Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00141

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00141

Urteil

der 1. Kammer

vom 20. August 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichterin

Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin

Laura Diener.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Baubehörde Lindau,

Beschwerdegegnerin,

und

1. B,

2. C,

Mitbeteiligte,

betreffend Rechtsverweigerungsbeschwerde,

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Die Baubehörde Lindau verweigerte C und B mit Beschluss

vom 23. Januar 2018 die Erteilung einer nachträglichen Baubewilligung für

die bereits erstellte Holzterrasse auf dem Grundstück Kat.-Nr. 01 am D-Weg 02

in E und setzte ihnen unter Androhung der Ersatzvornahme Frist bis am 31. August

2018 zur Wiederherstellung des rechtmässigen Zustands an.

Erwägungen

II.

A reichte am 16. Mai 2019 beim Baurekursgericht ein

Schreiben ein mit dem Titel "Rekurs gegen den Vollzug des

Baurechtsentscheids 03 vom 23.1.2018 der Baukommission Lindau, resp. gegen

dessen Nicht-Vollzug, resp. Anzeige wegen Nicht-Vollzug".

Am 1. November 2019 führte das Baurekursgericht in

Anwesenheit der Parteien einen Augenschein auf dem Lokal durch und sistierte

das Verfahren im Anschluss an den Augenschein.

Mit Entscheid vom 20. November 2019 schrieb es das

Verfahren als durch Rückzug erledigt ab. Am 14. Dezember 2019 ersuchte A

um Zustellung einer schriftlichen Begründung des Abschreibungsentscheids.

III.

A reichte am 29. Februar 2020 beim Verwaltungsgericht

ein Schreiben ein mit dem Titel "Rekurs gegen den Entscheid G.-Nr. 04

des Baurekursgerichts vom 20.11.2020 somit auch gegen den Entscheid vom

20.11.2019".

Das Baurekursgericht beantragte am 11. März 2020 ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde und reichte die Akten ein. C und

B liessen sich nicht vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Gemäss § 41 Abs. 1 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) beurteilt das

Verwaltungsgericht als letzte kantonale Instanz Beschwerden gegen Akte im Sinn

von § 19 Abs. 1 VRG. Dazu gehört unter anderem das unrechtmässige

Verweigern oder Verzögern einer anfechtbaren Anordnung (§ 19 Abs. 1 lit. b VRG). Zur Behandlung von Beschwerden gegen Entscheide der

Rekursinstanz über eine Rechtsverweigerungs- oder Rechtsverzögerungsbeschwerde

ist das Verwaltungsgericht zuständig.

2.

2.1

In der Begründung der Beschwerde (sowie auch der

Rekursschrift) äussert der Beschwerdeführer die Ansicht, dass die

Mitbeteiligten der Anordnung zur Wiederherstellung des rechtmässigen

Zustands vom 23. Januar 2018 bis anhin nicht nachgekommen seien und er

dadurch als Nachbar eine Beeinträchtigung erfahre.

2.2

Das

Baurekursgericht eröffnete ein Rekursverfahren betreffend Rechtsverweigerung

betreffend Nicht-Vollzug des Bauentscheids vom 23. Januar 2018. Nach

Durchführung eines Augenscheins am 1. November 2019 und Eingang eines

Schreibens des Beschwerdeführers vom 14. November 2019 schrieb es das

Verfahren als durch Rückzug erledigt ab. Zur Begründung führte es auf Verlangen

des Beschwerdeführers aus, dieser habe in seinem Schreiben vom 14. November

2019.

ausgeführt, ihm sei am Augenschein die Möglichkeit mitgeteilt worden,

seinen Rekurs zurückzuziehen. Er ziehe in diesem Sinn "den Rekurs vom

Rekurs" zurück. Das Baurekursgericht erwog weiter, aufgrund dieser klaren

Formulierung sei der Rückzug bedingungslos erfolgt, auch wenn der

Beschwerdeführer gleichzeitig die Auffassung zum Ausdruck gebracht habe, er

wäre im Recht. Gewisse Restbedenken würden an der klaren Willensäusserung

nichts ändern. Zudem habe der Beschwerdeführer im Nachgang zur unbegründeten

Verfahrensabschreibung in seiner Eingabe vom 2. Dezember 2019 bestätigt,

das Verfahren mit Bezug auf die Rechtsverweigerungsbeschwerde zurückgezogen zu

haben.

