Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00029

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00029

Urteil

der 3. Kammer

vom 10. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A GmbH, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

1. Gemeinderat C,

2. Baudirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerschaft,

und

D,

Mitbeteiligter,

betreffend Quartierplan,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Gemeinderat C setzte am 15. August 2018 den

amtlichen Quartierplan F fest, den die Baudirektion in der Folge mit

Verfügung vom 20. Dezember 2018 genehmigte. Am 18. Januar 2019 wurde

der Quartierplan im Amtsblatt veröffentlicht.

Erwägungen

II.

Am 18. Februar 2019 führte die A GmbH beim

Baurekursgericht Rekurs und beantragte die Aufhebung des Quartierplans F,

soweit ihr dieses Kosten auferlege. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit

Entscheid vom 3. Dezember 2019 unter Kostenauflage an die A GmbH ab

und gewährte keine Parteientschädigungen.

III.

A.

Die A GmbH gelangte dagegen mit Beschwerde vom 16. Januar

2020.

an das Verwaltungsgericht. Sie beantragte, der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 3. Dezember 2019 und der Quartierplan F,

insoweit er ihr Kosten auferlege, seien aufzuheben. Zudem ersuchte die A GmbH

um Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B.

Das Baurekursgericht beantragte am 11. Februar 2020 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte

am 18. Februar 2020, die Beschwerde sei abzuweisen, und reichte einen

Mitbericht des Amts für Raumentwicklung zu den Akten, welcher im Wesentlichen

auf dessen Stellungnahme vom 19. März 2019 im Rekursverfahren verweist.

Der Gemeinderat C stellte mit Beschwerdeantwort vom 20. Februar 2020

ebenfalls den Antrag, die Beschwerde sei abzuweisen. D, der mit

Präsidialverfügung vom 27. Juli 2020 als Mitbeteiligter in das

Beschwerdeverfahren aufgenommen wurde, reichte am 17. August 2020 eine

Stellungnahme ein und beantragte, die Beschwerde sei abzuweisen. Die A GmbH

liess sich dazu nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist nach § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1

lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS

175.2) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der

Streitwert entspricht der von der Beschwerdeführerin beanstandeten

Kostenauflage durch den Quartierplan von Fr. 32'720.-. Entsprechend ist

die Sache von der Kammer zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1

lit. c e contrario VRG).

1.2

Die

Beschwerdeführerin ist als Eigentümerin des im Quartierplanperimeter gelegenen

Grundstücks Kat.-Nr. 01, der durch den Quartierplan Kosten auferlegt

werden sollen, nach § 338a des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September

1975.

(PBG; LS 700.1) zur Beschwerdeführung legitimiert. Die

Prozessvoraussetzungen erweisen sich als erfüllt, weshalb auf die Beschwerde

einzutreten ist.

1.3

Soweit der

Mitbeteiligte in seiner Stellungnahme sinngemäss beantragt, die ihn betreffende

Kostenauflage durch den Quartierplan sei aufzuheben, ist auf dieses Begehren

nicht einzutreten, zumal das Verfahren vor Verwaltungsgericht das Institut

einer Anschlussbeschwerde nicht kennt (Marco Donatsch in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014, § 63 N. 22).

2.

2.1

Der

Quartierplan F regelt unter anderem die Erschliessung des

beschwerdeführerischen Grundstücks Kat.-Nr. 01, das über keine rechtlich

gesicherte Zufahrt verfügt. Inskünftig soll eine solche über den südlich

angrenzenden E-Weg erfolgen. Dafür ist das Befahren einer befestigten Fläche

auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 notwendig, welche südlich an den (bloss rund

1,3 Meter breiten) E-Weg grenzt und diesem südlichen Nachbargrundstück als

private Zufahrt dient. Der Quartierplan sieht die Errichtung eines privaten

Fahrwegrechts auf einer Fläche von 66 Quadratmetern auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02

zugunsten des beschwerdeführerischen Grundstücks vor. Diese vorgesehene

Erschliessungslösung beanstandet die Beschwerdeführerin nicht, sondern wendet

sich einzig gegen die damit verbundene Kostenauflage.

