Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00136

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00136

Urteil

der 3. Kammer

vom 9. Juli 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André

Moser, Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin Cornelia Moser.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend kommunale

Energieplanung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der Stadtrat von Zürich aktualisierte mit Beschluss Nr. 1048

vom 20. November 2019 die bestehende Energieversorgungsplanung aus dem Jahr

2016. Er beauftragte das Tiefbauamt und die Energiebeauftragte zusammen mit den

Energieversorgungsunternehmen und den für die weiteren Gewerke und Aufgaben im

Untergrund und im Strassenraum zuständigen Organisationen, für den Ausbau der

Fernwärmeversorgung und die Realisierung neuer Energieverbunde einen

Umsetzungsplan, der eine mit der Baukoordination abgestimmte, geordnete

Vorgehensweise ermöglicht, zu erstellen die Energieplankarte, der

Planungsbericht und der Massnahmenkatalog würden im städtischen Internetportal

publiziert. Der Vorsteher des Departementes der Industriellen Betriebe

unterbreitete die kommunale Energieplanung am 10. Dezember 2019 der

Baudirektion des Kantons Zürich zur Genehmigung. Die Genehmigung ist bisher

noch nicht erfolgt.

Erwägungen

II.

Daraufhin erhob A mit Eingabe vom 19. Dezember 2019

gegen den Beschluss vom 20. November 2019 Rekurs an den Bezirksrat Zürich

und beantragte, den Stadtratsbeschluss zu prüfen und aufzuheben sowie den

Stadtrat anzuweisen, eine mit dem Klima-Übereinkommen von Paris konforme

Energieplanung festzusetzen. Mit Beschluss vom 6. Februar 2020 trat der

Bezirksrat nicht auf den Rekurs ein und überwies die Eingabe als

Aufsichtsbeschwerde an die Baudirektion. Die Verfahrenskosten in der Höhe von

insgesamt Fr. 356.30 auferlegte er A.

III.

A. Mit

Eingabe vom 2. März 2020 erhob A Beschwerde an das Verwaltungsgericht und

beantragte, es sei festzustellen, dass die Energieplanung der Stadt Zürich

illegal sei. Deshalb sei der Stadtrat anzuweisen, eine der nachhaltigen

Entwicklung verpflichtete Energieplanung vorzulegen. Dafür seien ihm weder die

Kosten des Rekursverfahrens noch diejenigen des Verfahrens vor

Verwaltungsgericht aufzuerlegen.

B. Der

Bezirksrat Zürich verzichtete mit Schreiben vom 9. März 2020 unter Verweis

auf den angefochtenen Entscheid auf eine Vernehmlassung. Der Stadtrat von

Zürich beantragte mit Beschwerdeantwort vom 26. März 2020, auf die

Beschwerde sei unter Kostenfolgen nicht einzutreten und in prozessualer

Hinsicht sei der Beschwerde die aufschiebende Wirkung zu entziehen. A reichte

am 14. April 2020 eine Replik und am 16. April 2020 eine weitere Stellungnahme

ein.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes des Kantons Zürich

vom 24. Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der vorliegenden Beschwerde, die

sich gegen den Nichteintretensentscheid des Bezirksrats wendet, zuständig. Denn

indem der Bezirksrat das Vorliegen einer mit Rekurs anfechtbaren Anordnung

verneint hat, liegt jedenfalls bezüglich der Anfechtbarkeit des

Stadtratsbeschlusses mit Rekurs eine Anordnung im Sinn von § 41 Abs. 1 VRG vor.

1.2

Mit dem

vorliegenden Urteil erübrigt es sich, über den Antrag des Beschwerdegegners um Entzug

der aufschiebenden Wirkung zu befinden.

2.

2.1

Die

Vorinstanz qualifizierte die Energieplanung des Beschwerdegegners als Sachplan,

der lediglich behördenverbindlich sei. Damit sei der angefochtene Beschluss

keine Anordnung im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG, die mit

Rekurs angefochten werden könne. Deshalb könne auf den Rekurs nicht eingetreten

werden.

2.2

Der

Beschwerdeführer macht im Wesentlichen geltend, dass der Bezirksrat, indem er

nicht auf seinen Rekurs eingetreten sei, den demokratischen Rechtsstaat

missachtet habe und ihm zudem, weil er ideelle und altruistische Motive

verfolge, keine Kosten hätte auferlegen dürfen. Die Energieplanung sei mehr als

nur behördenverbindlich, da sie auch unmittelbare Auswirkungen auf Entscheide

von Hauseigentümern habe. Weiter führt er aus, dass die Energieplanung des

Beschwerdegegners die Gemeindeordnung missachte und der Klimapolitik des Bundes

widerspreche. Dass die Klimakrise justiziabel werde, habe auch die

Rechtsprechung des Kantons Zürich zu akzeptieren.

2.3

Der

Beschwerdegegner vertritt die Ansicht, dass es sich bei der kommunalen Energieplanung

aufgrund ihrer blossen Behördenverbindlichkeit nicht um ein Anfechtungsobjekt

im Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG handle. Weiter führt der

Beschwerdegegner aus, dass es sich beim vom Beschwerdeführer als verletzt

gerügten Art. 2ter der Gemeindeordnung der Stadt Zürich vom 26. April

1970.

(GO) lediglich um eine Programmnorm handle, die nicht justiziabel sei.

Aber auch weil die Energieplanung der Stadt Zürich mit den übergeordneten

Festlegungen in der Gemeindeordnung und im Masterplan Energie im Einklang

stehe, sei die Beschwerde unbegründet.

3.

3.1

Bevor eine

Verwaltungsbehörde auf die Behandlung einer Sache eintritt, hat sie von Amtes

wegen ihre Zuständigkeit zu prüfen (§ 5 Abs. 1 VRG). Dem Bezirksrat

obliegen Entscheide über Rechtsmittel in Gemeindesachen (§ 10 Abs. 1

des Bezirksverwaltungsgesetzes vom 10. März 1985 [BezVG]); Ausnahmen davon

sind in Spezialgesetzen vorgesehen (§ 10 Abs. 1 BezVG; vgl. bspw. § 329

Abs. 1 des Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]).

Funktionell ist der Bezirksrat Rekursinstanz, wenn Anordnungen einer

politischen Gemeinde angefochten sind (§ 19b Abs. 2 lit. c Ziff. 1

VRG).

3.2

Der mit

Rekurs angefochtene Stadtratsbeschluss erging in Anwendung von § 7 des

Energiegesetzes vom 19. Juni 1983 (EnerG). Das Energiegesetz sieht in § 14

Abs. 2 vor, dass für Streitigkeiten nach §§ 9–13 EnerG das

Baurekursgericht zuständig ist. Vorliegend handelt es sich allerdings nicht um

eine Streitigkeit, die mit §§ 9–13 EnerG (Energiesparmassnahmen) im Zusammenhang

steht, weshalb die Sache, soweit der Stadtratsbeschluss mit Rekurs angefochten

wurde, in die Zuständigkeit des Bezirksrats fiel.

4.

4.1

Mittels

Rekurs können Anordnungen von Behörden und Trägern öffentlicher Aufgaben bzw.

das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern einer solchen Anordnung sowie

Erlasse angefochten werden (§ 19 Abs. 1 VRG). Unter Anordnungen sind

individuell-konkrete Akte, die in Anwendung von

Verwaltungsrecht ergangen, auf Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich

und erzwingbar sind, zu verstehen (BGE 121 II 473 E. 2a; Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.],

Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 4–31

N. 18 mit weiteren Hinweisen; ferner Jürg Bosshart/Martin Bertschi,

Kommentar VRG, § 19 N. 3 ff.). Erlasse sind generell-abstrakte

Rechtsakte, die für eine unbestimmte Vielheit von Menschen gelten und eine

unbestimmte Vielheit von Tatbeständen regeln; sie begründen Rechte und

Pflichten von Privaten, oder sie regeln Organisation, Zuständigkeit oder

Aufgaben der Behörden oder das Verfahren (Bosshart/Bertschi, § 19 N. 72).

Es gibt allerdings auch Akte, die als Zwischenformen zwischen Erlass und Anordnung

stehen und deren genaue Rechtsnatur von Fall zu Fall bestimmt werden muss, was

insbesondere auf Planungsinstrumente zutrifft (Markus Müller, in: Christoph

Auer/Markus Müller/Benjamin Schindler [Hrsg.], Kommentar

zum Bundesgesetz über das Verwaltungsverfahren [VwVG], 2. A., Zürich/St.

Gallen 2019, Art. 5 N. 50; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 73 ff.).

Sowohl Anordnungen als auch Erlasse müssen aber Rechte und Pflichten Privater

regeln, ansonsten sie kein zulässiges Anfechtungsobjekt im Rekurs einer

Privatperson sind (BGE 128 I 167 E. 4). Akte, die lediglich

verwaltungsinternes Handeln regeln und keine Aussenwirkung entfalten, oder die

lediglich behördenverbindlich sind, betreffen gerade keine Rechte und Pflichten

Privater (Hansjörg Seiler, in: derselbe et al. [Hrsg.], Bundesgerichtsgesetz

[BGG], Stämpflis Handkommentar, 2. A., Bern 2015, Art. 82 N. 43; BGE 128 I 167 E. 4.3; 121 II 473 E. 2b; BGr, 10. April 2012, 1C_181/2012,

E. 1.1 sowie BGE 107 Ia 77 E. 1, beide betreffend Richtplan).

4.1.1

Die Energieplanung dient der Beurteilung des künftigen Bedarfs und Angebots

an Energie sowie der Festlegung der anzustrebenden Entwicklung der

Energieversorgung und -nutzung (Tobias Jaag/Markus Rüssli, Staats- und

Verwaltungsrecht des Kantons Zürich, 5. A., Zürich/Basel/Genf 2019, Rz. 4605).

Die kommunale Energieplanung stützt sich auf § 7 EnerG und ist durch

die Baudirektion zu genehmigen; sie kann für das Angebot der Wärmeversorgung

mit leitungsgebundenen Energieträgern Gebietsausscheidungen enthalten, die

insbesondere bei Massnahmen der Raumplanung als Entscheidgrundlagen dienen (§ 7 Abs. 2 EnerG).

4.1.2

Die Energieplanung der Stadt Zürich befasst sich mit der Versorgung mit thermischer

Energie. Dabei wird auch die Situation der Stromversorgung für den Gebäudebereich

berücksichtigt, aber es werden dafür keine räumlichen Festlegungen vorgenommen.

Die Energieplanung formuliert hauptsächlich Handlungsanweisungen an Behörden,

ist ein Planungsinstrument, legt Strategien und anzustrebende Entwicklungen dar

und nimmt Gebietsausscheidungen vor. Mit Beschluss vom 20. November 2019

wurde sie dahingehend geändert, dass für die öffentliche Fernwärmeversorgung

sowie für die Energieverbunde mit und ohne Gebietsauftrag neue Gebiete

bezeichnet wurden und für die Gasversorgung ein Gebiet aus der Energieplankarte

gelöscht wurde. Zudem wurde der Massnahmenkatalog der Energieversorgungsplanung

um die Möglichkeit einer zeitlich befristeten Erleichterung bei der Bewilligung

von Wärmeerzeugungsanlagen und um die frühzeitige Abstimmung der Planung von

Leitungsnetzen zur Energieversorgung mit der Baukoordination des Tiefbauamts

erweitert.

4.1.3

Die Energieplanung richtet sich ausschliesslich an die Behörden der Stadt

Zürich und regelt unmittelbar keine Rechte und Pflichten der Einzelnen. Insofern

entfaltet auch der angefochtene Beschluss vom 20. November 2019 keine

Rechtswirkungen für Privatpersonen. Zwar mag es tatsächlich zutreffen, dass

Hauseigentümer beim Treffen von Entscheidungen auf die Festlegungen der

Energieplanung Rücksicht nehmen, wie der Beschwerdeführer es geltend macht.

Allerdings können sie daraus weder Rechte ableiten, noch werden ihnen Pflichten

auferlegt. Dies erfolgt erst durch die Energieplanung umsetzende hoheitliche

Rechtsakte (vgl. BGE 143 II 276 E. 4.2.3 ff.). So ist dann auch die

Energieplanung bei Massnahmen der Raumplanung als Entscheidungsgrundlage zu

berücksichtigen (§ 7 Abs. 2 EnerG). Insofern hat die Energieplanung

zwar einen Einfluss auf weitere Planungsentscheide. Wird die Energieplanung in

solchen Planungsentscheiden (insbesondere im Rahmen der Nutzungsplanung) für

Grundeigentümer verbindlich umgesetzt, können die davon Betroffenen

Rechtsmittel dagegen ergreifen. Die fehlende Verbindlichkeit der Energieplanung

für Grundeigentümer trifft selbst auf die im Beschluss vom 20. November

2019.

vorgesehene Möglichkeit der erleichterten Bewilligung im Bereich

Wärmeerzeugungsanlagen zu, da auch dazu eine sie umsetzende Regelung notwendig

und vorgesehen ist und die Grundeigentümer aus der Energieplanung selbst kein

entsprechendes Recht auf erleichterte Bewilligung ableiten können. Auch im

Übrigen richten sich der Stadtratsbeschluss vom 20. November 2019 und die

an der Energieplanung vorgenommenen Änderungen an Behörden; direkte Adressaten

des Beschlusses waren dementsprechend das Tiefbauamt, die Energiebeauftragte

und die Energieversorgungsunternehmen sowie die für weitere Gewerke und

Aufgaben im Untergrund und Strassenraum zuständigen Organisationen. Aufgrund

der fehlenden Rechtswirkungen für Einzelne stellt der Stadtratsbeschluss vom 20. November

2019.

kein zulässiges Anfechtungsobjekt im Sinn von § 19 Abs. 1 VRG

dar.

4.2

Selbst

wenn aber der angefochtene Stadtratsbeschluss bzw. die städtische

Energieplanung durch allfällige diesbezügliche Versäumnisse oder eine generelle

Untätigkeit der verantwortlichen Organe zulässige Anfechtungsobjekte nach § 19 VRG bildeten, mangelte es dem Beschwerdeführer jedenfalls – wie sich sogleich

zeigt – an der Legitimation, Rekurs dagegen zu erheben.

4.2.1

Soweit sich der Beschwerdeführer auf seine Eigenschaft als

Stimmberechtigter beruft, hilft ihm dies vorliegend nicht weiter. Das heutige

Zürcher Rechtsmittelsystem gegen Akte der Gemeinde kennt im Gegensatz noch zur

Rechtslage unter dem früheren Gemeindegesetz vom 6. Juni 1926 (aGG)

kein allgemeines Popularrechtsmittel mehr, welches es Stimmberechtigten ohne

besondere Betroffenheit erlauben würde, kommunale Beschlüsse wegen Verstosses

gegen übergeordnetes Recht anzufechten. Zudem hätte jenes Rechtsmittel – die

Gemeindebeschwerde nach § 151 aGG – hier ohnehin nicht zur

Verfügung gestanden, da Anfechtungsobjekt bloss Beschlüsse (jedwelcher

Rechtsnatur) der kommunalen Legislativorgane (Stimmberechtigte an der Urne oder

der Gemeindeversammlung, Gemeindeparlament) bilden konnten. Demgegenüber wäre

der Beschwerdeführer grundsätzlich als Stimmberechtigter zur Ergreifung des

Rekurses in Stimmrechtssachen nach § 21a Abs. 1 lit. a VRG

berechtigt. Anfechtungsobjekt bilden diesbezüglich aber nur Handlungen (in Form

von Real- oder Rechtsakten), welche die politischen Rechte betreffen (vgl. § 19 Abs. 1 lit. c VRG). Der Beschwerdeführer machte vor Vorinstanz unter

anderem geltend, der angefochtene Stadtratsbeschluss missachte die Vorgaben der

vom Volk angenommenen Bestimmung der Gemeindeordnung zur Nachhaltigkeit und der

2000-Watt-Gesellschaft (Art. 2ter GO). Nach bundesgerichtlicher

Rechtsprechung kann eine Verletzung der politischen Rechte auch darin liegen,

dass die zuständige Behörde einer vom Volk beschlossenen Vorlage die Umsetzung

verweigert oder diese verzögert, wogegen mittels Stimmrechtsbeschwerde

vorgegangen werden kann (vgl. etwa BGE 141 I 186, 139 I 2, 121 I 357). Diese Rechtsprechung

betrifft indes vornehmlich die Umsetzung von Volksinitiativen in Form der

allgemeinen Anregung, wo es – im Gegensatz zu einer Initiative in Form eines

ausgearbeiteten Entwurfs – das passende Gefäss staatlichen Handelns zur

Umsetzung der Initiative durch das verantwortliche Organ erst noch zu bestimmen

gilt. Um einen solchen Fall handelt es sich vorliegend, wo es um die Umsetzung

einer ausformulierten – wenn auch offen formulierten – Norm der Gemeindeordnung

geht, gerade nicht. Damit fiel eine Entgegennahme des beschwerdeführerischen

Rekurses als Rekurs in Stimmrechtssachen ausser Betracht und bleibt die

Legitimation zum (allgemeinen) Rekurs zu prüfen.

4.2.2

Nach § 21 Abs. 1 VRG ist zum Rekurs gegen Anordnungen berechtigt,

wer durch diese berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung

oder Änderung hat. Zur Anfechtung eines Erlasses ist nach § 21b Abs. 1 VRG berechtigt, wer durch eine Norm in schutzwürdigen Interessen berührt werden

könnte. Anders als bei der Anfechtung einer Anordnung (vgl. § 21 Abs. 1 VRG) genügt mithin eine bloss virtuelle Betroffenheit (vgl. VGr, 11. Juli

2018, AN.2017.00004, E. 1.2 mit Hinweisen; Bertschi,

§ 21 N. 32 ff.). Unabhängig davon, ob eine Anordnung oder

ein Erlass angefochten wird, reicht ein bloss mittelbares oder ausschliesslich

allgemeines öffentliches Interesse nicht aus; damit soll die verpönte

Popularbeschwerde ausgeschlossen werden (BGE 136 I 59 E. 2.1;

123.

II 376 E. 2; 120 Ia 227 E. 2d; 135 I 43 E. 1.4;

BGr, 9. Oktober 2013, 1C_663/2012, E. 6.5 und 6.5.1; Bertschi, § 21

N. 13 f., 20). Gleiches gälte im Übrigen, soweit sich der Rekurs

gegen Unterlassungen des Stadtrates im Klimabereich bzw. darin zu erblickende

Realakte richten würde (vgl. BGr, 5. Mai 2020, 1C_37/2019, in Sachen

KlimaSeniorinnen).

4.2.3

Der Beschwerdeführer macht nicht geltend, dass er vom Stadtratsbeschluss in

eigenen Interessen betroffen sei, und dies ist auch nicht ersichtlich. Vielmehr

macht er geltend, dass er ideelle Interessen verfolge; er setze sich für eine

nachhaltige Entwicklung in der Klimapolitik und damit auch in der

Energieplanung des Beschwerdegegners ein. Folglich ist der Beschwerdeführer

aber in gleicher Weise betroffen wie die Allgemeinheit und macht allgemeine

öffentliche Interessen geltend, womit er ein unzulässiges Popularrechtsmittel

erhob. Auch seine Eigenschaft als Steuerzahler und Stimmberechtigter verschafft

ihm nicht die für die Rekursberechtigung erforderliche Betroffenheit (BGr, 9. Oktober

2013, 1C_663/2012, E. 6.5 und 6.5.1).

4.3

Aus dem Dargelegten erhellt, dass die Vorinstanz

mangels erfüllter Prozessvoraussetzungen auf den Rekurs des Beschwerdeführers

zu Recht nicht eingetreten und die Beschwerde somit in diesem Punkt abzuweisen

ist.

Unter den gegebenen Umständen ist auch nicht zu

beanstanden, dass die Vorinstanz die Eingabe des Beschwerdeführers als

Aufsichtsbeschwerde an die Baudirektion überwies.

5.

5.1

Der

Beschwerdeführer beanstandet im Weiteren die Kostenfolgen des vorinstanzlichen

Entscheids, insbesondere macht er geltend, dass er aufgrund seines ideellen

Engagements nicht kostenpflichtig werden könne.

5.2

Wie

erwähnt (E. 4.2.1) war der Rekurs nicht als solcher in Stimmrechtssachen

entgegenzunehmen und kam die Kostenlosigkeit jener Verfahren (§ 13 Abs. 4 VRG) hier nicht zum Tragen. Nach § 13 Abs. 2 VRG werden die Kosten

des Rekursverfahrens regelmässig nach Massgabe des Unterliegens

(Unterliegerprinzip) und ausnahmsweise nach dem Verursacherprinzip auferlegt;

nicht ausgeschlossen ist sodann die Kostenauferlegung ohne Anknüpfung an die

gesetzlichen Kriterien und unter Berücksichtigung von Billigkeitserwägungen

(vgl. Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 13 N. 41). Der Entscheidinstanz

kommt bei der Verteilung der Verfahrenskosten ein grosser Ermessensspielraum zu

(Plüss, § 13 N. 43).

5.3

Zwar kann

die Rekursinstanz aus Billigkeit vom Unterliegerprinzip abweichen und die

Verfahrenskosten anders verlegen. So kann auch die Verfolgung ideeller Ziele

berücksichtigt werden (Plüss, § 13 N. 64). Vorliegend ergaben sich

dadurch aber noch keine zwingenden Gründe für eine Abweichung vom Unterliegerprinzip

und der Kostenauflage an den unterliegenden Beschwerdeführer, zumal diese

massvoll bemessen wurden. Die Beschwerde erweist sich auch bezüglich der

Kostenfolgen des vorinstanzlichen Entscheids als unbegründet und ist insgesamt

abzuweisen.

6.

Da die Beschwerde abzuweisen ist, sind die – auch in diesem

Verfahren massvoll festzusetzenden – Verfahrenskosten dem Beschwerdeführer

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen sind nicht

zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'095.- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

5.

Mitteilung an: …