2.3

Gegen

diesen Entscheid bringt der Beschwerdeführer zusammengefasst vor, er habe den

Begriff der Rechtsverweigerung noch nie gehört und auch keine solche geltend

gemacht. Die Interpretation seiner Begehren als Rechtsverweigerungsrekurs sei

falsch. Er habe mit seiner Eingabe auf bestehende Mängel hinweisen wollen sowie

darauf, dass der Bauentscheid vom 23. Januar 2018 nicht vollzogen worden

sei, indem nicht rück-, sondern neu- bzw. umgebaut worden sei. Er habe beim

Baurekursgericht eine entsprechende Anweisung an die Baubehörde verlangt,

nachdem er bei Letzterer kein Gehör gefunden habe. Mit der Abschreibung des

Verfahrens betreffend Rechtsverweigerung sei noch immer keine materielle

Beurteilung der geltend gemachten Baurechtsverletzungen erfolgt. Da die

Rekursfrist längst abgelaufen gewesen sei, habe er nicht Rekurs erhoben,

sondern beim Baurekursgericht um Auskunft über seine Handlungsmöglichkeiten

ersucht. Er sei darauf zu Unrecht zum Rekurrenten gemacht worden, obwohl er

darum gebeten habe, ihm bei allfälligen formellen Mängeln die Möglichkeit zur

Verbesserung seiner Eingabe zu geben.

3.

3.1

Als Erstes

stellt sich die Frage, ob das Baurekursgericht das Schreiben des

Beschwerdeführers vom 16. Mai 2019 zu Recht als Rechtsverweigerungsrekurs

entgegengenommen und ein entsprechendes Verfahren eröffnet hat.

3.2

Das Verbot der

Rechtsverweigerung wird verletzt, wenn eine Gerichts- oder Verwaltungsbehörde

untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr hinauszögert, obwohl sie

zur Vornahme verpflichtet wäre (BGE 135 I 265 E. 4.4; BGE 130 I 312

E. 5.2; VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.1; 6. März

2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann in: Bernhard Ehrenzeller et

al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, Kommentar, 3. A., Zürich

etc. 2014, Art. 29 N. 22 ff., mit Hinweisen; Kaspar Plüss in: Alain

Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich

[VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 4a

N. 19 ff.).

3.2.1

Genau dies macht der Beschwerdeführer geltend, wenn er vorbringt, der

Bauentscheid vom 23. Januar 2018 sei noch nicht (vollständig) vollzogen

worden und der Behörde diesbezüglich Untätigkeit vorwirft, indem er deren

Einschreiten verlangt. Zudem war ihm bereits aus der Verfügung des Verwaltungsgerichts,

mit welcher Letzteres mangels Zuständigkeit nicht auf seine nämlichen Begehren

eingetreten ist, bekannt, dass diese sinngemäss den Vorwurf der

Rechtsverweigerung beziehungsweise Rechtsverzögerung beinhalten (VGr, 7. Juni

2019, VB.2019.00373, E. 2). Das Vorbringen, ihm wären diese Begriffe bis

anhin unbekannt gewesen, verfängt daher nicht.

3.2.2

Ferner

hatte der Beschwerdeführer vor der Vorinstanz frühzeitig Kenntnis über den

Gegenstand des Prozesses und ausreichend Gelegenheit, im Rekursverfahren seine

Sicht der Dinge darzulegen. Eine Gehörsverletzung steht daher ausser Frage und

hat das Baurekursgericht die Rügen des Beschwerdeführers zu Recht juristisch

als Rechtsverweigerung betrachtet. Dass die Rekursfrist längst abgelaufen war,

ist dabei irrelevant, da jederzeit ein Rechtsmittel gegen das unrechtmässige Verweigern

oder Verzögern von behördlichen Handlungen erhoben werden kann (Alain Griffel, Kommentar

VRG, § 22, N. 11).

3.3

Gemäss

§ 23 Abs. 1 Satz 1 VRG muss eine Rekursschrift einen Antrag und

dessen Begründung enthalten. Das Erfordernis des Antrags besagt, dass der Beschwerdewille

zum Ausdruck kommen muss (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 23 N. 7).

Genügt die Rekursschrift den genannten Erfordernissen nicht, so wird dem

Rekurrenten eine kurze Frist zur Behebung des Mangels angesetzt unter der

Androhung, dass ansonsten auf sein Rechtsmittel nicht eingetreten würde (§ 23 Abs. 2 VRG).

Ein Wille, sich (auf dem

Rechtsweg) zu wehren, geht aus der Eingabe des Beschwerdeführers vom 16. Mai

2019.

grundsätzlich klar hervor. So enthielt bereits deren Titel einerseits die

Begriffe "Rekurs" beziehungsweise "Anzeige" und nahm

andererseits Bezug auf einen Bauentscheid, welcher nicht vollzogen worden sei. Weiter

ersuchte der Beschwerdeführer darin gleichzeitig sinngemäss um Rechtsauskunft

in Bezug auf seine Handlungsmöglichkeiten, um den Vollzug des Bauentscheids

durchzusetzen. Zudem bat der Beschwerdeführer in seiner Eingabe ausdrücklich um

Gelegenheit zur Nachbesserung, falls diese den formellen Anforderungen nicht

genügen würde. Da Rechtsmittel gegen das unrechtmässige Verweigern oder Verzögern informal

möglich sind (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19

N. 46), besteht in dieser Hinsicht kein formaler Mangel, welcher eine

Nachfristansetzung zur Folge hätte haben müssen.

4.

4.1

Weiter ist

zu prüfen, ob das Baurekursgericht nach Eingang des Schreibens des

Beschwerdeführers vom 14. November 2019 das Verfahren als durch Rückzug

erledigt abschreiben durfte.

4.2

Mit einem

Rückzug des Rechtsmittels bringt die rekurrierende Partei zum Ausdruck, auf die

Überprüfung des angefochtenen Hoheitsakts zu verzichten (Alain Griffel,

Kommentar VRG, § 28 N. 20 ff., auch zum Folgenden). Sofern der Rückzug

eines Rekurses ausdrücklich, unmissverständlich und vorbehaltslos erklärt wird,

ist er grundsätzlich unwiderruflich und für die Rekursbehörde verbindlich. Ein stillschweigender

oder ein bedingter Rückzug wäre unzulässig. Möglich ist indessen ein Teilrückzug,

das heisst ein teilweiser Rückzug eines Rechtsbegehrens oder der Rückzug bloss

einzelner von mehreren Rechtsbegehren.

4.3

Das

Baurekursgericht stützte sich zur Begründung des Rückzugs im Wesentlichen auf

das Schreiben des Beschwerdeführers vom 14. November 2019. Unter dem Titel

"Rückzug, kein Rückzug?" führte Letzterer darin aus, er sei während

des Augenscheins vom Baurekursgericht auf die Möglichkeit eines Rückzugs des

Rekurses hingewiesen worden, womit das Verfahren geschlossen würde. Weiter

führte er – optisch hervorgehoben – aus, "In diesem Sinn ziehe ich den

Rekurs vom Rekurs zurück." Nicht zurückziehen könne er jedoch die

Realität. Ergänzend äusserte er sein Bedenken, dass ihm der Rückzug als

Verzicht auf weitere Rechtsmittel entgegengehalten werden könnte, was er nicht

wolle. Zuletzt bat er das Baurekursgericht im genannten Schreiben, ihm die

Handlungsmöglichkeiten in seiner Situation aufzuzeigen.

4.3.1

Nachdem das Baurekursgericht das Verfahren zufolge Rückzug als erledigt

abgeschrieben hatte, machte der Beschwerdeführer am 30. November 2019 eine

Eingabe mit "Laien-Feststellungen" zum Abschreibungsentscheid. Darin

führte er unter anderem aus, das Baurekursgericht hätte seiner "Nicht-Rückzugserklärung"

nachgehen müssen. Da es beim Augenschein mehrmals erklärt habe, zur Einhaltung

des PBG verpflichtet zu sein, hätte es seinen "Rückzug" abweisen

müssen. Schliesslich stellte er darin den Antrag, seine Eingabe vom 16. Mai

2019.

nicht als Rekurs, sondern als "Anzeige wegen Nicht-Vollzug" zu

behandeln.

4.3.2

Am 2. Dezember 2019 machte er dazu einen Nachtrag. Darin führte er

unter Ziffer 3 unter anderem aus, die vorgebrachten Mängel könnten nicht

dadurch behoben werden, dass sein Verfahren nach seinem mit "Rückzug, kein

Rückzug" übertitelten Schreiben als abgeschlossen gelte. Er weise darauf

hin, in seinem Schreiben vom 14. November 2019 nur das ihm unterstellte

Rechtsverweigerungsrekursverfahren zurückgezogen zu haben, nicht jedoch seine "Anzeige

wegen Nicht-Vollzug" beziehungsweise seine Vorbringen und Beanstandungen.

4.3.3

Aus den oben zitierten Ausführungen des

Beschwerdeführers ist – entgegen der Ansicht des Baurekursgerichts – keine

klare Willensäusserung ersichtlich, das Rechtsmittel zurückzuziehen und auf

eine materielle Prüfung der Sache zu verzichten. Eine ausdrückliche,

unmissverständliche und vorbehaltslose Erklärung, das Rechtsmittel

zurückzuziehen hat der Beschwerdeführer in seinen Eingaben an keiner Stelle zum

Ausdruck gebracht. Auch ist darin, dass der Beschwerdeführer mehrfach erklärte,

das "ihm unterstellte" Rechtsverweigerungsrekursverfahren

zurückzuziehen, kein Teilrückzug zu erblicken, da auch diesbezüglich Anhaltspunkte für einen Willensmangel bestehen. Denn

mangels Anzeigemöglichkeit im Baurecht vermag einzig die Durchführung eines Rechtsverweigerungsrekursverfahrens

zur stets geforderten Überprüfung führen.

5.

5.1

Zusammenfassend hat das Baurekursgericht zu Unrecht das Schreiben des

Beschwerdeführers als ausdrücklichen und unmissverständlichen Rückzug

Dispositiv

betrachtet. Demnach hätte es das Verfahren nicht als durch Rückzug erledigt

abschreiben dürfen. Die Beschwerde ist insofern gutzuheissen und der Entscheid

des Baurekursgerichts vom 20. November 2019

aufzuheben. Die Sache ist mangels vollständig erhobenen Sachverhalts an die

Vorinstanz zurückzuweisen, um die notwendigen Sachverhaltsfeststellungen zu

treffen und die Rechtsverweigerung materiell zu beurteilen (§ 64 Abs. 1 VRG).

5.2 Die Gerichtskosten

des Verfahrens vor Verwaltungsgericht sind grundsätzlich nach dem

Unterliegerprinzip zu verteilen (§ 70 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Praxisgemäss entspricht eine Rückweisung bei offenem Ausgang

des Verfahrens einem vollen Obsiegen (BGr, 28. April 2014, 2C_846/2013,

E. 3.2 mit Hinweisen; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5).

Für das Obsiegen ebenfalls massgebend ist, ob und in welchem Umfang die

anfechtende Partei zum Nachteil der Gegenpartei eine Änderung des

vorinstanzlichen Entscheids zu bewirken vermag (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 13 N. 51). Vorliegend bewirkt der Beschwerdeführer zwar eine

Änderung des vorinstanzlichen Entscheids zu seinen Gunsten. Da diese Änderung

jedoch nicht zum Nachteil des Beschwerdegegners erfolgt, rechtfertigt es sich,

die Gerichtskosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

Parteientschädigungen wurden keine verlangt.

5.3 Der vorliegende Rückweisungsentscheid stellt einen

Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Rückweisungsentscheide sind

nach Art. 93 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG) vor

Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht wiedergutzumachenden

Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die Gutheissung der Beschwerde

sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit einen bedeutenden Aufwand an

Zeit und Kosten für ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. In Gutheissung der Beschwerde wird der Entscheid des

Baurekursgerichts vom 20. November 2019

aufgehoben und die Sache im Sinn der Erwägungen an das Baurekursgericht

zurückgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 130.-- Zustellkosten,

Fr. 1'130.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Gegen dieses Urteil kann im Sinn der Erwägungen Beschwerde

in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14, einzureichen.

5. Mitteilung an …