2.2

Für die

Erstellung der von der vorgesehenen Dienstbarkeit betroffene Zufahrtsfläche

(sowie zweier Parkplätze) war der damaligen Grundeigentümerschaft der Parzelle

Kat.-Nr. 02 am 20. September 2005 die Baubewilligung verbunden mit

der Auflage erteilt worden, der Gemeinde C vor Baubeginn vertraglich ein

öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht einzuräumen und im Grundbuch als

Dienstbarkeit eintragen zu lassen. Der Gemeinderat C wollte damit gemäss

Stellungnahme im Rekursverfahren einerseits einen genügend breiten Zugang zur

westlich gelegenen Reservezone im Hinblick auf deren mögliche Zuweisung zum

Baugebiet und andererseits die seitliche Zufahrt zum beschwerdeführerischen

Grundstück sichern. Im Rekursverfahren führte die Gemeinde C dazu aus,

dass der kantonale Richtplan vom 18. September 2015 eine Überbauung der

fraglichen Reservezone ausschliesse, womit das öffentliche Interesse an einem

Fuss- und Fahrwegrecht auf der Parzelle Kat.-Nr. 02 nunmehr dahingefallen

sei.

2.3

Die

Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 kam der in der

Baubewilligung vom 20. September 2005 enthaltenen Auflage nicht nach.

Nachdem die Beendigung der Bauarbeiten auf Parzelle Kat.-Nr. 02 nicht

gemeldet worden war, nahm die örtliche Baubehörde am 27. November 2008 die

Schlussabnahme vor, wobei die Nichterfüllung der Auflage nicht erkannt wurde.

Mit Verfügung vom 8. Mai 2012 verpflichtete die Gemeinde C die

heutigen Eigentümer der Parzelle Kat.-Nr. 02, in Nachachtung der Auflage

aus der Baubewilligung ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht im Grundbuch

eintragen zu lassen. Trotz dieser unangefochten gebliebenen Anordnung hat die

Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 bislang keine solche

Dienstbarkeit eintragen lassen.

3.

Der Quartierplan ermöglicht im erfassten Gebiet eine der planungs-

und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung und enthält die dafür nötigen

Anordnungen (§ 123 Abs. 1 PBG). Es handelt sich dabei um einen

Sondernutzungsplan, mit welchem durch eine Verbindung von Massnahmen der

Landumlegung und der Erschliessung eingezontes Land überbaubar gemacht und dessen

der planungs- und baurechtlichen Ordnung entsprechende Nutzung ermöglicht werden

soll (VGr, 27. Juni 2019, VB.2018.00515, E. 2.1). Insbesondere zur

Schaffung hinreichender Erschliessungsverhältnisse können im

Quartierplanverfahren auch Dienstbarkeiten begründet, aufgehoben oder geändert

werden (vgl. § 139 Abs. 1 PBG; Peter Kleb, Kosten und Entschädigungen

im zürcherischen Quartierplanverfahren, Zürich 2004, S. 63 ff.).

4.

4.1

Gemäss § 145 Abs. 2 PBG ist für Werteinbussen durch die Aufhebung, Änderung oder

Begründung von Rechten an Grundstücken im Quartierplanperimeter Geldausgleich

zu leisten. Ein Geldausgleich für die Begründung von Dienstbarkeiten ist nach

der gesetzlichen Regelung mithin nur geschuldet, wenn eine zugunsten einer

Parzelle begründete Dienstbarkeit zu einer Werteinbusse des belasteten

Grundstücks führt.

4.2

Nach den

Berechnungen der Vorinstanz soll die Beschwerdeführerin für das im Quartierplan

als private Dienstbarkeit vorgesehene Fuss- und Fahrwegrecht auf Parzelle Kat.-Nr. 02

einen Geldausgleich von Fr. 290.- pro Quadratmeter leisten. Sie ging damit

von einer entsprechenden Werteinbusse der Parzelle Kat.-Nr. 02 aus.

4.2.1

Die Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 war durch die in

der Baubewilligung vom 20. September 2005 enthaltene Auflage verpflichtet

worden, ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht über ihr Grundstück einzuräumen

(hiervor E. 2.2). Ihrem Wesen nach handelt es sich bei einer solchen

Auflage um einen Polizeibefehl, der an den Vorbehalt der Bauausführung geknüpft

ist. Wird bei der Bauausführung einer in der Baubewilligung enthaltenen Auflage

nicht nachgelebt, kann das Gemeinwesen deren Erfüllung mittels hoheitlichen

Zwangs durchsetzen (VGr, 20. Dezember 2006, VB.2006.00391, E. 5.1).

Da die Baubewilligung als sachbezogene Bewilligung am Grundstück haftet und mit

diesem übertragbar ist, gilt sie mit den in ihr enthaltenen Nebenbestimmungen

auch für den späteren Eigentümer, der selber nicht Adressat der Baubewilligung

war (VGr, 20. Dezember 2006, VB.2006.00391, E. 5.2 mit Hinweisen).

Die in formelle Rechtskraft erwachsene Auflage zur Einräumung eines

öffentlichen Wegrechts, zu deren Erfüllung der Gemeinderat C die

Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02 am 8. Mai 2012 erneut

verpflichtet hat (hiervor E. 2.3), gilt folglich weiterhin, zumal die

Auflage bislang nicht widerrufen worden ist. Das von der Gemeinde angenommene

Dahinfallen des öffentlichen Interesses an der Auflage (siehe vorstehend E. 2.2)

sowie das Vorbringen des Mitbeteiligten, wonach der Auflage keine Gegenleistung

der Gemeinde gegenübergestanden sei, sind für deren formelle Rechtskraft

unerheblich. Dass die Gemeinde (noch) keine Ersatzvornahme veranlasste und das

ihr gemäss Baubewilligung vom 20. September 2005 einzuräumende öffentliche

Fuss- und Fahrwegrecht (noch) nicht selber im Grundbuch eintragen liess, vermag

am Bestand dieser Verpflichtung ebenfalls nichts zu ändern (vgl. auch OGr, 20. Dezember

2012, LF120031-O/U, E. 5). Unerheblich ist zudem, ob die

Beschwerdeführerin dies hätte durchsetzen können und ob die Gemeinde zur

Durchsetzung der Auflage gehalten gewesen wäre.

4.2.2

Die im Quartierplan vorgesehene Errichtung eines privaten Fahrwegrechts

führt vor diesem Hintergrund nicht zu einer Werteinbusse der belasteten

Parzelle Kat.-Nr. 02, zumal damit gegenüber dem öffentlichen Fuss- und

Fahrwegrecht keine zusätzliche Belastung verbunden ist. Angesichts der

bestehenden Verpflichtung, eine öffentliche Dienstbarkeit eintragen zu lassen,

die auch der Erschliessung der Liegenschaft der Beschwerdeführerin dient, führt

die private Dienstbarkeit zugunsten der Beschwerdeführerin zu keiner Werteinbusse

der Parzelle Kat.-Nr. 02. Sieht die Gemeinde (weiterhin) von einer

ersatzvornahmeweisen Eintragung eines öffentlichen Fuss- und Fahrwegrechts ab,

erscheint das vom Quartierplan allein zugunsten des beschwerdeführerischen

Grundstücks vorgesehene Fahrwegrecht insgesamt gar als Minderbelastung.

4.3

Die der

Beschwerdegegnerin auferlegte Verpflichtung zur Zahlung von Fr. 19'140.-

als Geldausgleich für den Erwerb des Wegrechts findet demzufolge in § 145 Abs. 2 PBG mangels auszugleichender Werteinbusse keine Grundlage. Der angefochtene

Entscheid erweist sich insoweit als fehlerhaft und ist aufzuheben.

5.

5.1

Der

Quartierplan bestimmt, wie die Erstellungskosten von Erschliessungsanlagen

sowie von gemeinschaftlichen Ausstattungen und Ausrüstungen zu tragen sind (§ 146 Abs. 1 PBG). Massgebend ist dabei in erster Linie das Interesse an den

betreffenden Anlagen (Abs. 2). Ein Interesse besteht dabei nicht nur an

den direkt benützten Zugängen, Zufahrten und Leitungen, sondern auch an solchen

Erschliessungen, welche die Verkehrs- oder Erschliessungsverhältnisse im

Quartier allgemein verbessern oder Immissionen aus dem Strassenverkehr

reduzieren (VGr, 30. Juni 2009, VB.2008.303, E. 2.2). Eine

Kostenbelastung ist auch dann möglich, wenn das Grundstück bereits erschlossen

war, aber durch den Quartierplan aufgewertet wird (VGr, 19. September 2013,

VB.2013.00055, E. 3.1).

5.2

Mit dem

Quartierplan F wurde die Beschwerdeführerin verpflichtet, als Einkauf in

die Erstellungskosten der Zufahrt auf Parzelle Kat.-Nr. 02 einen Beitrag

von Fr. 130.- pro Quadratmeter (insgesamt Fr. 8'580.-) zu leisten.

Dieser Betrag errechnete sich gemäss dem Quartierplanbericht pro rata aus den

Erstellungskosten gemäss Angaben der Bauherrschaft von insgesamt Fr. 39'260.-

für die ganze Zufahrt der Parzelle Kat.-Nr. 02 mit einer Fläche von

150.

m2.

5.3

Dass die

an den E-Weg angrenzende befestigte Fläche der Feinerschliessung dient und die

Erstellung von Anlagen der Feinerschliessung grundsätzlich von den

angeschlossenen Grundeigentümern zu finanzieren ist (vgl. RB 1987 Nr. 59),

stellt die Beschwerdeführerin zu Recht nicht in Abrede. In grundsätzlicher

Hinsicht bringt sie gegen eine insoweite Kostenauflage einzig vor, dass ihr

keine Kosten entstanden wären, wenn die Gemeinde die Eintragung des

öffentlichen Wegrechts durchgesetzt hätte. Die Verpflichtung zur Tragung von

Kosten für die Feinerschliessung besteht jedoch unabhängig davon, ob auf den

fraglichen Feinerschliessungsanlagen ein öffentliches Fuss- und Fahrwegrecht

lastet. Die (bislang unterbliebene) Eintragung eines solchen Rechts im

Grundbuch vermöchte die Beschwerdeführerin demzufolge nicht von einer

Beteiligung an den Erstellungskosten der Feinerschliessung ihrer Parzelle zu

befreien.

5.4

Hinsichtlich

der Bemessung des Einkaufsbetrags hatte die Beschwerdeführerin im

Rekursverfahren beanstandet, ein schlichtes Abstellen auf die Angaben der

Grundeigentümerschaft zu den Erstellungskosten sei willkürlich; überdies seien

die Erstellungskosten unbelegt und nicht nachvollziehbar. Zudem sei aufgrund

der seit den Bauarbeiten eingetretenen Altersentwertung von den Erstellungskosten

ein Abzug vorzunehmen. Die Vorinstanz erachtete die Höhe der Erstellungskosten

durch die bei den Quartierplanakten liegenden Belege der Bauherrschaft

ausreichend erstellt und nahm keinen solchen Abzug vor, weil die Beteiligung an

den Erstellungskosten der Erschliessungsanlage einmalig sei und die Alterung

nichts an deren ursprünglichen Höhe ändere. Weshalb dem Umstand, dass die

Beschwerdeführerin aus der Erschliessungsanlage bislang noch keinen Nutzen

ziehen konnte – ein Baugesuch zur Bewilligung von an den E-Weg angrenzenden

Parkplätzen wurde mit Entscheid des Baurekursgerichts vom 20. November

2014.

wegen Fehlens einer rechtlich gesicherten Zufahrt abgewiesen –, nach

Auffassung der Vorinstanz keine Bedeutung beizumessen sei, geht aus dem angefochtenen

Entscheid nicht hervor. Zum Vorbringen der Beschwerdeführerin in der

Rekursschrift, zur Feststellung der Kostenhöhe dürfe nicht schlicht auf die

Angaben der Bauherrschaft abgestellt werden, führt der angefochtene Entscheid

lediglich aus, es liege in der Natur der Sache, dass sich die Höhe der

Erstellungskosten aus den Angaben des Erstellenden ergebe. Aus den bei den

Akten liegenden Belegen geht jedoch nicht ohne Weiteres hervor, welche Kosten

für die Erstellung der dienstbarkeitsbetroffenen Zufahrtsfläche von 66 m2

anfielen, zumal die aktenkundigen Rechnungsbeträge auch Gartenarbeiten und die

Erstellung von Parkplätzen sowie weiterer Aussenflächen betreffen. Die

Vorinstanz hätte aufgrund ihrer Pflicht zur Feststellung des rechtserheblichen

Sachverhalts (§ 7 Abs. 1 VRG) diese Belege zumindest würdigen müssen.

Durch das unbegründete Abstellen auf ein von der Bauherrschaft behauptetes

Total, welches nicht nur die Erstellung der dienstbarkeitsbetroffenen

Erschliessungsanlage betrifft, verletzte die Vorinstanz auch ihre

Begründungspflicht, wonach wenigstens kurz die Überlegungen genannt werden

müssten, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sich ihr

Entscheid stützt (vgl. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April

1999; § 10 Abs. 1 VRG sowie BGE 143 III 65 E. 5.2).

5.5

Dementsprechend

ist die Sache hinsichtlich der Erstellungskosten für die Erschliessungsanlage

zur ausreichenden Sachverhaltsabklärung und zum begründeten Neuentscheid an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

6.

6.1

Gemäss § 177 PBG sind die Kosten der Gemeinde für die Aufstellung und den Vollzug des

Quartierplans von den beteiligten Grundeigentümern samt Zins in der Regel im

Verhältnis der Flächen ihrer neuen Grundstücke zu bezahlen. Besondere

Verhältnisse sind zu berücksichtigen (§ 177 Abs. 1 PBG).

6.2

Der

Bericht und der Tabellensatz der Quartierplanfestsetzung statuieren eine

Verlegung der Kosten des Quartierplanverfahrens auf die beteiligten

Grundeigentümer gemäss der unveränderten Fläche ihrer jeweiligen Grundstücke.

Die Vor­instanz erwog, dass die Vorgeschichte des Quartierplanverfahrens keinen

Verzicht auf die Auferlegung von Administrativkosten an die Beschwerdeführerin

rechtfertige. Hingegen unterliess sie eine Prüfung, ob besondere Verhältnisse

im Sinn von § 177 Abs. 1 PBG vorliegen, weil der Quartierplan F

keine Landumlegungen anordnet, sondern lediglich die Erschliessung im

Quartierplangebiet regelt. Auch äusserte sich die Vorinstanz im Zusammenhang

mit der Kostenauflage nicht ausdrücklich zum Umstand, dass die

Beschwerdeführerin wiederholt die Durchsetzung der rechtskräftigen und

vollstreckbaren Auflage aus der Baubewilligung vom 20. September 2005

gefordert hatte, welche einen Einbezug des beschwerdeführerischen Grundstücks

in das Quartierplanverfahren erübrigt hätte. Schliesslich hätte sich auch die

Prüfung aufgedrängt, ob der offensichtlich unterschiedliche Planungsaufwand für

die drei Erschliessungen "Nord", "Mitte" und "Süd"

im Quartierplan F einen Kostenverleger zulässt, der für die Kostenauflage

an das beschwerdeführerische Grundstück einzig auf dessen Fläche abstellt.

6.3

Im Rahmen

ihres Neuentscheids wird die Vorinstanz demzufolge über das Vorliegen

besonderer Verhältnisse im Sinn von § 177 Abs. 1 PBG zu befinden und

die Höhe der Kostenauflage im Lichte des Äquivalenzprinzips zu überprüfen

haben.

7.

Nach dem Ausgeführten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen und die Sache zum Neuentscheid im Sinn der Erwägungen an die

Vorinstanz zurückzuweisen. Im Rahmen des Neuentscheids hat das Baurekursgericht

auch über die Verlegung der Rekurskosten und die allfällige Zusprechung einer

Parteientschädigung unter Berücksichtigung des dannzumaligen Ausgangs neu zu

befinden, wobei die Beschwerdeführerin als mindestens teilweise obsiegend zu

betrachten sein wird (hiervor E. 4). Sodann ist die Vorinstanz gehalten,

der Grundeigentümerschaft der Parzelle Kat.-Nr. 02, über deren

Erstellungskostenentschädigung für den Bau der befestigten Fläche südlich des E-Wegs

neu zu befinden ist, Gelegenheit zur Beteiligung am erneuten Rekursverfahren

einzuräumen.

8.

8.1

Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten der unterliegenden Gemeinde C

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG).

8.2

Der

Beschwerdeführerin ist eine angemessene Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Bei deren Bemessung ist zu berücksichtigen, dass die

Beschwerdeschrift in weiten Teilen wörtlich der Rekursschrift entspricht; für

das Beschwerdeverfahren ist dem Vertreter der Beschwerdeführerin folglich nur

ein geringer Aufwand entstanden.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom

3.

Dezember 2019 wird aufgehoben und die Sache wird zum Neuentscheid im Sinn

der Erwägungen an die Vorinstanz zurückgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'300.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 180.-- Zustellkosten,

Fr. 3'480.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner 1 auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner 1 wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin eine

Parteientschädigung in Höhe von Fr. 1'000.- (pauschal, inkl. MWST)

auszurichten, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …