Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00131

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00131

Verfügung

des Einzelrichters

vom 25. Juni 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter André Moser,

Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

Stadt C,

vertreten durch das Sozialdepartement,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A und

B wurden gemeinsam als Ehepaar von Mitte Dezember 2014 bis 31. Mai 2016

von den Sozialen Diensten der Stadt C mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt.

Nachdem A per 18. Mai 2016 aus der gemeinsamen Wohnung ausgezogen ist,

wurden sie ab 1. Juni 2016 je als Einzelpersonen mit getrennten

Unterstützungsbudgets bei den Sozialen Diensten geführt. Am 4. Juli 2016

erfolgte die Ehescheidung.

B. Mit

Entscheid der Stellenleitung des Quartierteams D, Sozialzentrum E, vom

13. Mai 2016 wurde A gestützt auf § 26 lit. a des Sozialhilfegesetzes

vom 14. Juni 1981 (SHG) verpflichtet, die in der Zeit vom

14. Dezember 2014 bis 30. November 2015 zu Unrecht bezogenen

Leistungen im Betrag von Fr. 9'581.65 den Sozialen Diensten

zurückzuerstatten. Die dagegen gerichtete Einsprache von A hiess die

Sonderfall- und Einsprachekommission der Sozialbehörde der Stadt C (SEK) am

8. Juni 2017 teilweise gut und verpflichtete A zur Rückerstattung von

Fr. 8'834.80. Im Übrigen wurde die Einsprache abgewiesen.

Erwägungen

II.

Gegen den Entscheid der SEK vom 8. Juni 2017 erhob A

Rekurs beim Bezirksrat F. Dieser wies den Rekurs mit Beschluss vom

9.

Januar 2020 ab.

III.

Mit Eingabe vom 23. Februar 2020 – vom Bezirksrat F

am 27. Februar 2020 zuständigkeitshalber an das Verwaltungsgericht

weitergeleitet – erhob A Beschwerde gegen den Beschluss des Bezirksrats F vom

9.

Januar 2020. Das Verwaltungsgericht wies A mit Schreiben vom

2.

März 2020 auf § 6b Abs. 1 und 2 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) hin, wonach

Verfahrensbeteiligte mit Sitz oder Wohnsitz im Ausland ein Zustellungsdomizil

oder einen Vertreter in der Schweiz anzugeben hätten. Kämen die Beteiligten

dieser Aufforderung innert angemessener Frist nicht nach, so könne die

Verwaltungsbehörde entweder Zustellungen durch amtliche Veröffentlichungen ersetzen

oder auf die Eingabe nicht eintreten. Diese Bestimmung gelte gemäss § 70 VRG auch für das verwaltungsgerichtliche Verfahren. Sollte das

Verwaltungsgericht innert 15 Tagen ab Aushändigung des Schreibens keine

entsprechenden Angaben erhalten, träten die gesetzlichen Folgen der

Nichtbezeichnung ein. Auf entsprechendes Gesuch von A wurde diese Frist bis am

30.

April 2020 verlängert. Am 27. April 2020 teilte A mit, für eine

Vertretung in der Schweiz fehle ihr das Geld. Daraufhin verzichtete das

Verwaltungsgericht mit Verfügung vom 27. Mai 2020 gestützt auf das

Europäische Übereinkommen über die Zustellung von Schriftstücken in

Verwaltungssachen im Ausland einstweilen auf die Aufforderung zur Bezeichnung

eines Zustellungsdomizils oder eines Vertreters in der Schweiz und holte die

vorinstanzlichen Akten ein. Diese Verfügung konnte A in der Folge nicht

zugestellt werden. Die vorinstanzlichen Akten gingen am 3. bzw.

5.

Juni 2020 beim Verwaltungsgericht ein.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a VRG für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde

zuständig. Zum Entscheid ist der Einzelrichter berufen: Einerseits liegt der

Streitwert unter Fr. 20'000.- (§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

Andererseits erweist sich die Beschwerde als offensichtlich unzulässig im Sinn

von § 38b Abs. 1 lit. a VRG, da sie verspätet erfolgte (vgl.

sogleich E. 2; Martin Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014.

[Kommentar VRG], § 38b N. 7 in Verbindung mit Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 28a N. 8).

1.2

Aufgrund

der offensichtlichen Unzulässigkeit der Beschwerde konnte auf die Durchführung

eines Schriftenwechsels verzichtet werden (Marco Donatsch, Kommentar VRG;

§ 58 N. 17 in Verbindung mit § 56 N. 25).

2.

