Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00841

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2019.00841

Urteil

der 4. Kammer

vom 25. März 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

1.

A,

2.

B,

3.

C,

Beschwerdeführerinnen 2 und 3

vertreten durch A,

Beschwerdeführerinnen,

gegen

Gemeinde Kilchberg, vertreten durch RA D,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Urnenabstimmung vom 10. Februar 2019 betreffend Standortentscheid und

Kreditgenehmigung zum Feuerwehrdepot und zum Werkhof,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Am 10. Februar 2019 stimmten die Stimmberechtigten der

Gemeinde Kilchberg anlässlich einer Urnenabstimmung über folgenden Antrag des

Gemeinderats Kilchberg ab:

"1. Variante A:

'Neubau Feuerwehrdepot und Werkhof im Tal' mit einer Kredithöhe von CHF 15'930'000.00

2. Variante B:

'Instandsetzung und Erweiterung Feuerwehrdepot und Werkhof Alte

Landstrasse 166' mit einer Kredithöhe von CHF 11'660'000.00

3. Stichfrage:

Welche der beiden Varianten soll zu Ausführung gelangen, falls beide Varianten

angenommen werden?

4. Mit

dem Vollzug wird der Gemeinderat beauftragt."

Die Stimmberechtigten der Gemeinde Kilchberg stimmten der

Variante A mit 1'169 Jastimmen gegen 1'099 Neinstimmen und der

Variante B mit 1'324 Jastimmen gegen 938 Neinstimmen zu. In der

Stichfrage entschieden sich die Stimmberechtigten mit 1'192 Stimmen für

Variante B; 1'087 Stimmberechtigte hatten in der Stichfrage für

Variante A gestimmt. Die Gemeinde Kilchberg publizierte das Ergebnis der

Abstimmung am 12. Februar 2019 mit dem Hinweis, dass dagegen wegen

Verletzung von Vorschriften über die politischen Rechte innert 5 Tagen und

im Übrigen innert 30 Tagen Rekurs erhoben werden könne.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 10. März 2019, persönlich überbracht

am 12. März 2019, reichten A, B und C beim Bezirksrat Horgen Rekurs mit

dem Titel "Rekurs gegen die Urnenabstimmung vom 10.2.2019:

Standortentscheid und Kreditgenehmigung zum Feuerwehrdepot und Werk" ein.

Ihr Rekurs enthielt die folgenden Anträge:

"Antrag 1: Wir

beantragen die Erstellung eines Gutachtens zum gefährdeten Baumbestand des

Schellerparks, insbesondere zum Mammutbaum und dem Eibenwäldchen. Die Wahl des

oder der Gutachter erfolgt in Absprache mit den Rekurrentinnen und Pro Natura.

Antrag 2: Die

Urnenabstimmung vom 10.2 Standortentscheid Feuerwehrdepot und Werkhof ist nach

Bekanntmachung des Gutachtens zu wiederholen. Dabei ist genügend Zeit für die

öffentliche politische Debatte einzuräumen, insbesondere im lokalen

Gemeindeblatt 'Kilchberger' und mit der Möglichkeit zu kontroversen öffentlichen

Veranstaltungen und zur Begehung des Schellerparks."

Mit Beschluss vom 6. Dezember 2019 trat der

Bezirksrat auf den Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I). Zudem auferlegte

er A, B und C die Verfahrenskosten in der Höhe von Fr. 842.60 je zu einem

Drittel unter solidarischer Haftung füreinander (Dispositiv-Ziff. III).

III.

A. Gegen

diesen Beschluss reichten A, B und C (die letzten beiden vertreten durch A) am

16.

Dezember 2019 Beschwerde beim Verwaltungsgericht ein. Sie beantragten

sinngemäss, der Beschluss des Bezirksrats Horgen vom 6. Dezember 2019 sei

aufzuheben und der Bezirksrat Horgen sei anzuweisen, ihren Rekurs materiell zu

beurteilen. In prozessualer Hinsicht beantragten sie, "die Frist zur

Abfassung der Beschwerdeschrift [sei] auf -die üblichen- 30 Tage zu

verlängern".

Mit Präsidialverfügung vom 19. Dezember 2019 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch um Fristerstreckung ab und stellte fest, es stehe

den Beschwerdeführerinnen frei, innert der 30-tägigen Frist gemäss § 53 in

Verbindung mit § 22 Abs. 1 Satz 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) auch

noch eine "ordentliche Beschwerde" einzureichen.

B. Die

Gemeinde Kilchberg beantragte mit Beschwerdeantwort vom 6. Januar 2020,

die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolgen abzuweisen. In prozessualer

Hinsicht beantragte sie zudem, der Beschwerde sei in einem Zwischenentscheid

umgehend die aufschiebende Wirkung zu entziehen. Der Bezirksrat Horgen

verzichtete am 6. Januar 2020 auf eine Vernehmlassung.

