Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00080

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00080

VB.2020.00079

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident André Moser (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Nicole Rubin.

In Sachen

Aus

VB.2020.00080

1.

ZüriBahn AG, vertreten durch RA A,

Aus VB.2020.00079

2. Verkehrsclub der Schweiz (VCS), vertreten durch RA B,

Beschwerdeführende,

gegen

Aus VB.2020.00080

1. Stiftung Landschaftsschutz Schweiz,

2.1 Verkehrsclub der Schweiz (VCS),

2.2 Verkehrsclub der Schweiz (VCS), Sektion Zürich,

beide vertreten durch RA B

3. Stiftung Helvetia Nostra, vertreten durch RA C,

Aus VB.2020.00079

4. Baudirektion Kanton Zürich,

5. ZüriBahn AG, vertreten durch RA A,

Beschwerdegegnerschaft,

und

Aus VB.2020.00080

1. Baudirektion Kanton Zürich,

2. Stadtrat von Zürich,

Aus VB.2020.00079

3. Stadtrat von Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Gestaltungsplan

und

wasserrechtliche

Konzession,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Zum

150-jährigen Jubiläum der Zürcher Kantonalbank plant die ZüriBahn AG für

die Dauer von fünf Jahren (sieben Jahre mit Auf- und Abbau) eine vom Mythenquai

bis zum Zürichhorn führende Luftseilbahn über den Zürichsee. Mit der am 21. Juni

2017 vom Regierungsrat des Kantons Zürich festgesetzten Gesamtüberarbeitung des

regionalen Richtplans der Stadt Zürich (RRB Nr. 576/2017) wurde die

"Seilbahn/Gondelbahn Bereich Landiwiese/Belvoirpark bis Zürichhorn"

als eine auf maximal fünf Jahre befristete Seilbahnverbindung über den

Zürichsee eingetragen (Kap. 4.3, Tab. 4.11, Nr. 65).

B. Vom 9. November

2018 bis zum 24. Januar 2019 wurde der kantonale Gestaltungsplan

"Seilbahn Mythenquai – Zürichhorn" öffentlich aufgelegt. Mit

Verfügung vom 26. April 2019 setzte die Baudirektion den Gestaltungsplan

fest. Der Gestaltungsplan umfasst die Parzellen Kat.-Nrn. RI4672, RI4671,

RI4449, EN2569, WO5550, EN2567 und RI5126. Die Parzellen RI5126 und EN2567

stellen Gewässerraum dar und sind nutzungsplanerisch nicht näher zugeordnet.

Die übrigen Parzellen sind im kantonalen Richtplan dem Erholungsgebiet

zugewiesen. Die Parzellen Kat.-Nrn. RI4671, RI4672, RI4449, EN2569 und

WO5560 liegen in der kantonalen Freihaltezone. Die Parzelle RI4449 liegt

ebenfalls in der kommunalen Freihaltezone.

C. Weiter erteilte

das kantonale Amt für Abfall, Wasser, Energie und Luft (AWEL) der ZüriBahn AG

mit Verfügung vom 24. April 2019 die wasserrechtliche Konzession für die

Inanspruchnahme des Seegebiets zur Erstellung und befristeten Nutzung von zwei

Seilbahnstützen mit Fundation für eine Seilbahn vor den Grundstücken Kat.-Nr. EN2569

(Strandbad Mythenquai) und Kat.-Nr. RI4672 (Blatterwiese). Die Konzession

wurde befristet auf eine Betriebsdauer von maximal fünf Jahren, zuzüglich einer

Aufbauzeit von 13 und einer Rückbauzeit von neun Monaten. Ausserdem

erteilte das AWEL der ZüriBahn AG die wasserrechtliche Konzession, vor den

Grundstücken Kat.-Nr. EN2569 (Strandbad Mythenquai) und Kat.-Nrn. RI4672

sowie RI4449 (Blatterwiese) für die Dauer des konzessionierten Vorhabens

verschiedene vorübergehende Verschiebungen von Bojen und Veränderungen an der

Flossanlage des Zürcher Segel Clubs (ZSC) vorzunehmen. Sodann verfügte das AWEL

diverse Nebenbestimmungen und entschied über Einsprachen, worunter jene des

Verkehrs-Clubs der Schweiz (VCS) fiel, welche es abwies.

Erwägungen

II.

A. Gegen

die Festsetzung des kantonalen Gestaltungsplans erhoben die Stiftung Landschaftsschutz

Schweiz, der VCS (Schweiz) zusammen mit der VCS-Sektion Zürich sowie die

Stiftung Helvetia Nostra zusammen mit 17 Privatpersonen je Rekurs an das

Baurekursgericht. Dieses vereinigte die Rekurse und hiess sie am 13. Dezember

2019.

gut, soweit es auf sie eintrat. Dementsprechend hob es die Verfügung der

Baudirektion vom 26. April 2019 betreffend den Gestaltungsplan Seilbahn

Mythenquai – Zürichhorn (ZüriBahn) auf (Dispositivziffer III lit. b–d).

Die Kosten des Verfahrens wurden der Baudirektion sowie den 17 Privatpersonen

auferlegt (Dispositivziffer IV). Die Baudirektion wurde sodann zur Zahlung

von Umtriebsentschädigungen an den VCS (Schweiz), die Stiftung

Landschaftsschutz Schweiz, die VCS-Sektion Zürich sowie die Stiftung Helvetia

Nostra verpflichtet (Dispositivziffer V).

B. Gegen

die Konzessionserteilung rekurrierte der VCS (Schweiz) am 29. Mai 2019 an

das Baurekursgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung des AWEL vom 24. April

2019.

und die Rückweisung an dasselbige zur Vornahme der erforderlichen

Interessenabwägung und neuem Entscheid. Eventualiter sei über das

Konzessionsgesuch direkt neu zu entscheiden, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Das Baurekursgericht sah die Legitimation des VCS (Schweiz) zur Erhebung des Rekurses

betreffend die wasserrechtliche Konzession zwar als gegeben an, schrieb den Rekurs

am 13. Dezember 2019 jedoch ab (Dispositivziffer III lit. a),

nachdem es im gleichen Entscheid Rekurse gegen den kantonalen Gestaltungsplan

(vgl. vorne II A) gutgeheissen und letzteren aufgehoben hatte.

III.

A. Gegen

die Aufhebung des kantonalen Gestaltungsplans erhob die ZüriBahn AG

(Bauherrin) am 30. Januar 2020 Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie

beantragte, die Dispositiv-Ziffer III des Entscheids des Baurekursgerichts

vom 13. Dezember 2019 sei aufzuheben, soweit darin die Rekurse

hinsichtlich der Verfügung der Baudirektion vom 26. April 2019

gutgeheissen werden und diese aufgehoben wird. Die Dispositiv-Ziffern IV

und V seien vollumfänglich aufzuheben, alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Daraufhin legte das Verwaltungsgericht das Verfahren VB.2020.00080 an.

Mit Beschwerdeantwort vom 18. Februar 2020 beantragte

die Stiftung Helvetia Nostra, die Beschwerde sei abzuweisen, soweit darauf

eingetreten werden könne. Eventualiter sei die Verfügung der Baudirektion vom

26.

April 2019 nichtig zu erklären, alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz beantragte am 10. März

2019.

(recte: 2020) die Abweisung der Beschwerde. Die Baudirektion beantragte am

12.

März 2020 unter Verweis auf den Mitbericht des Amts für

Raumentwicklung die Gutheissung der Beschwerde. Mit Beschwerdeantwort vom 17. März

2020.

beantragten der VCS (Schweiz) sowie die Sektion Zürich des VCS die

Abweisung der Beschwerde, unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Das

Baurekursgericht beantragte mit der am 17. März 2020 beim

Verwaltungsgericht eingegangenen Vernehmlassung die Abweisung der Beschwerde.

Mit Replik vom 21. April 2020 hielt die ZüriBahn AG

an ihren Anträgen fest. Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz duplizierte am

25.

Mai 2020. Die Stiftung Helvetia Nostra hielt in ihrer gleichentags

eingereichten Duplik an ihren Anträgen fest. Der VCS (Schweiz) sowie dessen

Sektion Zürich erstatteten ihre Duplik am 5. Juni 2020. Die ZüriBahn AG

reichte am 23. Juni 2020 eine Triplik ein.

B. Gegen

die Abschreibung des Rekursverfahrens betreffend die wasserrechtliche

Konzession erhob der VCS (Schweiz) am 30. Januar 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, Dispositivziffer III lit. a des

Entscheids des Baurekursgerichts vom 13. Dezember 2019 sei aufzuheben und

die Sache sei zur materiellen Behandlung an das Baurekursgericht

zurückzuweisen. Eventualiter sei die Sache materiell zu behandeln und die

Verfügung des AWEL vom 24. April 2019 betreffend wasserrechtliche

Konzession für zwei Seilbahnstützen und Umplatzierung von Bojenplätzen und

einer Flossanlage aufzuheben; alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen.

