Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2019.00855

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2019.00855

Beschluss

der 3. Kammer

vom 10. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser,

Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

A AG, vertreten

durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Abteilung

Versorgungsplanung Gesundheitsdirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend gesundheitspolizeiliche

Massnahmen,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 20. Juni

2019 verpflichtete die Gesundheitsdirektion die A AG, gewisse

(aufsichtsrechtlich angeordnete) Massnahmen einzuhalten […]. Die

Verfahrenskosten, bestehend aus einer Pauschalgebühr sowie der hälftigen

Beteiligung an den Gutachtenskosten, auferlegte die Gesundheitsdirektion der A AG

(Dispositiv-Ziff. IV).

Erwägungen

II.

A. Dagegen

liess die A AG mit Eingabe vom 24. Juli 2019 Rekurs an den Regierungsrat

erheben und beantragen, die Verfügung der Gesundheitsdirektion sei unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen aufzuheben.

B. Im

Rahmen des Schriftenwechsels ersuchte die A AG mit Schreiben vom 21. Oktober

2019.

einerseits um Fristerstreckung zur Einreichung der Replik und andererseits

um einstweilige Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Verletzung des

rechtlichen Gehörs und die Sistierung des Verfahrens in Bezug auf die weiteren

Rügen. Mit Verfügung vom 22. November 2019 wies die Staatskanzlei den

Antrag der A AG betreffend Beschränkung des Streitgegenstands auf die

Frage der behaupteten Gehörsverletzung und Sistierung des Verfahrens im übrigen

Umfang ab und eröffnete der A AG eine neue Frist von 30 Tagen, um sich zur

Vernehmlassung der Gesundheitsdirektion vom 30. August 2019 zu äussern.

III.

A. Gegen

die Verfügung der Staatskanzlei gelangte die A AG mit Beschwerde vom 26. Dezember

2019.

an das Verwaltungsgericht und stellte die folgenden Anträge:

"1. Es sei die Verfügung des Regierungsrats vom 22. November

2019.

(Geschäfts-Nr. 01) aufzuheben;

2.

Es sei das Verfahren in Folge fehlender Begründung

gemäss § 10 Abs. 1 VRG zur Entscheidung an die Vorinstanz

(Beschwerdegegner 1) zurückzuweisen;

3.

Eventualiter sei das mit Verfügung der Beschwerdegegnerin

2.

vom 20. Juni 2019 initiierte Verfahren betreffend Aufsichtsrechtliche

Massnahmen durch Beschränkung des Streitgegenstands auf die geltend gemachte

schwere Gehörsverletzung teilweise zu sistieren und zunächst ausschliesslich

über die Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 vom 20. Juni

2019.

wegen (schwerer) Verletzung des rechtlichen Gehörs zu entscheiden sowie

diese Verfügung der Beschwerdegegnerin2 wegen (schwerer) Verletzung des

rechtlichen Gehörs aufzuheben;

4.

Es sei im Zusammenhang mit einer allfälligen

Teilsistierung die in Ziff. III der angefochtenen Verfügung angesetzte

Replikfrist (Ablauf 27. Dezember 2019) abzunehmen und diese Frist

gegebenenfalls nach rechtskräftiger Erledigung des Beschwerdeverfahrens erneut

anzusetzen, soweit und sofern diese Fristansetzung nicht wegen rechtskräftiger

Aufhebung der Verfügung der Beschwerdegegnerin 2 vom 20. Juni 2019

aufgrund der Gehörsverletzung gegenstandslos geworden ist;

alles

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zuzügl. MWST zulasten der Beschwerdegegner."

B. Mit

Präsidialverfügung vom 31. Dezember 2019 wurde die Gesundheitsdirektion

sowie der Regierungsrat zur Akteneinreichung aufgefordert. Am 20. Januar

2020.

wurde der A AG mit Präsidialverfügung eine Frist angesetzt, um zur

Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts für die Behandlung der Beschwerde

schriftlich Stellung zu nehmen. Nachdem der A AG die Frist zur

Stellungnahme bis zum 17. Februar 2020 erstreckt worden war, nahm diese am

20.

Februar 2020 (verspätet) dazu Stellung.

C. Mit Präsidialverfügung

vom 24. Februar 2020 wurde der Gesundheitsdirektion eine Frist zur

Beschwerdeantwort und dem Regierungsrat zur freigestellten Vernehmlassung

angesetzt. In seiner Vernehmlassung vom 10. März 2020 beantragte der

Regierungsrat, auf die Beschwerde sei nicht einzutreten, eventualiter sei sie

abzuweisen. Die Gesundheitsdirektion liess sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht prüft

seine Zuständigkeit von Amtes wegen (vgl. § 70 in Verbindung mit § 5 Abs. 1

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]). Insofern

schadet der Beschwerdeführerin ihre verspätete Eingabe vom 20. Februar

2020.

nicht.

Im Streit liegt eine Anordnung

der Staatskanzlei in einem Rekurs betreffend aufsichtsrechtliche Massnahmen,

gestützt auf das Gesundheitsgesetz vom 2. April 2007 (GesG) gegenüber der

Beschwerdeführerin. Zur Behandlung dieser Streitigkeit ist das

Verwaltungsgericht gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG sachlich und funktionell

zuständig. Die weiteren Eintretensvoraussetzungen

sind im Folgenden zu prüfen.

2.

2.1

Gemäss § 41

Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 1 VRG können Entscheide, die

das Verfahren abschliessen, mit Beschwerde beim Verwaltungsgericht angefochten

werden (sogenannte Endentscheide; Regina Kiener, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 41 N. 29; vgl. Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19a N. 13 ff.). Teil-, Vor- und

Zwischenentscheide sind demgegenüber gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss nur nach Art. 91–93 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) anfechtbar.

2.2

Prozessleitende Anordnungen gelten grundsätzlich als

Zwischenentscheide (VGr, 17. Mai 2018, VB.2017.00806, E. 3.1;

Bertschi, § 19a N. 48). Selbständig eröffnete Zwischenentscheide, die

weder die Zuständigkeit noch den Ausstand betreffen, können unter den

Voraussetzungen von Art. 93 Abs. 1 BGG angefochten werden (vgl. z. B.

BGE 133 V 477 E. 4.2; BGE 137 V 57 E. 1.1; § 41 Abs. 3 in

Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG). Eine Beschwerde ist danach

zulässig, wenn der Zwischenentscheid einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

bewirken könnte oder wenn die Gutheissung der Beschwerde sofort einen

Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder

Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde. Ob diese

Voraussetzungen gegeben sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären;

soweit sie aber nicht in die Augen springen, sind sie zu substanziieren

(Bertschi, § 19a N. 47 und N. 54). Da die bundesrechtlichen Bestimmungen

im verwaltungsgerichtlichen Verfahren nach § 41 Abs. 3 in Verbindung

mit § 19a Abs. 2 VRG nur sinngemäss gelten, kann sich im kantonalen

Verfahren unter Umständen auch ein Zwischenentscheid als anfechtbar erweisen,

welcher vor Bundesgericht nicht angefochten werden könnte (VGr, 24. März

2020, VB.2018.00416, E. 1.3.4; VGr, 15. November 2018, VB.2018.00462,

E. 2.1; VGr, 12. Mai 2016, VB.2015.00692, E. 1.3 mit Hinweisen;

Bertschi, § 19a N. 8 ff.). Dabei spielen als Eintretensgründe

namentlich die Prozessökonomie oder die Verfahrensverkürzung eine Rolle (vgl.

Bertschi, § 19a N. 64). Allerdings genügt die blosse Verteuerung und

Verlängerung des Verfahrens in aller Regel nicht (VGr, 24. März 2020,

VB.2018.00416, E. 1.3.5).

2.3

Im vorliegenden Zusammenhang begründet die

Beschwerdeführerin die Anfechtbarkeit der prozessualen Anordnung, mit welcher ihr

Antrag um Beschränkung des Verfahrens auf die Frage der Verletzung des

rechtlichen Gehörs und um Sistierung des Verfahrens in Bezug auf die weiteren

Rügen abgewiesen wurde, mit der Prozessökonomie. Sie macht geltend, dass mit

einer Beschränkung des Verfahrens auf die von ihr geltend gemachte

Gehörsverletzung aufgrund der klaren Rechtsprechung zur Befragung eines

Sachverständigen in Abwesenheit des Betroffenen ein weitläufiges und aufwendiges

Beweisverfahren sowie ein grosser Aufwand an Zeit und Kosten vermieden werden

könnte; bei Gutheissung ihrer Rüge wäre wegen der nicht heilbaren schweren

Verletzung des rechtlichen Gehörs ein sofortiger Endentscheid möglich, und es

könnte auf Ausführungen zu den vielen medizinischen Fachfragen verzichtet

werden.

2.4

Selbst wenn es zutreffen würde, dass die

einstweilige Beschränkung des Verfahrensgegenstandes auf die Gehörsrüge der

Beschwerdeführerin und die Sistierung des Verfahrens im übrigen Umfang zu einer

Verfahrensbeschleunigung bzw. -vereinfachung führen würden, so begründete dies

noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil, welcher die selbständige

Anfechtbarkeit der angefochtenen abweisenden prozessleitenden Anordnung

rechtfertigen würde. Die von der Beschwerdeführerin vorgebrachte Argumentation

bezieht sich denn auch insbesondere darauf, weshalb ihre Rekursbegehren

gutzuheissen wären, und nicht darauf, weshalb die Verweigerung der Anfechtbarkeit

der prozessleitenden Anordnung einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil

begründen würde oder vor Verwaltungsgericht ein sofortiger Endentscheid möglich

wäre. Auch wenn zwar ein gewisser Zusammenhang zwischen der Beurteilung ihrer

Rekursbegehren und der Anfechtbarkeit der prozessleitenden Anordnung erkennbar

ist, so begründet die blosse Verfahrensverzögerung an sich noch keinen nicht wiedergutzumachenden Nachteil (vgl. E. 2.3).

Dies lässt sich damit begründen, dass die selbständige Anfechtung eines

Zwischenentscheids ihrerseits regelmässig zu einer Verlängerung und Verteuerung

des Verfahrens führt und die selbständige Anfechtbarkeit für sich allein somit

keine Verbesserung des Rechtsschutzes darstellen würde. Nur wenn das Risiko

besteht, dass die gesamte Verfahrensdauer ein Ausmass annehmen würde, das

rechtsstaatlich unzumutbar bzw. mit Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) nicht mehr vereinbar wäre, kann

nach der Rechtsprechung vom Erfordernis eines weiteren, nicht

wiedergutzumachenden Nachteils abgesehen werden (Bertschi, § 19a N. 48

mit Hinweisen; VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00593, E. 2.3). Eine solche

rechtsstaatlich unzumutbare Verfahrensverzögerung lag beispielsweise vor, als

ein komplexes, aufwendiges und viele Beteiligte umfassendes Verfahren bereits

seit über sechs Jahren hängig war und noch geraume Zeit bis zum Vorliegen eines

anfechtbaren Endentscheids vergehen würde (BGE 136 II 165 E. 1.2.2). Nach

der Rechtsprechung des Bundesgerichts kann bei einer Beschwerde gegen die

Sistierung eines Verfahrens vom Erfordernis eines weiteren, nicht

wiedergutzumachenden Nachteils abgesehen werden, wenn eine ungerechtfertigte

Verfahrensverzögerung bzw. Rechtsverweigerung geltend gemacht wird (BGE 135 III 127 E. 1.3; BGE 120 III 143 E. 1b). Dies wird damit begründet, dass

Parteien, deren Verfahren sistiert wird, gleich zu behandeln sind wie Parteien,

in deren Verfahren die Behörde ohne formelle Anordnung untätig bleibt und dies

mittels Rechtsverzögerungsbeschwerde gerügt werden könnte (BGE 120 III 143 E. 1b).

Vorliegend liegt aber weder eine derartige rechtsstaatlich unzumutbare

Verfahrensverzögerung vor, noch wurde eine Verfügung angefochten, mit welcher

eine Sistierung angeordnet wurde. Nach dem Gesagten ist

nicht ersichtlich, inwiefern die prozessleitende Anordnung (d. h.

die Verweigerung der Beschränkung des Verfahrensgegenstands und der Sistierung)

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil für die Beschwerdeführerin nach sich

ziehen könnte.

2.5

Weiter ist

auch nicht ersichtlich, dass vor Verwaltungsgericht ein sofortiger Endentscheid

möglich wäre; eine Gutheissung der Beschwerde könnte nur zur Folge haben, dass

das Verfahren vor dem Regierungsrat einstweilen auf die von der

Beschwerdeführerin gerügte Gehörsverletzung zu beschränken wäre. Der

Streitgegenstand der vorliegenden Beschwerde ist somit insofern beschränkt, als

selbst die Gutheissung der vorliegenden Beschwerde nicht zu einer Aufhebung der

Verfügung vom 20. Juni 2019 der Beschwerdegegnerin, wie es die

Beschwerdeführerin anstrebt, führen könnte. Auch wenn vorliegend

tatsächlich ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren vermieden werden könnte, so lässt die Beschwerdeführerin ausser

Acht, dass die Voraussetzungen nach § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG

kumulativ erfüllt sein müssen (VGr, 7. Juni 2018, VB.2017.00593, E. 2.4.2).

Damit ist auf die Beschwerde mangels Erfüllung der Voraussetzungen für einen

anfechtbaren Zwischenentscheid nicht einzutreten.

3.

3.1

In der von

der Beschwerdeführerin angefochtenen Verfügung wurde ihr eine Frist von 30

Tagen, vom Empfang der Verfügung an gerechnet, angesetzt, um sich zur

Vernehmlassung der Rekursgegnerin (Beschwerdegegnerin) zu äussern. Der

Beschwerde kommt aufschiebende Wirkung zu (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 VRG), die den Fristenlauf während des hängigen Verfahrens hemmte.

3.2

Die

Beschwerdeführerin beantragte mit ihrer Beschwerde, es sei ihr diese Frist

gegebenenfalls nach rechtskräftiger Erledigung des Beschwerdeverfahrens erneut

anzusetzen. Sodann ist aufgrund der Beschwerdeerhebung gegen Ende der laufenden

Frist davon auszugehen, dass der Beschwerdeführerin zu wenig Zeit verbleiben

dürfte, um eine Stellungnahme zu verfassen. Da das Verwaltungsgericht in

eigener Kompetenz eine neue Frist bestimmen kann, rechtfertigt es sich unter

diesen Umständen, der Beschwerdeführerin eine neue Frist anzusetzen. Diese ist

im Sinn der Prozessökonomie und angesichts dessen, dass der Beschwerdeführerin

mit der Verfügung vom 22. November 2019 bereits zum zweiten Mal eine

30-tägige Frist angesetzt worden war und ihre Eingaben jeweils zum Ende der jeweiligen

Frist erfolgten, kurz zu bemessen.

4.

Da auf die Beschwerde nicht

einzutreten ist, unterliegt die Beschwerdeführerin. Die Gerichtskosten werden

deshalb der Beschwerdeführerin auferlegt, wobei die Gerichtsgebühr, da keine

materielle Prüfung erfolgte, entsprechend zu reduzieren ist (§ 13 Abs. 2 VRG; § 4 Abs. 2 Gebührenverordnung des Verwaltungsgerichts [GebV

VGr]). Mangels Obsiegens steht ihr keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Zur Rechtsmittelbelehrung im nachstehenden Beschlussdispositiv

ist Folgendes zu erläutern: Da der angefochtene Entscheid der Vorinstanz einen

Zwischenentscheid darstellt, ist der vorliegende dazu seinerseits ein solcher;

das Bundesgericht lässt sich daher im Sinn des Art. 93 Abs. 1 BGG nur

anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil drohte oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen könnte und so

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (Bertschi, § 19a N. 31 f. und 48;

VGr, 21. April 2016, VB.2015.00305, E. 9).

Demgemäss beschliesst die

Kammer:

1.

Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2.

Der

Beschwerdeführerin läuft eine nicht erstreckbare Frist von 20 Tagen, ab

Zustellung dieses Beschlusses, um sich im laufenden Rekursverfahren zur

Vernehmlassung der Beschwerdegegnerin zu äussern.

3.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 170.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

4.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

5.

Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

6.

Gegen diesen

Beschluss kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7.

Mitteilung an …