Das Verwaltungsgericht wies das Gesuch um Entzug der

aufschiebenden Wirkung mit Präsidialverfügung vom 20. Januar 2020 ab.

C. Mit der

persönlich überbrachten Eingabe vom 23. Januar 2020 hielten die

Beschwerdeführerinnen sinngemäss an ihren Anträgen fest. Die Gemeinde Kilchberg

verzichtete am 28. Januar 2020 auf weitere Eingaben.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen

zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom

1.

September 2003 [GPR, LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff.

VRG).

1.2

Nimmt eine

Vorinstanz – wie hier – einen Rekurs nicht an die Hand, weil sie eine

Eintretensvoraussetzung als nicht erfüllt betrachtet, ist die formell

unterlegene rekurrierende Person legitimiert, sich auf dem Rechtsmittelweg

gegen den Nichteintretensentscheid zu wehren (§ 49 in Verbindung mit

§ 21 Abs. 1 VRG; vgl. Martin Bertschi, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 58).

Die Beschwerdeführerinnen sind somit vorliegend insofern

zur Beschwerdeerhebung legitimiert, als sie sich gegen den Entscheid der

Vorinstanz richtet, auf ihren Rekurs vom 12. März 2019 sei nicht

einzutreten.

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerinnen machen "eine Beschneidung des rechtlichen

Gehörs" geltend, da ihnen der Beschluss des Bezirksrats Horgen nach einer

neunmonatigen Bearbeitungszeit am 11. Dezember 2019 und damit kurz vor

Weihnachten zugestellt worden sei und sie nur fünf Tage Zeit zur Einreichung

der Beschwerde am Verwaltungsgericht gehabt hätten.

2.2

Rechtsmittelfristen

sollen verhindern, dass behördliche Akte auf unbestimmte Zeit infrage gestellt

werden können. Damit dienen die Fristen der Rechtssicherheit und auch dem

Rechtsfrieden (VGr, 27. Dezember 2011, VB.2011.00758, E. 2.2.2). Dies

gilt insbesondere in Stimmrechtssachen, da möglichst schnell geklärt werden

soll, ob eine Abstimmung aufgrund der behaupteten Mängel aufzuheben ist oder

nicht. Dementsprechend gilt in Stimmrechtssachen eine gesetzliche

Rechtsmittelfrist von fünf Tagen ([§ 53 Satz 2 in Verbindung mit]

§ 22 Abs. 1 VRG).

2.3

Da es sich

bei der Frist von § 53 Satz 2 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG um eine gesetzliche handelt, stand es nicht im Belieben der Vorinstanz, den

Beschwerdeführerinnen eine andere Frist anzusetzen.

Soweit die Beschwerdeführerinnen der Vorinstanz eine

Rechtsverzögerung und damit eine Verletzung von Art. 29 Abs. 1 BV

vorwerfen, ist ihre Rüge unbegründet, da die lange Bearbeitungsdauer wesentlich

auf das prozessuale Verhalten der Beschwerdeführerinnen zurückzuführen ist, die

wiederholt neue Eingaben machten.

3.

3.1

Mit einem

Stimmrechtsrekurs können alle Handlungen staatlicher Organe, welche die

politische Stimmberechtigung der Bürgerinnen und Bürger oder Volkswahlen oder

Volksabstimmungen betreffen, angefochten werden (§ 19 Abs. 1 lit. c VRG; vgl. Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 57 ff.).

3.2

Ob der

Rekurs der Beschwerdeführerinnen vom 10. März 2019 als Stimmrechtsrekurs

zu qualifizieren war, ist anhand der Anträge sowie der vorgebrachten Rügen zu

beurteilen.

3.2.1

Die in Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999.

(BV, SR 101) als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den

Stimmberechtigten Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt

wird, das nicht ihren freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck

bringt (BGE 143 I 211 E. 3.1; VGr, 11. Dezember 2019,

VB.2019.00618, E. 4). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird namentlich eine

Verpflichtung der Behörden auf korrekte und zurückhaltende Information im

Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (BGE 143 I 78 E. 4.4).

3.2.2

Mit ihrem ersten Antrag verlangten die Beschwerdeführerinnen sinngemäss die

Schaffung einer sachlichen und ausgewogenen Informationsgrundlage in Bezug auf

die zur Abstimmung gebrachte Kreditvorlage. Unter Berücksichtigung und

Diskussion dieser neuen Informationen sollten die Stimmberechtigten

anschliessend erneut über den Kredit entscheiden können, weshalb die Abstimmung

vom 10. Februar 2019 aufzuheben und zu wiederholen sei (Antrag 2).

Die Beschwerdeführerinnen brachten in ihrem Rekurs vor,

der Baumbestand im Schellergutpark, insbesondere der Mammutbaum und das

Eibenwäldchen, sei entgegen den Weisungen des Gemeinderats Kilchberg zur

Abstimmung vom 10. Februar 2019 durch den Bau der Tiefgarage (im Rahmen

der neuen Mehrzweckanlage) stark gefährdet. Es liege ein Mangel vor, da die

Stimmberechtigten unzutreffend über den Eingriff in den geschützten Baumbestand

des Schellergutparks informiert worden seien. Nach Ansicht der

Beschwerdeführerinnen hätte eine "Bekanntmachung der tatsächlichen

Gefährdung des Baumbestands durch ein Gutachten […] bei einem deutlichen Teil

der Bevölkerung zu einem Umdenken und damit zu einem anderen

Abstimmungsergebnis" geführt. Weiter bemängelten die

Beschwerdeführerinnen, bei der Abstimmung habe "ein gravierender

Informationsmangel der Stimmbürger" vorgelegen, da die

Informationsveranstaltung des Gemeinderats erst sechs Tage nach Erhalt der Abstimmungsunterlagen

stattgefunden, die Feuerwehr relativ kurzfristig ihre Meinung geändert habe und

alle Parteien mit Ausnahme der GLP ihre Abstimmungsempfehlung erst am

1.

Februar 2019 und nur im "Thalwiler Anzeiger" (und nicht im

Gemeindeblatt "Kilchberger") publiziert hätten.

Damit machten die Beschwerdeführerinnen eine ungenügende

oder falsche Information der Stimmberechtigten durch den Gemeinderat im Vorfeld

der Urnenabstimmung vom 10. Februar 2019 geltend und rügten somit eine

Verletzung ihrer Abstimmungsfreiheit.

3.3

Die

Vorinstanz hat das Rechtsmittel damit zu Recht als Stimmrechtsrekurs

entgegengenommen. Dass die Beschwerdeführerinnen ihren Rekurs in der Triplik

vom 27. Juni 2019 als ordentlichen Rekurs bezeichneten, der sich zunächst

auf einen erheblichen Sachmangel der Mehrzweckanlage Variante B beziehe

und erst anschliessend und darauf folgend den Antrag stelle, die Abstimmung zu

wiederholen, ändert daran nichts.

3.4

3.4.1

Stimmrechtsrekurs ist innert fünf Tagen zu erheben (§ 22 Abs. 1 VRG; vgl. E. 2). Der Fristenlauf beginnt am Tag nach der Mitteilung des

angefochtenen Akts, ohne solche am Tag nach seiner amtlichen Veröffentlichung

und ohne solche am Tag nach seiner Kenntnisnahme (§ 22 Abs. 2 VRG).

Richtet sich der Stimmrechtsrekurs gegen eine Vorbereitungshandlung für eine

Wahl oder Abstimmung, müssen die Mängel nach der Rechtsprechung sofort gerügt

werden; es darf nicht bis zur Auswertung der Wahl- oder Abstimmungsresultate

zugewartet werden (VGr, 6. Februar 2019, VB.2018.00771, E. 3.2.1 mit

Hinweisen). Zu den Vorbereitungshandlungen gehören auch die behördlichen

Abstimmungserläuterungen (Christoph Hiller, Die Stimmrechtsbeschwerde, Diss.,

Zürich 1990, S. 325; vgl. auch VGr, 27. Dezember 2011, VB.2011.00758,

E. 1.2).

3.4.2

Vorliegend kann offenbleiben, ob die Beschwerdeführerinnen bereits die

Weisungen des Gemeinderats Kilchberg hätten anfechten müssen, da sie in ihrem

Rekurs auch die Rechtmässigkeit dieser Weisungen anzweifeln (z. B.

"Entgegen der Aussage in der Weisung […]"). Der Stimmrechtsrekurs der

Beschwerdeführerinnen, welcher der Vorinstanz am 12. März 2019 persönlich

überbracht wurde, erfolgte in jedem Fall verspätet, da die Ergebnisse der

Urnenabstimmung vom 10. Februar 2019 am 12. Februar 2019 – und damit

einen Monat vor Einreichung des Rekurses – durch die Gemeinde Kilchberg amtlich

publiziert wurden.

3.5

Allerdings

besteht nach der bundesgerichtlichen Rechtsprechung auch in Stimmrechtssachen

gegebenenfalls ein aus Art. 29 Abs. 1 und Art. 29a BV

fliessender Anspruch auf Revision (vgl. BGE 138 I 61 E. 4.3 ff.,

113.

Ia 146 E. 3, beides auch zum Folgenden). Dies setzte indes voraus,

dass erhebliche Tatsachen und Beweismittel namhaft gemacht werden, die in einem

früheren Verfahren nicht bekannt waren, die aus rechtlichen oder tatsächlichen

Gründen nicht geltend gemacht werden konnten oder die mangels Veranlassung

nicht geltend gemacht werden mussten.

Aus dem kantonalen Recht ergibt sich diesbezüglich kein weiter

gehender Anspruch.

Vorliegend ist keine erhebliche Tatsache ersichtlich,

welche nicht bereits im regulären Rekursverfahren hätte vorgebracht werden

können. In den Weisungen des Gemeinderats wurden die Sicherung der Bäume

während der Bauzeit thematisiert und ihre räumliche Nähe zum möglichen Bauprojekt

bildlich dargestellt.

3.6

Damit trat

die Vorinstanz zu Recht nicht auf den Stimmrechtsrekurs der

Beschwerdeführerinnen ein.

4.

Soweit die Beschwerdeführerinnen mit ihrem Rekurs die geplanten

Grabungsarbeiten an den inventarisierten Bäumen, welche die Gemeinde offenbar vor

dem Bauentscheid bzw. einem allfälligen Schutzentscheid ausführen wollte, zu

verhindern versuchten, hätten sie dafür das falsche Anfechtungsobjekt bzw. das

falsche Verfahren gewählt, da mit einem Stimmrechtsrekurs nur Stimmrechtssachen

im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. c angefochten werden können (vgl.

E. 3.1). Damit hatte die Vorinstanz die in diesem Zusammenhang vorgebrachten

Rügen nicht zu behandeln, und es kann offenbleiben, ob die

Beschwerdeführerinnen dies überhaupt zum Gegenstand des vorinstanzlichen

Verfahrens gemacht haben.

5.

Die Vorinstanz auferlegte den Beschwerdeführerinnen die

Kosten für das vorinstanzliche Verfahren, da sie ihren Rekurs im Sinn von

§ 13 Abs. 4 VRG als offensichtlich aussichtslos qualifizierte.

Die amtliche Publikation der Abstimmungsergebnisse durch

die Gemeinde Kilchberg erfolgte mit dem Hinweis, dass gegen das Ergebnis der

Abstimmung vom 10. Februar 2019 wegen Verletzung von Vorschriften über die

politischen Rechte innert 5 Tagen und im Übrigen innert 30 Tagen

Rekurs erhoben werden könne. Da die Beschwerdeführerinnen rechtsunkundig sind,

war für sie angesichts der vorliegenden besonderen Umstände nicht ohne Weiteres

erkennbar, dass der Rekurs innert 5 und nicht innert 30 Tagen zu erheben war. Die

Aussichtslosigkeit des Rekurses war deshalb trotz verpasster Frist nicht

offensichtlich. Indem die Vorinstanz den Beschwerdeführerinnen die Kosten für

das Rekursverfahren dennoch auferlegte, verletzte sie § 13 Abs. 4 VRG. In diesem Punkt ist die Beschwerde gutzuheissen; Dispositiv-Ziff. III

des vorinstanzlichen Beschlusses ist abzuändern, und die Kosten des

vorinstanzlichen Verfahrens sind auf die Staatskasse zu nehmen.

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde hinsichtlich der

vorinstanzlichen Kosten gutzuheissen. Im Übrigen ist die Beschwerde abzuweisen.

7.

7.1

Gestützt

auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die

Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

7.2

Der

Beschwerdegegner ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem

Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG in

der Regel keine Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von

Rechtsmitteln zu den angestammten Aufgaben des Gemeinwesens bzw. zur üblichen

Amtstätigkeit gehört. Zudem beschlagen die Streitsachen meist Rechtsgebiete, in

denen das Gemeinwesen über Fachkenntnisse verfügt und somit gegenüber den

beteiligten Privaten einen Wissensvorsprung aufweist (VGr, 26. Juni 2012,

VB.2012.00201, E. 7.3; Plüss, § 17 N. 51 mit Hinweisen).

Folglich ist dem Beschwerdegegner keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. III des Beschlusses des Bezirksrats Horgen vom

6.

Dezember 2019 werden die Rekurskosten dem Bezirksrat Horgen auferlegt.

Im Übrigen wird die Beschwerde abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

Diese Frist steht aufgrund der Verordnung über den Stillstand der Fristen in

Zivil- und Verwaltungsverfahren zur Aufrechterhaltung der Justiz im

Zusammenhang mit dem Coronavirus vom 20. März 2020 (SR 173.110.4) bis

am 19. April 2020 still.

6.

Mitteilung an …