Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00011

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00011

Urteil

des Einzelrichters

vom 30. April 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer,

Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

Unterhaltsgenossenschaft A,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Busse wegen Strassenschäden,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Verfügung vom 18. Mai 2019 belegte die

Unterhaltsgenossenschaft A B mit einer Busse in der Höhe von Fr. 200.-, da

sie im Winter 2018/2019 eine Flurstrasse, welche im Eigentum der

Unterhaltsgenossenschaft ist, durch "unsachgemässes Pfaden"

beschädigt habe, und kündigte an, ihr auch die Kosten für die entsprechenden

Instandstellungsarbeiten in Rechnung zu stellen.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob B am 25. Mai 2019 Rekurs an den

Bezirksrat Pfäffikon und beantragte sinngemäss die Aufhebung der

Bussenverfügung vom 18. Mai 2019.

Mit Beschluss vom 11. Dezember 2019 hiess der

Bezirksrat Pfäffikon den Rekurs gut und hob die Bussenverfügung vom

18.

Mai 2019 auf.

III.

Gegen diesen Beschluss erhob die Unterhaltsgenossenschaft

A am 11. Januar 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragte,

der angefochtene Beschluss sei aufzuheben. Der Bezirksrat Pfäffikon verzichtete

am 20. Januar 2020 auf eine Vernehmlassung. B beantragte am

30.

Januar 2020 sinngemäss die Abweisung der Beschwerde.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Bei der

Beschwerdeführerin handelt es sich um eine Unterhaltsgenossenschaft im Sinn von

§ 129 des Landwirtschaftsgesetzes vom 2. September 1979 (LG,

LS 910.1) und damit um eine öffentlich-rechtliche Genossenschaft gemäss

§ 49 Abs. 2 LG (vgl. zum Ganzen VGr, 21. Oktober 2009,

VB.2009.00286, E. 1.1). Gegen die vorliegend strittige Bussenverfügung des

Genossenschaftsvorstands war gestützt auf § 69 in Verbindung mit § 49 Abs. 1 LG der Rekurs an den Bezirksrat gegeben, da die Sache nach

§ 70 LG nicht in die Zuständigkeit des Baurekursgerichts fällt. Gegen den

Rekursentscheid des Bezirksrats ist nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) die

Beschwerde an das Verwaltungsgericht möglich. Das Verwaltungsgericht ist daher

zu Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

Ob die Beschwerdeführerin als öffentlich-rechtliche

Genossenschaft und Trägerin von öffentlichen Aufgaben überhaupt zur Beschwerde

legitimiert ist (§ 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG), kann –

wie sich aus den nachstehenden Erwägungen ergibt – offenbleiben.

1.2

Strittig

sind einerseits eine Busse in der Höhe von Fr. 200.- und anderseits die

Übernahme der Kosten für die Instandstellungsarbeiten, die gemäss von der

Beschwerdeführerin eingereichten Offerten insgesamt Fr. 14'436.65 betragen

sollen. Damit beträgt der Streitwert insgesamt Fr. 14'636.65, weshalb die

Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit fällt (§ 38b

Abs. 1 lit. c. VRG).

2.

2.1

Die

Beschwerdegegnerin ist Eigentümerin des Grundstücks Kat.-Nr. 01 und damit

auch Anstösserin an die Flurstrasse oberhalb von C, welche im Eigentum der Beschwerdeführerin

ist. Auf dem genannten Grundstück steht ein Stall, welchen die

Beschwerdeführerin wohl seit 2014 an eine Drittperson vermietet. Die Mieterin

hält in diesem Stall offenbar Pferde, welche täglich betreut werden müssen. Um

die Betreuung der Pferde auch im Winter sicherzustellen, wird die Flurstrasse

teilweise mit einem Schneepflug geräumt. Anlässlich derartiger Schneeräumungen

soll es in den Wintern 2016/2017 sowie 2018/2019 zu Schäden an der Flurstrasse

gekommen sein, welche nach Ansicht der Beschwerdeführerin von der

Beschwerdegegnerin zu verantworten sind.

