Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00799

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2019.00799

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In

Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Staat Zürich, vertreten durch C,

Beschwerdegegner,

betreffend

Kündigung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A (geboren 1968) war ab dem 1. Mai 2010 als

Betreuer/Aufseher beim Amt für Justizvollzug des Kantons Zürich angestellt.

Sein Arbeitsort war das Vollzugszentrum D, eine auf den offenen Vollzug von

Freiheitsstrafen, insbesondere sogenannten Ersatzfreiheitsstrafen,

spezialisierte Institution der Vollzugseinrichtungen Zürich.

Mit Verfügung vom 22. Juli 2015 stellte das Amt für

Justizvollzug A vorsorglich im Amt ein. In einer am Folgetag durchgeführten

ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung attestierte ihm sein Vorgesetzter

sowohl eine ungenügende Fachkompetenz als auch ein ungenügendes Verhalten.

Darüber hinaus wurde A mitgeteilt, dass die Zentrumsleitung der zuständigen

Direktion einen Antrag auf Verzicht auf eine Bewährungsfrist stellen werde,

"weil diese ihren Zweck nicht erfüllt (Grundhaltung / Verhalten nicht

veränderbar)".

Mit Schreiben vom 28. Juli 2015 beantragte der

Direktor der Vollzugseinrichtungen Zürich im Amt für Justizvollzug dem

Personaldienst der Direktion der Justiz und des Innern entsprechend, bei A auf

eine Bewährungsfrist zu verzichten. Mit E-Mail vom 3. August 2015 erklärte

die stellvertretende Personalbeauftragte der Direktion der Justiz und des

Innern, mit dem Verzicht auf eine Bewährungsfrist einverstanden zu sein. Mit

Verfügung vom 30. Mai 2016 wurde das Anstellungsverhältnis mit A per

31. August 2016 aufgelöst.

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 30. Juni 2016 bei der Direktion

der Justiz und des Innern rekurrieren, welche den Rekurs mit Verfügung vom

2.

Februar 2017 abwies, soweit sie darauf eintrat

(Dispositiv-Ziff. I), und A im Sinn einer erstinstanzlichen Anordnung

keine Abfindung zusprach. Den Rekursentscheid (Dispositiv-Ziff. I des

Entscheids der Direktion der Justiz und des Innern vom 2. Februar 2017)

hob das Verwaltungsgericht in der Folge mit Urteil vom 17. Mai 2017 wegen

Vorbefassung der Direktion der Justiz und des Innern auf und überwies die

Angelegenheit zur Wiederaufnahme des Rekursverfahrens an den Regierungsrat

(VGr, 17. Mai 2017, VB.2017.00165, E. 3 f.).

Mit Verfügung vom

21.

Juni 2018 nahm die Staatskanzlei von der Überweisung des

Rekursverfahrens betreffend Kündigung von A Vormerk und vereinigte dieses mit

dem beim Regierungsrat bereits mit Rekurs vom 8. März 2017 anhängig gemachten

die Verweigerung einer Abfindung (Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der

Direktion der Justiz und des Innern vom 2. Februar 2017) betreffenden. Am

23.

Oktober 2019 wies der Regierungsrat schliesslich beide Rekurse ab

(Dispositiv-Ziff. II und III), nahm die Kosten der (vereinigten [Dispositiv-Ziff. I])

Rekursverfahren auf die Staatskasse (Dispositiv-Ziff. IV) und verweigerte A

in Dispositiv-Ziff. V eine Parteientschädigung.

III.

Am 2. Dezember 2019 liess A beim Verwaltungsgericht

Beschwerde führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge "(zzgl.

MwSt.)" sei der Rekursentscheid aufzuheben und ihm eine Entschädigung in

der Höhe von drei Monatslöhnen sowie eine Abfindung von zwei Monatslöhnen

zuzusprechen. Der Regierungsrat schloss mit Vernehmlassung vom 10. Januar

2020.

auf Abweisung der Beschwerde. Das Amt für Justizvollzug beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 20. Januar 2020, dass das Rechtsmittel unter Entschädigungsfolge

abzuweisen sei. A verzichtete am 12. Februar 2020 ausdrücklich auf eine

weitere Äusserung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer

Direktion etwa auf dem Gebiet des Personal­rechts zuständig

(§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

[VRG, LS 175.2]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

Als Vorinstanz hat der Regierungsrat gewirkt, weshalb die

Kammer ungeachtet des Streitwerts für die Behandlung der Beschwerde zuständig

ist (§ 38b Abs. 3 VRG).

3.

3.1

Nach § 16 lit. a des

Personalgesetzes vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) kann ein

Arbeitsverhältnis seitens der öffentlichen Hand durch Kündigung beendet werden.

