Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00112

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00112

Urteil

der 4. Kammer

vom 14. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch B,

Beschwerdeführer,

gegen

Gesundheitsdirektion Kanton Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Informationszugang,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Eingabe vom 25. September 2018 ersuchte A die

Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich um Einsichtnahme in Einladungen und

Traktandenlisten der Vorstandssitzungen der Konferenz der kantonalen

Gesundheitsdirektorinnen und -direktoren (GDK) des Jahres 2017 inklusive

Beilagen. Die Gesundheitsdirektion leitete das Gesuch an die GDK weiter, da die

Gesundheitsdirektion nicht Herrin dieser Unterlagen sei. Mit E-Mail vom

1. November 2018 lehnte die GDK die Einsichtnahme in die genannten

Dokumente ab. Am 16. November 2018 gelangte A abermals an die

Gesundheitsdirektion und erneuerte sein Informationszugangsgesuch. Mit

Verfügung vom 20. Dezember 2018 wies die Gesundheitsdirektion das Gesuch

ab.

Erwägungen

II.

Am 22. Januar 2019 rekurrierte A dagegen beim

Regierungsrat. Dieser beschloss am 15. Januar 2020, dass der Rekurs

abgewiesen werde, soweit darauf eingetreten werde (Dispositiv-Ziff. I),

und auferlegte A die Verfahrenskosten von insgesamt Fr. 1'742.-

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

Dagegen erhob A am 21. Februar 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, der Beschluss des Regierungsrats sei

aufzuheben und es sei ihm Einsicht in die Einladungen und Traktandenlisten der

Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 inklusive Beilagen zu gewähren.

Eventualiter sei der Regierungsratsbeschluss aufzuheben, und es sei die

"gegebene Zuständigkeit der Beschwerdegegnerin und der Vorinstanz für die

Behandlung des Informationszugangsgesuchs des Beschwerdeführers

festzustellen" und "die Sache zu neuer Entscheidung an die Vorinstanz

zurückzuweisen". Ausserdem seien dem Beschwerdeführer für das

vorinstanzliche Verfahren, das Beschwerdeverfahren und die Zugangsgewährung

keine Kosten aufzuerlegen. Im Sinne eines "prozessuale[n]

Begehren[s]" sei die Vorinstanz zu verpflichten, die genannten Einladungen

und Traktandenlisten inklusive Beilagen dem Verwaltungsgericht für die Dauer

des Verfahrens vollständig vorzulegen. Namens des Regierungsrats schloss die

Staatskanzlei mit Vernehmlassung vom 5. März 2020 auf Abweisung der

Beschwerde. Die Gesundheitsdirektion verzichtete am 9. März 2020 auf eine

Beschwerdeantwort und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit darauf

einzutreten sei.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide des Regierungsrats über Anordnungen einer

Direktion betreffend ein Informationszugangsgesuch nach §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) in

Verbindung mit § 39a Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den

Datenschutz (IDG, LS 170.4) zuständig. Weil auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Art. 17

der Verfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) gibt

jeder Person das Recht auf Zugang zu amtlichen Dokumenten, soweit nicht

überwiegende öffentliche oder private Interessen entgegenstehen. Die Bestimmung

begründet ein verfassungsmässiges Individualrecht (vgl. Giovanni Biaggini in:

Isabelle Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 17 N. 3). Das

Öffentlichkeitsprinzip wurde im Gesetz über die Information und den Datenschutz

umgesetzt. Mit diesem Gesetz führte der Kanton Zürich den

Öffentlichkeitsgrundsatz ein und vollzog insofern einen Systemwechsel vom

Geheimhaltungsprinzip mit Öffentlichkeitsvorbehalt zum Öffentlichkeitsprinzip

mit Geheimhaltungsvorbehalt (vgl. Weisung des Regierungsrats vom 9. November

2005, ABl 2005, S. 1283 ff., 1296; Tobias Jaag/Markus Rüssli,

Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 4. A., Zürich etc. 2012,

Rz. 1008). Ein amtliches Dokument ist nunmehr grundsätzlich

öffentlich zugänglich (vgl. § 20 Abs. 1 IDG). Die Bekanntgabe einer

Information kann nur noch verweigert werden, wenn eine rechtliche Bestimmung

oder ein überwiegendes öffentliches oder privates Interesse entgegensteht

(§ 23 Abs. 1 IDG).

2.2

Der Beschwerdeführer richtet sich nicht gegen die vorinstanzlichen

Erwägungen, wonach die GDK kein öffentliches Organ im Sinn des IDG sei und Letzteres

deshalb keine Anwendung auf die GDK finde (zum Begriff des öffentlichen Organs ausführlich

Beat Rudin, in: Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum

Informations- und Datenschutzgesetz des Kantons Zürich [Kommentar IDG],

Zürich 2012, § 3 N. 2 ff.). Der Beschwerdeführer rügt jedoch,

die Vorinstanz sei fälschlicherweise davon ausgegangen, dass die

Beschwerdegegnerin nicht "Herrin der ersuchten Unterlagen" und

deshalb gemäss § 9 Abs. 2 der Verordnung über die Information

und den Datenschutz (IDV, LS 170.41) zur Behandlung des Gesuchs nicht

zuständig sei.

2.3

Nach

§ 9 Abs. 1 IDV behandelt das öffentliche Organ, an das sich das

Gesuch richtet, dieses selbst, soweit keine andere Stelle für zuständig erklärt

worden ist. Betrifft das Gesuch offensichtlich die Informationen eines anderen

Organs, wird es diesem zur Behandlung überwiesen. Dies gilt namentlich dann,

wenn die angefragte Stelle zwar über die verlangte Information verfügt, sie

aber nicht selbst erstellt oder als Hauptadressatin empfangen hat (§ 9 Abs. 2 IDV). Gemäss dieser Zuständigkeitsordnung soll grundsätzlich

diejenige Stelle für die Prüfung eines Gesuchs verantwortlich sein, die selbst

"Informationsherrin" ist (Begründung des Regierungsrats zur IDV,

Beschluss des Regierungsrates vom 28. Mai 2008, ABl 2008, S. 916 ff.,

928.

[Begründung IDV]). Die dem IDG unterstellten öffentlichen Organe sollen selbstständig,

d. h. jedes für sich, die Informationen, die sich bei ihm befinden,

verwalten und so bearbeiten, dass sie rasch, umfassend und sachlich info-mieren

können (Staatskanzlei, Leitfaden für den Informationszugang, Stand Oktober

2015, S. 7 [verfügbar unter https://www.zh.ch/content/dam/Portal/internet/recht/idg/idg_dok/Leitfaden_2015.def.pdf]).

2.3.1

Es ist unbestritten, dass die Einladungen und Traktandenlisten der

Vorstandssitzungen der GDK des Jahres 2017 und die zugehörigen Beilagen nicht

von der Beschwerdegegnerin, sondern von der GDK, namentlich deren

Generalsekretariat, erstellt wurden (vgl. nur Art. 18 Abs. 2 der

Statuten der GDK [verfügbar unter https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/ public/gdk/STATUTS-2019_04_11_dfdef.pdf]).

Es gilt jedoch zu prüfen, ob die Beschwerdegegnerin als

"Hauptadressatin" dieser Informationen zu qualifizieren ist. Die

Vorinstanz führte diesbezüglich lediglich aus, dass die nachgesuchten Dokumente

"sämtlichen elf Vorstandsmitgliedern [der GDK] zugestellt worden"

seien und die Beschwerdegegnerin deshalb nicht Hauptadressatin der Unterlagen

sei.

2.3.2

Der frühere Zürcher Regierungsrat und Gesundheitsdirektor hat die vom

Beschwerdeführer verlangten Informationen in seiner damaligen Funktion als

Präsident und Vorstandsmitglied der GDK zugestellt erhalten, was auch die

Vorinstanz nicht in Abrede stellt (Jahresbericht 2017 GDK, S. 2 und

S. 13 [verfügbar unter https://www.gdk-cds.ch/fileadmin/docs/public/gdk/gdk/jahresberichte/Jahresbericht_2017_d.pdf]).

Es gilt mithin zu klären, ob der Umstand, dass die Dokumente gleichzeitig an

die weiteren Vorstandsmitglieder der GDK zugestellt worden waren, eine

Qualifikation der Beschwerdegegnerin als Hauptadressatin ausschliesst. In den

Materialien zu § 9 Abs. 2 IDV wird festgehalten, dass diejenige

Stelle als Informationsherrin gilt, welche "Erstempfängerin" von

interessierenden Informationen sei (Begründung IDV, S. 929). Dass die

Anzahl der Adressaten bei der Qualifikation als Hauptadressatin im Sinn der

Verordnungsbestimmung zu berücksichtigen wäre, findet darin dagegen keine

Stütze. Wie der Beschwerdeführer ausserdem zu Recht ausführt, gab es im Kanton

Zürich neben dem Vorsteher der Gesundheitsdirektion keinen weiteren Empfänger

der interessierenden Informationen. Diese befanden und befinden sich bei der

Beschwerdegegnerin; dass die Informationen auch in zehn weiteren Kantonen bzw.

bei den dortigen Gesundheitsdirektionen vorhanden sind, ändert daran nichts

(vgl. Biaggini, Art. 17 N. 10; Isabelle Häner, Das Öffentlichkeitsprinzip

in der Verwaltung im Bund und in den Kantonen – Neuere Entwicklungen,

ZBl 104/2003, S. 281 ff., 292). Dieser Gedanke findet auch in

§ 9 Abs. 3 IDV seinen Ausdruck, wo das Vorgehen geregelt wird, wenn mehrere

öffentliche Organe als gleich­-berechtigte "Informationsherren" von

einem Gesuch betroffen sind (vgl. Begründung IDV, S. 929). Eine Mehrzahl

von Empfängern bzw. Adressaten an sich vermag somit die Qualifikation als

Hauptadressatin im Sinn von § 9 Abs. 2 IDV nicht auszuschliessen. Die

Dispositiv

Beschwerdegegnerin ist demnach als eine der Hauptadressatinnen der

nachgesuchten Informationen zu qualifizieren.