2.1

Die

Präsidialverfügung vom 27. Mai 2020 wurde dem Verwaltungsgericht seitens

der gemäss Europäischem Übereinkommen über die Zustellung von Schriftstücken in

Verwaltungssachen im Ausland zuständigen deutschen Behörde mit dem Vermerk

retourniert, die Empfängerin sei unbekannt verzogen und ihre neue Adresse sei

dem zuständigen Einwohnermeldeamt unbekannt. Zu prüfen ist, ob die besagte

Verfügung dennoch als an die Beschwerdeführerin zugestellt gilt.

2.2

2.2.1

Am 1. Oktober 2019 trat für die Schweiz das Europäische Übereinkommen

über die Zustellung von Schriftstücken in Verwaltungssachen im Ausland vom

24.

November 1977 in Kraft (SR 0.172.030.5; für Deutschland in Kraft seit

Dispositiv

1. November 1982). Demnach können verwaltungsrechtliche Schriftstücke an

Personen, die sich im Hoheitsgebiet eines anderen Vertragsstaates befinden,

über eine vom entsprechenden Vertragsstaat bestimmte zentrale Behörde

(Art. 6 in Verbindung mit Art. 2) bzw. unmittelbar durch die Post

zugestellt werden (Art. 11). Deutschland hat indes einen generellen Vorbehalt gegen die Möglichkeit der direkten

postalischen Zustellung angebracht, besucht am 26. Mai 2020; René

Wiederkehr/Kaspar Plüss, Praxis des öffentlichen Verfahrensrechts,

Bern 2020, Rz. 3507, 3529), weshalb Sendungen an Personen mit Wohnort

in Deutschland über die von Deutschland bundesländerweise bezeichnete

zentrale Behörde zuzustellen sind.

2.2.2

Gemäss § 71 VRG findet auf Zustellungen die Zivilprozessordnung vom

19. Dezember 2008 (ZPO) Anwendung. Nach Art. 138 Abs. 1 ZPO

erfolgt die Zustellung von Verfügungen und Entscheiden durch eingeschriebene

Postsendung oder auf andere Weise gegen Empfangsbestätigung. Trifft der

Postbote den Adressaten der Zustellung nicht an, legt er ihm eine Abholungseinladung

in den Briefkasten. Holt dieser die Sendung in der Folge nicht innert einer

Frist von sieben Tagen auf der Post ab, gilt die Zustellung als am siebten Tag

nach dem erfolglosen Zustellungsversuch erfolgt. Die Zustellfiktion tritt

indessen nur dann ein, wenn kumulativ die folgenden zwei Voraussetzungen

erfüllt sind: Einerseits ist erforderlich, dass die Post eine

Abholungseinladung im Briefkasten des Adressaten hinterlegt hat. Andererseits

ist nötig, dass der Empfänger ernsthaft mit einer Zustellung rechnen musste

(Art. 138 Abs. 3 lit. a ZPO). Greift die Zustellfiktion, braucht

es keinen zweiten Zustellversuch (VGr, 7. Mai 2015, VB.2015.00096,

E. 2.2; VGr, 18. Dezember 2013, VB.2013.00718, E. 3.2; Plüss,

§ 10 N. 90 ff.; Julia Gschwend, in: Karl Spühler/Luca

Tenchio/Dominik Infanger [Hrsg.], Basler Kommentar zur Schweizerischen

Zivilprozessordnung, 3. A., Basel 2017, Art. 138 N. 18).

2.2.3

Das Vorliegen eines verfahrens- bzw. prozessrechtlichen Verhältnisses

bewirkt für die Verfahrensbeteiligten eine Empfangspflicht bzw. eine

Verpflichtung zur Entgegennahme; sie müssen während des hängigen Verfahrens mit

der Zustellung behördlicher Akten rechnen. Wer sich in einem

verfahrensrechtlichen Verhältnis befindet, hat die Pflicht, sich so zu

verhalten, dass Verfahrensakten zugestellt werden können, das heisst, die Post

regelmässig zu kontrollieren, den Behörden allfällige längere Ortsabwesenheiten

mitzuteilen, Adressänderungen von sich aus zu kommunizieren sowie allenfalls

einen Stellvertreter zu ernennen oder der Post einen Nachsendeauftrag zu

erteilen. Ferner sind solche Personen dazu verpflichtet, sich so zu

organisieren, dass sie eine von der Post zur Abholung gemeldete behördliche

Sendung innert sieben Tagen abholen oder dafür sorgen können, dass eine

Drittperson sie abholt. Die Empfangspflicht beginnt mit der Rechtshängigkeit

des Verfahrens und dauert fort, bis ein rechtskräftiger Entscheid vorliegt oder

das Verfahren abgeschrieben wird. Sie besteht selbst dann, wenn über mehrere

Monate keine Verfahrenshandlungen ergehen, gilt allerdings nur noch in

abgeschwächter Form, wenn seit dem letzten verfahrensbezogenen Kontakt sehr

lange Zeit verstrichen ist. In der Regel besteht sie während eines Zeitraums

bis zu einem Jahr seit der letzten verfahrensrechtlichen Handlung der Behörde.

Nach Ablauf eines Jahres darf hingegen nicht mehr erwartet werden, dass eine

verfahrensbeteiligte Person zu jedem Zeitpunkt erreichbar ist. Von diesem

Moment an entfällt die Pflicht, der Behörde auch kürzere Ortsabwesenheiten zu

melden, um keinen Rechtsnachteil zu erleiden. Die Pflicht, Adressänderungen und

länger dauernde Abwesenheiten zu melden, besteht demgegenüber auch nach Ablauf

eines Jahres seit der letzten verfahrensrechtlichen Handlung der Behörde. Kommt

eine Person ihrer Melde- bzw. Erreichbarkeitspflicht nicht nach, so gelten die

Regeln der sogenannten Zustellfiktion (hierzu vorn E. 2.2.2; VGr,

2. Oktober 2015, VB.2015.00502, E. 2.1; Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 10 N. 86 f.).

Aus der bundesgerichtlichen Rechtsprechung ergibt sich nicht

eindeutig, was die Verletzung der Pflicht zur Meldung einer Adressänderung nach

Ablauf eines Jahres seit der letzten Prozesshandlung zur Folge hat. So soll die

Zustellfiktion nach Ablauf eines Jahres seit der letzten Verfahrenshandlung

nicht mehr greifen. Die Empfangspflicht gilt jedoch noch insofern, als

Adressänderungen nach wie vor mitzuteilen sind (BGr, 21. März 2013, 2C_1040/2012, E. 4.1; BGr,

23. März 2006, 2P.120/2005, E. 4.2). Sollen die Regeln der Zustellfiktion nach Ablauf eines Jahres

seit der letzten Verfahrenshandlung aber nicht mehr zu Anwendung kommen,

könnten sie in der Konsequenz auch bei einer Verletzung der Pflicht zur Meldung

der Adressänderung nicht greifen. Dies hätte aber zur Folge, dass der Entscheid

der betroffenen Person nicht eröffnet werden könnte (ausser es kann die neue

Adresse eruiert werden, wozu aber aufgrund der weiterhin geltenden

Empfangspflicht keine Verpflichtung besteht). Unter diesen Umständen muss die

Zustellfiktion wohl auch bei einer Verletzung der Empfangspflicht nach Ablauf

eines Jahres seit der letzten Verfahrenshandlung greifen. Ob dies die

herkömmliche Zustellfiktion nach Art. 138 Abs. 3 lit. a ZPO ist

oder aber in dieser Konstellation angenommen wird, es liege ein analoger Fall

von Zustellverweigerung im Sinn von lit. b vor (vgl. Wolfgang

Ernst/Serafin Oberholzer, Fristen und Fristberechnung gemäss

Zivilprozessordnung [ZPO], Zürich/St. Gallen 2013, Rz. 149; Adrian

Staehelin, in: Thomas Sutter-Somm/Franz Hasenböhler/Christoph Leuenberger

[Hrsg.], Kommentar zur Schweizerischen Zivilprozessordnung [ZPO], 3. A.,

Zürich etc. 2016, Art. 138 N. 11), mit der Konsequenz, dass das

Datum der gescheiterten Zustellung bereits fristauslösend ist, müsste noch gegebenenfalls

näher geprüft werden.

2.3 Die

Beschwerdeführerin gab dem Verwaltungsgericht in ihren Eingaben jeweils eine

Adresse in Deutschland an, weshalb der Zustellversuch der Präsidialverfügung

vom 27. Mai 2020 über die von Deutschland bezeichnete Behörde erfolgte

(vorn E. 2.2.1). Aufgrund ihrer Empfangspflicht wäre die

Beschwerdeführerin verpflichtet gewesen, dafür zu sorgen, dass ihr die

Präsidialverfügung vom 27. Mai 2020 hätte zugestellt werden können. Gemäss

der von der deutschen Bezirksregierung retournierten Sendung hat die

Beschwerdeführerin indes in der Zwischenzeit ihre Wohnadresse geändert, ohne

dies dem Verwaltungsgericht mitzuteilen. Damit gilt die Verfügung jedoch als zugestellt.

Mangels Kenntnis des aktuellen Wohn­orts der Beschwerdeführerin kann das

vorliegende Urteil ebenso über die zuständige deutsche Behörde an deren

bisherige Adresse gesandt werden (vgl. dazu Jacques Bühler, in: Marcel

Alexander Niggli/Peter Uebersax/Hans Wiprächtiger/Lorenz Kneubühler [Hrsg.],

Basler Kommentar zum Bundesgerichtsgesetz, 3. A., Basel 2018, Art. 39

N. 10; VGr, 25. Juni 2018, VB.2017.00213, E. 2.3) und wird –

falls eine Zustellung erneut scheitert – auch dieses als fiktiv zugestellt und

damit (die Rechtsmittelfrist auslösend) eröffnet gelten.

3.

3.1 Gemäss

§ 53 in Verbindung mit § 22 Abs. 1 VRG ist eine Beschwerde

innert 30 Tagen seit Mitteilung der angefochtenen Anordnung beim

Verwaltungsgericht schriftlich einzureichen. Der Tag der Eröffnung der

angefochtenen Verfügung ist bei der Fristberechnung nicht zu berücksichtigen.

Ist der letzte Tag einer Frist ein Samstag oder ein öffentlicher Ruhetag, so

endigt sie am nächsten Werktag (§ 11 Abs. 1 Sätze 1 und 2 VRG).

Die Beschwerde muss spätestens am letzten Tag der Frist bei der Behörde

eintreffen oder zu deren Handen der Schweizerischen Post übergeben worden sein

(§ 53 in Verbindung mit § 11 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Abgabe

bei einer ausländischen Poststelle genügt zur Fristwahrung nicht, soweit es

sich nicht um eine liechtensteinische Poststelle handelt. Eine im Ausland

aufgegebene Sendung muss im Zeitpunkt des Fristablaufs von der ausländischen

Post der Schweizerischen Post zur Beförderung übergeben worden sein, um als

rechtzeitig eingereicht zu gelten (Plüss, § 11 N. 48). Die

Beschwerdefrist ist eine gesetzliche Verwirkungsfrist; wird sie nicht

eingehalten, ist auf das Rechtsmittel nicht einzutreten.

3.2 Die

Beschwerdeführerin verlegte während der Hängigkeit des vorinstanzlichen

Verfahrens ihren Wohnort ins Ausland. Soweit ersichtlich hat sie diese

Adressänderung der Vor­instanz nicht mitgeteilt. Der angefochtene Entscheid

wurde daraufhin an die alte Adresse der Beschwerdeführerin in der Schweiz

gesandt. Infolge eines Nachsendeauftrags konnte der Entscheid der

Beschwerdeführerin aber am 18. Januar 2020 dennoch erfolgreich zugestellt

werden. Nachdem zwischenzeitlich über zwei Jahre keine verfahrensrechtlichen

Handlungen durch die Vor­instanz erfolgten, war die Beschwerdeführerin zwar

nicht mehr gehalten, der Rekursinstanz sämtliche Ortsabwesenheiten, wohl aber

eine Adressänderung zu melden (vorn E. 2.2.3). Indem der Bezirksrat den

angefochtenen Entscheid postalisch an die ihm zuletzt bekannte Adresse im

Inland sandte, wurde dieser der Beschwerdeführerin damit rechtsgültig eröffnet

(vgl. vorn E. 2.2.2 f.; Plüss, § 10 N. 86 f.). Damit

begann die 30-tägige Beschwerdefrist am 19. Januar 2020 und endete am

17. Februar 2020. Würde die aufgrund des Nachsendeauftrags im Ausland

erfolgte Zustellung als unzulässig erachtet und das betreffende Datum als nicht

massgeblich, änderte dies nichts an der Zulässigkeit der Eröffnung an die

letztbekannte Schweizer Wohnadresse. Diesfalls käme die Zustellfiktion zum

Tragen und gälte die Sendung spätestens am 20. Januar 2020 als zugestellt,

womit die Rechtsmittelfrist am 21. Januar 2020 zu laufen begonnen und am

19. Februar 2020 geendet hätte. Die Beschwerdeführerin gab die vom

23. Februar 2020 datierende Beschwerdeschrift am 24. Februar 2020 bei

der Deutschen Post auf, wobei die Sendung am 25. Februar 2020 bei der

Schweizerischen Post einging. Die Beschwerde wurde folglich so oder so verspätet

eingereicht, weshalb darauf nicht einzutreten ist.

4.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der Beschwerdeführerin

aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung hat sie nicht beantragt und stünde ihr mangels Obsiegens

auch nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin führte aus,

sie habe keine finanziellen Mittel, um einen Vertreter in der Schweiz zu

beauftragen. Soweit dies als Gesuch um Gewährung der unentgeltlichen

Rechtspflege für das Beschwerdeverfahren entgegen zu nehmen wäre, wäre es

jedenfalls wegen offensichtlicher Aussichtslosigkeit abzuweisen (§ 16 Abs. 1 und 2 VRG).

Demgemäss verfügt der

Einzelrichter:

1. Auf die

Beschwerde wird nicht eingetreten.

2. Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.-; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 570.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Gegen diese

Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern, einzureichen.

5. Mitteilung

an …