Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00026

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00026

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Juli 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer, Verwaltungsrichter

André

Moser, Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

A, Verlag B AG

Beschwerdeführerin,

gegen

Justizvollzug Kanton Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Schreiben vom 17. April 2019 gelangte A an die

Direktion der Justiz und des Innern des Kantons Zürich und ersuchte um Einsicht

in die Akten zu C. Die Direktion der Justiz und des Innern leitete das Gesuch

am 30. April 2019 an den Justizvollzug und Wiedereingliederung (früher:

Amt für Justizvollzug) weiter. Dieser wies das Gesuch mit Verfügung vom 13. Mai

2019 ab, soweit er darauf eintrat.

Erwägungen

II.

A. Dagegen

erhob A mit Eingabe vom 14. Juni 2019 Rekurs bei der Direktion der Justiz

und des Innern und beantragte, die Verfügung vom 13. Mai 2019 sei

aufzuheben und ihr Einsicht in die Strafvollzugsakten von C zu gewähren,

insbesondere in die Einträge nach seiner im Jahr … erfolgten Haftentlassung.

Eventualiter sei die Einsicht unter Auflagen zu gewähren.

B. Die

Direktion der Justiz und des Innern holte eine Stellungnahme bei der

Koordinationsstelle IDG zum Einsichtsgesuch ein, wies den Rekurs mit Verfügung

vom 12. Dezember 2019 ab und auferlegte die Verfahrenskosten A.

III.

A. Mit

Beschwerde vom 15. Januar 2020 gelangte A ans Verwaltungsgericht und

stellte folgende Anträge:

1.

Die Verfügung der Vorinstanz vom 12. Dezember 2019, [...],

betreffend "Rekurs gg. VF JuV V. 13.5.19; IDG Gesuch" sei aufzuheben,

und der Beschwerdeführerin sei Einsicht in die Strafvollzugsakten von C zu

gewähren, wobei das Gericht den Umfang der Einsicht unter Beachtung des

Verhältnismässigkeitsprinzips (z. B.

durch Schwärzung) einschränken kann, aber insbesondere die folgenden Elemente

zur Einsicht freigibt:

a)

Akteninformationen über die äusseren Stationen und Verlegungen von C einschliesslich

der zeitlichen Angaben dazu;

b)

Akteninformationen über die von C allfällig genutzten Ausbildungs-,

Weiterbildungs- und Therapieangebote einschliesslich der zeitlichen Angaben

dazu;

c)

Akteninformationen über die Haftbedingungen von C, insbesondere ob

Ausgang und Urlaub gewährt worden ist, einschliesslich der zeitlichen Angaben

dazu;

d)

Akteninformationen über Korrespondenz mit C nach der im Jahr … erfolgten

Haftentlassung, einschliesslich der zeitlichen Angaben dazu;

e)

Akteninformationen, die nach Ablauf der Probezeit mit Schutzaufsicht von

Anfang … an generiert worden sind;

f)

Akteninformationen über den Vorgang der Namensänderung und den neuen

Namen von C;

g)

Akteninformationen über den Tod einschliesslich allfälliger indirekter

Hinweise auf den Tod von C.

2.

Eventualiter zu Ziff. 1 sei die Verfügung der Vorinstanz vom

12.

Dezember 2019, [...], betreffend "Rekurs gg. VF JuV v. 13.5.19;

IDG Gesuch" aufzuheben, und die Angelegenheit zur Feststellung des

Sachverhalts, insbesondere zur Einholung einer Stellungnahme von C bzw. seiner

Angehörigen, sowie zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

3.

Der Gesuchstellerin seien für das vorinstanzliche Verfahren, das

Beschwerdeverfahren sowie die Zugangsgewährung keine Kosten aufzuerlegen.

In prozessualer Hinsicht ersuchte A um Einholung der

Strafvollzugsakten für das Beschwerdeverfahren.

B. Mit

Beschwerdeantwort vom 22. Januar 2020 beantragte der Justizvollzug und

Wiedereingliederung die Abweisung der Beschwerde und reichte gleichzeitig die

Akten der Bewährungs- und Vollzugsdienste mit dem Vermerk

"vertraulich" ein. Die Direktion der Justiz und des Innern beantragte

mit Vernehmlassung vom 27. Januar 2020 ebenfalls die Abweisung der

Beschwerde. A nahm am 5. Februar 2020 erneut Stellung.

IV. Mit

Präsidialverfügung vom 19. Mai 2020 wurden sowohl der Justizvollzug und

Wiedereingliederung als auch das Staatsarchiv aufgefordert, zur Frage Stellung

zu nehmen, ob bzw. wann die fraglichen Akten gemäss Archivgesetz vom 24. September

1995.

archiviert wurden. Mit Schreiben vom 20. Mai 2020 teilte der

Justizvollzug und Wiedereingliederung mit, dass die Strafvollzugsakten von C

bisher noch nicht archiviert worden seien, sondern sie von der Amtsstelle

aufbewahrt würden. Das Staatsarchiv reichte am 29. Mai 2020 eine Übersicht

über die Bestände des Staatsarchivs betreffend C zu den Akten.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a und § 19b Abs. 2 lit. c des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich vom 24. Mai 1959 (VRG)

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig.

1.2

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Art. 17

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt jeder

Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht überwiegende

öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung begründet

ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das Öffentlichkeitsprinzip

wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar

2007.

(IDG) umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den

Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom

Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip

mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November

2005, ABl 2005, 1'283 ff., 1'296 [IDG-Weisung]; Tobias Jaag/Markus Rüssli,

Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich etc. 2019,

Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich öffentlich

zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG).

2.2

Die

Bekanntgabe von Informationen auf Gesuch hin richtet sich nach § 20 und §§ 23 ff.

IDG, und zwar auch dann, wenn die Informationsbekanntgabe Personendaten

betrifft; §§ 16 ff. IDG beziehen sich lediglich auf die weiteren

Fälle der (aktiven oder passiven) Weitergabe, die nicht im Rahmen eines

Informationszugangsgesuchs nach § 20 IDG oder der Informationstätigkeit

von Amtes wegen nach § 14 IDG erfolgen (VGr, 16. Dezember 2015,

VB.2015.00536, E. 4.2.2).

2.3

Die

beantragte Bekanntgabe von Informationen kann das öffentliche Organ nach § 23 Abs. 1 IDG ganz oder teilweise verweigern oder aufschieben, wenn eine

rechtliche Bestimmung oder ein überwiegendes öffentliches oder privates

Interesse entgegensteht. Ein entgegenstehendes privates Interesse liegt insbesondere

vor, wenn durch die Bekanntgabe der Information die Privatsphäre Dritter

beeinträchtigt wird (§ 23 Abs. 3 IDG). Betrifft das Gesuch

Informationen, die Personendaten von Dritten enthalten, kommt zusätzlich § 26 IDG zur Anwendung; ein mehrstufiges Verfahren erscheint sachgerecht (Urs Thönen

in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und

Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [IDG], Zürich/Basel/Genf 2012 [Kommentar

IDG], § 26 N. 1 und 5; Weisung, S. 1'318; vgl. auch BGr, 21. März

Dispositiv

2019, 1C_222/2018, E. 3.4 mit Verweis auf BGE 142 II 340): Demnach prüft

das öffentliche Organ in einem ersten Schritt aufgrund einer grundsätzlich

vorläufigen Interessenabwägung nach § 23 IDG, ob eine Gewährung des

Informationszugangs des Dokuments überhaupt in Betracht fällt. Kommt eine Bekanntgabe

aufgrund dieser vorläufigen Interessenabwägung nicht infrage, ist sie zu

verweigern (§ 23 Abs. 1 IDG). Wird allerdings die Möglichkeit einer

Zugangsgewährung bejaht, gibt es den betroffenen Dritten Gelegenheit zur

Stellungnahme innert angemessener Frist (§ 26 Abs. 1 IDG). Gestützt

auf diese Stellungnahmen ist die definitive Interessenabwägung vorzunehmen und

der eigentliche Entscheid über die Gewährung des Zugangs zu den fraglichen

Informationen zu fällen. Betrifft das Gesuch besondere Personendaten, lehnt das

öffentliche Organ das Gesuch ab, wenn die betroffenen Dritten dem Zugang nicht

ausdrücklich zustimmen (§ 26 Abs. 2 IDG).

3.

3.1 Die

Vorinstanz hielt im angefochtenen Entscheid fest, dass es sich bei den

Strafvollzugsakten von C integral um besondere Personendaten handle, weshalb

für die Bekanntgabe die ausdrückliche Zustimmung der betroffenen Person

notwendig sei. Es sei unerheblich, weshalb die Zustimmung nicht habe eingeholt

werden können, sei dies, weil die betroffene Person verstorben sei, oder weil

sie aus anderen Gründen nicht habe kontaktiert werden können. Dass C nach der

Verbüssung der Tat von den zuständigen Behörden eine Namensänderung bewilligt

worden sei, um ihm zu ermöglichen, möglichst unauffällig und von der Öffentlichkeit

abgeschirmt zu leben, zeige, dass vorliegend ein weiterbestehendes

Geheimhaltungsinteresse vorhanden sei. Es bestünde kein öffentliches Interesse

daran, die Akten einzusehen, weshalb das Akteneinsichtsgesuch abzuweisen sei.

Auch eine Einsichtnahme unter Auflagen oder in anonymisierte Informationen sei

abzulehnen.

3.2 Die

Beschwerdeführerin leitet ein gewichtiges öffentliches Interesse am Zugang zu

den Informationen daraus ab, dass es sich beim Fall C um einen der wichtigsten

Fälle der jüngeren schweizerischen Kriminalgeschichte handle, welcher auch als

Beispiel für die fehlende Wiederholungsgefahr trotz äusserst schwerer

Straftaten diene. Die Ungewissheit über die Existenz von C und seinen

Aufenthaltsort sei eine dauernde Belastung für die Opferangehörigen. Weiter sei

es nicht zutreffend, dass das gesamte Dossier als besondere Personendaten zu

qualifizieren sei, sondern die Vorinstanz hätte darlegen müssen, welche

Informationen der Strafvollzugsakten effektiv zu den besonderen Personendaten

zählten, und diese wären vom Zugang auszunehmen gewesen. Aber auch für den

Fall, dass es sich um besondere Personendaten handle, müsse berücksichtigt

werden, dass C ihren eigenen Quellen zufolge inzwischen verstorben sei, da mit

dem Tod das Persönlichkeits- und Datenschutzrecht untergehe; dies ergebe sich

auch aus § 19 Satz 1 der Verordnung über die Information und den

Datenschutz vom 28. Mai 2008 (IDV). Tatsache sei aber auch, dass der

Beschwerdegegner keine Anstrengungen unternommen habe, C zu kontaktieren. Die

Vorinstanz unterlasse es sodann, in ihrer Interessenabwägung die öffentlichen

Interessen zu berücksichtigen, die für den Informationszugang sprächen.

3.3 Der

Beschwerdegegner verwies in seiner Beschwerdeantwort darauf, dass § 19 IDV

vorliegend nicht zur Anwendung gelangen könne, da sich diese Bestimmung nur auf

den Zugang zu eigenen Personendaten nach § 20 Abs. 2 IDG beziehe.

4.

4.1 Der

Beschwerdegegner verneinte seine Zuständigkeit für Informationen betreffend die

Namensänderung, da für die Vornahme der Namensänderung ein anderes Amt

zuständig gewesen sei.

4.1.1

Nach § 3 Abs. 2 Satz 1 IDG gelten als Informationen alle

Aufzeichnungen, welche die Erfüllung einer öffentlichen Aufgabe betreffen,

unabhängig von ihrer Darstellungsform und ihrem Informationsträger. Dabei

spielt die Herkunft der Information keine Rolle (Beat Rudin, Kommentar IDG, § 3

N. 7). Nach § 9 IDV behandelt dasjenige Organ ein Gesuch um

Informationszugang, an welches sich das Gesuch richtet, es sei denn, es sei

eine andere Stelle für zuständig erklärt worden oder das Gesuch betreffe

offensichtlich die Informationen eines anderen Organs. Betrifft ein Gesuch

Informationen mehrerer Organe, sprechen sie sich über die Behandlung und

Beurteilung des Gesuchs ab (§ 9 Abs. 3 IDV).

4.1.2 Zwar wurde die Namensänderung tatsächlich

nicht durch den Beschwerdegegner verfügt. Allerdings befindet er sich im Besitz

dieser Information (des neuen Namens), da sie im Zusammenhang mit der Probezeit

von C nach dessen Entlassung stand. Sodann ersuchte die Beschwerdeführerin um

Zugang zu weiteren Informationen des Strafvollzugsdossiers von C, weshalb nach

§ 9 Abs. 1 und 2 IDV von der grundsätzlichen Zuständigkeit des

Beschwerdegegners für die Beurteilung des Zugangsgesuchs auszugehen ist. Soweit

der Beschwerdegegner der Ansicht ist, für die Herausgabe des neuen Namens von C

nicht zuständig zu sein und er deshalb auf das Gesuch nicht eingetreten ist,

sind die Verfügungen der Vorinstanz und des Beschwerdegegners aufzuheben.

Vielmehr wäre die Behörde nach § 9 Abs. 3 IDV für die Behandlung und Beurteilung

des Gesuchs hinzuzuziehen, d. h.

mindestens zur einer Stellungnahme einzuladen gewesen. Da, wie sich zeigen

wird, die Sache ohnehin an den Beschwerdegegner zurückzuweisen ist, wird er

dies in einem erneuten Verfahren nachzuholen haben.

4.2 Das Archivgesetz

regelt als lex specialis den Zugang zu Akten, die im Sinn des Archivgesetzes

archiviert wurden. Nach § 10 Abs. 1 Archivgesetz richtet sich der

Zugang zu archivierten Akten nach dem IDG, wobei §§ 11–11b Archivgesetz

vorbehalten bleiben. Übernimmt das Staatsarchiv Akten, so wird es zum

verantwortlichen Organ für die Informationen (§ 5 der Archivverordnung vom

9. Dezember 1998).

Nach Auskunft des Staatsarchivs

befinden sich in ihren Beständen Strafvollzugsakten von C für die Jahre … bis ….

Die weiteren Strafvollzugsakten werden derzeit durch den Beschwerdegegner

aufbewahrt; diese Akten wurden dem Verwaltungsgericht eingereicht. Die

Beschwerdeführerin verlangte Einsicht in das Strafvollzugsdossier von C und

damit auch in die Strafvollzugsakten, welche die Jahre … bis … betreffen. Da

sich diese Informationen nicht beim Beschwerdegegner befinden, war er nicht

zuständig zur Beurteilung des Einsichtsgesuchs. Soweit der Beschwerdegegner

darauf aber eingetreten ist und das Gesuch behandelt hat, sind die Verfügungen

des Beschwerdegegners und der Vorinstanz aufzuheben. Von einer Überweisung des

Gesuchs an das Staatsarchiv kann abgesehen werden, da dieses nicht

fristgebunden ist (Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 5 N. 48).

5.

5.1 Nach § 23 IDG sind die dem Informationszugang entgegenstehenden Interessen den hinter dem

Transparenzgrundsatz stehenden Interessen gegenüber zu stellen. Als einer Zugänglichmachung

entgegenstehendes privates Interesse ist insbesondere die Privatsphäre zu

beachten, welche sich aus Art. 13 der Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft vom 18. April 1999 (BV) ergibt. Das Vorliegen von

entgegenstehenden privaten Interessen, wie sie sich vorliegend aus Art. 13

BV ergeben, führt nicht zu einem automatischen Vorrang dieser Interessen und

damit zu einer Verweigerung des Informationszugangs; vielmehr ist eine

Interessenabwägung vorzunehmen (vgl. BGr, 2. Dezember 2015, 1C_74/2015, E. 4.1.2).

5.2 Nach

allgemeiner Rechtsauffassung geht der Persönlichkeitsschutz mit dem Tod einer

Person unter. Im Gegensatz zu Deutschland kennt die Schweiz keinen sogenannten

postmortalen Persönlichkeitsschutz. In der Schweiz ist aber anerkannt, dass

Angehörige sich in

einem gewissen Mass auf ihr eigenes Persönlichkeitsrecht stützen können, so

beispielsweise zur Wahrung des Ansehens des Verstorbenen (sog. Andenkensschutz;

vgl. BGE 109 II 353 E. 4; BGE 129 I 302 E. 1.2.2, je mit weiteren Hinweisen).

Das Persönlichkeitsrecht der Angehörigen schützt Informationen Verstorbener

insofern, als sie ein dem Informationszugang entgegenstehendes Interesse daran

haben können, dass der Verstorbene nicht verunglimpft wird und keine negativen

persönlichkeitsrelevanten Umstände publiziert werden (vgl. BGE 127 I 145 E. 5c/dd).

Der Begriff der Angehörigen setzt nicht zwingend Verwandtschaft

voraus, es reicht auch eine andere nahe Beziehung wie Freundschaft zur

verstorbenen Person aus (BGE 109 II 353 E. 4b; BGE 129 I 302 E. 1.2.2).

5.3

Sodann hat das Bundesgericht bereits mehrfach die Weiterwirkung einzelner

Aspekte des Persönlichkeitsschutzes über den Tod des Grundrechtsträgers hinaus

anerkannt; so umfasst die in Art. 10 Abs. 2 BV

verbriefte persönliche Freiheit auch das Recht des Einzelnen, in den Schranken

des Gesetzes, der öffentlichen Ordnung und der guten Sitten zu Lebzeiten selbst

über das Schicksal seines Leichnams sowie die Art und den Ort der Bestattung zu

bestimmen (BGE 129 I 173 E. 4), sind Patientendaten auch über den Tod

hinaus durch das Arztgeheimnis geschützt (BGr, 26. April 1995, 2P.339/1994

in: Pra 85/1996 Nr. 94, 289 ff.) und ist es nicht willkürlich, dem

Persönlichkeitsschutz im öffentlichen Recht eine weitergehende Schutzwirkung

als im Zivilrecht zuzuerkennen (BGE 127 I 145 E. 5c/cc). Aus dieser

beschränkten Weiterwirkung des Persönlichkeitsrechts über den Tod hinaus

ergeben sich allerdings noch keine eigenständigen Grundrechtsansprüche, sondern

sie leiten sich aus dem Selbstbestimmungsrecht des Verstorbenen zu seinen

Lebzeiten ab. Das Bundesgericht hat dieses zu Lebzeiten geäusserte

Selbstbestimmungsrecht bisher nur in Bezug auf den Umgang mit dem eigenen

Leichnam ausdrücklich anerkannt (statt vieler BGE 127 I 115 E. 4a). Ob ein

zu Lebzeiten geäussertes Selbstbestimmungsrecht auch beim Umgang mit

Informationen (bspw. solchen im Sinn von § 3 Abs. 2 IDG) zu

berücksichtigten ist, ist bisher nicht geklärt (dies für das bernische Recht

verneinend: Obergericht Bern, 13. September 2017, KES 17254, E. 8).

Die Rechtsprechung lehnte die Anerkennung eines postmortalen

Persönlichkeitsschutzes bisher insbesondere deshalb ab, weil dies zu dogmatischen

Problemen bei der Bestimmung des Rechtsträgers führen würde und Verstorbene keine

eigene Klage- bzw. Beschwerdelegitimation begründen können (ausführlich BGE 129

I 302 E. 1.2.5). Insofern erscheint es nicht ausgeschlossen, dass ein zu

Lebzeiten geäussertes Selbstbestimmungsrecht eines Verstorbenen von Amtes wegen

im Rahmen einer Interessenabwägung berücksichtigt werden könnte, dies

insbesondere in Fällen, in denen das anwendbare Recht einen über Art. 28

des schweizerischen Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember 1907 (ZGB) sowie

Art. 13 BV hinausgehenden Schutzbereich vorsieht (vgl. BGE 127 I 145 E. 5c/cc).

Angesichts der eher zurückhaltenden Rechtsprechung ist aber davon auszugehen,

dass neben dem Selbstbestimmungsrecht in Bezug auf den Umgang mit dem eigenen

Leichnam primär der Andenkensschutz über die Persönlichkeitsrechte der

Angehörigen über den Tod hinaus Wirkung zeigt, soweit das anwendbare

Spezialgesetz keinen weitergehenden Schutz kennt. Und auch im letzteren Fall

wären die Angehörigen dazu wohl anzuhören. Ob und inwiefern für Informationen,

die Gegenstand eines Informationszugangsgesuchs nach IDG sind, ein

weitergehender Schutz zu berücksichtigten ist, ist im Folgenden zu prüfen.

5.4

Weil die Persönlichkeit mit dem Tod endet, sind Informationen über

verstorbene Personen nicht mehr durch deren Persönlichkeitsrechte in gleichem

Mass wie zu Lebzeiten geschützt. Damit die Persönlichkeit und Würde des

Menschen in gewisser Weise auch über dessen Tod angemessen respektiert wird,

setzt der Verordnungsgeber in § 19 IDV einen Interessennachweis für den

Zugang zu Informationen über verstorbene Personen voraus (Erläuterungen IDV,

ABl 2008 916 ff, S. 937).

Nach § 19 IDV wird über Personendaten von verstorbenen

Personen Auskunft erteilt, wenn die gesuchstellende Person ein Interesse an der

Auskunft nachweist und keine überwiegenden Interessen von Angehörigen der

verstorbenen Person oder von Dritten entgegenstehen. § 19 IDV lehnt sich

an die praktisch wortgleiche Bestimmung im Bundesrecht an (Art. 1 Abs. 7

der Verordnung zum Bundesgesetz über den Datenschutz vom 14. Juni 1993 [SR 235.11;

VDSG]; kritisch zur Gesetzmässigkeit von Art. 1 Abs. 7 VDSG: BGE 140 V 464 E. 4.2; Urs Maurer-Lambrou/Simon Kunz, BSK DSG/BGÖ, Art. 2 N. 6).

