Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00028

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00028

Urteil

der 4. Kammer

vom 11. Februar 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiberin

Alexandra Altherr Müller.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

C, vertreten durch deren Rechtsdienst,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Abfindung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A,

geboren 1971, war vom 1. Oktober 2009 bis zum 30. Juni 2018 bei C als

wissenschaftliche Mitarbeiterin angestellt. Mit Aufhebungsvereinbarung vom

6./7. Juni 2018 wurde das Arbeitsverhältnis per 30. Juni 2018 in

gegenseitigem Einverständnis aufgelöst. A wurde eine Abfindung von acht

Monatslöhnen in Form einer Einmalzahlung zugesprochen.

B. Mit

Schreiben vom 24. März 2019 teilte A C mit, dass sie Arbeitslosentaggelder

sowie Taggelder der Invalidenversicherung erhalten habe. Daraufhin verfügte C

am 19. Juni 2019, dass die Abfindung in der Höhe der Hälfte der

Arbeitslosentaggelder und IV-Taggelder gekürzt werde. Sie verpflichtete A deshalb,

ihr Fr. 7'169.10 zurückzubezahlen.

Erwägungen

II.

Hiergegen liess A am 22. Juli 2019 an die

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen rekurrieren, welche das Rechtsmittel

mit Beschluss vom 12. Dezember 2019 abwies.

III.

Mit Beschwerde vom 16. Januar 2020 liess A an das

Verwaltungsgericht gelangen und die Aufhebung des Beschlusses der

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. Dezember 2019 unter Entschädigungsfolge

beantragen.

Die Rekurskommission mit Vernehmlassung vom

29.

Januar 2020 und C mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2020

beantragten die Abweisung der Beschwerde. A verzichtete mit Eingabe vom 2. März

2020.

auf eine Replik.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht

ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der

Rekurskommission der Zürcher Hochschulen über Anordnungen einer staatlichen Fachhochschule

über die Kürzung einer Abfindung nach § 36 Abs. 2 und Abs. 4 des

Fachhochschulgesetzes vom 2. April 2007 (FaHG, LS 414.10) und

§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Rechtsmittel,

deren Streitwert Fr. 20'000.- nicht übersteigt, fallen grundsätzlich in

die einzelrichterliche Zuständigkeit. In Fällen von grundsätzlicher Bedeutung

kann die Entscheidung einer Kammer übertragen werden (§ 38b Abs. 1

lit. c und Abs. 2 VRG).

Der Streitwert beträgt vorliegend lediglich Fr. 7'169.10.

Da die Frage, ob Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der Invalidenversicherung

zu einer Kürzung der Abfindung führen können, jedoch eine über den Einzelfall

hinausreichende Bedeutung hat, ist die Kammer zum Entscheid berufen.

1.3

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

2.1

Das

Arbeitsverhältnis zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin

wurde in gegenseitigem Einvernehmen mit Vereinbarung vom 6./7. Juni 2018

aufgelöst und der Beschwerdeführerin eine Abfindung in der Höhe von acht

Monatslöhnen ausgerichtet (§ 23 Abs. 2 in Verbindung mit § 26

des Personalgesetzes vom 27. September 1998 [PG, LS 177.10]). In der

Auflösungsvereinbarung wurde festgehalten, dass die Beschwerdeführerin die

Beschwerdegegnerin über anderweitig erzieltes Einkommen bzw. über die Zusprechung

von Rentenleistungen zu informieren habe; die Beschwerdegegnerin behalte sich

vor, ihre Leistungen im Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu kürzen oder

zurückzufordern.

2.2

Die

Personalverordnung der Zürcher Fachhochschule vom 16. Juli 2008 (LS 414.112)

enthält mit Bezug auf Abfindungen keine eigenen Regelungen, weshalb gemäss § 14 Abs. 1 FaHG auf die für das übrige Staatspersonal anwendbaren Bestimmungen

namentlich des Personalgesetzes und der Vollzugsverordnung zum Personalgesetz

vom 19. Mai 1999 (VVO, LS 177.111) zurückzugreifen ist. Gemäss

§ 23 PG ist eine Auflösung des Arbeitsverhältnisses in gegenseitigem

Einvernehmen zulässig und kann eine Abfindung gemäss § 26 PG ausgerichtet

werden.

2.3

Angestellte

mit wenigstens fünf Dienstjahren, deren Arbeitsverhältnis auf Veranlassung des

Kantons und

ohne ihr Verschulden aufgelöst wird, haben Anspruch auf eine Abfindung, sofern

sie mindestens 35-jährig sind. Angestellten mit Unterstützungspflichten kann

bei drohender Notlage eine Abfindung bereits vor dieser Altersgrenze oder bei

weniger als fünf Dienstjahren ausbezahlt werden (§ 26 Abs. 1 PG). Die

Abfindung wird nach den Umständen des Einzelfalles festgelegt. Angemessen

berücksichtigt werden insbesondere die persönlichen Verhältnisse und die

Arbeitsmarktchancen, die Dienstzeit und der Kündigungsgrund. Gemäss § 26 Abs. 5 PG wird Angestellten, die während der Abfindungsdauer neues

Einkommen

erzielen, die Abfindung angemessen gekürzt (§ 26 Abs. 5 PG). Wer eine

Abfindung zugesprochen erhalten hat, informiert die verfügende Stelle über das

Einkommen während der Abfindungsdauer. Die verfügende Stelle fordert

Abfindungen, die sich als ungerechtfertigt erweisen, zurück (§ 26 Abs. 7 PG).

2.4

Gemäss

§ 26 Abs. 5 Satz 2 PG regelt der Regierungsrat die Grundsätze

für die Kürzung einer Abfindung. Dieser hat in § 17 Abs. 3 VVO

ausgeführt, dass die Abfindung unabhängig vom bisherigen und neuen

Beschäftigungsgrad um das während der Abfindungsdauer erzielte Erwerbseinkommen

gekürzt wird, wenn dem oder der Angestellten durch die bisherige Arbeitgeberin

bzw. den bisherigen Arbeitgeber eine zumutbare neue Anstellung angeboten oder

vermittelt wird. In den übrigen Fällen wird die Abfindung um die Hälfte des

während der Abfindungsdauer erzielten Erwerbseinkommens gekürzt (§ 17 Abs. 4 VVO).

2.5

Im Juli

2018.

erhielt die Beschwerdeführerin Arbeitslosentaggelder in der Höhe von

Fr. 852.-. Zudem war sie vom 1. Oktober bis 26. November 2018 im

Rahmen eines Belastbarkeitstrainings tätig und erhielt dafür IV-Taggelder in

der Höhe von Fr. 13'469.85. Die Beschwerdegegnerin kürzte daraufhin die

Abfindung um die Hälfte der erhaltenen Gelder (abzüglich

Sozialversicherungsbeiträge).

2.6

Strittig

ist vorliegend, ob die Beschwerdegegnerin die Arbeitslosen- und IV-Taggelder zu

Recht berücksichtigte und die Abfindung kürzte. Die Beschwerdeführerin macht im

Wesentlichen geltend, Arbeitslosen- und IV-Taggelder würden kein

"Erwerbseinkommen" darstellen und deshalb nicht von § 17 Abs. 4 VVO erfasst werden. Die Beschwerdegegnerin und mit ihr auch die

Vorinstanz vertreten demgegenüber die Ansicht, dass Taggelder der Invaliden-

und Arbeitslosenversicherung Erwerbsersatzeinkommen darstellen und als solche

ebenfalls zu einer Kürzung der Abfindung führen würden. Sie verweisen dabei auf

die Praxis des Personalamts des Kantons Zürich (vgl. PaRat 119/2015 S. 17 f.).

3.

3.1

Ausgangspunkt

der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund

einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss

unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der

Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es

namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden

Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht. Die Entstehungsgeschichte

ist zwar nicht unmittelbar entscheidend, dient aber als Hilfsmittel, um den

Sinn der Norm zu erkennen (vgl. zum Ganzen BGE 145 II 270 E. 4.1; Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 177 ff. [je mit weiteren

Hinweisen]).

3.2

§ 26 Abs. 5 PG spricht von während der

Abfindungsdauer erzieltem neuem Einkommen, § 17 Abs. 4 VVO von

Erwerbseinkommen. Als Erwerbseinkommen gelten in der Regel die Einnahmen

einer Person aus einer (selbständigen oder unselbständigen) Erwerbstätigkeit. Taggelder

von Sozial- und Privatversicherungen, die bei Verwirklichung bestimmter Risiken

(Arbeitslosigkeit, Unfall, Krankheit oder Invalidität) den damit verbundenen

Lohnausfall vorübergehend oder dauernd abdecken sollen, stellen demgegenüber

Erwerbsersatzeinkommen dar. Angesichts ihres Ersatzcharakters lassen sie sich

nicht als neues Einkommen qualifizieren. Schon der Wortlaut von § 26 Abs. 5 PG und § 17 Abs. 4 VVO spricht somit dafür, dass nur

Einkommen aus einer Erwerbstätigkeit zu einer Kürzung der Abfindung führen

soll.

3.3

Aus der Entstehungsgeschichte von § 26 Abs. 5 PG ergibt sich zudem Folgendes:

3.3.1

Gemäss Antrag des Regierungsrates an den

Kantonsrat zum Erlass eines Personalgesetzes vom 22. Mai 1996 sollte die

Abfindung Angestellten mit einer bestimmten Anzahl von Dienstjahren, die zwar

aus objektiv gerechtfertigten Gründen, aber ohne persönliches Verschulden

entlassen werden, eine gewisse Überbrückungshilfe und Anerkennung für ihre

Diensttreue gewähren und zugleich die sozialen Härten einer Kündigung mildern

helfen. Sie sollte zudem auch präventiv gegen Kündigungen ohne substanzielle

Begründung wirken und verhindern, dass leichtfertig triftige Gründe für eine

Entlassung konstruiert werden (vgl. ABl

1996, 1105 ff., 1151). Bei der

Festlegung der Höhe der Abfindung wurde gemäss § 26 Abs. 5 PG

ursprünglich neben den persönlichen Verhältnissen, der Dienstzeit und dem

Kündigungsgrund auch noch der "neue Lohn" berücksichtigt, falls der oder

die Angestellte beim Kanton weiterbeschäftigt wurde (vgl. OS 54,

752).

3.3.2

Im Jahr 2005 wurde die Bestimmung im Rahmen einer Teilrevision des

Personalgesetzes geändert und die heute geltende Kürzungsmöglichkeit eingeführt.

Zugleich wurde in § 26 Abs. 7 PG eine Auskunftspflicht über neues

Einkommen während der Abfindungsdauer eingeführt. In der Weisung des

Regierungsrats vom 15. Dezember 2004 wurde der Änderungsantrag damit

begründet, dass die ursprüngliche Bestimmung nicht in allen Fällen zu

angemessenen Lösungen geführt habe. Als nicht gerechtfertigt habe sich

insbesondere erwiesen, dass bei einer Neuanstellung ohne Lohneinbusse durch

eine vom Kanton subventionierte Organisation die Abfindung nicht gekürzt werden

könne, während solche Kürzungen bei einer Wiederanstellung beim Kanton zulässig

seien. Auch in Fällen, in welchen Angestellte nahtlos eine neue Anstellung zu

gleichen oder besseren Bedingungen bei Dritten antreten konnten, hätten sich

die Abfindungen als teilweise zu hoch erwiesen. Eine Arbeitsgruppe habe im

Auftrag des Regierungsrats deshalb drei Änderungsvarianten ausgearbeitet. Die

erste Variante habe sich auf die Kürzung der Abfindung beim Antritt einer neuen

Stelle in einem subventionierten Betrieb beschränkt. Bei der zweiten Variante

hätten Anreize für die möglichst rasche Aufnahme einer neuen Erwerbstätigkeit

und das Interesse an einem lückenlosen Anstellungsnachweis im Vordergrund

gestanden. Bei der dritten Variante sei die Abfindungsdauer verlängert worden.

Die Abfindung sei dafür strikte auf die "Differenz zwischen dem bisherigen

Einkommen auf der einen und den Einnahmen aus neuem Erwerbseinkommen,

Arbeitslosengeldern oder anderen Sozialversicherungsleistungen nach Beendigung

des Arbeitsverhältnisses auf der anderen Seite" beschränkt worden. Diese

drei Varianten seien den Mitberichts- und Vernehmlassungsadressaten zur

Diskussion vorgelegt worden. Eine Mehrheit habe die zweite Variante bevorzugt

(ABl 2005, 4 ff., 8 f.). Entsprechend legte der Regierungsrat

eine Lösung vor, wonach die Abfindung bei Erzielung neuen Einkommens während

der Abfindungsdauer angemessen gekürzt werde.

Der Regierungsrat führte in der Weisung weiter aus, er

werde die Grundsätze der Kürzung so ausgestalten, dass ein Anreiz bestehe,

möglichst rasch wieder eine neue Erwerbstätigkeit anzunehmen. Im Vordergrund stehe

eine Lösung mit einer nach Beschäftigungsgrad gewichteten Kürzung um die Hälfte

der Abfindung während des Abschnitts der Abfindungszeit, in welchem neues Erwerbseinkommen

erzielt werde (ABl 2005, 4 ff., 14). Im Kantonsrat wurde die

Bestimmung kontrovers diskutiert. Anlass zur Diskussion gab insbesondere die

Frage, ob eine Kürzung der Abfindung auch bei Antritt einer neuen Stelle

ausserhalb der öffentlichen Hand gerechtfertigt sei (vgl. Prot.-KR 2003-07, S. 8142 ff.).

Die Mehrheit des Kantonsrats sprach sich schliesslich für die vom Regierungsrat

vorgeschlagene Lösung aus. Herausgehoben wurde, dass die Eigeninitiative

gefördert werden sollte, indem denjenigen Mitarbeitenden, welche durch eigene

Anstrengungen auf dem freien Markt eine neue Stelle finden, die Abfindung nur

um die Hälfte des neuen Einkommens gekürzt werde (vgl. Prot.-KR 2003-07,

S. 8142 ff., 8152, Votum Hans Hollenstein). Eine Kürzung wegen anderer Einkünfte

wie Taggelder der Arbeitslosenversicherung oder der Invalidenversicherung wurde

im Kantonsrat nicht thematisiert. Auch die Entstehungsgeschichte der Norm lässt

darauf schliessen, dass nur Einkommen aufgrund einer neuen Stelle, nicht jedoch

(sozialversicherungsrechtliches) Ersatzeinkommen zu einer Kürzung der Abfindung

führen kann.

3.4

Zum

gleichen Ergebnis führt eine systematische Auslegung: Abs. 4 von § 17 VVO steht in engem Zusammenhang mit Abs. 3, wonach die Abfindung um das

während der Abfindungsdauer erzielte Erwerbseinkommen gekürzt wird, wenn der

oder dem Angestellten durch die bisherige Arbeitgeberin bzw. den bisherigen

Arbeitgeber eine zumutbare neue Anstellung angeboten oder vermittelt

wird. Abs. 4 regelt die "übrigen Fälle", womit im Licht von

Abs. 3 nur neue Anstellungen gemeint sein können, die nicht durch

Vermittlung der bisherigen Arbeitgeberin bzw. des bisherigen Arbeitgebers

zustande gekommen sind (so schon VGr,

17.

November 2020, VB.2020.00652, E. 3.4).

3.5

Schliesslich

widerspricht die Auslegung der Beschwerdegegnerin auch der ratio legis der

Abfindung. Diese dient neben ihrer Funktion als Anerkennung für die geleisteten

Dienstjahre insbesondere als Überbrückungshilfe für die Zeit nach dem Stellenverlust

(VGr, 12. März 2020, VB.2019.00629, E. 3.4 mit Hinweisen, vgl. auch

ABl 1996, 1154 f.) und ergänzt damit die Leistungen der Arbeitslosenversicherung

(VGr, 17. November 2020, VB.2020.00652, E. 3.4).

3.6

Nach dem

Gesagten stellen Taggelder der Arbeitslosenversicherung und der

Invalidenversicherung kein Erwerbseinkommen im Sinn von § 17 Abs. 4 VVO dar. Sie führen deshalb nicht zu einer Kürzung der Abfindung.

4.

In der Auflösungsvereinbarung vom 6./7. Juni 2018

zwischen der Beschwerdeführerin und der Beschwerdegegnerin wurde unter anderem

verabredet, dass die Beschwerdegegnerin sich vorbehalte, ihre Leistungen im

Rahmen der gesetzlichen Vorgaben zu kürzen oder zurückzufordern. Weil die

gesetzlichen Vorgaben keine Kürzung der Abfindung beim Erzielen eines

Erwerbsersatzeinkommens während der Abfindungsdauer vorsehen, verpflichtete die

Beschwerdegegnerin die Beschwerdeführerin zu Unrecht, die Abfindung in der Höhe

der Hälfte der erhaltenen Arbeitslosen- und IV-Taggelder (Fr. 7'169.10)

zurückzubezahlen. Die Beschwerde ist somit gutzuheissen.

5.

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.-,

weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind (§ 65a

Abs. 3 Satz 1 VRG). Die Beschwerdegegnerin ist zu verpflichten, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu

bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

6.

Weil der Streitwert weniger als

Fr. 15'000.- beträgt (vgl. E. 1.2), ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage

von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in

Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

[BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen

werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119

Abs. 1 BGG).

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des Beschlusses

der Rekurskommission der Zürcher Hochschulen vom 12. Dezember 2019 und die

Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 19. Juni 2019 werden aufgehoben.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Die Beschwerdegegnerin wird

verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das

Beschwerdeverfahren insgesamt eine Parteientschädigung von Fr. 2'500.- zu

bezahlen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern.

6.

Mitteilung

an …