Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00063

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00063

Urteil

der 3. Kammer

vom 10. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadt Zürich,

vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A wurde

ab Juli 2013 von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich mit wirtschaftlicher

Hilfe unterstützt. Die Sozialversicherungsanstalt des Kantons Zürich gewährte A

mit Verfügung vom 7. Februar 2018 rückwirkend auf den 1. September

2013 eine volle Rente der Invalidenversicherung und wies zugleich den Sozialen

Diensten der Stadt Zürich für die ab diesem Zeitpunkt ausgerichtete wirtschaftliche

Hilfe den Betrag von Fr. 81'890.40 zu. Mit

Entscheid vom 11. Oktober 2018 wies die Sonderfall- und

Einsprachekommission der Stadt Zürich (SEK) das Gesuch von A um Verzicht auf

Verrechnung der IV-Nachzahlung mit den vorschussweise erbrachten

Sozialhilfeleistungen ab.

B. Am

14. November 2018 ersuchte A bei der Sozialbehörde der Stadt Zürich um

Neubeurteilung des Entscheids der SEK, wobei er in formeller Hinsicht

sinngemäss darum bat, dass diejenigen Personen, die am Entscheid der SEK vom

11. Oktober 2018 mitgewirkt und diesem zugestimmt hatten, in den Ausstand

zu treten hätten. Die Sache sei ferner an einen unbefangenen Stadtrat zur

Bearbeitung weiterzuleiten. Die Sozialbehörde nahm diesen Antrag als

Ausstandsbegehren gegen den Präsidenten der Sozialbehörde, Stadtrat B, die

Mitglieder der Sozialbehörde C, D und E sowie die Geschäftsführerin der

Sozialbehörde, F entgegen. Nachdem die Genannten erklärt hatten, sie seien sich

keiner Ausstandsgründe bewusst, wies die Sozialbehörde das Ausstandsbegehren

unter Ausschluss der davon betroffenen Personen mit Zwischenentscheid vom

13. März 2019 ab.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 9. April 2019 erhob A beim

Bezirksrat Zürich gegen diesen Zwischenentscheid Rekurs und beantragte neben

anderem dessen Nichtigerklärung oder Aufhebung. Mit Beschluss vom 19. Dezember

2019.

wies der Bezirksrat Zürich den Rekurs ab, soweit er darauf eintrat.

Verfahrenskosten wurden keine erhoben.

III.

A. Dagegen

gelangte A mit Beschwerde vom 30. Januar 2020 an das Verwaltungsgericht.

Er beantragte, der Beschluss des Bezirksrats Zürich vom 19. Dezember 2019

sei aufzuheben und die Sache sei an einen unbefangenen Bezirksrat

zurückzuweisen. Ferner ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen

Prozessführung und um die Ausrichtung einer Parteientschädigung.

B. Der

Bezirksrat Zürich verzichtete mit Schreiben vom 7. Februar 2020 auf eine

Vernehmlassung. Die Sozialbehörde der Stadt Zürich beantragte am 20. Februar

2020.

die Abweisung der Beschwerde.

C. Ein in

der Beschwerdeschrift gestelltes Gesuch von A um Erlass vorsorglicher Massnahmen

wies der Präsident der 3. Abteilung mit Verfügung vom 24. Februar

2020.

ab.

D. A liess

sich mit Eingabe vom 9. März 2020 erneut vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Der Fall ist von der Kammer

zu behandeln (§ 38 Abs. 1 und § 38b Abs. 1 VRG).

1.2

Der ursprünglich angefochtene Entscheid der

Beschwerdegegnerin stellt einen Zwischenentscheid über den Ausstand dar. Der

angefochtene Rechtsmittelentscheid über diesen Zwischenentscheid gilt seinerseits

ebenfalls als Zwischenentscheid (Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19a N. 32). Als solcher

stellt er nach dem gemäss § 41 Abs. 3 in Verbindung mit § 19a Abs. 2 VRG sinngemäss zur Anwendung kommenden Art. 92 des

Bundesgerichtsgesetzes (BGG; SR 173.110) einen anfechtbaren Entscheid

dar.

1.3

Prozessthema eines Rechtsmittelverfahrens kann nur sein,

was auch Gegenstand des angefochtenen Entscheids bzw. der erstinstanzlichen

Verfügung war oder nach richtiger Gesetzesanwendung hätte sein sollen (vgl. Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 45). Wie bereits im Rekursverfahren, wo

die Vorinstanz zu Recht auf die Behandlung ausserhalb des Streitgegenstands

liegender Anträge verzichtete, beschränkt sich der

Streitgegenstand im Beschwerdeverfahren auf die Frage, ob die

Beschwerdegegnerin das Ausstandsbegehren zu Recht abgewiesen hat. Im

Beschwerdeverfahren sind zudem auch die Rügen zu beurteilen, wonach das

vorinstanzliche Verfahren und der angefochtene Entscheid an formellen Mängeln

litten, wie dies der Beschwerdeführer sinngemäss geltend macht. Insoweit der

Beschwerdeführer das Verwaltungsgericht sinngemäss zum Entscheid über die

Verrechnung der IV-Nachzahlung mit Sozialhilfeleistungen ersucht, über welche

die Beschwerdegegnerin im angefochtenen Zwischenentscheid noch nicht

entschieden hat, ist auf die Beschwerde nicht einzutreten.

2.

2.1

Nach

§ 5a Abs. 1 VRG treten Personen, die eine Anordnung zu treffen, dabei

mitzuwirken oder sie vorzubereiten haben, in den Ausstand, wenn sie in der

Sache persönlich befangen erscheinen. Diese Bestimmung konkretisiert den

grundrechtlichen Anspruch der Verfahrensbeteiligten auf unparteiische

Beurteilung, wie er in Art. 29 Abs. 1 der Bundesverfassung (BV; SR

101) in allgemeiner Weise und in Art. 30 Abs. 1 BV für gerichtliche

Verfahren verankert ist und als dessen Teilgehalt die Ausstandspflicht bei

Befangenheit verfassungsrechtlich garantiert wird (Regina Kiener, Kommentar

VRG, § 5a N. 4). Befangen­heit ist anzunehmen, wenn im Einzelfall

tatsächliche oder verfahrensrechtliche Umstände vorliegen, die geeignet sind,

Misstrauen in die Unparteilichkeit der betreffenden Person zu erwecken. Bei der

Befangenheit handelt es sich um einen inneren Zustand, der nur schwer bewiesen

werden kann. Es braucht daher nicht nachgewiesen zu werden, dass eine Person

tatsächlich befangen ist. Vielmehr genügt das Vorhandensein von Umständen, die

den Anschein der Befangenheit und die Gefahr der Voreingenommenheit zu

begründen vermögen. Dabei kann allerdings nicht auf das subjektive Empfinden

einer Partei abgestellt werden; das Misstrauen muss stattdessen in objektiver

Weise als begründet erscheinen (vgl. BGE 140 III 221 E. 4.1; Kiener,

§ 5a N. 15 mit weiteren Hinweisen).

2.2

Der

Beschwerdeführer bringt vor, alle ihn betreffenden Entscheide seien durch G, in

der Funktion X für die Stadt Zürich tätig, als "Hauptstrippenzieher"

und "de facto Entscheidungsträger" gefällt worden. In den

Akten findet diese unsubstantiierte Behauptung indes keine Stütze; zudem ist

auch nicht ersichtlich, dass G gegenüber dem Beschwerdeführer befangen wäre –

aus seiner angeblichen Rolle bei der Praxisänderung der Stadt Zürich zur

Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen (vgl. dazu das den

Beschwerdeführer betreffende Urteil VB.2008.00380 vom 23. Oktober 2008)

lässt sich jedenfalls keine feindliche Gesinnung des Genannten gegenüber dem

Beschwerdeführer ableiten. Entgegen den Vorbringen des Beschwerdeführers vermag

auch der Umstand, dass die Sozialbehörde in juristischen Belangen von der

Zentralen Verwaltung des Sozialdepartements unterstützt wird (Organisations-

und Kompetenzreglement der Sozialbehörde der Stadt Zürich vom 8. Juli 2010),

keinen Anschein der Parteilichkeit der Mitglieder der Sozialbehörde zu

erwecken.

2.3

Die Mitwirkung

an einem Entscheid, welcher der Neubeurteilung unterliegt, stellt gemäss

§ 170 Abs. 3 des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 (GG) keinen

Ausstandsgrund dar. Allein aufgrund ihrer Mitwirkung am Entscheid der SEK vom 11. Oktober

2018.

mussten C, D und E folglich nicht in den Ausstand treten. Im Interesse

einer beförderlichen Rechtspflege sind Ablehnungs- und Ausstandsbegehren gegen

nicht richterliche Justizpersonen bzw. gegen Personen, die an einem

Verwaltungsentscheid in irgendeiner Form beratend oder instruierend mitwirken,

nicht leichthin gutzuheissen (BGE 137 II 431 E. 5.2). Bei im

Verwaltungsverfahren systembedingt vorbefassten Amtspersonen müssen Umstände

des Einzelfalls auf einen Anschein der Befangenheit hindeuten, andernfalls kein

Ausstandsgrund vorliegt (BGE 140 I 326 E. 5.2). Solche Umstände sind

indessen weder ersichtlich noch dargetan. Insbesondere kann allein deswegen, weil

das Gesuch des Beschwerdeführers um Verzicht auf Verrechnung der IV-Nachzahlung

zunächst abgelehnt worden ist, nicht darauf geschlossen werden, dass der

Ausgang des Verfahrens auf Neubeurteilung nicht mehr offen erschiene. Selbst

wenn sich der Entscheid der SEK vom 11. Oktober 2018 als rechtsfehlerhaft

erweisen würde, liesse sich daraus noch keine Befangenheit der daran

mitwirkenden Personen ableiten: Verfahrensfehler oder Fehlentscheide in der

Sache sind nämlich kein Ausdruck von Feindseligkeit, sondern als

Rechtsverletzungen binnen Frist auf dem ordentlichen Rechtsmittelweg zu rügen;

rechtliche Fehlleistungen können bloss auf eine Befangenheit schliessen lassen,

wenn es sich um besonders krasse und wiederholte Irrtümer handelt, die zugleich

eine Amtspflichtverletzung darstellen und sich einseitig zulasten einer Partei

auswirken (Kiener, § 5a N. 21). Eine krasse rechtliche Fehlleistung,

welche C, D und E als befangen erscheinen liesse, ist im Entscheid der SEK vom 11. Oktober

2018.

jedoch nicht zu erblicken.

2.4

Der

angefochtene Entscheid der Sozialbehörde vom 13. März 2019 wurde von der Departementssekretärin

I unterzeichnet. Der Beschwerdeführer macht geltend, Stadtrat B habe damit

indirekt über seinen eigenen Ausstand entschieden, weil I seine weisungsgebundene

Untergebene sei. Es bestehen indessen keinerlei Anzeichen, dass B direkt oder

indirekt über andere Personen auf den Zwischenentscheid vom 13. März 2019

eingewirkt hätte, der ohne seine Mitwirkung ergangen ist. Den anderslautenden,

unsubstanziierten Rügen des Beschwerdeführers kann nicht gefolgt werden.

2.5

Insgesamt

sind keine Umstände ersichtlich oder dargetan, welche einen Anschein der

Befangenheit von B, C, D, E oder F begründen könnten. Nach Auffassung des

Beschwerdeführers seien die Genannten in suggestiver Weise nach dem Vorliegen

von Ausstandsgründen befragt worden; dieser Vorwurf ist aufgrund der Akten

allerdings nicht nachvollziehbar und vermöchte auch nichts am Fehlen von

Ausstandsgründen zu ändern. Zu betonen bleibt, dass die vom Beschwerdeführer

erfolglos angefochtene Abweisung eines Gesuchs um Ausrichtung von Kleinkinderbetreuungsbeiträgen

durch die Stadt Zürich im Jahre 2007 keinen Anschein der Befangenheit von mit

der Neubeurteilung des beschwerdeführerischen Gesuches um Verzicht auf Verrechnung

der IV-Nachzahlung befassten Personen zu begründen vermag. Insbesondere

bestehen auch keine Anzeichen für eine feindliche Grundhaltung dieser Personen

– oder der städtischen Behörden im Allgemeinen – gegenüber dem

Beschwerdeführer, dessen in der Beschwerdeschrift sinngemäss geäusserte

gegenteilige Befürchtung in der Verfahrensgeschichte und den Akten keine Stütze

findet.

3.

Die Behauptung, die Sozialbehörde sei beim

Zwischenentscheid vom 13. März 2019 nicht beschlussfähig gewesen, vermag

der Beschwerdeführer nicht zu substanziieren. Vielmehr ist dem Entscheid in

E. 8 zu entnehmen, dass die vom Ausstandsgesuch betroffenen Personen daran

nicht mitgewirkt hatten; die (verbleibende) Besetzung der Behörde ist aus

öffentlichen Quellen wie dem Internet und dem Staatskalender ersichtlich.

Soweit der Beschwerdeführer beanstandet, die Sozialbehörde habe als

unzuständige Behörde entschieden, sind seine Ausführungen nicht

nachvollziehbar. Als für den (End-)Entscheid betreffend Verrechnung der

IV-Nachzahlung zuständige Kollegialbehörde ist sie mangels anderslautender

spezialgesetzlicher Vorschrift dazu berufen, unter Ausschluss der vom

Ausstandsgesuch betroffenen Behördenmitglieder mittels Zwischenentscheid über

dieses zu befinden (Kiener, § 5a N. 51). Die Sozialbehörde ist gemäss

ihrem Organisationsreglement beschlussfähig, wenn die Mehrheit ihrer Mitglieder

anwesend ist. Anhaltspunkte, wonach weniger als die fünf nicht vom

Ausstandsgesuch betroffenen und damit nicht die Mehrheit der Mitglieder der

Sozialbehörde beim Entscheid vom 13. März 2019 anwesend gewesen wären,

liegen nicht vor.

4.

4.1

Ausstandsgründe

sind umgehend geltend zu machen, d. h. grundsätzlich zu dem Zeitpunkt, in dem der Betroffene Kenntnis

der für eine Befangenheit sprechenden Tatsachen und der am Entscheid

mitwirkenden Personen erhält. Aus dem Grundsatz von Treu und Glauben folgt,

dass ein Untätigbleiben oder eine Einlassung in ein Verfahren im Wissen um das

Vorliegen von Ausstandsgründen deren spätere Geltendmachung ausschliesst

(Kiener, § 5a N. 43 f., auch zum Folgenden). Nur wenn eine

Verfahrenspartei von Umständen, welche ein Ausstandsbegehren begründet

erscheinen lassen, erst zusammen mit der betreffenden Verfügung Kenntnis erhält

und diese Umstände nicht schon früher hätte erkennen müssen, darf sie die

Verletzung der Ausstandsregeln auch noch im anschliessenden Rechtsmittelverfahren

rügen (VGr, 12. Dezember 2018, VB.2018.00574, E. 4.5 mit Hinweis auf

Kiener, § 5a N. 44).

4.2

Die

Zusammensetzung des Bezirksrats Zürich ist aus dem Staatskalender und dem

Internet ersichtlich; Ausstandsgründe gegenüber einem Bezirksrat, der nicht

bloss Ersatzmitglied ist, hätte der Beschwerdeführer deshalb bereits zum

Zeitpunkt der Rekurserhebung geltend machen müssen (vgl. VGr, 28. November 2019,

VB.2019.00401, E. 2.4). Soweit der Beschwerdeführer eine Befangenheit von

Bezirksrat H geltend machen will, weil dieser in den Jahren 2006 und 2007

Mitglied der Sozialbehörde gewesen sei, erweist sich seine Rüge somit als

verspätet. Das Ausstandsbegehren erweist sich indes ohnehin als unbegründet, da

eine vormalige Tätigkeit als Mitglied der Sozialbehörde bei objektiver

Betrachtung kein Misstrauen in die Unparteilichkeit von H in diesem Verfahren

zu erwecken geeignet ist, sodass H auch nicht verpflichtet war, von Amtes wegen

in den Ausstand zu treten (Kiener, § 5a N. 39 f. und N. 44).

4.3

Der

Beschwerdeführer erachtet zudem den Bezirksrat Zürich insgesamt als befangen.

Zur Begründung führt er allerdings zunächst an, dass der Bezirksrat nicht in

seinem Sinne, sondern gemäss dem Antrag der Beschwerdegegnerin entschieden habe.

Die Abweisung eines Rechtsmittels ist jedoch kein ausreichendes Indiz für

mangelnde Unparteilichkeit einer Behörde (vgl. auch E. 2.3 hiervor).

Weiter wirft der Beschwerdeführer der Vorinstanz Unsorgfalt vor, weil diese im

Sachverhalt eine falsche Jahreszahl genannt und nicht vermerkt habe, dass er

seit Februar 2019 nicht mehr von den Sozialen Diensten der Stadt Zürich

unterstützt werde. Inwiefern diese nicht entscheidrelevanten redaktionellen

Ungenauigkeiten auf einen vorbestimmten, nicht offenen Ausgang des Verfahrens

schliessen lassen sollen, ist indessen nicht nachvollziehbar. Sodann ist das

Vorbringen des Beschwerdeführers unzutreffend, dass er im Rekurs vorsorgliche

Massnahmen beantragt habe, weshalb auch sein Vorwurf ins Leere zielt, die

Vorinstanz habe aufgrund einer angeblichen Vorbestimmtheit des

Verfahrensausgangs nicht über ein entsprechendes Begehren entschieden.

Schliesslich erscheint die vorinstanzliche Verfahrensdauer – der Beschluss des

Bezirksrates erging 6 Monate nach der letzten Eingabe des

Beschwerdeführers – nicht als derart lang, dass darin eine Rechtsverzögerung

oder ein Anhaltspunkt für eine intentionale Verfahrensverschleppung zum

Nachteil des Beschwerdeführers zu erblicken wäre.

5.

5.1

Nach den vorstehenden

Erwägungen erweist sich die Beschwerde als unbegründet und ist abzuweisen,

soweit darauf einzutreten ist.

5.2

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Bei deren Bemessung

ist zu berücksichtigen, dass vorliegend nur ein Zwischenentscheid angefochten

ist und ergeht (siehe E. 6 hiernach). Eine Parteientschädigung steht dem

Beschwerdeführer angesichts seines Unterliegens nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.3

Gemäss

§ 16 Abs. 1 VRG wird Privaten, denen die nötigen Mittel fehlen und

deren Begehren nicht offensichtlich aussichtslos erscheint, auf entsprechendes

Ersuchen die Bezahlung von Verfahrenskosten erlassen. Als aussichtslos sind

Begehren anzusehen, bei denen die Aussichten auf Gutheissung um derart viel

kleiner als jene auf Abweisung erscheinen, dass sie deshalb kaum als ernsthaft

bezeichnet werden können. Dagegen gilt ein Begehren als aussichtsreich, wenn

sich die Aussichten auf Gutheissung oder auf Abweisung ungefähr die Waage

halten oder nur geringfügig differieren (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 16

N. 46). In Anwendung dieser Grundsätze ist die Beschwerde, welche im

Wesentlichen rein appellatorische Kritik am angefochtenen Entscheid übt, als

offensichtlich aussichtslos zu betrachten. Entsprechend ist das Gesuch des

Beschwerdeführers um unentgeltliche Prozessführung abzuweisen.

6.

Dieser Entscheid stellt einen selbständig eröffneten Zwischenentscheid

in einer Ausstandssache im Sinn von Art. 92 Abs. 1 BGG dar, wogegen

die (in der Hauptsache offenstehende) Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten unmittelbar zulässig ist. Als solcher kann er später nicht mehr

angefochten werden (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'120.-- Total der Kosten.

3.

Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird abgewiesen.

4.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5.

Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

7.

Mitteilung an …