2.3.3

Nach dem Gesagten hat die Vorinstanz die Zuständigkeit der

Beschwerdegegnerin zu Unrecht verneint. Die für die Interessenabwägung nach

§ 23 Abs. 1 IDG notwendigen Sachverhaltselemente wurden sodann von

der Vorinstanz und der Beschwerdegegnerin nicht bzw. nicht hinreichend

abgeklärt. Entsprechende Abklärungen erweisen sich vorliegend jedoch als

erforderlich, denn eine Verweigerung des Informationszugangs kommt insbesondere

in Betracht, wenn die Bekanntgabe bestimmter Informationen den

Meinungsbildungsprozess des öffentlichen Organs oder die Beziehungen zu einem

anderen Kanton beeinträchtigt (§ 23 Abs. 2 lit. b und d IDG;

vgl. dazu Baeriswyl, § 23 N. 16 f. und 19 f.). Da der

Interessenkatalog in § 23 Abs. 2 IDG nicht abschliessend ist, kommen

daneben weitere öffentliche Interessen in Betracht, die einer Zugangsgewährung

entgegenstehen könnten (vgl. VGr, 25. Juni 2015, VB.2015.00104,

E. 3.5 Abs. 1; Biaggini, Art. 17 N. 23 und

Fn. 48). Es rechtfertigt sich deshalb, die Sache zur Vornahme der

erforderlichen Sachverhaltsabklärungen, zur Anhörung von möglicherweise

betroffenen Dritten (vgl. § 26 Abs. 1 IDG) und zu neuem Entscheid an

die Beschwerdegegnerin zurückzuweisen (zur Zulässigkeit einer solchen

Sprungrückweisung Marco Donatsch in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 64 N. 4 mit Hinweisen).

Im Weiteren ist darauf hinzuweisen, dass die Verweigerung

der Einsichtnahme durch die GDK die Beschwerdegegnerin nicht davon entbindet,

das Zugangsgesuch gemäss den Vorgaben des Gesetzes über die Information und den

Datenschutz und der zugehörigen Verordnung zu prüfen. Denn durch sein Gesuch

hat der Beschwerdeführer nicht primär versucht, die Einsichtnahme in Unterlagen

der GDK "auf dem Umweg über einen einzelnen Kanton" zu erzwingen,

sondern ein ihm zustehendes verfassungsmässiges Recht geltend gemacht (vorn,

E. 2.1).

3.

Bei diesem Verfahrensausgang erweist sich die Einreichung

der vom Beschwerdeführer verlangten Informationen an das Verwaltungsgericht für

nicht notwendig. Der diesbezügliche prozessuale Antrag ist abzuweisen.

4.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde teilweise

gutzuheissen. Ziff. I des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar

2020 sowie die Verfügung der Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2018 sind

aufzuheben; die Sache ist im Sinn der Erwägungen an die Beschwerdegegnerin

zurückzuweisen.

5.

Die (Sprung-)Rückweisung zur erneuten

Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die Regelung der Nebenfolgen

grundsätzlich als Obsiegen zu behandeln, wenn die Rechtsmittelinstanz

reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,

E. 3.2 f. mit Hinweisen; Donatsch, Kommentar VRG, § 64

N. 5). Demgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens

der Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Dispositiv-Ziff. II des

Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 ist entsprechend abzuändern.

Damit ist dem Antrag des Beschwerdeführers,

ihm "seien für das vorinstanzliche Verfahren [und] für das

Beschwerdeverfahren (…) keine Kosten aufzuerlegen", entsprochen. Ein Begehren

um Zusprechung einer Parteientschädigung wurde nicht gestellt, weshalb keine

solche ausgerichtet werden kann (vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 16 mit Hinweisen).

6.

Beim vorliegenden Urteil handelt es sich um einen

Zwischenentscheid über die Zuständigkeit, gegen den nach Art. 92

Abs. 1 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) die

Beschwerde zulässig ist; eine spätere Anfechtung mit dem Endentscheid ist nicht

mehr zulässig (Art. 92 Abs. 2 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I des

Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar 2020 sowie die Verfügung der

Beschwerdegegnerin vom 20. Dezember 2018 werden aufgehoben. Die Sache wird

zur ergänzenden Sachverhaltsabklärung und zu neuem Entscheid im Sinn der

Erwägungen an die Beschwerdegegnerin zurückgewiesen.

In

Abänderung der Dispositiv-Ziff. II des Regierungsratsbeschlusses vom 15. Januar

2020 werden die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5. Mitteilung an …