 2.2.1). Bei unfreiwillig arbeitslos gewordenen

Dispositiv

Personen dauert demnach der Arbeitnehmerstatus fort, bis keinerlei ernsthafte

Aussichten auf eine neue Stelle mehr bestehen. Nach Beendigung eines

Dienstverhältnisses mit einer Dauer von weniger als einem Jahr besteht in

diesem Sinn während eines angemessenen Zeitraums von bis zu sechs Monaten ein

Aufenthaltsanspruch, um von Stellenangeboten Kenntnis zu nehmen und "die

erforderlichen Massnahmen für eine Einstellung zu treffen" (BGE 141 II 1 E. 2.2.2); hatte die vorangegangene Beschäftigung länger gedauert,

kann auch eine längere Frist für die Stellensuche geboten sein. Die

bundesgerichtliche Rechtsprechung geht hierbei davon aus, dass die

Arbeitnehmereigenschaft spätestens nach 18 Monaten (BGr, 10. April

2014, 2C_390/2013, E. 4.3) bzw. zwei Jahren (BGr, 25. November 2013,

2C_1060/2013, E. 3.2) unfreiwilliger Arbeitslosigkeit verloren geht (vgl.

auch Benedikt Pirker, Zum Verlust der Arbeitnehmereigenschaft im

Freizügigkeitsabkommen, AJP 2014 S. 1217 ff., S. 1221 f.

mit Hinweisen). In diesem Sinn bestimmt der hier allerdings noch nicht

anwendbare Art. 61a Abs. 4 AIG nunmehr, dass bei unfreiwilliger

Arbeitslosigkeit nach einer Anstellung von mehr als zwölf Monaten die

Aufenthaltsbewilligung frühestens nach sechs Monaten und spätestens mit dem

Ende des Anspruchs für Leistungen der Arbeitslosenversicherung erlischt.

5.2 Die Beschwerdeführenden bringen vor, die

Beschwerdeführerin 1 sei noch immer als Arbeitnehmende im Sinn von Art. 6

Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA zu qualifizieren. Die

Arbeitseinsätze, welche sie in den Jahren 2016 bis 2018 leistete, seien

"als genügende Erwerbstätigkeit im Sinne der Arbeitnehmerinneneigenschaft

anzuerkennen"). Diesbezüglich ist zunächst festzuhalten, dass die

behauptete Tätigkeit der Beschwerdeführerin als Arbeitnehmerin bei der

Grossmutter ihrer beiden Kinder zwar für das Jahr 2017 dokumentiert ist, nicht

aber für das Jahr 2018. Die letzte aktenkundige Lohnabrechnung stammt vom

Dezember 2017. Die Arbeitnehmereigenschaft der Beschwerdeführerin 1 ist

somit spätestens Ende 2019 verloren gegangen. Hinzu kommt, dass für die Jahre

2018 und 2019 keine Suchbemühungen nachgewiesen sind (vgl. dagegen die

zahlreichen aktenkundigen Arbeitsbemühungen für das Jahr 2012) und die

Beschwerdeführerin 1 sich gemäss eigenen Angaben seit Juli 2017 um den

Ausbau ihres Unternehmens K bemüht. Es ist deshalb zweifelhaft, ob bei ihr

überhaupt eine unfreiwillige Arbeitslosigkeit vorgelegen hat (vgl. Marc Spescha

in: ders. et al. [Hrsg.], Migrationsrecht, 5. A., Zürich

2019, Art. 6 Anh. I FZA N. 7). Insgesamt

kann die Beschwerdeführerin 1 aus Art. 4 FZA in Verbindung mit

Art. 6 Abs. 1 erster Satz Anhang I FZA keinen

Aufenthaltsanspruch mehr ableiten.

Daran ändert auch die von den

Beschwerdeführenden unter Hinweis auf das Übereinkommen zur Beseitigung jeder

Form von Diskriminierung der Frau (SR 0.108) sowie des

Diskriminierungsverbots (Art. 8 Abs. 2 und 3 der Bundesverfassung vom

18. April 1999 [BV, SR 101]; Art. 11 Abs. 2 und 3 der

Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 [KV, LS 101]) hervorgehobene

"Erziehungsarbeit" der Beschwerdeführerin nichts. Dass diese

Tätigkeit als "Arbeitnehmerin" im Sinn des Freizügigkeitsabkommens

erbracht wurde, wird denn auch nicht geltend gemacht.

6.

6.1

6.1.1

Das Aufenthaltsrecht Selbständigerwerbender ist in (Art. 4 FZA in

Verbindung mit) Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA geregelt. Gemäss

dieser Bestimmung erhält eine Staatsangehörige einer Vertragspartei, die sich

zwecks Ausübung einer selbständigen Erwerbstätigkeit im Hoheitsgebiet einer

anderen Vertragspartei niederlassen will, eine Aufenthaltserlaubnis mit einer

Gültigkeitsdauer von mindestens fünf Jahren, sofern sie den zuständigen

nationalen Behörden nachweist, sich zu diesem Zweck im Land niedergelassen zu

haben bzw. niederlassen zu wollen. Diese Aufenthaltsbewilligung wird

automatisch um mindestens fünf Jahre verlängert, sofern die bzw. der Betroffene

den zuständigen nationalen Behörden belegt, dass sie (weiter) eine selbständige

Erwerbstätigkeit ausübt (Art. 12 Abs. 2 Anhang I FZA). Wie bei

der unselbständigen ist auch bei der selbständigen Erwerbstätigkeit

erforderlich, dass die Ausländerin bzw. der Ausländer eine quantitativ wie

qualitativ echte und tatsächliche wirtschaftliche Betätigung ausübt (BGr,

14. März 2016, 2C_750/2015, E. 3.3 mit Hinweisen, insbesondere auf

BGE 141 II 1 E. 2.2.4).

6.1.2

Als Nachweis für die Aufnahme einer selbständigen Erwerbstätigkeit im Sinn

von Art. 12 Abs. 1 Anhang I FZA genügt insofern die Errichtung

eines Unternehmens oder einer Betriebsstätte mit einer effektiven und möglichst

existenzsichernden Geschäftstätigkeit, was mittels geeigneter Unterlagen zu

belegen ist (BGr, 6. Februar 2020, 2C_451/2019, E. 3.1 – 31. Juli

2017, 2C_81/2017, E. 3.2; "Weisungen VEP. Weisungen und Erläuterungen

zur Verordnung über die Einführung des freien Personenverkehrs" des

Staatssekretariats für Migration vom April 2020 [VEP-Weisungen,

www.sem.admin.ch > Publikationen & Service

> Weisungen und Kreisschreiben > II. Freizügigkeitsabkommen],

Ziff. 4.3.2). Die betroffene Person soll grundsätzlich ein Einkommen

erzielen, welches ihr erlaubt, ihr Leben und dasjenige der Familie zu fristen

und nicht dauerhaft bzw. umfassend sozialhilfeabhängig zu werden (BGr, 31. Juli 2017, 2C_81/2017, E. 3.2

– 2. November 2015, 2C_243/2015, E. 3.3.1); ist dies

dennoch der Fall, wird die Bewilligung widerrufen bzw. nicht mehr erneuert, da

der Betroffene nicht mehr als erwerbstätig gelten kann. Die entsprechenden

Voraussetzungen (nachhaltig und möglichst existenzsichernd) ergeben sich aus

dem Sinn und Zweck von Art. 12 Abs. 1 und 2 des Anhangs I FZA:

Hintergrund dieses Erfordernisses bildet der Umstand, dass die Aufnahme einer

selbständigen Erwerbstätigkeit nicht nur für den gesuchstellenden Ausländer mit

finanziellen und sozialen Risiken verbunden ist; da Selbständigerwerbende im

Gegensatz zu Arbeitnehmern nicht obligatorisch gegen Arbeits- bzw.

Verdienstlosigkeit versichert sind, stellen sie im Fall eines schlechten

Geschäftsgangs und bei Fehlen ausreichender finanzieller Reserven ein Risiko

für das staatliche Fürsorgesystem dar (BGr, 6. Februar 2020, 2C_451/2019,

E. 3.2 f., mit zahlreichen Hinweisen, auch zum Folgenden). Es darf

jedoch kein bestimmtes Mindesteinkommen vorausgesetzt werden (BGr,

2. November 2015, 2C_243/2015, E. 3.3.1). Ob Selbständigerwerbende

ihr Aufenthaltsrecht systematisch verlieren, wenn sie nicht mehr für ihren

Lebensunterhalt aufkommen können und von der Sozialhilfe abhängig werden, ist

in der Lehre umstritten. Jedenfalls sind die Umstände zu berücksichtigen, die

zur Abhängigkeit von der Sozialhilfe geführt haben, sowie deren allfällige

Dauer und eine möglicherweise absehbare Verbesserung der finanziellen Situation

(BGr, 6. Februar 2020, 2C_451/2019, E. 3.1 – 16. November

2018, 2C_13/2018, E. 4.2, je mit Hinweisen).

6.2 Nach dem

Gesagten kann nicht allein aufgrund des Sozialhilfebezugs der

Beschwerdeführerin 1 ein Aufenthaltsanspruch gestützt auf Art. 12

Abs. 1 Anhang I FZA verneint werden. Bei einer Würdigung der gesamten

Umstände erweist sich dieser Schluss jedoch nicht als rechtswidrig: Die Beschwerdeführerin 1

bezieht seit November 2012 (mit Unterbrüchen) Sozialhilfe. Auch seit der

Aufnahme ihrer selbständigen Erwerbstätigkeit im Juli 2017 wurden sie und ihre

beiden Schweizer Kinder weiterhin von der Sozialhilfe unterstützt, im Jahr 2019

pro Monat mit durchschnittlich rund Fr. 2'777.-. Dabei ist zu

berücksichtigen, dass nur ein Teil dieser Fürsorgeleistungen der

Beschwerdeführerin 1 an sich zurechenbar ist und dass der notwendige

Sozialhilfebetrag auch aufgrund fehlender finanzieller Unterstützung durch den

Schweizer Kindsvater zustande kommt. Aufgrund der eingereichten Krankenakten

und der offenbar notwendig gewordenen Hüftoperation ist jedoch keine

Verbesserung der finanziellen Lage ihres Geschäfts absehbar. Demnach liegt

keine nachhaltige und (möglichst) existenzsichernde Geschäftstätigkeit vor, und

die Beschwerdeführerin 1 kann keinen Aufenthaltsanspruch aus Art. 12

Abs. 1 Anhang I FZA ableiten.

7.

7.1 Wird die

(unselbständige) Erwerbstätigkeit zufolge dauernder Arbeitsunfähigkeit

aufgegeben, kann sich die betroffene arbeitnehmende Person darüber hinaus auf

ein Verbleiberecht nach Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA in Verbindung

mit Art. 2 Abs. 1 lit. b der Verordnung Nr. 1251/70/EWG

(ABl. 1970 L 142 vom 30. Juni 1970, S. 24 ff.)

berufen, wenn sie sich "seit mindestens zwei Jahren im Hoheitsgebiet

dieses Mitgliedstaats ständig aufgehalten hat" (Satz 1) oder

"die dauernde Arbeitsunfähigkeit durch Arbeitsunfall oder Berufskrankheit

eintritt, auf Grund derer ein Anspruch auf Rente entsteht, die ganz oder

teilweise zulasten eines Trägers dieses Mitgliedstaats geht"

(Satz 2). Diesfalls behält die betroffene ausländische Person ihre als

Arbeitnehmerin bzw. Arbeitnehmer erworbenen Rechte und hat insbesondere auch

weiterhin einen Anspruch auf Sozialhilfe sowie Ergänzungsleistungen

(BGE 141 II 1 E. 4.1). Dahinter steht die Überlegung, dass aus dem

Erwerbsleben tretende Arbeitnehmerinnen und Arbeitnehmer in ihrem gewohnten

Lebensumfeld bleiben können sollen. Die Berufung auf Art. 4 Anhang I

FZA setzt daher eine vorgängige Arbeitnehmereigenschaft, namentlich im

Zeitpunkt des Eintritts der dauernden Arbeitsunfähigkeit, voraus (BGE 144 II 121 E. 3.5.3; BGr, 13. November 2017, 2C_1034/2016, E. 2.2).

7.2 Da die

Beschwerdeführerin 1 ihre freizügigkeitsrechtliche Arbeitnehmereigenschaft

bereits verloren hat (vorn, E. 5.2), stünde ihr demnach selbst dann kein

Verbleiberecht nach Art. 4 Abs. 2 Anhang I FZA zu, wenn ihre

gesundheitlichen Probleme zu einer dauernden Arbeitsunfähigkeit führen würden.

8.

8.1 Die

Beschwerdeführenden berufen sich sodann auf Art. 3 Abs. 6

Anhang I FZA. Danach dürfen die Kinder eines Staatsangehörigen einer

Vertragspartei unabhängig davon, ob dieser im Hoheitsgebiet der anderen

Vertragspartei eine Erwerbstätigkeit ausübt, eine solche ausgeübt hat oder

erwerbslos ist, unter den gleichen Bedingungen am allgemeinen Unterricht sowie

an der Lehrlings- und Berufsausbildung teilnehmen wie die Staatsangehörigen des

Aufnahmestaates. Die Regelung ist Art. 12 der von der Schweiz als

"Acquis communautaire" übernommenen Verordnung Nr. 1612/68/EWG

des Rates vom 15. Oktober 1968 über die Freizügigkeit der Arbeitnehmer innerhalb

der Gemeinschaft (ABl. L 257 vom 19. Oktober 1968 S. 2 ff.)

nachgebildet und stimmt mit dieser fast wörtlich überein (BGE 142 II 35

E. 4.1; vgl. BGE 144 II 1 E. 3.3.1). Gemäss Rechtsprechung des

EuGH kann der die Sorge tatsächlich wahrnehmende Elternteil daraus grundsätzlich

bis zum Eintritt der Volljährigkeit des Kindes ein Anwesenheitsrecht ableiten,

selbst wenn er oder sie Sozialhilfeleistungen bezieht (EuGH, 23. Februar

2010, C-310/08, Ibrahim, Rz. 25 ff. – 23. Februar 2010,

C-480/08, Teixeira, Rz. 34 ff.; zum Ganzen BGE 142 II 35

E. 4.2; vgl. auch BGr, 25. Mai 2005, 2A.475/2004, E. 4). Sinn

und Zweck des in Art. 3 Abs. 6 des Anhangs I zum FZA übernommenen

selbständigen Anwesenheitsrechts für Kinder von Bürgern aus EU- oder

EFTA-Staaten bzw. deren Partnern ist es, über die Teilnahme am allgemeinen

Unterricht die Integration in der Aufnahmegesellschaft zu fördern (vgl. EuGH,

17. September 2002, C-413/99, Baumbast, Rn. 50, 59 und 68). Dies

setzt voraus, dass die Kinder tatsächlich über diesen Unterricht (bzw.

anschliessend während der Lehrlings- und Berufsausbildung) bei (noch) intakter

Familiengemeinschaft bereits in nennenswerter Weise begonnen haben, sich zu

integrieren bzw. massgebliche Beziehungen ausserhalb der Kernfamilie

auszubilden (BGE 139 II 393 E. 4.2.2; BGr, 13. Mai 2019, 2C_870/2018,

E. 3.2.2).

8.2 Die

Beschwerdeführerin 2 ist zwar Kind einer EU-Bürgerin, besitzt jedoch

einzig die Schweizer Staatsbürgerschaft. Selbst wenn man davon ausginge, dass

sie (auch) als deutsche Staatsangehörige und mithin als Doppelbürgerin zu

betrachten wäre, fände das Freizügigkeitsabkommen auf die

Beschwerdeführerin 2 keine Anwendung, da dafür ein grenzüberschreitendes

Element vorausgesetzt ist (BGE 143 II 57 [= Pra. 107/2018

Nr. 42] E. 3.4 ff., bestätigt in BGE 143 V 81

[= Pra. 106/2017 Nr. 87] E. 8.3.3; vgl. zum Ganzen Astrid

Epiney, Doppelbürgerschaft und Familiennachzug: zum Anwendungsbereich des FZA,

AJP 2017 S. 752 ff., 761 ff.).

Ein solches Element ist vorliegend nicht gegeben, da die

Beschwerdeführerin 2 in der Schweiz geboren wurde und sich bisher immer

hier aufgehalten hat.

Des Weiteren käme selbst bei einer allfälligen

Anwendbarkeit des Freizügigkeitsabkommens ein Abstellen auf Art. 3

Abs. 6 Anhangs I FZA vorliegend nicht in Betracht. Aufgrund des Alters

der Beschwerdeführerin 2 – sie ist rund 8 ½ Jahre

alt – liegt noch keine massgebliche Integration vor, und eine

Anpassung an ein anderes Schulsystem wäre ausserdem noch ohne grössere

Schwierigkeiten möglich (vgl. BGr, 30. Juni 2016, 2C_997/2015, E. 2.2

– 25. Mai 2005, 2A.475/2004, E. 4.7 in fine). Die Beschwerdeführerin 1

kann somit aus Art. 3 Abs. 6 Anhang I FZA kein Aufenthaltsrecht

ableiten.

9.

Ein freizügigkeitsrechtlicher Aufenthaltsanspruch der

Beschwerdeführerin 1 als Nichterwerbstätige oder zur Stellensuche

scheitert sodann an den fehlenden Geldmitteln zur Finanzierung des hiesigen

Aufenthalts und an ihrem Sozialhilfebezug (vgl. Art. 24 Abs. 1

lit. a Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 16 VEP; Art. 2

Anhang I FZA in Verbindung mit Art. 18 Abs. 2 VEP).

10.

Sodann kann die Beschwerdeführerin 1

ihren weiteren Aufenthalt auch nicht auf die Regelungen des Ausländer- und

Integrationsgesetzes oder eine staatsvertragliche Grundlage ausserhalb des

Freizügigkeitsabkommens stützen. Wie die Vorinstanz zu Recht ausgeführt hat,

kann sie sich nicht auf die Niederschrift zwischen der Schweiz und der

Bundesrepublik Deutschland über Niederlassungsfragen (SR 0.142.111.364)

berufen (§ 28 Abs. 1 Satz 2 in Verbindung mit § 70 VRG);

dies wird denn auch nicht geltend gemacht.

11.

11.1 Die

Beschwerdeführenden berufen sich auf Art. 8 der Europäischen

Menschenrechtskonvention (EMRK, SR 0.101). Diese Bestimmung verschafft

zwar keinen Anspruch auf Einreise und Aufenthalt oder auf einen

besonderen Aufenthaltstitel (vgl. BGE 139 I 330 E. 2). Das in Art. 8

EMRK geschützte Recht auf Achtung des Privat- und Familienlebens kann jedoch

verletzt sein, wenn einer ausländischen Person, deren Familienangehörige sich

hier aufhalten, die Anwesenheit untersagt und damit ihr Zusammenleben vereitelt

wird (BGE 135 I 143 E. 1.3.1). Das in Art. 8 EMRK geschützte

Recht auf Achtung des Familienlebens ist berührt, wenn eine staatliche

Entfernungs- oder Fernhaltemassnahme eine nahe, echte und tatsächlich gelebte

familiäre Beziehung einer in der Schweiz gefestigt anwesenheitsberechtigten

Person beeinträchtigt, ohne dass es dieser möglich bzw. zumutbar wäre, das

entsprechende Familienleben andernorts zu pflegen (zum Ganzen BGE 142 II 35 E. 6.1 mit Hinweisen; Art. 13 BV entspricht

materiell Art. 8 EMRK und gewährt im Bereich des Ausländerrechts keine

zusätzlichen Ansprüche [BGE 129 II 215 E. 4.2, 126 II 377

E. 7]). Auch unter dem Aspekt des Rechts auf Privatleben kann eine

ausländerrechtliche Fernhaltemassnahme Art. 8 EMRK verletzen, wobei dafür

eine lange Anwesenheitsdauer und die damit verbundene normale Integration nicht

genügen; erforderlich sind besonders intensive, über eine normale Integration

hinausgehende private Beziehungen beruflicher oder gesellschaftlicher Natur

(BGE 144 I 266 E. 3.4 mit Hinweisen).

Die Beschwerdeführerin 1 hält sich seit

rund 9 ½ Jahren in der Schweiz auf. Ob bei ihr eine besonders

intensive Integration in beruflicher oder gesellschaftlicher Hinsicht vorliegt,

braucht nicht abschliessend beurteilt zu werden. Denn es ist unbestritten, dass

sich die Beschwerdeführerin 1 auf die Beziehung zu ihren beiden

minderjährigen Schweizer Kindern und somit zumindest auf das Recht auf

Familienleben gemäss Art. 8 EMRK berufen kann.

11.2

Die Nichtverlängerung der Aufenthaltsbewilligung der

Beschwerdeführerin 1 ist demnach nur zulässig, wenn sich dies als verhältnismässig

erweist (Art. 8 Abs. 2 EMRK; Art. 36 Abs. 3 BV; Art. 96

AIG). Die Vorinstanz erachtete die Verhältnismässigkeit unter Hinweis auf den Sozialhilfebezug

der Beschwerdeführerin 1 als gegeben (vgl. Art. 63 Abs. 1

lit. c bzw. Art. 62 Abs. 1 lit. e AIG). Im Rahmen der

entsprechenden Verhältnismässigkeitsprüfung sind vor allem die

Hintergründe, warum die ausländische Person sozialhilfeabhängig wurde, ihre

bisherige Verweildauer sowie der Grad ihrer Integration in der Schweiz zu

berücksichtigen (vgl. BGr, 2. Februar 2016,

2C_120/2015, E. 3.1 – 20. Juli 2015, 2C_1109/2014, E. 2.1;

Spescha, Art. 12 Anh. I FZA N. 5 in fine).

11.2.1 Der Beschwerdeführerin 1 ist

grundsätzlich kein Vorwurf zu machen, wenn sie in der Zeit nach der Geburt

ihrer beiden Kinder (im November 2010 und im Oktober 2014) keine Arbeitsstelle suchte.

Denn nach bundesgerichtlicher Rechtsprechung kann einer

alleinerziehenden Mutter eine (teilweise) Erwerbstätigkeit (erst) zugemutet

werden, sobald ihr (jüngstes) Kind das dritte Altersjahr vollendet hat (BGr,

20. März 2019, 2C_730/2018, E. 5.2.1 – 15. Juni

2018, 2C_1064/2017, E. 5.2.1; vgl. VGr, 12. Juni 2019,

VB.2019.00160, E. 4.2.2). Dass der getrennt von der

Beschwerdeführerin 1 lebende Vater der beiden Kinder während dieser Zeit

die Kinderbetreuung übernommen hat bzw. hätte übernehmen können,

geht nicht aus den Akten hervor (BGr, 3. Oktober 2011, 2C_345/2011,

E. 2.2; VGr, 25. März 2020, VB.2019.00709,

E. 2.4.1 [noch nicht rechtskräftig]). Der Sozialhilfebezug der

Beschwerdeführerin 1 ist somit in den ersten Jahren nach der Geburt ihrer

beiden Kinder, das heisst vorliegend bis im Oktober 2017, entschuldbar. Überdies

ist zugunsten der Beschwerdeführerin 1 zu gewichten, dass sie auch in

dieser Zeit verschiedene Anstellungen hatte (vgl. vorn, E. 4.1).

Des Weiteren ist zu beachten, dass die

Beschwerdeführerin 1 bereits während dieser Zeit gesundheitsbedingt

zumindest teilweise an der Ausübung einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit

verhindert war und auch weiterhin ist. So war sie zwischen dem 18. September

und dem 23. Oktober 2019 sowie zwischen dem 25. Februar und dem

31. März 2020 zu 100 % arbeitsunfähig. Bereits davor war sie aufgrund

körperlicher Beschwerden immer wieder teilweise oder vollständig

arbeitsunfähig. Ebenfalls miteinzubeziehen sind sodann ihre psychischen

Beschwerden. Gemäss ärztlichem Bericht von Dr. med. L,

Fachärztin für Psychiatrie und Psychotherapie FMH, vom 18. Januar 2019

leidet die Beschwerdeführerin an ADHS im Erwachsenenalter,

Erschöpfungssyndrom und akzentuierten Persönlichkeitszügen mit emotionaler

Instabilität. Aus psychiatrischer Sicht sei die Beschwerdeführerin 1

arbeitsfähig; sie unternehme denn auch "alles ihr Mögliche um genügend

Erwerbseinkommen für den Lebensunterhalt für sich und die Kinder zu erzielen".

Diese "psychischen Probleme" der Beschwerdeführerin 1 wurden davor

bereits in einem Schreiben des Sozialsekretariats M vom Februar 2018

erwähnt. Es besteht somit vorliegend kein Anlass, am Inhalt des ärztlichen

Berichts und den darin enthaltenen Einschätzungen zu zweifeln (vgl. Kaspar

Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 7 N. 148 und 150). Insgesamt ist der Sozialhilfebezug der

Beschwerdeführerin 1 und ihrer Kinder somit stark zu relativieren. Trotz

der nachgewiesenen körperlichen und psychischen Beeinträchtigungen hat die

Beschwerdeführerin 1 während ihrer gesamten Anwesenheitsdauer immer wieder

gearbeitet und regelmässig ein Erwerbeinkommen erwirtschaftet (vgl. vorn,

E. 4.1). Demnach ist ihr Sozialhilfebezug somit zu einem erheblichen Teil

als entschuldbar zu qualifizieren.

11.2.2 Die Beschwerdeführerin 1 hält sich

bereits seit rund 9 ½ Jahren in der Schweiz auf. Ihre beiden Kinder

wurden hier geboren und besuchen die obligatorische Schule bzw. den

Kindergarten. Sie sind mit rund 8 ½ bzw. 5 ½ Jahren zwar noch in

einem anpassungsfähigen Alter; ihr gesamtes Umfeld befindet sich jedoch in der

Schweiz, namentlich in M. Die Betreuung der Kinder durch den Vater scheint ausserdem

nicht zuverlässig zu funktionieren. Abgesehen von ihrem Sozialhilfebezug gab

die Beschwerdeführerin 1 in der Schweiz bisher zu keinen Klagen Anlass.

Insgesamt erscheint deshalb ihr privates Interesse am Verbleib in der Schweiz derzeit

gewichtiger als das öffentliche Fernhalteinteresse. Ihre Wegweisung ist demnach

als unverhältnismässig zu qualifizieren.

Die Beschwerdeführerin 1 ist jedoch

darauf hinzuweisen, dass sich diese Beurteilung auf ihre aktuelle Situation

bezieht und sie nicht davon entbindet, sich (weiterhin) ernsthaft zu bemühen,

ein existenzsicherndes Einkommen für sich und ihre Kinder zu erwirtschaften.

Sollte ihr dies auch in Zukunft nicht gelingen, wäre ihr Aufenthaltsstatus

erneut zu überprüfen.

12.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen und der

Beschwerdegegner einzuladen, der Beschwerdeführerin 1 eine Aufenthaltsbewilligung

nach dem Ausländer- und Integrationsgesetz zu erteilen.

Bei diesem Verfahrensausgang erübrigt es sich, die Akten

der Kindes- und Erwachsenenschutzbehörde beizuziehen, und es kann auf eine

Anhörung der Beschwerdeführenden 1 und 2 verzichtet werden.

13.

13.1 Ausgangsgemäss

sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit

§ 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser antragsgemäss eine

angemessene Parteientschädigung von je Fr. 2'000.- (zuzüglich

Mehrwertsteuer) für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren zu bezahlen

(§ 17 Abs. 2 lit. a VRG). Das Gesuch um unentgeltliche

Prozessführung im Beschwerdeverfahren wird somit gegenstandslos.

13.2 Die

Beschwerdeführenden ersuchen um Gewährung unentgeltlicher Rechtsvertretung für

das Beschwerdeverfahren. Das Gesuch ist angesichts ihrer ausgewiesenen

Mittellosigkeit und unter Berücksichtigung des Verfahrensausgangs gutzuheissen

(§ 16 Abs. 1 f. VRG). Demnach ist den Beschwerdeführenden in der

Person ihres Vertreters, Rechtsanwalt D, ein unentgeltlicher Rechtsbeistand zu

bestellen.

13.3 Gemäss

§ 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts vom

3. Juli 2018 (GebV VGr, LS 175.252) wird der unentgeltlichen

Rechtsvertretung der notwendige Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des

Obergerichts für die amtliche Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der

Streitsache und die Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen

separat entschädigt werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der

Verordnung (des Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September

2010 (LS 215.3) seit dem 1. Januar 2015 für Rechtsanwältinnen und

Rechtsanwälte in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführenden macht für das

Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von von

17 Stunden und 27 Minuten sowie Barauslagen von Fr. 93.40

zuzüglich 7,7 % Mehrwertsteuer geltend. In der Honorarnote

wird auch Aufwand geltend gemacht, der sich offenbar auf ein Verfahren vor einer

Sozialbehörde bezieht; dieser ist nicht anzurechnen. Insgesamt erscheint es

angemessen, einen Zeitaufwand im Umfang von 15 Stunden zu berücksichtigen.

Der Vertreter der Beschwerdeführenden ist demnach für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren mit insgesamt Fr. 3'654.70 zu

entschädigen. Damit ist Rechtsanwalt D unter Anrechnung der Parteientschädigung

von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) mit Fr. 1'500.70 aus der

Gerichtskasse zu entschädigen. Die Parteientschädigung ist dem unentgeltlichen

Rechtsvertreter auszurichten.

13.4 Abschliessend

gilt es die Beschwerdeführenden auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der

unentgeltliche Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald

sie dazu in der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach

Abschluss des Verfahrens.

14.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachstehenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein Anwesenheitsanspruch

der Beschwerdeführerin 1 geltend gemacht wird,

ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG,

SR 173.110) zu ergreifen. Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG

offen (Art. 83 lit. c Ziff. 2 BGG). Werden beide

Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen

(Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Die

Verfügung des Beschwerdegegners vom 8. November 2018 und die

Dispositiv-Ziff. I und II des Rekursentscheids vom 28. Oktober 2019

werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird eingeladen, der

Beschwerdeführerin 1 eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen.

In Abänderung der Dispositiv-Ziff. III,

IV und V des Rekursentscheids werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner

auferlegt und dieser verpflichtet, dem unentgeltlichen Rechtsvertreter der

Beschwerdeführenden unter Anrechnung an seine Entschädigung als unentgeltlicher

Rechtsvertreter für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von

Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Das

Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird als gegenstandslos geworden

abgeschrieben.

5. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Vertreter der Beschwerdeführenden eine

Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

6.

Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen und den

Beschwerdeführenden für das Beschwerdeverfahren in der Person von Rechtsanwalt D

ein unentgeltlicher Rechtsbeistand bestellt.

Rechtsanwalt

D wird für seinen Aufwand im Beschwerdeverfahren unter Anrechnung der

Parteientschädigung mit Fr. 1'500.70 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der

Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführenden

bleibt vorbehalten.

7. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 14 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lau­sanne 14.

8. Mitteilung an …