Mit Verfügung vom 18. Mai 2019 auferlegte die

Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin gestützt auf Art. 28 ihrer Statuten

eine Busse in der Höhe von Fr. 200.- sowie die (noch nicht näher

definierten) Kosten für die Instandstellungsarbeiten, da die Flurstrasse im

Winter 2018/2019 wieder beschädigt worden sei, obwohl die Beschwerdegegnerin

bereits im Jahr 2017 mündlich über die sorgsame Nutzung der Strasse ermahnt

worden sei. Mit ihrer Verfügung ahndete die Beschwerdeführerin einen Verstoss

gegen Art. 19 ihrer Statuten, welcher unter anderem Folgendes statuiert:

"Die Grundeigentümer oder Bewirtschafter haben alles zu unterlassen, was

zu einer Schädigung der gemeinsamen Anlagen führen könnte, und alles zu tun,

was deren Unterhalt erleichtert."

2.2

Die

Vorinstanz führt zusammenfassend aus, der Beschwerdegegnerin sei weder das

konkrete Ausmass des aktuell geltend gemachten Schadens angezeigt und belegt

noch eine Busse oder eine Ersatzvornahme in schriftlicher Verfügungsform

angedroht worden. Erst im Fall, dass eine zuvor erfolgte schriftliche Anordnung

nicht befolgt würde, rechtfertige sich der Erlass einer Bussenverfügung oder

eine allfällige Ersatzvornahme.

2.3

Nach

Ansicht der Beschwerdeführerin verlangen ihre Statuten keine schriftliche

Abmahnung bei Widerhandlungen, bevor eine Busse ausgesprochen werden könne. Sie

habe die Beschwerdegegnerin bereits im Frühling 2017 mündlich darauf aufmerksam

gemacht, dass Kiesstrassen nicht mit dem Schneepflug gepfadet werden dürften.

Diese mündlichen Vorgaben seien bindend. Die Beschwerdegegnerin habe die

Anordnungen der Unterhaltsgenossenschaft missachtet, was sie auch eingestanden

habe. Nachdem sie nun aber wieder gegen die Vorgaben verstossen habe, sei die

Busse gerechtfertigt.

2.4

Die

Beschwerdegegnerin bringt vor, sie sei im Vorfeld der Bussenverfügung vom

18.

Mai 2019 weder mündlich noch schriftlich angemahnt worden. Sie habe

erst mit dieser Verfügung erfahren, dass offenbar durch Schneeräumungen, die

angeblich durch ihre Mieterin beauftragt worden seien, die Flurstrasse im

Winter 2018/2019 beschädigt worden sei.

2.5

Nach

Art. 28 der Statuten kann der Vorstand die Grundeigentümer bzw.

Bewirtschafter, die seinen Anordnungen keine Folge leisten, mit einer Busse bis

zu Fr. 200.- belegen.

Die Vorinstanz führt zutreffend aus, dass unter

"Anordnungen" schriftliche Anordnungen im Sinn von § 10 Abs. 1 VRG zu verstehen sind. Solche schriftlichen Anordnungen sind zu

begründen, mit einer Rechtsmittelbelehrung zu versehen und insbesondere den

Verfahrensbeteiligten mitzuteilen (§ 10 Abs. 1 und 3 VRG).

Es ist unbestritten, dass der Vorstand der

Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin die Verwendung eines Schneepflugs zur

Räumung des betroffenen Flurwegs zumindest nicht mittels Verfügung untersagt

hat. Folglich bietet Art. 28 der Statuten keine hinreichende Grundlage, um

die Beschwerdegegnerin mit einer Busse von Fr. 200.- zu belegen.

2.6

Es bleibt

zu prüfen, ob die Bussenauflage direkt auf das Landwirtschaftsgesetz gestützt

werden kann.

2.6.1

Der

Vorstand der Beschwerdeführerin ist gestützt auf § 65 LG befugt,

"Ordnungsbussen" bis Fr. 200.- gegen "ungehorsame"

Genossenschafter zu verhängen. Ob der Begriff "ungehorsamer"

Genossenschafter auch Verstösse gegen das Genossenschaftsreglement umfasst,

kann – wie sich sogleich zeigt – offenbleiben.

2.6.2

Das Legalitätsprinzip nach Art. 5 Abs. 1 der Bundesverfassung vom

18.