Hierauf legte das Verwaltungsgericht das Verfahren VB.2020.00079 an.

Der Stadtrat von Zürich verzichtete am 4. März 2020

auf eine Beschwerdeantwort. Die ZüriBahn AG beantragte mit

Beschwerdeantwort vom 11. März 2020 die Abweisung der Beschwerde.

Eventualiter sei die Beschwerde mit dem Verfahren VB.2020.00080 zu vereinigen,

die beiden Verfahren materiell zu koordinieren und die Beschwerde abzuweisen,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die Baudirektion beantragte am 12. März

2020.

die Abweisung der Beschwerde. Am 17. März 2020 ging die Stellungnahme

des Baurekursgerichts beim Verwaltungsgericht ein, welches beantragte, auf die

Beschwerde nicht einzutreten. Der VCS (Schweiz) replizierte am 21. April

2020.

Mit Duplik vom 25. Mai 2020 hielt die ZüriBahn AG an ihren

Anträgen fest.

C. Die

Aktennummern beziehen sich, wo nicht näher bezeichnet, auf die Akten im

Verfahren VB.2020.00080.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerden zuständig.

1.2

Die

Verfahrensvereinigung muss der Vereinfachung des Verfahrens dienen (vgl. § 71 VRG in Verbindung mit Art. 125 lit. c der Schweizerischen

Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008) bzw. zweckmässig sein. Sie ist

zulässig, wenn die Beurteilung von Begehren mehrerer Gesuchsteller im Rahmen

einer einzigen Anordnung prozessökonomisch sinnvoll erscheint. Eine

Verfahrensvereinigung kann sich insbesondere dann rechtfertigen, wenn mehrere

Personen, die an eine Behörde gelangen, gleiche oder ähnliche Begehren stellen,

die dieselben tatsächlichen Umstände und Rechtsfragen betreffen, sodass bei

getrennter Verfahrensführung (theoretisch) sich widersprechende Entscheide

möglich wären oder wenn mehrere Parteien die gleiche Verfügung oder praktisch übereinstimmende

Verfügungen, die identische Rechtsfragen aufwerfen, anfechten (Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [VRG Kommentar], Vorbemerkungen zu §§ 4-31

N. 58 ff.). Die Verfahren VB.2020.00080 und VB.2020.00079 stehen in

einem engen sachlichen Zusammenhang und betreffen das gleiche Projekt. Es

rechtfertigt sich demgemäss, die beiden Verfahren zu vereinigen.

1.3

Im

Raumplanungsrecht und im öffentlichen Baurecht ist gemäss § 338a Abs. 1

des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) zum Rekurs und

zur Beschwerde berechtigt, wer durch die angefochtene Anordnung berührt ist und

ein schutzwürdiges Interesse an deren Änderung oder Aufhebung hat. Die gleichen

Legitimationsvoraussetzungen sehen § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG vor. § 338a PBG bezieht sich dem Wortlaut nach auf Anordnungen, gilt

aber auch für die Anfechtung von Nutzungsplänen, wozu die Gestaltungspläne

zählen (VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 1.2; 24. Januar

2013, VB.2012.00754, E. 3.1; 24. März 2005, VB.2005.00026, E. 1.2;

4.

September 2008, VB.2008.00262, E. 2.3). Die Beschwerdeführerin 1

ist daher im Grundsatz zur Beschwerde legitimiert. Allerdings ist sie durch die

Kosten- und Entschädigungsregelung des angefochtenen Entscheids (Dispositivziffer IV

und V) nur insofern berührt, als ihr die für das Rekursverfahren beantragte

Parteientschädigung verweigert wurde. Auf den Antrag, die Dispositivziffern IV

und V seien aufzuheben, ist daher nur in dem Umfang einzutreten, als bezüglich

der verweigerten Parteientschädigung ein schutzwürdiges Interesse besteht.

1.4

Die

Vorinstanz beantragte, auf die erhobene Beschwerde des VCS (Schweiz) im

Verfahren VB.2020.00079 mangels Rechtsschutzinteresses unter den üblichen

Kostenfolgen nicht einzutreten. Sie führte an, für den Fall, dass im Verfahren

VB.2020.00080 betreffend den kantonalen Gestaltungsplan eine Gutheissung

erfolgen würde, wäre das Verfahren vor dem Verwaltungsgericht zur entsprechenden

Neubeurteilung – umfassend auch die Konzession – an das Baurekursgericht oder die

Baudirektion zurückzuweisen. Die Vorinstanz hat ihre Eingabe dem Weibel erst

nach Ablauf der Vernehmlassungsfrist abgegeben, weshalb sich diese als

verspätet erweist, indessen ist die Legitimation des Beschwerdeführers 2

von Amtes wegen abzuklären (Bertschi, § 21 N. 38).

Im Verfahren VB.2020.00080 beantragte die ZüriBahn AG,

die Dispositiv-Ziffer III des angefochtenen Entscheids sei aufzuheben,

soweit darin die Rekurse hinsichtlich der Verfügung der Baudirektion vom 26. April

2019.

gutgeheissen und diese aufgehoben wird. Nicht vom Antrag der ZüriBahn AG

umfasst ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz die Abschreibung des Verfahrens

in Bezug auf die Konzession. Das Verwaltungsgericht darf bei seinem Entscheid

aber nicht über die gestellten Rechtsbegehren hinausgehen (§ 63 Abs. 2 VRG). So würde eine allfällige Rückweisung daher nicht auch den

Abschreibungsbeschluss betreffen, dieser bliebe bestehen, weshalb die

Möglichkeit einer Rückweisung aufgrund der Beschwerde der ZüriBahn AG

(VB.2020.00080) dem Rechtsschutzinteresse des VCS (Schweiz) im Verfahren

VB.2020.00079 nicht entgegensteht. Die von der Vorinstanz zitierte

Rechtsprechung findet auf den vorliegenden Sachverhalt keine Anwendung. Demgemäss

hat der VCS (Schweiz) ein schutzwürdiges Interesse an der Überprüfung der

Frage, ob die Abschreibung des Rekursverfahrens zu Recht erfolgt ist, herrscht

doch aufgrund dessen, dass die Vorinstanz lediglich das Rekurs-, nicht aber auch

das Konzessionsverfahren abgeschrieben hat Unklarheit darüber, ob somit auch

die Konzession gegenstandslos geworden ist oder ob diese Rechtskraft entfalten

würde, wenn gegen die Abschreibung nicht vorgegangen würde.

1.5

1.5.1

Zu prüfen ist im Verfahren VB.2020.00079 ferner, ob der Beschwerdeführer 2

gestützt auf das Verbandsbeschwerderecht zur Beschwerde legitimiert ist bzw.

vorinstanzlich zum Rekurs legitimiert war.

1.5.2

Gegen Verfügungen der kantonalen Behörden oder der Bundesbehörden über die

Planung, Errichtung oder Änderung von Anlagen, für die eine

Umweltverträglichkeitsprüfung nach Art. 10a des Bundesgesetzes vom 7. Oktober

1983.

über den Umweltschutz (USG) erforderlich ist, steht den

Umweltschutzorganisationen das Beschwerderecht nach Art. 55 USG unter den

Voraussetzungen zu, dass sie gesamtschweizerisch tätig sind und rein ideelle

Zwecke verfolgen; allfällige wirtschaftliche Tätigkeiten müssen der Erreichung

der ideellen Zwecke dienen. Nach Abs. 2 steht den Organisationen das

Beschwerderecht nur für Rügen in Rechtsbereichen zu, die seit mindestens zehn

Jahren Gegenstand ihres statutarischen Zwecks bilden.

1.5.3

Das geplante Seilbahnvorhaben erfordert eine Umweltverträglichkeitsprüfung.

Der VCS gehört zu den gesamtschweizerischen Organisationen, die nach Art. 55

USG zur Erhebung von Beschwerden an das Verwaltungsgericht befugt sind (vgl. Ziffer 20

Anhang der Verordnung vom 27. Juni 1990 über die Bezeichnung der im

Bereich des Umweltschutzes sowie des Natur- und Heimatschutzes

beschwerdeberechtigten Organisationen [VBO]; BGr, 13. Oktober 2016,

1C_57/2016, E. 1.2). Der Beschwerdeführer 2 machte vor der Vorinstanz

geltend, es sei zu Unrecht keine Prüfung von umweltrechtlichen Aspekten

vorgenommen worden. Damit bringt er Rügen in einem Rechtsbereich vor, der

Gegenstand seines statutarischen Zwecks bildet (vgl. Art. 2 der Statuten

des VCS Verkehrs-Club der Schweiz; https://www.verkehrsclub.ch/ueber-den-vcs/portraet-des-vcs,

zuletzt besucht am 24. November 2021). Demgemäss ist der Beschwerdeführer 2

zur Beschwerde legitimiert und hat auch die Vorinstanz zu Recht seine

Legitimation bejaht. Die Frage, ob die umweltrechtlichen Aspekte tatsächlich im

Konzessionsverfahren oder erst später im Plangenehmigungsverfahren vorgebracht

werden dürfen, ist indessen keine Frage der Legitimation des Beschwerdeführers 2,

sondern materiell zu entscheiden. Der von der Beschwerdegegnerin 5 ins

Recht gefasste BGE 129 II 331 E. 2.1 f. ist vorliegend nicht einschlägig,

hat der Beschwerdeführer 2 hier lediglich umweltrechtliche Aspekte, welche

seiner Ansicht nach auch bei der Konzession zu prüfen sind, vorgebracht und

nicht geltend gemacht, dass die Plangenehmigung nicht hätte erteilt werden

müssen.

2.

2.1

Mit Gestaltungsplänen

werden für bestimmt umgrenzte Gebiete Zahl, Lage, äussere Abmessungen sowie die

Nutzweise und Zweckbestimmung der Bauten bindend festgelegt. Dabei darf von den

Bestimmungen über die Regelbauweise und von den kantonalen Mindestabständen

abgewichen werden (§ 83 Abs. 1 PBG). Kantonale Gestaltungspläne

können nach § 84 Abs. 2 PBG für "Bauten und Anlagen"

festgesetzt werden. Aufgrund des Wortlauts und insbesondere der

Entstehungsgeschichte von § 84 Abs. 2 PBG sind darunter relativ

konkret definierte Einzelvorhaben des Kantons oder anderer Träger zu verstehen

(vgl. VGr, 8. Juli 2020, VB.2018.00760, E. 4.3.6 mit weiteren

Hinweisen). Als Sondernutzungsplan ist der Gestaltungsplan unter anderem auf

die Übereinstimmung mit den Zielen und Grundsätzen der Raumplanung (Art. 1

und 3 des Bundesgesetzes vom 22. Juni 1979 über die Raumplanung [RPG])

sowie der übergeordneten Planung (§ 16 PBG) zu prüfen. Bei kantonalen

Gestaltungsplänen handelt es sich um Planungen der oberen Stufe, welche gemäss § 16 Abs. 1 PBG der kommunalen Planung – auch der Rahmennutzungsplanung –

vorgeht und diese übersteuert. Weil zudem das Instrument des kantonalen

Gestaltungsplans dem Kanton unter anderem gerade auch ermöglichen soll, im

Richtplan aufgenommene Bauten und Anlagen nötigenfalls unabhängig davon zu

erstellen, ob die betroffenen Gemeinden die dafür nötigen planungsrechtlichen

Grundlagen schaffen, sind kantonale Gestaltungspläne (anders als kommunale

Gestaltungspläne) nicht an die Grundentscheide der kommunalen

Rahmennutzungsplanung gebunden. Die kantonalen Gestaltungspläne müssen zwar die

kantonale Richtplanung, die Grundentscheide der kantonalen

Rahmennutzungsplanung sowie das eidgenössische und kantonale Recht, namentlich

die Ziele und Grundsätze des Raumplanungsgesetzes einhalten. Ausserdem ist die

Baudirektion bei der Festsetzung kantonaler Gestaltungspläne verpflichtet,

diese auf die übrigen Planungen, auch jene der betroffenen Gemeinde,

abzustimmen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Als Planungen des übergeordneten

Gemeinwesens gehen die kantonalen Gestaltungspläne aber der kommunalen

Raumplanung unter Einschluss der Rahmennutzungsplanung vor (VGr, 8. Juli

2020, VB.2018.00760, E. 4.3.5 mit weiteren Hinweisen). Nach § 16 Abs. 1 PBG haben die Planungen unterer Stufen denjenigen der oberen Stufe, die

Nutzungsplanung jeder Art und Stufe der Richtplanung zu entsprechen. Abweichungen

sind nur zulässig, wenn sie sachlich gerechtfertigt und untergeordneter Natur

sind (Abs. 2). Die Planungsträger dürfen räumlich und sachlich nur so weit

Festlegungen treffen, als dies ihre Aufgaben erfordern (Art. 2 Abs. 3

RPG; § 9 PBG). Richtpläne sind behördenverbindlich, die Recht- und

Zweckmässigkeit ihrer Festlegung kann bei der Nutzungsplanung im

Rechtsmittelverfahren angefochten und im Genehmigungsverfahren überprüft werden

(§ 19 PBG). Die Richtplanung geht insofern auch dem kantonalen

Gestaltungsplan vor.

2.2

Die

Vorinstanz hob den kantonalen Gestaltungsplan hauptsächlich mit der Begründung

auf, die Seilbahn sei lediglich im regionalen Richtplan festgesetzt worden,

hätte jedoch nach Massgabe des kantonalen Rechts eines Eintrags im kantonalen

Richtplan bedurft. Die Beschwerdegegner 2 machen über die Begründung der

Vorinstanz hinaus geltend, dass das strittige Projekt dem Richtplanvorbehalt

nach Art. 8 Abs. 2 RPG unterliegen würde, weshalb schon von

Bundesrechts wegen ein Eintrag im kantonalen Richtplan notwendig sei. Es ist

deshalb zunächst zu prüfen, ob sich ein Erfordernis für einen Eintrag im

kantonalen Richtplan aus dem Bundesrecht ergibt.

2.2.1

Den Trägern raumwirksamer Aufgaben obliegen lediglich die ''nötigen''

Planungen (Art. 2 Abs. 1 RPG). Damit steht die Planungspflicht unter

dem Vorbehalt der Verhältnismässigkeit, sowohl was den Grundsatz der Planung

als auch was ihr Ausmass angeht. Eine Planung kann unterbleiben, wenn und

soweit eine zielgerichtete und allseitig abgestimmte Erfüllung der

raumwirksamen Aufgabe auch ohne sie möglich bleibt. Der Abstimmungsnachweis ist

dann aber im Einzelfall zu erbringen. Umgekehrt muss eine Planung an die Hand

genommen werden, sobald das Lösungspotenzial eines einfachen

Bewilligungsverfahrens überanstrengt würde (Pierre Tschannen in: Heinz

Aemisegger/Pierre Moor/Alexander Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar

RPG: Richt- und Sachplanung, Interessenabwägung, Zürich etc. 2019, Art. 2 N. 22).

Besondere Richtpläne des kantonalen Rechts wie namentlich auch regionale

Richtpläne dürfen nicht dahin führen, dass der kantonale Richtplan nach Art. 6 ff.

RPG den bundesrechtlichen Anforderungen zu Inhalt, Gliederung und Form nicht

mehr genügt. Insbesondere wäre es unzulässig, den kantonalen Richtplan unter Hinweis

auf besondere Richtpläne um seinen bundesrechtlichen Pflichtinhalt zu bringen

(Tschannen, Art. 2 N. 45; Alain Griffel, Raumplanungs- und Baurecht

in a nutshell, 4. A., Zürich/St. Gallen 2021, S. 41 ff.). Dies

bestätigt sich auch durch die Grundsätze, die eine Delegation vorsehen. Eine

gezielte Delegation einzelner ausgewählter Umsetzungsaufgaben an die regionalen

Richtpläne ist lediglich unter strengen Voraussetzungen möglich. Insbesondere

muss der Kanton einen klar formulierten Auftrag erteilen und verbindliche und

präzise materielle und wo nötig auch räumliche Vorgaben machen. Für die

Vorhaben gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG sind überdies die bestehenden

Vorgaben der entsprechenden Spezialgesetzgebung betreffend Behandlung im

kantonalem Richtplan und die Empfehlungen des Bundes zu beachten (vgl. ARE,

Ergänzung des Leitfadens Richtplanung vom März 2014, S. 6 f.). Eine

solche Delegation ist jedoch vorliegend nicht gegeben und wurde auch nicht

geltend gemacht. Sollte ein Projekt solche gewichtigen Auswirkungen auf Raum

und Umwelt haben, dass es gemäss Art. 8 Abs. 2 RPG zum Mindestinhalt

der Richtpläne gehört, ist dafür infolgedessen ein Eintrag im kantonalen

Richtplan erforderlich. Gewichtige Auswirkungen auf Raum und Umwelt liegen vor,

sobald angesichts der weitreichenden Auswirkungen des Vorhabens eine vorgängige

umfassende Interessenabwägung notwendig erscheint, die nur durch den Prozess

der Richtplanung garantiert werden kann. Die Schwelle zum Richtplanvorbehalt

überschreiten insbesondere Vorhaben, welche: ausgedehnte Flächen beanspruchen;

bedeutenden Einfluss auf die Nutzungs- und Versorgungsstrukturen des Kantons

zeitigen; erhebliche Verkehrsströme erzeugen; grosse Kulturlandverluste sowie

hohe Umwelt-, Natur- und Landschaftsbelastungen verursachen oder sich erheblich

auf den Untergrund auswirken. Solche Vorhaben ziehen typischerweise auch einen

hohen Zusammenarbeits- und Abstimmungsbedarf im Kanton selbst, mit

Nachbarkantonen oder dem Bund nach sich. Zu diesen Vorhaben zählen u. a.

Entwicklungsschwerpunkte, strategische Arbeitszonen, verkehrs- und

publikumsintensive Einrichtungen, überörtliche Verkehrsinfrastrukturen,

grössere Golfplätze und sonstige Sportzentren etc. (Tschannen, Art. 8 N. 24;

BGr, 26. Oktober 2016, 1C_346/2016, E. 2.4; VGr, 3. Juni 2021,

VB.2020.00876, E. 4.3.2).

2.2.2

Das geplante Seilbahnprojekt liegt im ISOS-Perimeter des schützenswerten

Ortsbilds der Stadt Zürich, in der Umgebungszone II. Der Zürichsee ist im

Bereich des Gestaltungsplanperimeters im Inventar der kommunalen Natur- und

Landschaftsschutzobjekte als Landschaftsschutzobjekt eingetragen. Die Verfügung

der Baudirektion vom 26. April 2019 hält fest, dass die bestehenden

Anlagen ein unerlässlicher Teil des Ortsbilds sind und in ihrer Beschaffenheit

als Freiflächen erhalten werden sollen. Die ZüriBahn trete aufgrund ihrer

Dimension im Landschafts- und Ortsbild prominent in Erscheinung und werde

während ihrer Betriebsphase das Bild des Zürcher Seebeckens mitprägen. Die

Seilbahn stellt sich als seeüberspannende Anlage in den Blick vom Seebecken auf

die dahinter liegende See-, Hügel- und Alpenlandschaft (Planungsbericht im

Sinne von Art. 47 RPV zum Kantonalen Gestaltungsplan Seilbahn Mythenquai –

Zürichhorn [ZüriBahn] vom 25. März 2019 Ziffer 4.2). Es sind somit

grosse Auswirkungen auf das Landschafts- und Ortsbild zu erwarten. Beim

Zürichsee handelt es sich um ein für den Kanton Zürich prägendes und

identitätsstiftendes Landschaftselement. Als öffentliches Gewässer (eine

öffentliche Sache im Gemeingebrauch) untersteht es der Gewässerhoheit des

Kantons (Art. 105 Abs. 1 KV, § 5 WWG; Markus Rüssli, Landanlagen

und Bauten auf Landanlagen im Kanton Zürich, ZBl 108/2007, S. 667). Die

Seilbahn hat daher nicht nur Auswirkungen auf ein einzelnes Gemeindegebiet,

sondern auch grossflächig auf kantonalen Grund.

Das Gebiet der Station

Mythenquai sowie der Bereich der westlichen Stütze im See befinden sich in

einer archäologischen Zone. Die Station im Gebiet Zürichhorn liegt zwar nicht

in einer solchen Zone. Das Gebiet weist jedoch ein hohes archäologisches Potenzial

auf. Archäologische Befunde/Funde sind an beiden Standorten nicht auszuschliessen

(Planungsbericht Ziffer 4.3). Die Station Zürichhorn befindet sich im

Gewässerschutzbereich Au. Beide Seeufer sind zudem dem

Gewässerschutzbereich Ao zugeordnet (Umweltverträglichkeitsbericht

vom 26. Oktober 2018 S. 10). Die Station Mythenquai kommt auf einem

belasteten Standort gemäss Kataster der belasteten Standorte (KbS) zu liegen

(Umweltverträglichkeitsbericht S. 11). Das Vorhaben hat daher auch

Auswirkungen auf die Umwelt, welche in einer Interessenabwägung berücksichtigt

werden müssen.

Während der fünfjährigen

Betriebsdauer werden rund 7,8 Millionen Gäste erwartet. Das geplante Vorhaben

ist daher äusserst publikumsintensiv. Zudem wird der Mehrverkehr des

motorisierten Individualverkehrs (MIV) an einem durchschnittlichen Tag im

Umfeld der Stationen von der Beschwerdeführerin 1 auf insgesamt rund 360

Fahrten mit dem MIV (inkl. Carfahrten) geschätzt. Für die gesamte Stadt Zürich

wird von einem Mehrverkehr von insgesamt rund 880 Fahrten pro Tag ausgegangen.

Darin enthalten sind zusätzlich jene Fahrten von Personen, welche mit dem MIV

in die Stadt Zürich reisen, aber mit dem öffentlichen Verkehr, zu Fuss oder mit

dem Velo ins unmittelbare Umfeld der Station gelangen (Planungsbericht Ziffer 4.4).

Damit generiert das Projekt auch einen erheblichen Verkehr.

Weiter sind sowohl auf

kantonaler als auch auf Bundesebene verschiedene Bewilligungen erforderlich,

welche koordiniert werden müssen. Aufgrund der erheblichen Auswirkungen insbesondere

auf die Landschaft und mit Blick darauf, dass das Projekt publikums- und

verkehrsintensiv ist und Koordinationsbedarf zwischen Gemeinde, Kanton und Bund

bezüglich diverser Bewilligungsverfahren besteht, ist das Projekt grundsätzlich

in den kantonalen Richtplan aufzunehmen.

Für die Erforderlichkeit eines Eintrags der Seilbahn im

kantonalen Richtplan spricht auch, dass die Vollzugshilfe ''Umwelt und Raumplanung

bei Seilbahnvorhaben'' vorsieht, dass eine teilweise Delegation von

Festlegungen vom kantonalen Richtplan auf die regionale Stufe (regionale

Richtpläne) möglich sei, sofern der kantonale Richtplan genügend gute Vorgaben

und Planungsanweisungen macht (''Umwelt und Raumplanung bei Seilbahnvorhaben,

Vollzugshilfe für Entscheidbehörden und Fachstellen, Seilbahnunternehmungen und

Umweltfachleute'', Bern 2013, S. 17). Diese Vollzugshilfe soll die

anwendbaren Rechtsbestimmungen konkretisieren und eine einheitliche,

rechtskonforme Vollzugspraxis fördern (S. 2). Ihr kommt kein

Rechtssatzcharakter zu. Ähnlich wie eine Verwaltungsverordnung dient sie

allerdings dem Gericht als Auslegungshilfe, insbesondere soweit sie Ausdruck

besonderer Fachkenntnis ist (Donatsch, § 50 N. 52 ff.).

Relativiert wird diese Aussage in der Vollzugshilfe vorliegend jedoch dadurch, dass

das Bundesamt für Raumentwicklung (ARE) in einer Stellungnahme an das Bundesamt

für Verkehr im Rahmen des Plangenehmigungsverfahrens sich auf den Standpunkt

stellte, aufgrund dessen, dass die Auswirkungen auf Raum und Umwelt effektiv

von zeitlich beschränkter Dauer seien und es sich um ein Vorhaben innerhalb der

gleichen Gemeinde handle, eine Aufnahme im kantonalen Richtplan nicht zwingend

sei.

2.3

2.3.1

Zu prüfen ist, ob sich die Auswirkungen auf Raum und Umwelt aufgrund der auf

fünf bzw. sieben Jahre (mit Auf- und Abbau) beschränkten Dauer des Projekts dermassen

vermindern, dass sich ein Eintrag nach Art. 8 Abs. 2 RPG im

kantonalen Richtplan erübrigt, wie dies das ARE annimmt.

2.3.2

Die meisten vorgenannten Auswirkungen auf Raum und Umwelt entfallen nach

dem Abbau der Seilbahn wieder. So bestätigte insbesondere das Bundesamt für

Umwelt (BAFU), dass nach dem Rückbau der verschiedenen Anlageteile keine

verbleibenden nachteiligen Umweltauswirkungen zu erwarten seien. Der

ursprüngliche Zustand bezüglich Natur und Landschaft sei nach erfolgtem Rückbau

innert kurzer Zeit erreichbar oder könne durch eine gute Umgebungsgestaltung an

den vorgesehenen Stationsstandorten sogar verbessert werden. Es würden

lediglich die Pfähle der beiden Stützen im Seegrund verbleiben. Da sich diese

jedoch an Stellen befänden, wo kaum Vegetation vorhanden sei, sei eine

Beeinträchtigung des Seegrunds nicht zu erwarten. Das Bundesamt für Kultur

(BAK) hielt fest, aus Sicht des Ortsbildschutzes stellten die projektierten

Stationsbauten einen wesentlichen Eingriff in die ortsbaulich sensiblen

Parkanlagen am Seeufer dar. Wesentlich durch die im Uferbereich situierten

Stützen von bedeutender Höhe sei durch die Anlage zudem eine gewisse visuelle

Beeinträchtigung des Ortbildvordergrundes zu erwarten. Die Bahn werde während

ihrer Betriebsphase im Landschafts- und Ortsbild prominent in Erscheinung

treten und das Bild des Zürcher Seebeckens zweifellos wesentlich mitprägen. Die

durch das ISOS stipulierten Schutzziele stünden einer auf unbestimmte Dauer

angelegten Seilbahnverbindung über das untere Seebecken grundsätzlich entgegen.

Wesentlich sei jedoch, dass die Betriebsdauer der Bahn auf maximal 5 Jahre

beschränkt sei und die Anlage unmittelbar nach Ablauf der Betriebsphase – im

Sinne einer ungeschmälerten Erhaltung des Inventarobjekts – vollständig

rückgebaut werde. Unter Vorbehalt einer entsprechend bindend formulierten

Konzession erachtet es die zu erwartenden Auswirkungen des Projekts auf das

schützenswerte Ortsbild gesamthaft als vertretbar. Dies gelte auch für die

durch das Vorhaben mittelbar tangierten Kulturdenkmäler. Durch die temporäre

Anlage sei eine lediglich geringe Beeinträchtigung des ISOS-Objekts zu erwarten.

Auch die Auswirkungen des Publikums- und des motorisierten Individualverkehrs

sind auf fünf Jahre beschränkt und fallen danach ohne bleibende

Beeinträchtigungen weg.

Haben sich

die Verhältnisse geändert, stellen sich neue Aufgaben oder ist eine gesamthaft

bessere Lösung möglich, so werden die Richtpläne überprüft und nötigenfalls

angepasst (Art. 9 Abs. 2 RPG). Richtpläne werden in der Regel alle

zehn Jahre gesamthaft überprüft und nötigenfalls überarbeitet (Abs. 3).

Das Projekt erstreckt sich unter Einschluss von je einem Jahr für die

Errichtung und den Rückbau über einen Zeitraum von sieben Jahren. Dieser

Zeitraum erweist sich im Verhältnis zum Überprüfungs- und Anpassungsintervall

des kantonalen Richtplans als erheblich, weshalb die beschränkte Dauer des

Vorhabens angesichts der räumlichen Bedeutung des Vorhabens grundsätzlich nicht

gegen eine Richtplanpflicht spricht. Diese Frage muss jedoch nicht

abschliessend beurteilt werden, wie sich nachfolgend zeigt.

2.4

Zu prüfen bleibt, ob ein kantonaler

Richtplaneintrag aufgrund des kantonalen Rechts erforderlich ist. Dazu

ist das Planungs- und Baugesetz auszulegen.

2.4.1

Der kantonale Richtplan ordnet in den Grundzügen die Nutzung des Bodens. Er

überlässt den nachgeordneten Planungsträgern die Verfeinerung und

Verdeutlichung. Der regionale Richtplan ergänzt und verfeinert die Festlegungen

im kantonalen Richtplan nach den Verhältnissen und Bedürfnissen der Region

(Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und

Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 132). Er erfasst Gebiete, die

nach ihrer Lage, nach den wirtschaftlichen und sozialen Verhältnissen, nach der

Erschliessung, Versorgung und Ausstattung sowie nach ihrer mutmasslichen

Entwicklung einer abgestimmten Raumordnung bedürfen und zugänglich sind (§ 30 Abs. 1 PBG). Der regionale Richtplan umfasst die gleichen Bestandteile und

ordnet sinngemäss die nämlichen Sachbereiche wie der kantonale Richtplan; er

kann jedoch die räumlichen und sachlichen Ziele enger umschreiben oder bei

Bedarf weitergehende Angaben enthalten (Abs. 2).

2.4.2

Nach § 24 Abs. 1 PBG gibt der kantonale Verkehrsplan (als

Teilrichtplan des kantonalen Richtplans) Aufschluss über bestehende und

geplante Anlagen und Flächen für (a) Nationalstrassen und Staatsstrassen

von kantonaler Bedeutung, (b) Bahnlinien und Anlagen für den Güterumschlag

sowie andere öffentliche Transportmittel, Luftseilbahnen, Skilifte und

dergleichen, (c) schiffbare Wasserwege und regelmässige bediente

Schifffahrtslinien, (d) den Luftverkehr samt Luftstrassen im Nahbereich und

Flugsicherungseinrichtungen sowie (e) die Fahrzeugparkierung von kantonaler

Bedeutung. Es fällt auf, dass bei den Seilbahnen im Gegensatz zu den

Staatsstrassen und Fahrzeugparkierungen der einschränkende Zusatz ''von

kantonaler Bedeutung'' fehlt und Erstere im Vergleich zu den Letzteren bei den

Inhalten des Verkehrsplans auf Stufe des regionalen Richtplans nicht erwähnt

werden (vgl. § 30 Abs. 4 PBG). Dies lässt bei einer systematischen

Auslegung darauf schliessen, dass Luftseilbahnen einen Eintrag im kantonalen

Richtplan benötigen. Der Wortlaut von § 24 PBG sowie dessen Aufbau

sprechen daher dafür, dass Seilbahnen generell in den kantonalen Richtplan

aufzunehmen sind. So haben auch die weiteren aufgezählten Anlagen ohne den

Satzteil ''von kantonaler Bedeutung'' solche Auswirkungen auf Raum und Umwelt

oder sind von solcher Bedeutung, dass sie grundsätzlich einen Eintrag im

kantonalen Richtplan bedürfen.

Zwar trifft es, wie von der Beschwerdeführerin 1

vorgebracht, zu, dass sich aus den Protokollen der Kommission des Kantonsrates

betreffend das Planungs- und Baugesetz von Dezember 1989 – Februar 1991

und § 30 Abs. 2 PBG ergibt, dass der regionale Richtplan die gleichen

Bestandteile aufweist wie der kantonale Richtplan. Dies bedeutet jedoch

lediglich, dass der regionale Richtplan gleich aufgebaut ist wie der kantonale

und – im Gegensatz zum kommunalen Richtplan, welcher sich auf Teilrichtpläne

beschränken kann (§ 31 Abs. 1 PBG) – alle Teile, welche im kantonalen

Richtplan abgebildet sind, auch in den regionalen einfliessen müssen. Daraus

lässt sich jedoch nichts für den vorliegenden Fall ableiten, namentlich nicht,

dass ein Eintrag im regionalen Richtplan einen solchen (zumindest allgemein

gehaltenen) im kantonalen erübrigen würde.

2.4.3

Die Vorinstanz ging bei einer historischen Auslegung des Planungs- und

Baugesetzes davon aus, dass insbesondere die in § 24 PBG für eine

Festlegung im kantonalen Verkehrsplan vorgesehenen Verkehrsanlagen auch

effektiv einer hinreichenden demokratischen Legitimation durch Mitwirkung des

Kantonsrats bedürften. Der regionale Richtplan erweise sich aus historischer

Sicht demgegenüber vordringlich als Koordinationsinstrument über die

Gemeindegrenzen hinaus. Diese Schlüsse lassen sich jedoch nur schwer aus den

genannten Voten in den Kommissionssitzungen ableiten. Vielmehr waren die genauen

Aufgaben der Regionen umstritten. Man wollte ihnen gewisse

Steuerungsmöglichkeiten zugestehen aber nur generelle. Aus der historischen

Auslegung lässt sich ebenfalls nichts Konkretes für den vorliegenden Fall

ableiten.

2.4.4

Sinn und Zweck des regionalen Richtplans ist die Ergänzung und Verfeinerung

der Festlegung im kantonalen Richtplan nach den Verhältnissen und Bedürfnissen

der Region (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 132). Die Richtplanung ist daher

im regionalen Richtplan um Projekte zu ergänzen, welche von lediglich

regionaler Bedeutung sind und die Projekte von überregionaler Bedeutung sind zu

verfeinern. Es ist folglich zu prüfen, ob das Projekt von überregionaler oder

regionaler Bedeutung ist. Das Projekt ist gemäss Anhang 1 Ziffer 60.1

der Verordnung über die Umweltverträglichkeitsprüfung vom 19. Oktober 1988

(UVPV) UVP-pflichtig. Die Zürcher Kantonalbank möchte mit der Seilbahn ihr

Jubiläum feiern und der Zürcher Bevölkerung eine Attraktion bieten. Die

Seilbahn befindet sich zwar in der Region der Stadt Zürich, gedacht ist sie

jedoch auch für die Bevölkerung der übrigen Regionen. Sie soll ein Geschenk an

die Bevölkerung des Kantons Zürich und nicht nur die Einwohnerinnen und

Einwohner der Stadt Zürich sein. So ist die Kantonalbank auch nicht bloss eine

regionale, sondern eine kantonale Institution. Das Projekt ist sodann auch von

verschiedenen, auch weit entfernten Regionen aus sichtbar und es sind die

weiteren Regionen von der Stadt aus im Zusammenhang mit der Seilbahn

wahrnehmbar. Sodann führt das Seilbahnprojekt über den Zürichsee, welcher

kantonaler Grund und ein prägendes Landschaftselement des Kantons ist (vgl. im

Übrigen den für schiffbare Wasserwege und regelmässig bediente

Schifffahrtslinien vorgesehenen kantonalen Verkehrsplanvorbehalt in § 24 lit. c PBG, welcher a fortiori auch für den See traversierende

Luftseilbahnverbindungen gelten dürfte). Weiter wird mit einem grossen

Publikumsverkehr für die Seilbahn gerechnet, welcher nicht nur aus der Region

kommt. Es kann daher nicht gesagt werden, dass das Seilbahnprojekt nur von

regionaler Bedeutung ist. Auch bei einer Auslegung nach Sinn und Zweck der

Bestimmungen über die Richtpläne ist von einer Eintragungspflicht des

Seilbahnprojekts in den kantonalen Richtplan auszugehen.

2.4.5

Das kantonale Planungs- und Baugesetz enthält keine ausdrückliche Regelung,

die es erlauben würde, Projekte von beschränkter Dauer generell auf einer

tieferen (Richt-)Planungsebene festzusetzen. Zwar ist nicht von vornherein

ausgeschlossen, dass für ein Projekt von kurzer Dauer im Einzelfall tiefere

planungsrechtliche Anforderungen gelten könnten. Jedenfalls für ein Projekt von

der räumlichen und zeitlichen Dimension der streitigen Seilbahn hätte es aber nach

Massgabe des Planungs- und Baugesetzes eines Eintrags im kantonalen Richtplan

bedurft. Da das Projekt jedoch bloss im regionalen Richtplan aufgeführt ist,

Dispositiv

wurde die Planungspflicht verletzt. Demnach hat die Vorinstanz den

Gestaltungsplan zu Recht aufgehoben und ist die Beschwerde VB.2020.00080

bereits aus diesem Grund abzuweisen.

3.

3.1 Darüber

hinaus würde auch eine Abwägung der verschiedenen Interessen zu einer Abweisung

der Beschwerde VB.2020.00080 führen.

3.2 Gestützt

auf Art. 3 der Raumplanungsverordnung vom 28. Juni 2000 (RPV) nehmen

die Behörden bei der Genehmigung der Nutzungsplanung und entsprechend auch bei

einer Sondernutzungsplanung eine umfassende Interessenabwägung vor (BGE 145 II 70 E. 3.2). Nach den Planungsgrundsätzen von Art. 3 Abs. 2 RPG

ist die Landschaft zu schonen. Insbesondere sollen sich Siedlungen, Bauten und

Anlagen in die Landschaft einordnen (lit. b); See- und Flussufer

freigehalten und öffentlicher Zugang und Begehung erleichtert werden (lit. c)

und naturnahe Landschaften und Erholungsräume erhalten bleiben (lit. d).

Die Tragweite des Einordnungsgebots nach Art. 3 Abs. 2 lit. b

RPG variiert je nach Schutzwürdigkeit der beanspruchten Landschaft. Dem

Grundsatz von lit. b ist Genüge getan, wenn Bauten, Anlagen und Siedlungen

zumindest nicht störend in Erscheinung treten (Tschannen, Art. 3 N. 56).

Nach Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG sollen die Uferlandschaften zum

einen geschützt, zum andern aber auch der Allgemeinheit zugänglich gemacht

werden, wo dies sinnvoll und möglich ist. Das Gewicht, das der

Bundesgesetzgeber der öffentlichen Zugänglichkeit der Ufer zubilligt, gebietet

gemäss der Rechtsprechung eine ufernahe Wegführung, wo immer eine solche

sinnvoll, möglich und zumutbar ist (BGE 118 Ia 394 E. 3a S. 398 f.).

Das öffentliche Interesse am öffentlichen Zugang und an der Begehbarkeit von

See- und Flussufern ist als erheblich einzustufen (BGE 145 II 70 E. 6.5).

Der Planungsgrundsatz von Art. 3 Abs. 2 lit. c RPG fordert

mithin die Kantone dazu auf, durch ihre Nutzungsplanungen dafür zu sorgen, dass

die Bevölkerung die Gewässer erreichen und sich längs ihrer Ufer bewegen kann

(BGr, 4. November 2015, 1C_157/2014, E. 3.4, in: ZBl 117/2016 S. 444).

Seeflächen sind grundsätzlich freizuhalten. Erholungs- und Freizeitanlagen

gehören zum Siedlungsgebiet und müssen landseitig angelegt werden. Ein

Ausweichen auf den See ist nur in Ausnahmefällen statthaft (BGr, 10. März

2014, 1C_634/2013 E. 5.4).

Zwar verbleibt den Kantonen ein erheblicher

Gestaltungsspielraum (BGE 145 II 70 E. 3.3), die Behörden haben aber die

Planungsgrundsätze bei der Interessenabwägung zu beachten. Dabei ermitteln sie

die betroffenen Interessen, beurteilen und berücksichtigen sie insbesondere die

Vereinbarkeit mit der anzustrebenden räumlichen Entwicklung und den möglichen

Auswirkungen; schliesslich berücksichtigen sie die Interessen aufgrund der

Beurteilung im Entscheid möglichst umfassend (Art. 3 Abs. 1 RPV). Die

Grundsätze nach Art. 3 RPG sind dabei als rechtlich ausgewiesene

Interessen der Planung aus Sicht des Gemeinwesens zu verstehen (Praxiskommentar

Art. 3 N. 19). Zu berücksichtigen sind aber auch ausserhalb der Ziele

und Grundsätze der Raumplanung liegende öffentliche Interessen sowie etwaige

private Interessen (N. 23). Bei der Beurteilung der Interessen wird der

Richtplan zum zentralen Bezugspunkt der Interessenabwägung. Soweit räumlich

konkretisierte Zielvorgaben bestehen, sind die ermittelten Interessen zu diesen

Vorgaben in Beziehung zu setzen (N. 29).

3.3 Die

Vorinstanz zog als Interessen der Beschwerdeführerin 1 das Jubiläum zum

150-jährigen Bestehen der ZKB und den Wunsch, der Bevölkerung ein Erlebnis zu

bieten, in Betracht. Dabei mass sie aber der Tatsache, dass auch an der

Seilbahn als Touristenattraktion sowie dem Aspekt, dass der Zürichsee aufgrund

der Seilbahn neu erlebt werden kann und auch die Seilbahn einen Erholungszweck

hat, kein oder wenig Gewicht bei. Ähnlich dem Steg zwischen dem Hafen

Wollishofen und der Roten Fabrik verläuft die Seilbahn über den See und

ermöglicht den Blick auf das Ufer und auf die Seefläche sowie zusätzlich auf

die Stadt Zürich sowie die weitere Landschaft. Die Spaziergänger resp.

Seilbahnbenutzer sind über dem Gewässer und können dieses sowie die sich

bietende Aussicht ungestört erleben. Dadurch wird ein Erholungsraum für die

städtische Bevölkerung geschaffen (vgl. BGr, 10. März 2014, 1C_634/2013, E. 5.3).

Zwar ist die Seilbahn nur bedingt mit einem Uferweg vergleichbar, doch kommt

ihr bis zu einem gewissen Grad eine teilweise ähnliche Funktion zu. Zudem ist

ein öffentliches Interesse an der Seilbahn auch aufgrund des regionalen

Richtplaneintrags anzunehmen.

3.4 Bei der

Interessenabwägung weiter zu berücksichtigen ist, dass der Zürichsee als

Landschaftsschutzobjekt im Inventar der kommunalen Natur- und

Landschaftsschutzobjekte und die Stadt Zürich als schützenswertes Ortsbild im

ISOS eingetragen ist. Auch der kantonale Richtplan hält fest, die Erhaltung und

Förderung prägender Landschaftselemente, der vielfältigen Kulturlandschaft und

artenreicher Biotope sowie ein sorgfältiger Umgang mit dem Landschaftsbild

seien für eine vielfältige und naturnahe Landschaft von grundlegender Bedeutung

(Kanton Zürich, Richtplantext, Ziffer 3.5.1). Die Erlebbarkeit der

Landschaft soll gemäss kantonalem Richtplan u. a. gestärkt werden, indem Beeinträchtigungen der

Erholungsgebiete so weit wie möglich vermieden werden. Die Überbeanspruchung

der Landschaft durch Erholungsnutzung ist zu vermeiden (Ziffer 3.5.1). Der

Zürichsee ist im kantonalen Richtplan als allgemeines Erholungsgebiet

aufgeführt (Richtplantext, Aufzählung 3.5–2). Die geplante Seilbahn tritt

prominent im Orts- und Landschaftsbild in Erscheinung. Dabei kann nicht mehr

davon gesprochen werden, dass sich das Seilbahnprojekt gut einordne, dominiert

es doch die Umgebung. Das Interesse an der Einordnung in die Landschaft ist

damit tangiert (Art. 3 Abs. 2 lit. b RPG). Die geplante Seilbahn

beansprucht sodann auch die Seefläche in einem nicht unmassgeblichen Ausmass.

Die Seefläche ist jedoch grundsätzlich freizuhalten. Demgemäss ist auch das

Interesse an der Freihaltung der Seeflächen sowie der See- und Flussufer zu

berücksichtigen.

3.5 Die Stadt

Zürich verfügt bereits über diverse Touristenattraktionen und auch der

Zürichsee ist bereits heute in verschiedenartigster Weise erlebbar. Dem

Interesse an einer neuen Tourismusattraktion und einer neuen Erholungsart kommt

eine mittelgrosse Bedeutung zu. Dem Interesse der Beschwerdeführerin 1,

zum Jubiläum der ZKB der Zürcher Bevölkerung ein Erlebnis zu bieten, kommt

lediglich ein geringes Gewicht zu. Dagegen besteht ein erhebliches Interesse an

der Freihaltung von Seeflächen und dem Schutz des Landschaftsbildes, welches

vom Projekt substanziell tangiert würde. In einer Gesamtbetrachtung vermögen

die Interessen an der Errichtung der Seilbahn die Interessen an der Schonung

der Landschaft nicht zu überwiegen. Bei den heute gegebenen Richtsätzen des

kantonalen Richtplans sowie dem übergeordneten Recht fällt die

Interessenabwägung zu Ungunsten des kantonalen Gestaltungsplans aus.

3.6 Die

beschränkte Zeitdauer des Seilbahnprojekts vermag angesichts des deutlichen

Übergewichts der gegen das Vorhaben sprechenden öffentlichen Interessen und der

mit fünf bzw. sieben Jahren doch erheblichen Bestandesdauer des Vorhabens am

genannten Ergebnis der Interessenabwägung nichts zu ändern.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde im Verfahren

VB.2020.00080 abzuweisen.

4.

4.1 Es bleibt

zu prüfen, wie es sich bei diesem Ergebnis mit dem Rekursverfahren betreffend

die vom AWEL am 24. April 2019 erteilte wasserrechtliche Konzession

verhält (Verfahren VB.2020.00079).

4.2 Die

Vorinstanz hat im angefochtenen Entscheid – nach vorgängiger Vereinigung der

Rekursverfahren – über die vom VCS (Schweiz) angefochtene Erteilung einer

wasserrechtlichen Konzession in dem Sinn (prozessual) befunden, dass jenes

Rekursverfahren – mit Blick auf den aufgehobenen Gestaltungsplan – als

gegenstandslos abzuschreiben sei (Kurzbegründung in E. 8). Der VCS

(Schweiz) wirft dem Baurekursgericht zusammengefasst vor, zu Unrecht von

Gegenstandslosigkeit ausgegangen zu sein, weil so die mit der Ausgangsverfügung

erteilte wasserrechtliche Konzession erteilt bleibe (bzw. nicht aufgehoben

werde), was sich namentlich dann auswirke, wenn im von der Gegenpartei

angestrengten Parallelverfahren VB.2020.80 eine Gutheissung erfolgte und der

Gestaltungsplan für rechtens befunden würde. In diesem Fall gälte die

wasserrechtliche Konzession – aufgrund der somit in Rechtskraft erwachsenen

Ausgangsverfügung – als erteilt, wiewohl sie nie einer Rechtmässigkeitsprüfung

unterzogen worden wäre.

Im angefochtenen Entscheid begründet die Vorinstanz die Gegenstandslosigkeit

damit, dass das Konzessionsverfahren durch die Aufhebung des Gestaltungsplans

"(einstweilen) obsolet" werde, weil die Konzession durch diesen

bedingt sei (E. 8). Der Entscheid schreibt nach dem Wortlaut des Dispositivs

nur das Rekursverfahren zufolge Gegenstandslosigkeit ab, wogegen in

Erwägung 8 davon die Rede ist, dass "das Konzessionsverfahren"

obsolet werde, was die Gegenstandslosigkeit des erstinstanzlichen Verfahrens mitsamt

der erteilten Konzession (mit‑)einschliessen würde. Diese

Gegenstandslosigkeit sieht die Vorinstanz aber offenbar nur

"einstweilen" als gegeben an, was hinwiederum die Abschreibung als

auf das Rekursverfahren (als Rechtsmittelverfahren) beschränkt erscheinen

liesse. Der vorinstanzliche Entscheid erweist sich in diesem Punkt als unklar

und in sich widersprüchlich.

4.3 Fehlt eine

Sachentscheidsvoraussetzung von Anfang an, ergeht ein Nichteintretensentscheid;

fällt eine solche dagegen erst während der Dauer des Rekursverfahrens dahin,

wird der Rekurs als gegenstandslos geworden abgeschrieben (Alain Griffel, VRG Kommentar,

§ 28 N. 13). Vorliegend liegt letztere Konstellation vor, erübrigte

sich doch – wie die Vorinstanz im Ergebnis in nicht zu beanstandender Weise erkannte

– eine materielle Behandlung des gegen die Konzessionserteilung eingelegten

Rechtsmittels, nachdem sich zuvor im selben Rekursverfahren herausgestellt

hatte, dass das Seilbahnprojekt, für welches die Konzession zur Errichtung der

beiden Stützen im Seegebiet benötigt worden wäre, bereits am (als

rechtsverletzend erkannten) kantonalen Gestaltungsplan scheiterte.

4.4 Damit

stellt sich die Frage nach den Folgen einer im Rahmen eines

Rechtsmittelverfahrens eintretenden Gegenstandslosigkeit, namentlich in Bezug

auf das Schicksal der dem Rechtsstreit zugrunde liegenden Verfügung (hier der

Konzessionserteilung durch das AWEL vom 24. April 2019). Während bei

anderen Arten von Prozessentscheiden, wie einem Nichteintreten oder einer

Abschreibung wegen (Rechtsmittel-)Rückzug, die zugrunde liegende Verfügung

regelmässig in Rechtskraft erwächst, ist dies bei Gegenstandslosigkeit nicht

ohne Weiteres der Fall (Griffel, § 28 N. 24). Gegenstandslosigkeit

tritt dann ein, wenn entweder der Rechtsstreit an sich gegenstandslos geworden

oder das Rechtsschutzinteresse an seiner Beurteilung dahingefallen ist (Matthias

Härri, Bundesgerichtsgesetz, Basler Kommentar, 3. A. 2018, Art. 32 N. 12).

Typische Fallgruppen sind etwa, wenn der geltend gemachte Nachteil auch bei

Gutheissung des Rechtsmittels nicht mehr behoben werden könnte, die

angefochtene Verfügung infolge Wiedererwägung, Widerrufs oder Zeitablaufs zu

existieren aufgehört hat, das streitige Bewilligungsgesuch zurückgezogen oder

das Streitobjekt untergegangen oder vom Rekurrenten veräussert wurde (vgl. dazu

und zu weiteren Fällen Griffel, § 28a N. 11 sowie § 28 N. 25).

Bei Gegenstandslosigkeit wird grundsätzlich davon ausgegangen, dass das gesamte

Verfahren – einschliesslich des vorangegangenen Verwaltungsverfahrens –

hinfällig wird (Griffel, § 28 N. 24; Fritz Gygi, Bundesverwaltungsrechtspflege,

2. A., Bern 1983, S. 326; Michael Merker, Rechtsmittel, Klage und

Normenkontrollverfahren nach dem aargauischen Gesetz über die

Verwaltungsrechtspflege [VRPG] vom 9. Juli 1968, Zürich 1998, § 58 Rz. 3).

Dies mag zwar im Regelfall zutreffen; angesichts der Verschiedenartigkeit der

Gründe, welche zur Gegenstandslosigkeit führen, sind indessen auch

Konstellationen denkbar, in denen die angefochtene Verfügung in Rechtskraft

erwachsen soll, wie wenn dagegen nie ein Rechtsmittel ergriffen worden wäre. Entsprechend

ist bei Eintritt von Gegenstandslosigkeit im Rechtsmittelverfahren – wie dies die

Berner Doktrin zu Recht verlangt – von der Rechtsmittelinstanz im

Abschreibungsbeschluss Klarheit darüber zu schaffen, welche Abschnitte des

Verfahrens abgeschrieben werden, um auf diese Weise zu verdeutlichen, ob

der angefochtenen Verfügung oder dem Entscheid noch Rechtswirkungen zukommen

soll oder nicht (Michel Daum, in: Ruth Herzog/Michel Daum [Hrsg.], Kommentar

zum Gesetz über die Verwaltungsrechtspflege im Kanton Bern, 2. A., Bern

2020, Art. 39 N. 20 mit Hinweisen auf die Berner Praxis; vgl. auch

die Bemerkungen von Markus Müller zu BVR 2019 S. 93 ff., ebenda S. 101 f.).

Zu unterscheiden ist demnach, ob bloss das Rechtsmittelverfahren (Rekurs- oder

Beschwerdeverfahren) oder aber das gesamte Verfahren (in casu auf Erteilung der

Konzession) als gegenstandslos geworden abgeschrieben wird. Wird nicht bloss

das betreffende Rechtsmittel-, sondern das gesamte Verfahren (unter Einschluss des

vorangehenden auf Erlass der Verfügung) als gegenstandslos abgeschrieben, kann

auch die zugrunde liegende Verfügung nicht in Rechtskraft erwachsen, bzw. das

darin geregelte Rechtsverhältnis (Bewilligung, Konzession etc.) keine Wirkungen

entfalten; die Verfügung wird damit ebenso hinfällig wie das

Rechtsmittelverfahren selbst. Dazu bedarf es zwar keiner ausdrücklichen

Aufhebung dieser Verfügung durch die Rechtsmittelinstanz, wohl aber einer klaren

Benennung im Abschreibungsentscheid. An einer solchen zweifelsfreien Festlegung

dazu, wie es sich um die vom AWEL erteilte Konzession verhalte, mangelt es dem

angefochtenen vorinstanzlichen Entscheid.

4.5 Wollte die

Vorinstanz den Rekurs gegen die wasserrechtliche Konzession nicht mehr

materiell behandeln, wozu sie, nachdem sie auf Aufhebung des kantonalen

Gestaltungsplans geschlossen hatte, denn auch nicht verpflichtet war, bestand

einerseits die Möglichkeit, das Rekursverfahren betreffend die Konzession abzutrennen

und zu sistieren. Andererseits hätte sie das gesamte Verfahren auf Erteilung

einer wasserrechtlichen Konzession (Verfügung des AWEL vom 24. April 2019

sowie Rekurs des Beschwerdeführers 2 im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056)

– nicht jedoch bloss das Rekursverfahren allein – als gegenstandslos geworden abschreiben

können. Mit beiden Vorgehensweisen wäre sichergestellt gewesen, dass die

erstinstanzlich erteilte Konzession nicht ohne materielle Prüfung des Rekurses

des Beschwerdeführers 2 in Rechtskraft erwachsen könnte. Nachdem die

betreffende Dispositiv-Ziffer des Rekursentscheids allein durch den Beschwerdeführer 2

angefochten worden ist und seinem berechtigten Anliegen bereits durch eine Präzisierung

bzw. Berichtigung des vorinstanzlichen Abschreibungsbeschlusses Rechnung

getragen werden kann, bedarf es der von ihm beantragten Behandlung der gegen

die Konzessionserteilung erhobenen materiellen Einwände nicht. Entsprechend ist

unter Abänderung von Dispositiv-Ziffer III lit. a des

vorinstanzlichen Entscheids festzuhalten, dass nicht nur das Rekursverfahren,

sondern das gesamte Verfahren auf Erteilung einer wasserrechtlichen Konzession

(Verfügung des AWEL vom 24. April 2019 sowie Rekurs des Beschwerdeführers 2

im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056) als gegenstandslos geworden

abzuschreiben ist, mit der vorerwähnten Folge, dass dadurch auch die

Konzessionserteilung hinfällig wird und die Verfügung des AWEL vom 24. April

2019 nicht in Rechtskraft erwachsen kann. Nicht zu prüfen ist, ob allenfalls

verfahrensrechtliche Interessen der Beschwerdeführerin 1 gegen die

Abschreibung zufolge Gegenstandslosigkeit gesprochen hätten, hat sie doch die

Abschreibung des Rekursverfahrens zufolge Gegenstandslosigkeit gerade nicht

angefochten.

4.6 Demgemäss ist

die Beschwerde im Verfahren VB.2020.00079 teilweise gutzuheissen und

Dispositiv-Ziffer III lit. a des Entscheids der Vorinstanz vom 13. Dezember

2019 dahingehend abzuändern, dass das Verfahren auf Erteilung einer wasserrechtlichen

Konzession (Verfügung des AWEL vom 24. April 2019 sowie Rekurs des VCS [Schweiz]

im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056) als gegenstandslos geworden abzuschreiben

ist.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der ZüriBahn AG

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1

VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Sie ist vielmehr zu verpflichten, dem VCS (Schweiz) und der

VCS-Sektion Zürich sowie der Stiftung Helvetia Nostra eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Stiftung Landschaftsschutz Schweiz

hat keine Umtriebsentschädigung beantragt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Verfahren VB.2020.00079 und VB.2020.00080 werden vereinigt.

2. Im

Verfahren VB.2020.00080 wird die Beschwerde abgewiesen, soweit darauf eingetreten

wird.

3. Im

Verfahren VB.2020.00079 wird in teilweiser Gutheissung der Beschwerde

Dispositiv-Ziffer III lit. a des Entscheids des Baurekursgerichts vom

13. Dezember 2019 dahingehend abgeändert, dass das Verfahren auf Erteilung

einer wasserrechtlichen Konzession (Verfügung des AWEL vom 24. April 2019

sowie Rekurs des VCS Schweiz im Verfahren G-Nr. R1S.2019.05056) als

gegenstandslos geworden abgeschrieben wird.

4. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 16'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 910.-- Zustellkosten,

Fr. 16'910.-- Total der Kosten.

5. Die

Gerichtskosten werden der ZüriBahn AG auferlegt.

6. Die

ZüriBahn AG wird verpflichtet, dem VCS und der VCS-Sektion Zürich eine

Parteientschädigung von insgesamt Fr. 7'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) sowie

der Stiftung Helvetia Nostra eine solche von Fr. 4'500.- (inkl.

Mehrwertsteuer) zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses

Urteils.

7. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

8. Mitteilung an …

Abweichende

Meinung der Gerichtsschreiberin im Verfahren VB.2020.00079

(§ 71 VRG in

Verbindung mit § 124 des Gesetzes über die Gerichts- und Behörden-

organisation im Zivil- und Strafprozess vom 10. Mai 2010 [GOG])

Die Gerichtsschreiberin ist der Ansicht, dass die Beschwerde im Verfahren

VB.2020.00079 hätte gutgeheissen und die Sache an die Vorinstanz hätte

zurückgewiesen werden müssen, mit folgender Begründung:

Die Vorinstanz hat in ihrem Entscheid vom 13. Dezember

2019 in Dispositiv-Ziffer III lit. a den Rekurs des VCS Schweiz im

Verfahren G.-Nr. R1S.2019.05056 hinsichtlich der Verfügung des AWEL vom 24. April

2019 betreffend wasserrechtliche Konzession als gegenstandslos geworden

abgeschrieben. Gemäss dem Dispositiv bezieht sich die Abschreibung explizit

bloss auf das Rekursverfahren und nicht auch auf das Konzessionsverfahren. Aus

den Erwägungen – die auch ohne ausdrücklichen Hinweis insoweit an der

Rechtskraft teilhaben, als sie für das Verständnis des Dispositivs unerlässlich

sind (VGr, 16. Dezember 2020, VB.2020.00668, E. 5.1.1 mit Hinweisen)

– ergäbe sich nichts Gegenteiliges.

Ein Rekursverfahren wird gegenstandslos, wenn während des

hängigen Verfahrens das aktuelle und praktische Rechtsschutzinteresse des

Rekurrenten an der autoritativen Entscheidung der Streitsache entfällt

(Bertschi, § 28 N. 25). Ist das aktuelle und praktische

Rechtsschutzinteresse an einem Entscheid von einem anderen Verfahren abhängig,

so besteht das Rechtsschutzinteresse solange, bis der Entscheid im anderen

Verfahren rechtskräftig ist (vgl. BGr, 16. November 2012, 5A_599/2012, E. 2.2).

Die Konzession ist bedingt durch das

Plangenehmigungsverfahren, welches wiederum den vorliegend ebenfalls

angefochtenen Gestaltungsplan bedingen würde. Demgemäss entfaltet die

Konzession ohne Gestaltungsplan keine Wirkung. Wird der Gestaltungsplan

aufgehoben, kann daher das Rechtsschutzinteresse am Rekurs gegen die

wasserrechtliche Konzession grundsätzlich dahinfallen. Dies allerdings erst,

wenn der Gestaltungsplan auch rechtskräftig aufgehoben wurde. Da jedoch die

Beschwerdeführerin 1 gegen die Aufhebung des Gestaltungsplans Beschwerde

beim Verwaltungsgericht erhoben hat, wurde dieser noch nicht rechtskräftig. Die

Vorinstanz hat daher das Verfahren zu Unrecht (bzw. zu früh) als gegenstandslos

geworden abgeschrieben, weshalb das Verfahren an sie zurückzuweisen wäre. Die

Abänderung des Dispositivs der Vorinstanz dahingehend, dass nicht nur das

Rekursverfahren, sondern auch die Konzession als gegenstandslos geworden

abgeschrieben wird, widerspricht dem klaren Wortlaut des Dispositivs der

Vorinstanz, weicht von den Parteianträgen ab und ist zudem fehlerhaft, da das

Konzessionsverfahren (noch) nicht gegenstandslos geworden ist.

Für

richtiges Protokoll,

Die

Gerichtsschreiberin: