Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00049

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00049

Urteil

der 1. Kammer

vom 25. Juni 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Nicole Bürgin.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinderat Stäfa,

Beschwerdegegner,

und

1.

C,

2.

D,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 21. Mai 2019 verweigerte der

Gemeinderat Stäfa A die baurechtliche Bewilligung für die Umnutzung des

Wohnhauses Vers.-Nr. 01 zu einem Wohnhaus mit einer integrierten Betreuung

von maximal acht Hunden auf dem Grundstück Kat.-Nr. 02 an der E-Strasse 03

in F.

Erwägungen

II.

Gegen diesen Entscheid wandte sich A am 25. Juni 2019

an das Baurekursgericht und beantragte, die angefochtene Verfügung aufzuheben.

Mit Entscheid vom 4. Dezember 2019 wurde der Rekurs abgewiesen.

III.

Hiergegen erhob A am 24. Januar 2020 Beschwerde an

das Verwaltungsgericht und beantragte, den angefochtenen Entscheid aufzuheben,

die Sache zu neuer Beurteilung an den Gemeinderat Stäfa zurückzuweisen sowie

die Durchführung eines Augenscheins; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht beantrage am 6. Februar 2020

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. D, welcher als

Mitbeteiligter in das Verfahren aufgenommen wurde, verzichtete am 13. Februar

2020.

auf eine aktive Teilnahme am Verfahren. Der Gemeinderat Stäfa beantragte

gleichentags die Abweisung der Beschwerde unter Kostenfolge, soweit darauf

einzutreten sei. Mit Replik vom 16. März 2020 hielt die Beschwerdeführerin

an ihren Anträgen fest.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung

der vorliegenden Beschwerde zuständig. Auch die übrigen Prozessvoraussetzungen

sind erfüllt.

2.

Die Beschwerdeführerin beantragt in prozessualer Hinsicht

einen Augenschein.

2.1

Die

Anordnung eines Augenscheins steht im Ermessen der zuständigen Behörde. Eine

entsprechende Pflicht besteht nur, wenn die tatsächlichen Verhältnisse auf

andere Weise nicht abgeklärt werden können (BGr, 23. Dezember 2019,

1C_582/2018, E. 2.4). Ein Augenschein ist insbesondere dann geboten, wenn

die tatsächlichen Verhältnisse unklar sind und anzunehmen ist, die Parteien

vermöchten aufgrund ihrer Darlegungen an Ort und Stelle Wesentliches zur

Erhellung der sachlichen Grundlagen des Rechtsstreits beizutragen. Es ist

zulässig, dass eine Rechtsmittelinstanz auf einen eigenen Augenschein

verzichtet, wenn sich der massgebliche Sachverhalt aus dem vorinstanzlichen

Augenschein bzw. aus den übrigen Verfahrensakten mit ausreichender Deutlichkeit

ergibt (VGr, 26. September 2019, VB.2019.00182, E. 2.1).

2.2

Die zur

Beurteilung notwendigen lokalen Gegebenheiten sind aus den eingereichten

Verfahrensakten genügend ersichtlich. Der massgebliche Sachverhalt geht

hinreichend aus den Akten hervor, weshalb sich die vorwiegend rechtlichen

Fragen, welche die vorliegende Angelegenheit aufwirft, ohne den beantragten

Augenschein beantworten lassen. Das Verwaltungsgericht kann deshalb – wie

bereits die Vorinstanz – auf dessen Durchführung verzichten.

3.

Die streitbetroffene Liegenschaft liegt in der

Wohnzone W2/1.4. Mit Beschluss vom 17. Juli 2018 beurteilte der

Beschwerdegegner ein erstes Umnutzungsgesuch der Beschwerdeführerin für die

streitbetroffene Liegenschaft als Hundepension abschlägig. Der damals zu

beurteilende Betrieb bot Tages- und Ferienplätze (mit Übernachtung) für bis zu

19.

Hunde an. Mit dem neuen und hier strittigen Projekt ist ein Nacht- und

Wochenendbetrieb geplant. Gemäss Betriebskonzept der Beschwerdeführerin werden sich

die beaufsichtigten Tiere montags bis freitags zwischen 19.00 und 6.30 Uhr,

an den Wochenenden sowie den Feiertagen während 24 Stunden im Wohnhaus der

Beschwerdeführerin aufhalten. Die Tiere werden von der Beschwerdeführerin

gebracht und wieder mitgenommen. Die Hunde werden auf dem Grundstück ausgeladen

und ins Haus gebracht. Für Spaziergänge würde sich die Umgebung anbieten. Hunde,

welche übernachten, versäubern sich spätabends nochmals im Garten der

Beschwerdeführerin.

4.

4.1

Die

Beschwerdeführerin bringt vor, das Betriebskonzept sei so ausgestaltet, dass

die Hundebetreuung nicht wahrnehmbar und daher zonenkonform sei. Ihr Konzept

sei nicht mit den von den Vorinstanzen zitierten Fällen vergleichbar.

4.2

Wohnzonen

sind in erster Linie für Wohnbauten bestimmt; dieser Nutzweise zugerechnet

werden auch Arbeitsräume, die mit einer Wohnung zusammenhängen und in einem

angemessenen Verhältnis zur eigentlichen Wohnfläche stehen (§ 52 Abs. 1 PBG). Die kommunale Bau- und Zonenordnung kann gemäss § 52 Abs. 1 PBG

auch gemischte Nutzungen zulassen und in Wohnzonen mässig störende (oder auch

nur nicht störende) Betriebe erlauben. Werden mässig störende Betriebe in einer

Wohnzone mit Gewerbeerleichterung gestattet, ist ein deutlich höheres

Konfliktpotenzial hinzunehmen als in reinen Wohnzonen. Stark störende Betriebe

und solche, die unverhältnismässigen Verkehr auslösen, sind hingegen nach § 52 Abs. 3 PBG nicht zulässig (VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.2).

Bezüglich der im Hinblick auf die erlaubten Lärmeinwirkungen

üblichen und seit je getroffenen (typisierten) Differenzierung zwischen nicht,

mässig und stark störendem Gewerbe kommt seit dem Inkrafttreten des

Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 und der Lärmschutz-Verordnung vom

15.

Dezember 1986 dem kantonalen und kommunalen Recht keine selbständige

Bedeutung mehr zu. Die Zulässigkeit von Betrieben richtet sich heute unter

lärmschutzrechtlichen Aspekten ausschliesslich nach dem Umweltschutzgesetz und

seinen Ausführungsbestimmungen.

Soweit es um raum- und ortsplanerische Anliegen geht, haben

die erwähnten Kategorien von Betrieben ihre Bedeutung indessen nicht verloren

(BGE 123 II 560 E. 3c; 118 Ia 112 E. 1b; RB 1994 Nr. 73).

Berücksichtigt werden können namentlich auch ideelle Immissionen, das heisst

Einwirkungen, welche das seelische Empfinden verletzen beziehungsweise

unangenehme psychische Eindrücke erwecken (VGr, 30. August 2018,

VB.2018.00277, E. 3.2; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 4.2; 2. Dezember

2009, VB.2009.00417, E. 3.1 = BEZ 2010 Nr. 2; BGE 108 Ia 140 E. 5c/aa).

4.3

In den

Wohnzonen bildet die Wohnnutzung den primären Zonenzweck. Zur Wahrung dieses

Zonenzwecks dürfen gewerbliche Nutzungen nur dann bewilligt werden, wenn sie

mit der Wohnnutzung vereinbar sind. Sind in einer Wohnzone gemäss Bau- und

Zonenordnung nur nicht störende Betriebe erlaubt, sind unbesehen der von einem

Betrieb ausgehenden Immissionen erhöhte Anforderungen an diese Vereinbarkeit zu

stellen, welche sich etwa dahingehend umschreiben lassen, dass Betriebe ihrem

Wesen nach in die Wohnzone passen müssen. Das Verwaltungsgericht verlangt daher

in ständiger Praxis, dass solche nicht störenden Betriebe nicht nur

hinsichtlich der mit ihnen verbundenen Immissionen, sondern auch von der

raumplanerischen Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passen. Selbst

Betriebe, die nicht gegen das Umweltschutzgesetz und seine

Ausführungsbestimmungen verstossen, können deshalb in einer reinen Wohnzone

zonenwidrig sein, wenn sie nicht der Befriedigung der täglichen Bedürfnisse von

Quartierbewohnern dienen (Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel

Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 977;

funktionelle Betrachtungsweise; VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.2).

Unter den Begriff nicht störende Betriebe fallen solche

Betriebe, die höchstens ein geringes Konfliktpotenzial aufweisen und ein

gesundes und ruhiges Wohnen nicht beeinträchtigen (BEZ 2010 Nr. 2). Sie

lassen sich ohne Weiteres mit dem Wohnen vereinbaren. Dazu gehören etwa

Bäckereien, andere zum Wohnen gehörende Geschäftsbetriebe, Quartierrestaurants,

Arzt- und Anwaltspraxen. Sie alle weisen regelmässig wenig Motorfahrzeugverkehr

auf und können auch "stille" Gewerbe genannt werden. Das heutige

Planungsverständnis befürwortet ein gewisses Mass an Nutzungsdurchmischung, um

die Verkehrswege kurzzuhalten und eintönige Quartiere zu vermeiden. Als

"nicht störend" hat die Praxis denn auch etwa Kleintierstallungen,

Pferde- und Ponyboxen und eine kleine Tennisanlage bezeichnet. Aber auch andere

Einrichtungen, die dazu beitragen, dass Wohngebiete mit genügend erreichbaren

öffentlichen und privaten Diensten für die Versorgung, Entsorgung (zum Beispiel

Quartier-Kompostierung, Abfallsammelstelle), Fürsorge, Kultur, Bildung und

Naherholung ausgestattet sind, zählen dazu (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 977 f.).

4.4

Bezüglich

der Hundehaltung in Wohnzonen hatte das Verwaltungsgericht mit Entscheid

VB.2015.00019 vom 9. Juli 2015 die nachträgliche Bewilligung für die

Betreuung von maximal acht Hunden in einer (reinen) Wohnzone zu beurteilen. Es

kam zum Schluss, bei einer gewerblichen Hundebetreuung bestehe kein derart

enger Bezug zum Wohnen, dass sie in Zonen, welche lediglich nicht störende

Betriebe erlauben würden, zuzulassen wäre (VGr, 9. Juli 2015,

VB.2015.00019, E. 6.3.1). Das Bundesgericht hatte in einem Entscheid vom

25.

Juni 2012 die als "Berner Praxis" bezeichnete

Rechtsprechung, wonach das gewerbsmässige Halten von maximal drei Hunden in

einer (reinen) Wohnzone erlaubt sei, als zulässig erachtet (BGr, 25. Juni

2012, 1C_538/2011). Zwar weicht das Betriebskonzept der Beschwerdeführerin von

den Konzepten der Hundepensionen in den genannten Entscheiden etwas ab, jedoch

nicht in einem solchen Mass, dass die Entscheide vorliegend unmassgeblich

werden (vgl. E. 4.7).

4.5

Im

vorliegenden Fall liegt das streitbetroffene Grundstück gemäss BZO Stäfa in der

Wohnzone W2/1.4. Da keine Gewerbeerleichterungen für diese Wohnzone

bestehen, sind nur nicht störende Betriebe zulässig.

Es ist den Beschwerdeführenden zunächst beizupflichten,

dass konkret nicht ausgeschlossen ist, dass die Lärmimmissionen nach dem Umweltschutzgesetz

und nach der Lärmschutzverordnung eingehalten sein könnten. Dies wird im

Übrigen auch von keiner Verfahrenspartei explizit bestritten und auch von der

Vorinstanz nicht in Zweifel gezogen. Für die Beurteilung von Alltagslärm fehlen

zahlenmässig festgelegte Belastungsgrenzwerte in der eidgenössischen

Lärmschutzverordnung. Es sind deshalb Art. 15 USG sowie Art. 40 Abs. 3

LSV herbeizuziehen. Bei einer solchen Einzelfallbeurteilung ist der Charakter

des Lärms, der Zeitpunkt der Lärmimmissionen, die Häufigkeit des Lärms, die

Lärmempfindlichkeit und die Lärmvorbelastung der Zone zu berücksichtigen.

Die Frage der Einhaltung der Belastungsgrenzwerte kann

schliesslich jedoch offenbleiben. Wie sich aus den obigen Ausführungen bereits

gezeigt hat, sind nicht nur die Lärmwerte nach USG/LSV einzuhalten, wenn es um

die Beurteilung der Zulässigkeit des Bauvorhabens geht. Dieses muss nach

ständiger Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts nicht nur hinsichtlich der mit

ihm verbundenen Immissionen, sondern auch von der raumplanerischen

Zweckbestimmung her in eine bestimmte Zone passen, wobei auch ideelle

Beeinträchtigungen berücksichtigt werden dürfen (funktionale Betrachtungsweise;

VGr, 30. August 2018, VB.2018.00277, E. 3.6 [Urteil bestätigt mit

BGr, 29. August 2019, 1C_555/2018]; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 4.3;

2.

Dezember 2009, VB.2009.00417, E. 3.2 = BEZ 2010 Nr. 2).

Selbst wenn also die relevanten Lärmwerte eingehalten sein sollten, ist das

geplante Vorhaben ohnehin zusätzlich auf raum- und ortsplanerische

Gegebenheiten hin zu prüfen.

4.6

Die Frage,

ob ein Betrieb funktional in eine Wohnzone passt oder nicht und welches

Störungspotenzial von diesem ausgeht, ist eine Frage, die als Auslegung der im

Planungs- und Baugesetz verwendeten Begriffe nicht störend, mässig störend und

stark störend (§§ 51 Abs. 1, 52 Abs. 3 und 57 PBG) kantonal

einheitlich beantwortet werden muss. Insoweit besteht keine Gemeindeautonomie.

Es handelt sich beim Einzelentscheid, ob ein konkreter Betrieb einen nicht

störenden Betrieb darstellt, der mit dem Zonenzweck vereinbar ist, um die

Auslegung eines unbestimmten Rechtsbegriffs. Die Auslegung dieses Begriffs steht

in erster Linie den kommunalen Behörden zu und wird von den

Rechtsmittelinstanzen mit einer gewissen Zurückhaltung überprüft (VGr, 23. November

2011, VB.2011.00432, E. 3.5). Des Weiteren legen sich

Rechtsmittelinstanzen eine gewisse Zurückhaltung auf, soweit persönliche oder

örtliche Verhältnisse zu berücksichtigen sind oder wenn es um technische oder

verwaltungsorganisatorische Fragen geht (VGr, 30. August 2018,

VB.2018.00277, E. 3.7 [Urteil bestätigt mit BGr, 29. August 2019,

1C_555/2018]; 9. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 6.2; Marco Donatsch in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 20 N. 80).

4.7

Im Lichte

des voran Gesagten sind die Schlussfolgerungen des Beschwerdegegners und der

Vorinstanz, es handle sich im konkret vorliegenden Fall nicht mehr um einen zonenkonformen

Betrieb, als vertretbare und rechtmässige Beurteilung zu erachten. Das

vorgesehene Konzept der Hundepension hält sich nicht an die üblichen Arbeitszeiten

während des Tages. Im Gegenteil ist der Betrieb gerade auf den Abend, die Nacht

sowie auf Wochenenden und Feiertage ausgelegt. Sodann ist auch geplant, dass

sich die Tiere spätabends nochmals im Garten der Beschwerdeführerin versäubern.

Der dadurch verursachte Lärm ausserhalb der normalen Arbeitszeiten in sensiblen

Tageszeiten (Ruhezeiten) muss mitberücksichtigt werden. Das Lärmgutachten der

Beschwerdeführerin sah die Hunde als gut wahrnehmbar (wie ein mittleres

Gespräch) an. Dies unter Berücksichtigung, dass sich die Hunde grundsätzlich im

Haus aufhielten und Sprühhalsbänder zur Verfügung stünden (act 8/4.2).

Anzumerken ist hierbei, dass der Einsatz von Bellstopp-Halsbändern nach Art. 76

Abs. 6 der Tierschutzverordnung vom 23. April 2008 (TSchV) unzulässig

ist. Es kann entgegen den Ausführungen der Beschwerdeführerin nicht davon

ausgegangen werden, dass die Hunde während den Betriebszeiten von 19.00 und

6.30

Uhr keine Immissionen verursachen. Insgesamt ist das konkrete Konzept

nicht mehr vergleichbar mit einem üblichen "stillen" Gewerbe, welches

lediglich während der Arbeitszeiten geringfügige Immissionen verursacht und zum

Abend bzw. zum Wochenende hin ruht. Sodann dient die Hundepension auch nicht

der Befriedigung der täglichen Bedürfnisse von Quartierbewohnern. In diesem

Zusammenhang hat sich das Verwaltungsgericht etwa geäussert, dass sich für die

gewerbliche Haltung und Betreuung von Tieren aufgrund des fehlenden engen

Bezugs zum Wohnen primär Industrie- oder Gewerbezonen oder allenfalls eine

Nichtbauzone eignen (VGr, 5. Juli 2015, VB.2015.00019, E. 6.3.2). Dem

widerspricht entgegen der Darstellung der Beschwerdeführerin auch nicht, dass

in solchen Zonen Altersheime und Hähne gestattet wurden. Bloss private

Tierhaltung ist grundsätzlich durchaus zulässig. Keiner weiteren Bemerkungen

bedarf der von der Beschwerdeführerin gezogene Vergleich zu Altersheimen, bei

denen das Wohnen offenkundig im Vordergrund steht. Die Beschwerdegegnerin hat

somit ihr Ermessen nicht missbraucht, wenn sie den vorliegenden Betrieb nicht

als zonenkonform einstufte.

5.

5.1

Die

Beschwerdeführerin bringt schliesslich vor, die Räume für den Aufenthalt der

Hunde seien Arbeitsräume nach § 52 Abs. 1 PBG, die mit einer

Wohnnutzung zusammenhingen.

5.2

Gemäss Art. 52

Abs. 1 PBG werden der Wohnnutzung auch Arbeitsräume zugerechnet, die mit

einer Wohnung zusammenhängen und in einem angemessenen Verhältnis zur

eigentlichen Wohnfläche stehen. Diese Bestimmung wurde geschaffen, um

freiberuflich Tätigen die Ausübung ihres Berufs im eigenen Haus oder in der

eigenen Wohnung zu ermöglichen. Dabei dachte der Gesetzgeber in erster Linie an

Ärzte, Architekten, Anwälte, Grafiker und dergleichen (vgl. VGr, 5. Mai

2004, VB.2003.00372, E. 1). Die zugehörigen Arbeitsräume müssen im

Verhältnis zur Wohnfläche untergeordnet sein, das heisst flächenmässig deutlich

weniger ausmachen (in der Praxis kann ein Viertel bis ein Drittel derart

gewerblich genutzt werden). Aus Gründen der Rechtsgleichheit sollten aber nicht

nur Freiberufler von dieser Privilegierung profitieren können, sondern auch

angestellte Personen, welche von Zuhause aus arbeiten

(Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 976).

5.3

Die Beschwerdeführerin

führt in Ziffer 38 ihrer Beschwerdeschrift aus, sie habe in ihrem Wohnhaus

nicht spezielle Räume definiert, die ausschliesslich für die Hunde reserviert

seien. Diese könnten sich im Haus frei bewegen. Damit mangelt es bereits an

einer zur Wohnfläche untergeordneten Fläche der "Arbeitsräume",

weshalb die genannte Bestimmung bereits aus diesem Grund keine Anwendung findet.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

6.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

der Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a in Verbindung mit § 13

Abs. 2 Satz 1 VRG). Bei diesem Verfahrensausgang steht ihr keine

Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss

erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 240.-- Zustellkosten,

Fr. 3'240.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an: …