April 1999 (SR 101) verlangt eine hinreichende und angemessene

Bestimmtheit der anzuwendenden Rechtssätze zur Sicherung des Gesetzesvorbehalts,

der Rechtssicherheit und der rechtsgleichen Rechtsanwendung (BGE 143 II 162 E. 3.2.1, auch zum Folgenden). Der Grad der erforderlichen

Bestimmtheit lässt sich nicht abstrakt festlegen. Rechtssätze müssen so präzise

formuliert sein, dass die Rechtsunterworfenen ihr Verhalten danach einrichten

und die Folgen eines bestimmten Verhaltens mit einem den Umständen

entsprechenden Grad an Gewissheit erkennen können (BGE 145 IV 329 E. 2.2,

139.

I 280 E. 5.1).

Nach Art. 19 der Statuten haben Grundeigentümer oder

Bewirtschafter alles zu unterlassen, was zu einer Schädigung der gemeinsamen

Anlagen führen könnte, und alles zu tun, was deren Unterhalt erleichtert.

Dieser Grundsatz wird in den Statuten mit mehreren Beispielen konkretisiert,

welche für den vorliegenden Fall aber nicht einschlägig sind (Art. 19 Ziff. 1–9

der Statuten).

Art. 19 der Statuten ist – abgesehen von den

erwähnten Konkretisierungen – sehr offen formuliert. Daraus ergibt sich weder

ein Verbot, Flurwege im Winter zu pflügen, noch eine konkrete Anweisung, wie

das Pflügen zu erfolgen habe. Damit ergibt sich aus den Statuten nicht mit

hinreichender Klarheit, dass die Beschwerdegegnerin den zu ihrer Liegenschaft

führenden Weg nicht oder nur in bestimmter Weise pflügen dürfte. Mithin ist

Art. 19 der Statuten zu unbestimmt, um die Busse gegen die Beschwerdegegnerin

zu begründen. Es kann deshalb offenbleiben, ob die fraglichen Schäden überhaupt

durch das Pflügen entstanden sind – was die Beschwerdegegnerin substanziiert

bestreitet – und ob die Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin bzw. deren

Mieterin das Pflügen der Strasse überhaupt verbieten kann. Ebenso offenbleiben

kann, ob die Beschwerdegegnerin sich das von der Mieterin in Auftrag gegebene

Pflügen als eigenes Fehlverhalten im Sinn von Art. 19 der Statuten

anrechnen lassen muss.

2.7

Nach

Art. 28 der Statuten kann der Vorstand, wenn Grundeigentümer bzw.

Bewirtschafter seinen Anordnungen keine Folge leisten, nötigenfalls die ihnen

obliegenden Arbeiten zu ihren Lasten durch Dritte besorgen lassen.

Die Vorinstanz qualifiziert die Instandstellungsarbeiten

zu Recht als Ersatzvornahme. Die Anordnung einer Ersatzvornahme setzte zunächst

eine vollstreckbare Verfügung voraus (§ 30 Abs. 1 VRG; vgl. hierzu

Tobias Jaag in: Alain Griffel [Hrsg,], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 30

N. 3 ff. und N. 25 ff.). Nach § 31 Abs. 1 VRG muss

der Ersatzvornahme sodann eine Androhung vorangehen und dem Pflichtigen

gleichzeitig eine angemessene Frist zur Erfüllung angesetzt werden, was in

Verfügungsform erfolgen muss (Jaag, § 31 N. 1).

Vorliegend fehlt es bereits an einer vollstreckbaren

Sachverfügung, mit der die Beschwerdegegnerin verpflichtet worden wäre, den

fraglichen Wegabschnitt auf eigene Kosten instand zu stellen. Sodann hat die

Beschwerdeführerin der Beschwerdegegnerin die Instandstellungsarbeiten auf

deren Kosten jedenfalls nicht mittels einer Verfügung angedroht und ihr auch

keine Frist zur Reparatur der Flurstrasse angesetzt. Die Ersatzvornahme auf

Kosten der Beschwerdegegnerin erweist sich schon aus diesem Grund als

unzulässig.

Dispositiv

2.8 Demnach

hat die Vorinstanz die Verfügung der Beschwerdeführerin vom 18. Mai 2019 zu

Recht aufgehoben. Die Beschwerde ist entsprechend abzuweisen, soweit darauf

einzutreten ist.

3.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben

werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …