Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00102

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00102

Urteil

der 1. Kammer

vom 9. Juli 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Lukas Widmer, Verwaltungsrichter

Peter Sprenger, Gerichtsschreiberin

Nicole Bürgin.

In Sachen

A AG,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Bau- und Liegenschaftenausschuss der

Gemeinde Embrach,

Beschwerdegegner,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Bau- und Liegenschaftenausschuss der Gemeinde Embrach

erteilte mit Beschluss vom 1. Juli 2019 der A AG die baurechtliche

Bewilligung für den Neubau eines Mehrfamilienhauses mit zehn Wohnungen und

einer Tiefgarage auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 01 und 02 (neu 03) an der C-Strasse 04

in Embrach. Die Bewilligung erfolgte unter der Auflage, im Umgebungsplan zwei

Parkplätze für Besucher sowie einen zusätzlichen behindertengerechten Parkplatz

auszubilden (Ziffer 1.4.4). Weiter wurde beschlossen, dass die 15 zu

erstellenden Autoabstellplätze als Pflichtabstellplätze gelten würden

(9 Bewohner, 2 Besucher und 2 behindertengerecht) (Ziffer 1.11).

Sodann wurde das Grundbuchamt Embrach angewiesen, einen Parkplatzrevers für die

Pflichtparkplätze für Bewohner (9 Parkplätze), Besucher (2 Parkplätze)

und behindertengerecht (2 Parkplätze) einzutragen (Ziffer 3.2).

Erwägungen

II.

Gegen diese Nebenbestimmungen erhob die A AG am

29.

Juli 2019 Rekurs beim Baurekursgericht und beantragte, dass nur 2 Besucherparkplätze,

davon einer behindertengerecht, zu erstellen seien. Mit Entscheid vom

23.

Januar 2020 wies das Baurekursgericht den Rekurs ab.

III.

Hierauf erhob die A AG am 20. Februar 2020

Beschwerde beim Verwaltungsgericht. Sie beantragte die Aufhebung des

vorinstanzlichen Entscheids und die Aufhebung der Auflage zur Erstellung eines

zusätzlichen Besucherparkplatzes in der Baubewilligung vom 1. Juli 2019.

Die betreffenden Anordnungen seien in diesem Sinn zu ändern, unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen. Das Baurekursgericht beantragte am 5. März 2020 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Der Bau- und

Liegenschaftenausschuss Embrach beantragte die Abweisung der Beschwerde unter

Kosten- und Entschädigungsfolgen. Die A AG verzichtete am 8. April

2020.

auf eine Replik.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) für die

Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Die übrigen

Prozessvoraussetzungen sind ebenfalls erfüllt.

2.

Das streitbetroffene Baugrundstück liegt gemäss geltender

Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Embrach in der Wohnzone W2B. Das

bestehende Gebäude soll abgebrochen und das Grundstück neu mit einem

Mehrfamilienhaus mit zehn Wohnungen und einer Tiefgarage überstellt werden. Für

Besucher sind gemäss Baubewilligung zwei Besucherparkplätze sowie ein

zusätzlicher behindertengerechter Besucherparkplatz zu erstellen.

3.

3.1

Die

Beschwerdeführerin beanstandet die Auslegung der kommunalen Parkplatzverordnung

durch die Gemeinde, wonach für Bewohnerparkplätze der behindertengerechte

Parkplatz bereits in der Anzahl Mindestparkplätze enthalten ist, bei den

Besucherparkplätzen jedoch noch ein weiterer behindertengerechter Parkplatz zu

erstellen ist.

3.2

Nach § 242

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) legt

die Bau- und Zonenordnung die Zahl der Abstellplätze für Verkehrsmittel,

insbesondere für Motorfahrzeuge, fest, die nach den örtlichen Verhältnissen,

nach dem Angebot des öffentlichen Verkehrs sowie nach Ausnützung und Nutzweise

des Grundstücks für Bewohner, Beschäftigte und Besucher erforderlich sind. Die

Gemeinde Embrach hat eine separate Parkplatzverordnung (Verordnung über

Fahrzeugabstellplätze vom 7. September 2016) erlassen.

Bei dieser Verordnung handelt

es sich um kompetenzgemäss erlassenes kommunales Recht. Dieses Recht ist in

erster Linie durch die Gemeindebehörden anzuwenden und auszulegen. Bei der

Anwendung und Auslegung kompetenzgemäss erlassenen kommunalen Rechts kann sich

für die Gemeinde ein Spielraum auftun, wenn das kommunale Recht der

rechtsanwendenden Behörde eine umfassende Einzelfallbeurteilung aufgibt bzw.

Ermessen einräumt (VGr, 28. Februar 2019, VB.2018.00554, E. 4.3; 27. März

2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2; vgl. dazu Marco Donatsch

in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [Kommentar VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 20 N. 59 f.).

Das Baurekursgericht ist in

solchen Fällen verpflichtet, sich mit den Entscheidgründen der

Baubewilligungsbehörde mit besonderer Sorgfalt auseinanderzusetzen. Je

eingehender die Gemeinde den Entscheid über Auslegung und Anwendung ihres

eigenen Rechts begründet, desto höher werden dabei die Anforderungen an die

Begründung des Baurekursgerichts. Ist der Entscheid der Gemeindebehörde

plausibel und stichhaltig begründet, so bedarf es deshalb besonders

überzeugender Gründe, um von deren Auslegung und Anwendung kommunalen Rechts

abzuweichen. Es steht dem Baurekursgericht somit nicht zu, die sich stellenden

Fragen so zu beurteilen, wie dies eine rechtsanwendende erstinstanzliche

Behörde tun würde. Der Beurteilungsspielraum des Baurekursgerichts wird damit

durch die Gemeindeautonomie beschränkt (VGr, 28. Februar 2019,

VB.2018.00554, E. 4.3; 20. September 2018, VB.2017.00563 E. 3.2;

27.

März 2015, VB.2014.00232 und VB.2014.00248, E. 4.3.2; vgl. dazu

Donatsch, § 20 N. 59 f.). Dasselbe gilt auch für das

Verwaltungsgericht. In den vorgenannten Auslegungsspielraum greift das

Verwaltungsgericht nur mit äusserster Zurückhaltung ein (VGr, 28. Februar

2019, VB.2018.00554, E. 4.5).

3.3

Ausgangspunkt

der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund

einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss

unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der

Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es

namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden

Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen

BGE 141 II 220 E. 3.3.1, 137 III 217 E. 2.4.1, 134 II 249 E. 2.3;

Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4.

A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.; Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich/St.

Gallen 2016, Rz. 177 ff. [je mit weiteren Hinweisen]).

3.4

Nach Art. 5

Abs. 1 Parkplatzverordnung wird der Normbedarf aufgrund der spezifischen

Bedarfswerte für Personenwagen-Motorfahrzeugabstellplätze ermittelt. Bei

mehreren Berechnungsmöglichkeiten ist das Kriterium massgebend, welches die

grössere Anzahl Parkplätze ergibt. Bei speziellen Verhältnissen kann die

Baubehörde den Normbedarf abweichend von den Werten gemäss Tabelle festlegen.

Für Bewohner sieht die Tabelle einen Parkplatz pro Wohnung vor. Für Besucher

ist ein Parkplatz pro vier Wohnungen vorgesehen. Art. 6 Abs. 1

Parkplatzverordnung sieht vor, dass entsprechend der Güteklassenzugehörigkeit

des betroffenen Gebiets die Zahl der Personenwagen-Abstellplätze gemäss der

Tabelle in Prozent des Normbedarfs festgelegt wird. Der Mindestwert legt die

Zahl der minimal erforderlichen Fahrzeugabstellplätze fest. Unter Einhaltung dieser

Minimalvorschriften kann der Bauherr die zu erstellende Parkplatzzahl frei

bestimmen. Für Abstellplätze für Fahrzeuge von Behinderten sieht Art. 8

der Parkplatzverordnung vor, dass sich Anzahl, Lage und Ausgestaltung von

Abstellplätzen für Fahrzeuge von Behinderten nach den Anforderungen gemäss der

Norm SIA 500 "Hindernisfreie Bauten" richten. Das Korrigenda C3

zur Norm SIA 500 enthält folgende Bestimmungen: Für die Bewohner muss pro

25.

Wohnungen mindestens ein Parkplatz gemäss Ziffer 9.7.1 bereitgestellt

werden können, im Minimum einer (Ziffer 9.7.2). Pro Parkplatzstandort für

Besucher muss mindestens ein Parkplatz die Anforderungen gemäss Ziffer 9.7.1

erfüllen. Die Gehdistanz zu den Hauseingängen soll als Richtwert maximal

100.

m betragen (Ziffer 9.7.3).

3.5

Der

Beschwerdegegner begründet die Tatsache, dass bei den Bewohnerparkplätzen der

behindertengerechte Parkplatz bereits im Normbedarf nach Art. 5 der

Parkplatzverordnung enthalten ist, bei den Besucherparkplätzen jedoch nebst den

Pflichtabstellplätzen noch ein behindertengerechter Parkplatz zu erstellen sei,

ausführlich in seiner Rekursantwort, auf die er in der Beschwerde verweist. Der

Beschwerdegegner führte aus, das Korrigenda der SIA-Norm 500 habe den

Wortlaut "von den Bewohnern und Besuchern zur Verfügung stehenden

Parkplätzen sei eine bestimmte Zahl rollstuhlgerecht auszugestalten" durch

"pro Parkplatzstandort für Besucher muss mindestens ein Parkplatz die

Anforderungen erfüllen" ersetzt. Von "davon" sei nicht mehr die

Rede. Das Behindertengleichstellungsgesetz bezwecke, Benachteiligungen zu

verhindern, zu verringern, oder zu beseitigen, denen Menschen mit Behinderung

ausgesetzt seien. Aufgrund dessen sei eine Differenzierung bei den

Besucherparkplätzen vorgenommen worden, nicht jedoch bei den Parkplätzen für

die Bewohner. Bei den Bewohnerparkplätzen sei es Usanz, die Miet- oder

Kaufverträge so abzuschliessen, dass der behindertengerechte Parkplatz

abgetauscht werden müsse, wenn eine Bewohnerin/ein Bewohner mit Behinderung

dies verlange. Bei den Besucherparkplätzen lasse sich dies aber nicht

praktizieren. Sodann führte der Beschwerdegegner aus, würden in der ganzen

Parkplatzverordnung Differenzierungen zwischen Bewohnern, Beschäftigten und

Besuchern gemacht. Hiermit werde den unterschiedlichen Bedürfnissen Rechnung

getragen.

3.6

Wie von

der Beschwerdeführerin zu Recht festgehalten, ergibt sich die

Ungleichbehandlung der Behindertenparkplätze für Besucher und Bewohner nicht

direkt aus der Parkplatzverordnung. Die SIA-Norm 500 sah ursprünglich vor, dass

von den Parkplätzen, die den Bewohnern zur Verfügung stehen, mindestens ein

Parkplatz gemäss Ziffer 9.7.1 bereitgestellt werden muss und je 25

Parkplätze zusätzlich ein weiterer. Von den Parkplätzen, die den Besuchern zur

Verfügung stehen, müsse mindestens einer die Anforderungen nach Ziffer 9.7.1

erfüllen. Bei diesen alten Bestimmungen wird davon ausgegangen, dass von den

(Mindest-)Abstellplätzen mindestens einer behindertengerecht ausgestaltet

werden muss. Ganz so klar ist die korrigierte Ziffer 9.7.3 nicht mehr.

Allerdings legt auch die Formulierung "Pro Parkplatzstandort für Besucher

muss mindestens ein Parkplatz die Anforderungen gemäss Ziffer 9.7.1

erfüllen" die Auslegung nahe, dass von den (Mindest) Abstellplätzen einer

behindertengerecht ausgestaltet sein muss. Eine Auslegung der

Parkplatzverordnung, wie von der Beschwerdeführerin vorgenommen, erscheint zwar

nicht zwingend, der Wortlaut der Bestimmung lässt jedoch auf eine solche

schliessen.

Der Beschwerdegegner argumentierte weiter: Während bei den

Bewohnerparkplätzen deren Vergabe, so gewünscht, vorgängig vertraglich und vor

dem Gebrauch abgesprochen werden könne und Vorbehalte angebracht werden

könnten, sei dies bei Besucherparkplätzen nicht der Fall. Es sei einer Person

nicht zumutbar, zuerst den Fahrzeughalter eines auf dem Behindertenparkplatz

parkierenden Fahrzeugs auszumachen, bevor eine beeinträchtigte Person selbst

auf diesem Parkplatz parkieren könne. Dieses Argument verfängt jedoch nicht,

sieht doch die SIA-Norm 500 für Wohnbauten (im Gegensatz zu den Bauten mit

öffentlichen Nutzungen) keine Pflicht zur Markierung der behindertengerechten

Parkplätze vor (Ziffer 9.7 und Ziffer 7.10.1). Das bedeutet, dass

vorliegend der behindertengerechte Parkplatz zwar die Ausmasse nach SIA-Norm

aufweisen muss, aber auch von anderen Besuchern benutzt werden darf. Angesichts

der jeweils konkreten und detaillierten Regelungen der behindertengerechten

Parkplätze für unterschiedliche Bauten verbleibt auch kein Raum für eine

analoge Anwendung der Markierungspflicht gemäss Ziffer 7.10.1 auf

Wohnbauten (vgl. zum Ganzen auch Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,

S. 900). Somit ist nicht sichergestellt, dass ein behinderter Besucher einen

Parkplatz mit den Ausmassen eines Behindertenparkplatzes zur Verfügung hat,

auch wenn die Gemeinde einen zusätzlichen Besucherabstellplatz für Behinderte

verlangt. Dies wäre nur dann gewährleistet, wenn der Bauherrschaft auferlegt

würde, diesen entsprechend zu markieren und damit für Behinderte zu

reservieren. Da sich eine solche Verpflichtung aber wie erwähnt nicht aus den

anwendbaren Bestimmungen der SIA-Norm ergibt, bedürfte sie einer anderweitigen

gesetzlichen Grundlage. Eine entsprechende Regelung lässt sich aber weder der

Parkplatzverordnung noch sonst wo entnehmen. Auch bestehen keine Anhaltspunkte

dafür, dass der kommunale Gesetzgeber eine solche Markierungspflicht statuieren

wollte, dies aber versehentlich unterlassen hätte. Somit ging der Beschwerdegegner

zur Begründung der Auslegung seiner Parkplatzverordnung offensichtlich von

einer falschen Annahme aus. Die Auslegung des Beschwerdegegners erweist sich

daher als nicht mehr vertretbar und ist rechtswidrig. Art. 8 kann nicht

kumulativ zu Art. 5 der Parkplatzverordnung verstanden werden. Somit fehlt

es an einer gesetzlichen Grundlage, um einen zusätzlichen Besucherparkplatz zu

fordern.

3.7

Demgemäss

ist die Beschwerde gutzuheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Januar

2020.

ist aufzuheben, und die Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 2'620.- sind

dem Beschwerdegegner aufzuerlegen. Sodann ist dem Beschwerdeführer für das

vorinstanzliche Verfahren eine Parteientschädigung zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Nebenbestimmungen des Beschlusses vom 1. Juli 2019 sind

ausgangsgemäss anzupassen.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 VRG) und steht ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Er ist vielmehr zu verpflichten, der Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung

zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Der Entscheid des Baurekursgerichts vom 23. Januar

2020.

wird aufgehoben. Die Dispositiv-Ziffern 1.4.4, 1.11 sowie 3.2 des

Beschlusses vom 1. Juli 2019 des Bau- und Liegenschaftenausschusses der

Gemeinde Embrach sind in dem Sinn abzuändern, dass nur zwei Besucherparkplätze,

davon einer behindertengerecht, zu erstellen sind. Demgemäss werden die

genannten Dispositiv-Ziffern wie folgt neu gefasst:

"1.4.4

Umgebungsplan

(…)

-Parkplätze;

diese haben der Norm SN 640'291a zu entsprechen und sind zu vermassen. Es

sind 2 Plätze für Besucher, davon einer behindertengerecht, auszubilden.

(…)

1.11

Fahrzeugabstellplätze

Von

den 15 bewilligten Autoabstellplätzen haben 11 als Pflichtabstellplätze zu

gelten (9 Bewohner, davon einer behindertengerecht, und 2 Besucher,

davon einer behindertengerecht).

3.2

Parkplatzrevers

Die

erforderlichen Parkplätze für Bewohner (9 PP, davon einer behindertengerecht)

und Besucher (2 PP, davon einer behindertengerecht) gemäss der

baurechtlichen Bewilligung vom 1. Juli 2019 dürfen weder aufgehoben noch

ihrem Zweck entfremdet werden. Die Pflichtparkplätze dürfen nicht an Personen

verkauft werden, die nicht (Mit-)Eigentümer der Überbauung sind."

Die

Kosten des Rekursverfahrens von Fr. 2'620.- werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 2'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4.

Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und

das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von gesamthaft Fr. 3'000.-

zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an: …