Diese setzt gemäss § 18 Abs. 2 PG einen sachlich zureichenden Grund

voraus und darf nicht rechtsmissbräuchlich nach den Bestimmungen des

Obligationenrechts (OR, SR 220) sein. Die Beweislast für das Vorliegen

sachlich zureichender Gründe für eine Kündigung liegt bei den

öffentlich-rechtlichen Arbeitgebenden, weshalb Vorwürfe, die zu einer Kündigung

Anlass geben, auch durch eine objektive Mitarbeiterbeurteilung oder durch ein

gleichwertiges Verfahren belegt sein müssen (so für Kündigungen im Zusammenhang

mit der Leistung oder dem Verhalten der angestellten Person ausdrücklich

§ 19 Abs. 2 PG; Marco Donatsch, Privatrechtliche Arbeitsverträge und

der öffentliche Dienst, Jusletter vom 3. Mai 2010, Rz. 24; ferner

§ 19 Abs. 2 PG; VGr, 7. März 2012, VB.2011.00595, E. 4.3).

Mit dem zusätzlichen Erfordernis des sachlich zureichenden

Kündigungsgrunds geht der öffentlich-rechtliche Kündigungsschutz weiter als die

Missbrauchstatbestände des Obligationenrechts (VGr, 14. November 2019,

VB.2019.00174, E. 3.2 mit Hinweis). Grundsätzlich ist eine Kündigung dann

sachlich begründet, wenn die Weiterbeschäftigung der betreffenden angestellten

Person dem öffentlichen Interesse, insbesondere demjenigen einer gut

funktionierenden Verwaltung, widerspricht. Dies kann namentlich der Fall sein,

wenn mangelhafte Leistungen oder unbefriedigendes Verhalten vorliegen

(§ 16 Abs. 1 lit. a der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz

vom 19. Mai 1999 [VVO, LS 177.111]).

3.2

Angesichts

der inhaltlichen Offenheit und Unbestimmtheit dieser Umschreibungen steht den

Verwaltungsbehörden beim Entscheid über die Kündigung ein Beurteilungsspielraum

zu. Vorbehalten bleiben stets die allgemeinen verfassungsrechtlichen Schranken

wie das Willkürverbot, der Grundsatz von Treu und Glauben sowie das

Verhältnismässigkeitsprinzip. Letzteres gebietet dabei einerseits die Prüfung

einer milderen Massnahme sowie die Vornahme einer Interessenabwägung (vgl.

Marco Donatsch, Gerichtspraxis zum Lehrpersonalrecht, in: derselbe/Thomas

Gächter [Hrsg.], Zürcher Lehrpersonalrecht, Zürich/St. Gallen 2012,

S. 5 ff., S. 24, auch zum Folgenden; Matthias Michel,

Beamtenstatus im Wandel, Zürich 1998, S. 301 f.). Anderseits lässt

sich ebenso unmittelbar aus dem Grundsatz der Verhältnismässigkeit ableiten,

dass bei einer beabsichtigten Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder

dem Verhalten der angestellten Person in der Regel zunächst eine

Bewährungsmöglichkeit einzuräumen ist (vgl. BGr, 15. Januar 2014, 8C_500/2013,

E. 7.5).

In diesem Sinn hält das kantonale Personalrecht die

Anstellungsbehörden denn auch explizit dazu an, dem oder der betroffenen

Angestellten vor einer Kündigung im Zusammenhang mit der Leistung oder dem

Verhalten eine angemessene Bewährungsfrist von bis zu sechs Monaten einzuräumen

(§ 19 Abs. 1 Satz 1 PG und § 18 Abs. 1 f. VVO),

und darf auf das Ansetzen einer solchen Frist nur ausnahmsweise im Einvernehmen

mit der Direktion oder dem zuständigen obersten kantonalen Gericht verzichtet

werden, wenn die strengen Voraussetzungen für eine fristlose Kündigung gemäss

§ 22 PG erfüllt sind, mithin also die Fortsetzung des

Anstellungsverhältnisses nach Treu und Glauben als unzumutbar erscheint, oder

wenn feststeht, dass die Bewährungsfrist ihren Zweck nicht erfüllen kann

(§ 19 Abs. 1 Satz 2 PG und § 18 Abs. 3 VVO; VGr,

12.

März 2020, VB.2019.00701, E. 3.4 – 2. September 2015,

VB.2014.00484, E. 6.2 [nicht auf www.vgrzh.ch] – 13. Januar 2010,

PB.2009.00033, E. 5.1 mit Hinweis).

3.3

Hinsichtlich

der Sachumstände der streitgegenständlichen Kündigung ergibt sich aus den Akten

Folgendes:

3.3.1

Der Beschwerdeführer trat per 1. Mai 2010 eine Anstellung als

Betreuer/Aufseher im Vollzugszentrum D an. Die für die Ausübung dieser Funktion

erforderlichen Fachkenntnisse eignete er sich nach Stellenantritt

berufsbegleitend an. So absolvierte er im Jahr 2011 einen viertägigen

Einführungskurs des Amts für Justizvollzug und legte im Jahr 2013 nach

zweijähriger (Grund-)Ausbildung die Berufsprüfung zum Fachmann Justizvollzug

des Schweizerischen Ausbildungszentrums für das Strafvollzugspersonal (heute

Schweizerisches Kompetenzzentrum für den Justizvollzug) ab.

In der ersten – noch während

der Ausbildungsphase – erstellten Mitarbeiterbeurteilung vom Dezember 2010

(Periode vom 1. Mai bis zum 8. Dezember 2010) wird dem

Beschwerdeführer dabei attestiert, sich sehr schnell zu einem

("kompetenten und ausgeglichenen") Mitarbeiter entwickelt zu haben,

auf den man sich verlassen könne; entsprechend werden seine Leistung und sein

Verhalten insgesamt als "gut" beurteilt. Der Beschwerdeführer habe –

so die Beurteilung im Einzelnen – eine sehr grosse Qualitätsorientierung und

erfülle seine Arbeit pflichtbewusst und exakt, obgleich es manchmal noch der

Akzeptanz bedürfe, "dass die Insassen nicht immer seinem Standard entsprechen

können". Der Beschwerdeführer wird weiter als "im Vollzugsalltag

immer sehr ausgeglichen" beschrieben und es wird betont, dass er

"[z]ur Kundschaft" des Vollzugszentrums D einen korrekten und

freundlichen Kontakt pflege und sich im Team der Betreuung sehr gut integriert

habe bzw. "von allen als sehr zuverlässig, kompetent und einsatzfreudig

wahrgenommen" werde.

Die zweite mit dem

Beschwerdeführer ebenfalls noch während der Ausbildung durchgeführte

Mitarbeiterbeurteilung vom Mai 2012 (Periode vom 1. Mai 2010 [richtig 9.

Dezember 2010] bis zum 4. Mai 2012) fiel im Grundsatz gleichermassen

positiv aus. So wird darin zunächst unter dem Titel "Beurteilung

Zielerreichung (gesamthaft)" festgehalten, dass der Beschwerdeführer die

ihm gesetzten Ziele ("Sich interessieren wieso und auf welche Art

sanktioniert und diszipliniert wird"; "Bereichsübergreifendes Denken

und Handeln", "Kommunizieren und informieren") ohne wirkliche

Anstrengung erreicht habe ("Für ihn sind viele Dinge sinngemäss

selbstverständlich, weshalb er sie problemlos in die Praxis umsetzt."),

bevor sich unter den Titeln "Fachkompetenz" und "Verhalten"

lobend hervorgehoben findet, dass sich der Beschwerdeführer in seine Funktion

sehr gut eingearbeitet habe und ein "sehr gut motivierter, vielseitig

interessierter und vielseitig einsetzbarer Mitarbeiter [sei], der sich durch

ein hohes Mass an Kollegialität und Loyalität" auszeichne. Wie schon in

der Mitarbeiterbeurteilung zuvor äusserte der damalige Vorgesetzte des

Beschwerdeführers allerdings auch einige (wenige) kritische Worte zum Umgang

des Beschwerdeführers mit den Insassen des Vollzugszentrums D. Danach könne die

konsequente, aber korrekte Arbeitsweise des Beschwerdeführers gerade bei

"schwierigen Gefangenen" gelegentlich Reaktionen auslösen, die

verunsichernd wirkten, trotzig machten und so den Umgang noch schwieriger

gestalteten, bzw. könne "seine sachlich bestimmende Kommunikation

missverstanden werden", wodurch gelegentlich Konflikte entstehen könnten.

Insgesamt werden seine Fachkompetenz und sein Verhalten unter dem Titel

"Gesamtbeurteilung" deswegen zwar unverändert als "gut"

eingestuft und der Beschwerdeführer als ein sehr pflichtbewusster,

zuverlässiger Mitarbeiter mit hohem Verantwortungsgefühl sowie als

"wichtiger Pfeiler" innerhalb des Betreuungsteams beschrieben;

abschliessend wird aber der Hinweis angebracht, dass, wenn der Beschwerdeführer

etwas ändern oder verbessern könne, dies "im folgenden Zitat bestens

formuliert [sei]: 'Diplomatie ist die Kunst, jemanden in so netter und charmanter

Weise zu sagen, daß er zur Hölle gehen soll, daß der Angesprochene sich sogar

auf die Reise freut'".

3.3.2

Bei der nächsten bzw. der einzigen weiteren in den Akten befindlichen

Mitarbeiterbeurteilung handelt es sich um die der Kündigung vorausgegangene ausserordentliche

Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015, nachdem eine solche vom

7.

Dezember 2013 nach einem Einschreiten des Ombudsmannes des Kantons

Zürich aus dem Personaldossier des Beschwerdeführers entfernt wurde und im Jahr

2014.

– soweit ersichtlich – überhaupt keine Beurteilung der Leistung und des

Verhaltens des Beschwerdeführers stattfand.

In der

Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015 erhielt der Beschwerdeführer erstmals

die Gesamtbeurteilung "ungenügend". Ihm fehle es – so die Begründung

dieser Einschätzung seiner Leistung und seines Verhaltens – an einer

wohlwollenden Grundhaltung gegenüber den Insassen des Vollzugszentrums D und er

missbrauche seine Machtposition als Aufseher/Betreuer. Dies werde "sehr

deutlich sichtbar in der hohen Anzahl von Beschwerden, Hausbriefen und

eskalierenden Situationen". Mit seinem "unwürdigen Verhalten"

erfülle der Beschwerdeführer die Ansprüche der Zentrumsleitung in keiner Art

und Weise, was man ihm seit dem Jahr 2012 aufzuzeigen versucht habe. Dem

Beschwerdeführer mangle es jedoch an der notwendigen Einsichts- und

Kritikfähigkeit, weshalb er auch "mehrfach die konstruktive

Mitarbeit" verweigert und so die gezielte Bearbeitung der Probleme und

Schwierigkeiten verhindert habe. Zuletzt habe er seinem direkten Vorgesetzten

gegenüber Mitte Juli 2015 in einem Gespräch erklärt, keinen Veränderungsbedarf

zu sehen. Im Frühjahr 2015 habe der Beschwerdeführer überdies wiederholt wegen

Unregelmässigkeiten bei der Arbeitszeiterfassung verwarnt werden müssen, was

das Vertrauen in ihn zusätzlich gestört habe. Die Zentrumsleitung beabsichtige

deshalb, der Direktion der Vollzugseinrichtungen Zürich, "aufgrund des

massiven Fehlverhaltens (unwürdiges Verhalten gegenüber Insassen, fehlende

Kritikfähigkeit, Ausnützung Abhängigkeitssituation)" die Auflösung des

Arbeitsverhältnisses des Beschwerdeführers und seine sofortige Einstellung im

Amt zu beantragen.

Gemäss dem Protokoll des

Beurteilungsgesprächs wurde dem Beschwerdeführer direkt nach der Besprechung

der Mitarbeiterbeurteilung die Gelegenheit eingeräumt, hierzu bis zum

17.

August 2015 schriftlich Stellung zu nehmen. Er wurde zudem nicht nur

darauf hingewiesen, dass der Direktion der Justiz und des Innern Antrag auf

Verzicht auf die Ansetzung einer Bewährungsfrist gestellt werde, sondern auch,

dass "[n]ach Ablauf der Frist [...] die Auflösung des Arbeitsverhältnisses

verfügt" und ihm per sofort ein Hausverbot erteilt werde. Dies wurde auch

den Arbeitskolleginnen und -kollegen des Beschwerdeführers noch am gleichen Tag

per E-Mail mitgeteilt (vgl. das Schreiben vom 23. Juli 2015,

18:23 Uhr: "Wegen unterschiedlichen Auffassungen betreffend

Dispositiv

Arbeitshaltung hat sich die Leitung des Vollzugszentrums D entschieden, sich

per sofort von A zu trennen. Gleichzeitig weisen wir darauf hin, dass A ab

sofort ein Hausverbot für sämtliche Gebäude und das gesamte Areal des Vollzugszentrums

D [...] erhalten hat").

3.3.3

Am 12. August 2015 ging die Stellungnahme des Beschwerdeführers zur in

Aussicht gestellten Kündigung beim Amt für Justizvollzug ein. Darin bringt der

Beschwerdeführer namentlich vor, dass er die Mitarbeiterbeurteilung vom

23. Juli 2015 – "auch nach Rücksprache mit anderen Mitarbeitern und

Mitarbeiterinnen" – als unzutreffend empfinde; im Einzelfall aber durchaus

in der Lage sei, über eigene Fehler zu diskutieren. Er bot ausserdem Hand für

eine einvernehmliche Auflösung des Arbeitsverhältnisses, da es aus seiner Sicht

fraglich erschien, "ob eine Weiterführung des Arbeitsverhältnisses unter

diesen Umständen Sinn" mache.

Auf dieses Angebot ging der

Beschwerdegegner bzw. das Amt für Justizvollzug ein und die Parteien versuchten

in den folgenden Monaten, sich bezüglich (der Beendigung) des

Arbeitsverhältnisses des Beschwerdeführers auf ein gemeinsames Vorgehen zu

einigen. Nach dem Scheitern der Verhandlungen und der erneuten Gehörsgewährung

verfügte das Amt für Justizvollzug jedoch am 30. Mai 2016 auf Antrag des

Leiters des Vollzugszentrums D die Auflösung des Anstellungsverhältnisses des

Beschwerdeführers per 31. August 2016. Die Verfügung wird im Wesentlichen

damit begründet, dass mit dem Betroffenen "[a]ufgrund der beobachteten

ungenügenden Arbeitshaltung" am 23. Juli 2015 eine ausserordentliche

Mitarbeiterbeurteilung habe durchgeführt werden müssen, worin seine Leistung

und sein Verhalten als ungenügend bewertet worden seien und festgestellt worden

sei, dass es ihm an einer wohlwollenden Haltung gegenüber den Gefangenen mangle

bzw. er seine Macht missbrauche. Im Weiteren wird das Resümee der erwähnten

Mitarbeiterbeurteilung (beinahe wörtlich) wiedergegeben und auf die

gescheiterten Vergleichsversuche hingewiesen.

Weil der Beschwerdeführer

während der Kündigungsfrist für fünf Tage krankheitsbedingt arbeitsunfähig

gewesen war, wurde das Anstellungsverhältnis mit Verfügung vom 26. Juli

2016 bis zum 30. September 2016 verlängert.

3.4 Bei Durchsicht

der Akten sticht einem sofort die markante Verschlechterung der

arbeitgeberseitigen Beurteilung der Leistung und des Verhaltens des

Beschwerdeführers in den Jahren 2010 und 2012 gegenüber derjenigen in der

letzten Mitarbeiterbeurteilung im Jahr 2015 ins Auge. Eine nachvollziehbare

Erklärung hierfür lässt sich seinen Personaldossier nicht entnehmen. So sind

für den Zeitraum von Mitte Mai 2012 bis Mitte Juli 2015 keine Personalgespräche

(mehr) dokumentiert und brachte der Beschwerdeführer verschiedene während

dieses Zeitraums an ihn gerichtete E-Mails seiner damaligen Vorgesetzten ins

Verfahren ein, worin sein Einsatz und seine Arbeit gelobt wurden. Obschon der

Beschwerdeführer in der ausserordentlichen Mitarbeiterbeurteilung vom Juli 2015

bei sämtlichen in die Beurteilung einbezogenen Kriterien – das heisst auch bei

den vormals besonders positiv hervorgehobenen fachlichen Kriterien und den

(Unter-)Punkten "Kommunikation" und "Teamfähigkeit" – plötzlich

nur noch genügende oder gar ungenügende Bewertungen erhielt, wird in der

dazugehörigen Begründung zudem praktisch ausschliesslich Kritik an seinem

Verhalten gegenüber den Insassen des Vollzugszentrums D bzw. der

"Insassenbetreuung" geübt, das heisst einem blossen Teilbereich

seiner Tätigkeit. Diese Kritik wiederum wird untermauert mit der angeblichen

"hohe[n] Anzahl von Beschwerden, Hausbriefen und eskalierenden

Situationen" seit 2012; im Personaldossier finden sich in diesem

Zusammenhang aber einzig vier von Insassen des Vollzugszentrums D verfasste

"Haubriefe" vom September 2014 und vom Juni bzw. Juli 2015 sowie eine

"provisorische Einsprache" eines weiteren Insassen gegen eine Disziplinarverfügung

vom Januar 2015, welche die schlechte Beurteilung auch nicht ansatzweise zu

erklären vermögen:

Mit dem ersten in den Akten liegenden Hausbrief vom 6.

September 2014 beschwerte sich ein Insasse ganz allgemein, dass sich das

Personal des Vollzugszentrums D hinter seinem Rücken anmassend über ihn

äussere, und in dem zweiten, drei Tage später von einem anderen Insassen

eingereichten Hausbrief wird der Beschwerdeführer "beschuldigt", bei

der Medikamentenabgabe zu wenig diskret vorgegangen zu sein ("[...] es

kann nicht sein mein Morphine Dösschen so offensichtlich in die Höhe zu halten,

dass es 5 weitere Personen hinter mir genau sehen konnte was ich zu mir nehme

[...]"). Diese beiden Hausbriefe rechtfertigten offensichtlich kein

personalrechtliches Einschreiten. Sie wurden dem Beschwerdeführer denn auch

eigenen Angaben zufolge nie zur Kenntnis gebracht, anders die erwähnte Einsprache

eines Insassen vom 18. Januar 2015. Darin wird dem Beschwerdeführer von

einem zuvor disziplinarisch bestraften Insassen vorgeworfen, ihm sonntags acht

Minuten zu spät Ausgang gewährt, ihn das Alkoholmessgerät beim Wiedereintritt

nicht selber halten gelassen sowie ihn vor der Leibesvisitation nicht

aufgefordert zu haben, seine persönlichen (mitgeführten) Sachen zu deklarieren.

Soweit dem Beschwerdeführer damit überhaupt ein unkorrektes Verhalten vorgeworfen

wird, wandte er gegen die Vorhalte mit Stellungnahme vom 24. Januar 2015

schlüssig ein, die "Sonntagsausgänger" pünktlich rausgelassen und in

der Ausbildung gelernt zu haben, das Alkoholmessgerät selbst zu halten

("wegen fallenlassen oder falscher Handhabung"). Die Leibesvisitation

habe sodann – so der Beschwerdeführer weiter – nachweislich sein Kollege

durchgeführt und dem Einsprecher sei bestens bekannt gewesen, dass er verbotene

Gegenstände von sich aus zu deklarieren habe. Die beiden letzten – mit dem

Beschwerdeführer anlässlich eines Personalgesprächs am 14. Juli 2015

besprochenen – Hausbriefe vom Juni bzw. Juli 2015 schliesslich zielen jeweils

gegen mehrere Mitarbeitende des Vollzugszentrums D und wurden offensichtlich

auf Veranlassung einer Drittperson erstellt ("Wie vorgängig bereits

besprochen [...]"; "Ich danke ihnen für das Gespräch, vor allem für

ihre Ehrlichkeit und Bestätigung das ich mit meiner Ansicht und Gefühlen doch

nicht so ganz daneben liege. Auf ihren Wunsch hin habe ich mir Gedanken gemacht

[...]"). Dem Beschwerdeführer wird darin pauschal vorgeworfen, ein

Kontrollmensch und Besserwisser mit einer "Profilierungsneurose vom

Feinsten" zu sein, der die Insassen persönlich erniedrige, keine Reue

zeige und keine Fehler zugeben könne bzw. immer das letzte Wort haben müsse.

Konkrete Vorfälle aus dem Vollzugsalltag werden indes keine geschildert,

weshalb nicht erstaunt und dem Beschwerdeführer insofern auch nicht als Zeichen

fehlender Kritikfähigkeit entgegengehalten werden kann, wenn er gemäss dem (von

ihm nicht unterzeichneten) Protokoll der Sitzung vom 14. Juli 2015 gegen

diese jüngsten Vorwürfe bloss vorbrachte, dass die Durchsetzung der

Vorschriften betreffend den Justizvollzug und der Hausordnung gegenüber den

Insassen des Vollzugszentrums D zu seinen Aufgaben als Aufseher gehöre. Wie das

Verwaltungsgericht bereits in dem einen ehemaligen Arbeitskollegen des

Beschwerdeführers betreffenden personalrechtlichen Entscheid vom 9. April

2020 (VB.2019.00700, E. 3.5 [auch zum Folgenden]) erwogen hat, liegt es

auf der Hand, dass es im Bereich der Regeldurchsetzung im Justizvollzug

regelmässig zu Konflikten zwischen den Insassen und den Aufseherinnen und

Aufsehern und subjektiv gefärbten Beanstandungen Ersterer kommen kann.

Hausbriefe von Insassen – insbesondere solche, welche wie hier auf Veranlassung

anderer Anstaltsmitarbeitenden verfasst wurden und nur pauschale Vorwürfe

enthalten – sind deshalb nur mit äusserster Zurückhaltung zu würdigen.

3.5 Damit sind

die in der Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015 an den

Beschwerdeführer gerichteten Hauptvorwürfe unbelegt und erscheint die völlig

quer zu früheren Einschätzungen seiner Leistung und seines Verhaltens stehende

ungenügende Beurteilung darin anhand der Akten nicht nachvollziehbar. Dies gilt

selbst dann, wenn man die im Weiteren (als Nebenpunkt) beanstandeten

Unregelmässigkeiten in der Arbeitszeiterfassung des Beschwerdeführers

mitberücksichtigt. So kann den Akten diesbezüglich zwar entnommen werden, dass

der Beschwerdeführer Überstunden (Schneeräumung), welche er unstreitig

geleistet hat, irrtümlicherweise am 4. statt am 17. Januar 2015 ins

Arbeitszeitprotokoll eingetragen und im Mai 2015 ohne das vorgängige

Einverständnis seines Vorgesetzen die Wochenendschicht eines Arbeitskollegen

übernommen hat; entgegen der Gesamtbeurteilung in der Mitarbeiterbeurteilung

vom 23. Juli 2015 erscheinen diese Vorkommnisse jedoch bei objektiver

Betrachtung nicht geeignet, das in den Beschwerdeführer gesetzte Vertrauen zu

erschüttern, zumal dieser bis dahin noch nie wegen einer falschen Zeiterfassung

hatte verwarnt werden müssen und während seiner Anstellung regelmässig (extra

vergütete) Sondereinsätze für den Beschwerdegegner geleistet hatte.

Erweist sich die

ungenügende Mitarbeiterbeurteilung vom 23. Juli 2015 aber als unbegründet

bzw. sachlich nicht gerechtfertigt, muss dies auch für die sich einzig auf diese

stützende Kündigung vom 30. Mai 2016 gelten. Das darin als Kündigungsgrund

(nach § 16 Abs. 1 lit. a VVO) angeführte unbefriedigende

Verhalten bzw. die behauptete mangelnde Leistung des Beschwerdeführers sind mit

anderen Worten nicht hinreichend belegt.

3.6 Die

streitgegenständliche Kündigung erwiese sich im Übrigen selbst dann sachlich

ungerechtfertigt, wenn die ausserordentliche Mitarbeiterbeurteilung vom

23. Juli 2015 für die darin geäusserten Vorwürfe als genügender Beleg nach

§ 19 Abs. 2 PG angesehen würde, weil dem Beschwerdeführer in diesem Fall

zunächst eine angemessene Bewährungsfrist hätte angesetzt werden müsse.

So waren die Leistung und das Verhalten des Beschwerdeführers

in der Vergangenheit stets positiv beurteilt und gerade sein Einsatz und seine

Fortschritte gelobt worden, weshalb sich bei seiner Freistellung im Juli 2015 –

anhand der Akten – nicht sagen liess, dass er eine ihm gewährte Bewährungsmöglichkeit

nicht auch ergriffen hätte. Allein daraus, dass der Beschwerdeführer den

(bestrittenen) Angaben seiner ehemaligen Vorgesetzten zufolge im Rahmen ihres

Gesprächs vom 14. Juli 2015 auf die pauschalen Vorwürfe in den beiden

Hausbriefen vom Juni bzw. Juli 2015 nicht näher einging und sich dafür

rechtfertigte, die Regeln innerhalb des Justizvollzugs konsequent

durchzusetzen, konnte jedenfalls nicht darauf geschlossen werden, dass eine

Bewährungsfrist bei ihm ihren Zweck nicht erfüllt hätte.

4.

4.1 Erweist

sich die Kündigung als missbräuchlich oder sachlich nicht gerechtfertigt und

wird die entlassene Person nicht wieder eingestellt, bemisst sich die

Entschädigung nach den Bestimmungen des Obligationenrechts über die

missbräuchliche Kündigung (§ 22 Abs. 3 Satz 1 VVO). Nach

Art. 336a Abs. 2 OR ist die Entschädigung in Würdigung aller Umstände

festzusetzen und darf sie den Betrag von sechs Monatslöhnen nicht übersteigen

(vgl. zur Höhe der Entschädigung und dem diesbezüglichen behördlichen Ermessen

Ullin Streiff/Adrian von Kaenel/Roger Rudolph, Arbeitsvertrag, 7. A.,

Zürich etc. 2012, Art. 336a N. 3 f.). Diese Bestimmung

dient sowohl der Bestrafung als auch der Wiedergutmachung und ist nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung ein mit der Konventionalstrafe vergleichbares

Rechtsinstitut eigener Art (BGE 123 III 391 E. 3c).

Im Rahmen der ermessensweisen Festsetzung der

Entschädigungshöhe sind sowohl die pönale Komponente als auch die

Wiedergutmachungsfunktion der Entschädigung zu berücksichtigen. Im Hinblick auf

die pönale Komponente sind die Schwere der Verfehlung des Arbeitgebers sowie

seine wirtschaftlichen Verhältnisse und die Schwere des Eingriffs in die

Persönlichkeit der Arbeitnehmenden zu berücksichtigen. Das Verschulden bemisst

sich dabei insbesondere nach dem Anlass der Kündigung, allfälligem

Mitverschulden der Arbeitnehmenden, dem Vorgehen bei der Kündigung und der Art

des Arbeitsverhältnisses. Im Hinblick auf die Wiedergutmachungsfunktion sind

sodann die wirtschaftlichen Auswirkungen der Kündigung für die Arbeitnehmenden

zu berücksichtigen, namentlich deren Alter, berufliche Stellung, soziale

Situation, die Schwierigkeiten einer Wiedereingliederung in das Arbeitsleben,

die konjunkturelle Lage auf dem Arbeitsmarkt und die Dauer des

Arbeitsverhältnisses (vgl. zum Ganzen VGr, 22. August 2018, VB.2018.00330,

E. 3.4 mit Hinweisen).

4.2 Der

Beschwerdeführer war zum Kündigungszeitpunkt 47 Jahre alt und seit

6 Jahren beim Amt für Justizvollzug angestellt. Wie aufgezeigt, lassen

sich die Vorwürfe, welche zur Auflösung des Anstellungsverhältnisses des

Beschwerdeführers führten, sodann anhand seines Personaldossiers nicht belegen,

und traf ihn dieser Personalentscheid einigermassen unvermittelt. So hatte mit

ihm jedenfalls vorgängig über Jahre hinweg kein (dokumentiertes) Personalgespräch

mehr stattgefunden, in dessen Rahmen er auf die von der letzten (guten)

Mitarbeiterbeurteilung erheblich abweichende Einschätzung seiner Leistung und

seines Verhaltens vorbereitet worden wäre.

Vor diesem Hintergrund erscheint die beantragte Entschädigung

von drei Monatslöhnen als gerechtfertigt und ist dem betreffenden Antrag

stattzugeben. Massgebend ist der zuletzt bezogene Bruttomonatslohn, zu dem

anteilsmässig auch die regelmässig ausgerichteten Zulagen hinzuzurechnen sind

(VGr, 8. Juli 2002, PB.2002.00008, E. 3b/bb). Auf dieser

Entschädigung sind keine Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (VGr,

18. März 2009, PB. 2008.00041, E. 5, und 5. Juli 2002,

PB.2002.00008, E. 3b/bb).

5.

5.1 Nach

§ 26 Abs. 1 Satz 1 PG haben Angestellte ab dem Alter von

35 Jahren Anspruch auf eine Abfindung, wenn das Arbeitsverhältnis nach

wenigstens 5 Dienstjahren auf Veranlassung des Staats und ohne Verschulden

des oder der Angestellten aufgelöst wurde.

Der Beschwerdeführer erfüllt demnach sowohl die Voraussetzung

des Mindestalters als auch das Erfordernis betreffend die Anzahl Dienstjahre. Weil

sich seine Kündigung sodann als nicht gerechtfertigt erweist, trifft ihn auch

kein Verschulden im vorgenannten Sinn (vgl. hierzu VGr, 2. September 2015,

VB.2014.00484, E. 10.2 [nicht publiziert] mit Hinweis auf VGr,

5. November 2003, PB.2003.00013, E. 5b). Er hat somit grundsätzlich

einen Anspruch auf Ausrichtung einer Abfindung.

5.2 Die

Abfindung wird gemäss § 26 Abs. 5 PG nach den Umständen des

Einzelfalls fest­gelegt (Satz 1). Angemessen berücksichtigt werden

insbesondere die persönlichen Verhältnisse und die Arbeitsmarktchancen, die

Dienstzeit und der Kündigungsgrund (Satz 2). Der Regierungsrat regelt die

Festsetzung der Abfindung und bestimmt einen nach dem Alter abgestuften Rahmen

als Richtlinie; die Abfindung beträgt höchstens 15 Monatslöhne (§ 26 Abs. 4 PG).

Gemäss § 16g Abs. 2 VVO beträgt die Abfindung ab

dem 45. Alters- und dem 5. Dienstjahr 5 bis 8 Monatslöhne und

wird innerhalb dieses Rahmens anhand der persönlichen Verhältnisse (vgl.

Abs. 3) festgesetzt. Mit Blick auf das Alter und die Dienstzeit des

Beschwerdeführers wäre die Abfindung daher vorliegend bei 6 bis 7 Monatslöhnen

festzusetzen. Da der Beschwerdeführer allerdings eine Abfindung von lediglich 2

Monatslöhnen verlangt und das Verwaltungsgericht nach § 63 Abs. 2 VRG

über die gestellten Rechtsbegehren nicht hinausgehen darf, ist ihm eine

Abfindung im beantragten Umfang zuzusprechen. Als Monatslohn gilt ein Zwölftel

des letzten Jahresbruttolohns (§ 16g Abs. 1 Satz 2 VVO). Nach

Art. 7 lit. q der Verordnung vom 31. Oktober 1947 über die

Alters- und Hinterlassenenversicherung (AHVV, SR 831.101) sind auf der

Abfindung Sozialversicherungsbeiträge zu entrichten (vgl. auch Art. 8bis

und 8ter AHVV).

Anzumerken bleibt, dass die

Abfindung gemäss § 17 Abs. 4 VVO um die Hälfte des während der

Abfindungsdauer erzielten Erwerbseinkommens gekürzt wird. Die gewährte

Abfindung wird deshalb allenfalls zu kürzen sein.

6.

Nach dem Gesagten ist die

Beschwerde gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. II f. und

Dispositiv-Ziff. V des Rekursentscheids vom 23. Oktober 2019,

Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der Direktion der Justiz und des Innern

vom 2. Februar 2017 und die Verfügung des Amts für Justizvollzug vom

30. Mai 2016 sind (teilweise) aufzuheben. Es ist festzustellen, dass die

Entlassung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war, und der

Beschwerdegegner zu verpflichten, Ersterem eine Entschädigung von drei und eine

Abfindung von zwei Monatslöhnen zu bezahlen.

7.

Da der Streitwert mehr als

Fr. 30'000.- beträgt, ist das Verfahren kostenpflichtig (§ 65a

Abs. 3 e contrario VRG). Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (vgl. dazu VGr, 29. August 2019,

VB.2018.00588, E. 8.4) und ist dieser zu verpflichten, dem Beschwerdeführer

für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung

von Fr. 5'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 und § 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Dispositiv-Ziff. II, III und V des Entscheids des Regierungsrats vom 23. Oktober

2019, Dispositiv-Ziff. II des Entscheids der Direktion der Justiz und des

Innern vom 2. Februar 2017 und die Verfügung des Amts für Justizvollzug

vom 30. Mai 2016 werden (teilweise) aufgehoben.

Es wird festgestellt, dass die

Entlassung des Beschwerdeführers nicht gerechtfertigt war, und der

Beschwerdegegner verpflichtet, dem Beschwerdeführer im Sinn der Erwägungen eine

Entschädigung von drei und eine Abfindung von zwei Monatslöhnen zu bezahlen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 3'420.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem

Beschwerdeführer für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt eine

Parteientschädigung von Fr. 5'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu

bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern.

6. Mitteilung an …