Ob die Bestimmung, indem sie über die Konzeption des IDG hinaus, einen

Interessennachweis verlangt, verfassungs- und gesetzmässig ist, kann vorliegend

offengelassen werden, da die Beschwerdeführerin ohnehin ein solches Interesse

geltend gemacht hat: Dem Interesse der Öffentlichkeit, von den Informationen

über C als wichtiger Kriminalfall der Schweiz Kenntnis zu erhalten, kommt

grundsätzlich ein hoher Stellenwert zu. Ob dieses allfällige entgegenstehende

Interessen überwiegt oder nicht, ist damit aber noch nicht gesagt. § 19 IDV statuiert allerdings keinen über das allgemeine Persönlichkeitsrecht der

verstorbenen Person hinausgehenden Schutz von Informationen (zur ähnlichen

Bestimmung im Kanton Bern: Obergericht Bern, 13. September 2017, KES

17254, E. 7). Soweit Zugangsgesuche von Drittpersonen zu beurteilen sind,

hält die Bestimmung betreffend Wirkung des Persönlichkeitsschutzes nur fest,

was ohnehin schon gilt: dem Zugangsgesuch können die Interessen von Angehörigen

und Drittpersonen, insbesondere deren eigene Persönlichkeitsrechte, entgegenstehen

(vgl. zu Art. 1 Abs. 7 VDSG: Jörg Schmid, Das Recht auf Auskunft über

Datenbearbeitung nach Art. 8 DSG, Privatrechtliche Fragen, FZR 1995 S. 3

ff., 8).

5.5 Nach § 23

Abs. 3 ist insbesondere der Schutz der Persönlichkeit der

betroffenen Person als der Zugangsgewährung entgegenstehendes Interesse zu

berücksichtigen. Dabei handelt es sich nicht um eine abschliessende Aufzählung,

vielmehr kommen auch weitere private Interessen infrage. Inwiefern es § 23 Abs. 3 IDG erlaubt, auch Interessen von verstorbenen Personen, im Sinn

eines über Art. 28 ZGB sowie Art. 13 BV hinausgehenden postmortalen

Persönlichkeitsschutzes, zu berücksichtigen, ist durch Auslegung zu ermitteln (ähnlich

BGE 127 I 145 E. 5c/cc). Infrage kommen insbesondere der Schutz von

Vertrauenserwartungen (vgl. dazu Häusermann Daniel Markus, Vertraulichkeit als

Schranke von Informationsansprüchen, Diss. St. Gallen, Zürich/St. Gallen 2009,

S. 132 ff.).

Nach § 11 Abs. 2 lit. a

in Verbindung mit § 11 Abs. 1 des Archivgesetzes, welches vorliegend

mangels Archivierung der Akten aber nicht anwendbar ist, sind archivierte

Akten, die die verstorbene Personen betreffen, erst zehn Jahre nach dem Tod der

betroffenen Person auf Gesuch hin zugänglich. Diese Schutzfrist gilt

grundsätzlich unabhängig davon, ob Angehörige eigene Persönlichkeitsrechte geltend

machen können. Allerdings können besonders schützenswerte Interessen eine

Zugangsgewährung vor Ablauf der Schutzfrist ermöglichen (§ 11a Abs. 1 lit. e Archivgesetz). Das Archivgesetz nimmt zwar das Regelungskonzept des

IDG auf und verweist betreffend Zugangsgewährung auch auf dieses (§ 10 Abs. 1 Archivgesetz), stellt aber mit den Schutzfristen, von denen zwar

Ausnahmen möglich sind (§ 11a Abs. 1 Archivgesetz), eine Art

Vermutung der Schutzbedürftigkeit dieser Informationen auf. Bei einer strengen

Anwendung dieser Bestimmungen erscheint es nicht ausgeschlossen, dass der

Zugang zu Informationen, die dem IDG unterstehen, zu gewähren ist, diese

Informationen aber, sobald sie archiviert werden, den im Einzelfall strengeren

Zugangsregeln nach dem Archivgesetz unterliegen. Da Informationen, die einmal

öffentlich gemacht wurden, dies in der Regel auch bleiben, kann dies zu

stossenden Ergebnissen führen. Insofern als das Archivgesetz mit der

Schutzfrist von zehn Jahren nach dem Todesdatum eine gewisse Vertraulichkeitserwartung

der betroffenen Person begründet, sollte es für diese nicht darauf ankommen, ob

ihre Informationen dem IDG oder dem Archivrecht unterstehen. Das IDG ist

deshalb, soweit Personendaten von Verstorbenen betroffen sind, gegenüber dem

Archivgesetz, obwohl § 11 Archivgesetz

lex specialis zum IDG ist, einer

harmonisierten Auslegung zugänglich (zum Bedürfnis nach Abstimmung der beiden

Gesetzgebungen: Weisung des Regierungsrates vom 19. September 2012 zum

Archivgesetz und Patientinnen- und Patientengesetz, ABl 2012 Nr. 39, S. 4).

Dabei darf die Auslegung aber nicht dazu führen, dass der Grundsatz der

Transparenz und Öffentlichkeit des Verwaltungshandelns ausgehöhlt wird. Dem

wird dadurch Rechnung getragen, dass die Schutzfristen, wie sie für archivierte

Akten gemäss § 11 Abs. 2 lit. a Archivgesetz gelten, im Rahmen

des IDG ohnehin nicht absolut gelten bzw. zwingend sind; das allenfalls durch

die Schutzfristen begründete Vertraulichkeitsinteresse kann im Sinn einer

harmonisierenden Auslegung als ein dem Informationszugang entgegenstehendes

Interesse in die Interessenabwägung nach § 23 IDG miteinbezogen werden.

5.6 Jedenfalls

ist aus der 15-jährigen Aufbewahrungsfrist, die nach § 27a Abs. 1 des

Straf- und Justizvollzugsgesetzes vom 19. Juni 2006 (StJVG) für

Justizvollzugsakten gilt, nichts Entsprechendes abzuleiten. Denn diese

Bestimmung verfolgt keine Geheimhaltungsinteressen, sondern dient der Behörde,

die im Rahmen ihrer öffentlichen Aufgabe allenfalls darauf angewiesen ist, auf

die Akten auch nach Ablauf der zehnjährigen Aufbewahrungsfrist nach § 5 Abs. 2 IDG zugreifen zu können (Weisung des Regierungsrates vom 23. Oktober

2013 zum Gesetz über die in der Direktion der Justiz und des Innern verwendeten

besonderen Personendaten, ABl 2013 Nr. 45, S. 20). Auch trotz

verlängerter Aufbewahrungsfrist ist auf solche Informationen weiterhin das IDG

anwendbar.

6.

6.1 Nach

§ 7 Abs. 1 VRG untersucht die Verwaltungsbehörde den Sachverhalt von

Amtes wegen. Der Untersuchungsgrundsatz verpflichtet die Behörde, für die

richtige und vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts zu

sorgen (Plüss, § 7 N. 10; vgl. Regina Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias

Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A., Zürich/St. Gallen 2015,

Rz. 92). Welche Beweismittel rechtserheblich sind und zur Klärung des

Sachverhalts beitragen und welche nicht, hat die Behörde nach pflichtgemässem

Ermessen zu entscheiden; es gilt der Grundsatz der freien Beweiswürdigung (VGr,

13. November 2019, VB.2019.00445, E. 2.2). Eine Verletzung des

Untersuchungsgrundsatzes liegt vor, wenn es die Behörde unterlässt, den

relevanten Sachverhalt im für den Einzelfall erforderlichen Umfang abzuklären.

Die behördliche Untersuchungspflicht endet dort, wo keine Anhaltspunkte

vorzufinden sind, die den Behörden weitere Sachverhaltsabklärungen nahelegen

(Plüss, § 7 N. 21). Die Parteien sind zwar gehalten, an der

Erstellung des Sachverhalts mitzuwirken (vgl. § 7 Abs. 2 VRG). Die

Behörde muss in solchen Fällen aber gleichwohl danach streben, den entscheidrelevanten

Sachverhalt abzuklären (Plüss, § 7 N. 10).

Hat die Behörde eine Interessenabwägung vorzunehmen, hat

sie alle massgebenden, einander gegenüberstehenden Interessen zu ermitteln, zu

gewichten und gegeneinander abzuwägen. Der mangelnde Einbezug eines erheblichen

Gesichtspunkts in eine Interessenabwägung stellt einen Rechtsfehler dar (vgl.

VGr, 14. Mai 2020, VB.2018.00500, E. 6.1).

6.2 Da wie

oben dargelegt die Interessenabwägung nach § 23 IDG unter anderen

Gesichtspunkten vorzunehmen ist, je nachdem ob C verstorben ist oder nicht,

gehört die Abklärung eines allfälligen Todes ohne Weiteres zur Erstellung des

rechtserheblichen Sachverhalts; dies gilt vorliegend insbesondere deshalb, weil

die Beschwerdeführerin substanziiert vorbringt, C sei inzwischen verstorben.

Vorliegend braucht nicht weiter darauf eingegangen zu werden, wo die Grenzen

der Sachverhaltsabklärung von Amtes wegen liegen bzw. welcher Aufwand dazu

betrieben werden muss, wenn die Parteien einer Mitwirkungspflicht unterliegen.

Der rechtserhebliche Sachverhalt ergibt sich vorliegend aus den Akten der

Behörde. Soweit der Beschwerdegegner festhielt, er verfüge über keine

Informationen zu einem allfälligen Tod von C, hat er den Sachverhalt ungenügend

festgestellt.

6.3 Die

Vorinstanz führte als einem Informationszugang entgegenstehendes Interesse

hauptsächlich das Geheimhaltungsinteresse von C selbst, welches sich aus dessen

Persönlichkeitsrechten ergibt, an. Bei verstorbenen Personen liesse sich das

dem Informationszugang entgegenstehende Interesse aber nur noch beschränkt aus

deren eigenen Persönlichkeitsrechten ableiten und zwar im Sinn von allfälligen

Vertrauensinteressen, die sich ähnlich wie unter dem Geltungsbereich von § 11 Abs. 2 lit. a Archivgesetz auf einen gewissen Weiterbestand der Geheimhaltung

von Personendaten beziehen (oben, E. 5.5). Primär wären aber die eigenen

Persönlichkeitsrechte der Angehörigen einer verstorbenen Person und deren

Pietätsgefühl relevant (BGE 109 II 353 E. 4a, so auch § 19 IDV und

oben E. 5.3).

6.4 Demnach

wäre der Beschwerdegegner im Rahmen der Sachverhaltsermittlung nicht nur gehalten

gewesen, in Betracht zu ziehen, ob C inzwischen verstorben ist, sondern bei

Bejahung dieser Tatsache auch, ob er Angehörige hinterlässt und ob ihm eigene

weitergehende Schutzinteressen gemäss § 23 Abs. 3 IDG zukommen. Jedenfalls

lassen sich den vom Beschwerdegegner eingereichten Akten Informationen zu

möglichen Angehörigen von C entnehmen; im Fall des Todes von C wären diese –

soweit möglich – zu deren eigenen Interessen anzuhören. Sodann wären diese

Interessen im Rahmen der Prüfung des Zugangsgesuchs zu berücksichtigen und dem

allgemeinen Interesse der Öffentlichkeit an Transparenz und Kontrolle des

staatlichen Handelns gegenüberzustellen gewesen. Insofern hat der

Beschwerdegegner nicht nur den Sachverhalt ungenügend abgeklärt und die

Interessen unzureichend ermittelt, sondern auch die Interessenabwägung

unvollständig vorgenommen. Die Sache ist zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung

und erneuter Entscheidung an den Beschwerdegegner zurückzuweisen. Soweit der

Beschwerdegegner der Ansicht ist, das Gesuch betreffe Informationen, die auch

bei anderen Behörden vorhanden sind, hat er diese hinzuzuziehen (E. 4.1.2).

7.

7.1 Die

(Sprung-)Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug

auf die Regelung der Nebenfolgen grundsätzlich als Obsiegen zu behandeln, wenn

die Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,

28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco Donatsch,

Kommentar VRG, § 64 N. 5). Demgemäss sind die Kosten des Rekurs- und

des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die

Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Direktion der Justiz und des Innern vom

12. Dezember 2019 ist entsprechend abzuändern.

7.2 Ein

Begehren um Zusprechung einer Parteientschädigung hat die Beschwerdeführerin

nicht gestellt, weshalb keine solche zuzusprechen ist (vgl. Kaspar, § 17

N. 16 mit Hinweisen).

8.

Letztinstanzliche kantonale Rückweisungsentscheide sind als

Zwischenentscheide im Sinn von Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 (SR 173.110) zu qualifizieren (BGE 138 I 143

E. 1.2, BGE 133 V 477 E. 4.2). Die vorliegende Rückweisung ist

daher vor Bundesgericht nur direkt anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken kann (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren

ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziffer I der Verfügung

der Direktion der Justiz und des Innern vom 12. Dezember 2019 sowie die

Verfügung des Beschwerdegegners vom 13. Mai 2019 werden aufgehoben, und

die Sache wird zur neuen Entscheidung im Sinn der Erwägungen an den

Beschwerdegegner zurückgewiesen.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziffer II der Verfügung der Direktion der Justiz

und des Innern vom 12. Dezember 2019 werden die Kosten des

Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 245.-- Zustellkosten,

Fr. 3'245.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben

werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an …