Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00152

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00152

Urteil

der 4. Kammer

vom 22. Juni 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

Verkehrs- und Verschönerungsverein Erlenbach,

vertreten durch RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Politische Gemeinde Erlenbach,

vertreten durch RA B,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Kündigung des Gebrauchsleihevertrags

bezüglich der Lokale des Ortsmuseums Erlenbach,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit als "Kündigung

Gebrauchsleihevertrag" betiteltem Schreiben vom 20. Dezember 2019

gelangte die Gemeinde Erlenbach an den Verkehrs- und Verschönerungsverein

Erlenbach und verlangte die Räumung und Rückgabe von Räumlichkeiten im

reformierten Kirchgemeindehaus Erlenbach bis am 31. März 2020.

Erwägungen

II.

Mit Beschluss vom 4. Februar 2020 trat der Bezirksrat

Meilen auf den dagegen erhobenen Rekurs nicht ein (Dispositiv-Ziff. I),

erhob keine Verfahrenskosten (Dispositiv-Ziff. II) und sprach in

Dispositiv-Ziff. III keine Parteientschädigungen zu.

III.

Am 9. März 2020 liess der Verkehrs- und

Verschönerungsverein Erlenbach Beschwerde beim Verwaltungsgericht

erheben und im Wesentlichen beantragen, unter Entschädigungsfolge

"zuzüglich gesetzliche Mehrwertsteuer" sei der Beschluss des

Bezirksrats Meilen aufzuheben, und es sei die Nichtigkeit der mit Schreiben vom

20.

Dezember 2019 ausgesprochenen Kündigung festzustellen, eventualiter

sei diese aufzuheben. "Subeventualiter sei die Beschwerdegegnerin zu

verpflichten, dem Beschwerdeführer einen anderen für den Betrieb des Ortsmuseums

Erlenbach geeigneten Raum zur Verfügung zu stellen, unter Tragung aller damit

verbundenen Kosten". Mit "Eventualantrag" ersucht der Verkehrs- und Verschönerungsverein Erlenbach unter Entschädigungsfolge "zuzüglich gesetzliche Mehrwertsteuer" um Rückweisung

der Sache an die Vorinstanz.

Der Bezirksrat Meilen verzichtete am 17. März 2020

auf eine Vernehmlassung. Die Gemeinde Erlenbach reichte am 23. April 2020

eine Beschwerdeantwort ein und beantragte die Abweisung der Beschwerde, soweit

darauf einzutreten sei; dazu nahm der Verkehrs- und

Verschönerungsverein Erlenbach am 11. Mai 2020 Stellung. Mit Eingabe vom

25.

Mai 2020 verzichtete die Gemeinde Erlenbach auf eine erneute

Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Die

Vorinstanz war nicht auf den gegen das Schreiben vom 20. Dezember 2019

erhobenen Rekurs eingetreten, weil sie die Zivilgerichte für dessen Beurteilung

für zuständig erachtete. Tritt eine Vorinstanz auf ein Rechtsmittel nicht ein,

weil sie eine Prozessvoraussetzung (hier die sachliche Zuständigkeit) als nicht

erfüllt erachtet, ist die formell unterlegene Partei legitimiert, sich gegen

den Nichteintretensentscheid zur Wehr zu setzen (vgl. Martin Bertschi, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen

zu §§ 19–28a N. 58).

Für die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche

Rekursentscheide der Bezirksräte ist das Verwaltungsgericht gemäss

§§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959

(VRG, LS 175.2) zuständig.

1.2

Soweit

sich der nun anwaltlich vertretene Beschwerdeführer gegen die von der

Beschwerdegegnerin (als Mieterin) gegenüber der reformierten Kirchgemeinde

Erlenbach (als Vermieterin) ausgesprochene Kündigung des Mietverhältnisses über

den Raum im Untergeschoss des reformierten Kirchgemeindehauses Erlenbach per

31.

Dezember 2020 wendet, ist darauf nicht einzutreten. Denn bei diesen

handelt es sich um Begehren, die vor Vorinstanz weder gestellt noch von dieser

behandelt worden waren, und mithin um unzulässige neue Sachbegehren (§ 20a

Abs. 1 in Verbindung mit § 52 Abs. 1 VRG; vgl. dazu Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 f., § 52

N. 11).

1.3

Da die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe sich mit seinen

Vorbringen im Rekursverfahren zu wenig auseinandergesetzt und deshalb sein

rechtliches Gehör verletzt.

2.2

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) ist formeller Natur. Seine

Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde

in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist

deshalb vorweg einzugehen.

2.3

Der Grundsatz

des rechtlichen Gehörs verpflichtet die Behörde, die Vorbringen der Parteien

tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen

(BGE 143 V 70 E. 4.1; 142 II 218 [= Pra. 106/2017

Nr. 2] E. 2.3). Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die

wesentlichen Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen

und auf die sie ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich

die Begründung mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und

jedes einzelne Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 137 II 266 E. 3.2

mit Hinweisen).

2.4

Die im

angefochtenen Beschluss enthaltene Subsumtion fällt eher knapp aus. Darin ist

jedoch keine Verletzung des rechtlichen Gehörs zu erblicken, denn der Beschluss

weist insgesamt eine zureichende Begründungsdichte auf. Es geht hinreichend

daraus hervor, aufgrund welcher Überlegungen der Bezirksrat auf die

Zuständigkeit der Zivilgerichte schloss.

3.

Zum Hintergrund der vorliegenden Streitigkeit ist Folgendes

auszuführen: Die Gemeindeversammlung der Beschwerdegegnerin hatte am

6.

Juni 1959 einem Baukredit im Umfang von Fr. 20'000.- für den

Einbau eines Heimat- bzw. Ortsmuseums in das damals neu zu erstellende

reformierte Kirchgemeindehaus zugestimmt. In der Folge kam die Errichtung des

dafür vorgesehenen Stockwerkeigentums nicht zustande, da die reformierte

Kirchgemeinde beschloss, die Baukosten selber zu übernehmen und den Raum an die

Beschwerdegegnerin zu vermieten. Dieses Mietverhältnis besteht seit dem 1. Januar

1961; der Vertrag wurde letztmals per 1. Januar 2010 erneuert. Am

9.

April 1965 beschloss die Gemeindeversammlung der Beschwerdegegnerin

einen Beitrag von Fr. 27'000.- "für die Einrichtung des Heimatmuseums

im Kirchgemeindehaus". Der Beschwerdeführer betreibt seither in einem

separaten Raum im Untergeschoss des reformierten Kirchgemeindehauses das

Ortsmuseum Erlenbach. Die Ausgaben für die Miete des Raums wurde von der

Beschwerdegegnerin jeweils unter dem Titel der Kulturförderung im Jahresbudget

aufgeführt. Am 17. Dezember 2019 beschloss der Gemeinderat der

Beschwerdegegnerin sinngemäss, das Mietverhältnis mit der reformierten

Kirchgemeinde Erlenbach sowie den "Gebrauchsleihevertrag" mit dem

Beschwerdeführer zu kündigen. Letzteres tat der Gemeinderat mit dem hier

strittigen Schreiben vom 20. Dezember 2019.

4.

4.1

Nach

§ 1 VRG werden öffentlichrechtliche Angelegenheiten von den Verwaltungsbehörden

und vom Verwaltungsgericht entschieden; privatrechtliche Ansprüche sind

demgegenüber vor den Zivilgerichten geltend zu machen.

4.2

Der vom

Beschwerdeführer gestellte Subeventualantrag, die Gemeinde sei zu verpflichten,

ihm unter Tragung der damit verbundenen Kosten einen anderen für den Betrieb

des Ortsmuseums geeigneten Raum zur Verfügung zu stellen, erhellt, wogegen sich

der Beschwerdeführer zur Wehr setzen will. Es geht um den Entzug des Raums, der

seit über 50 Jahren für das Ortsmuseum verwendet wird und dem

Beschwerdeführer bisher von der Beschwerdegegnerin kostenlos zur Verfügung

gestellt wurde. Im April 1965 hielt der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin in

seiner Weisung zum Einrichtungsbeitrag für das Ortsmuseum denn auch fest, dass

das "öffentliche Interesse an einem Heimatmuseum" die Kostenübernahme

durch die Gemeinde rechtfertige. Dieses öffentliche Interesse zeigt sich sodann

im Umstand, dass die jährlichen Mietkosten im Gemeindebudget jeweils unter dem

Titel der Kulturförderung aufgeführt wurden. Inhaltlich ist somit der Entzug

einer Unterstützungsleistung (sui generis) durch die Beschwerdegegnerin an einen

ortsansässigen Verein strittig. Dabei handelt es sich um eine

öffentlich-rechtliche Angelegenheit, welche in die Zuständigkeit des

Verwaltungsgerichts (und des Bezirksrats) fällt. Die Vorinstanz hat sich

deshalb zu Unrecht als sachlich unzuständig erachtet. Wie sich im Folgenden

zeigt, ist die Angelegenheit auch in der Sache spruchreif, weshalb auf eine

Rückweisung an die Vorinstanz zur materiellen Behandlung der Streitsache

verzichtet werden kann (§ 63 Abs. 1 und § 64 Abs. 1

e contrario VRG; Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 63 N. 18,

§ 64 N. 7)

5.

5.1

Weder die

Gemeindeordnung der Beschwerdegegnerin noch ein anderer kommunaler Erlass

regeln den Betrieb oder die Finanzierung des Ortsmuseums (vgl. https://www.erlenbach.ch/reglemente).

Dispositiv

Die Übernahme der Mietkosten beruht demnach einerseits auf dem vom Gemeinderat

der Beschwerdeführerin mit der reformierten Kirchgemeinde abgeschlossenen

Mietvertrag und andererseits auf den dafür jährlich budgetierten Kosten im

Rahmen der Kulturförderung. Solche (jährliche) Unterstützungsbeiträge an

Vereine, womit vorwiegend ideelle Zwecke gefördert werden, die – wie vorliegend

– auch im öffentlichen Interesse liegen, werden von zahlreichen Zürcher

Gemeinden ausgerichtet. Damit wird aber nicht eine kommunale Aufgabe erfüllt,

da gerade keine Aufgabenübertragung vorliegt (das gilt analog bei Subventionen;

die Subventionierung macht die Aufgabe nicht zu einer staatlichen Aufgabe, Pierre

Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht,

4. A., Bern 2014, § 46 N. 1; vgl. auch Tobias

Jaag/Markus Rüssli, Staats- und Verwaltungsrecht des Kantons Zürich,

4. A., Zürich etc. 2012, Rz. 2338 ff.).

5.2 Auf die (regelmässige)

Ausrichtung solcher Unterstützungsleistungen besteht sodann kein Anspruch, denn

die Förderung von lokalen Angelegenheiten durch die Beschwerdegegnerin erfolgt

freiwillig; der Entscheid darüber steht im Ermessen des Gemeinderats. Das heute

bestehende Konstrukt der unentgeltlichen Überlassung eines Raums, den die

Beschwerdegegnerin von der reformierten Kirchgemeinde mietet, ist historisch

bedingt. Es ändert aber nichts am Umstand, dass es der Beschwerdegegnerin

freistand, auf die weitere Unterstützung des Beschwerdeführers bzw. des

Ortsmuseums zu verzichten. Der Gemeinderat handelte im Rahmen seiner Kompetenz,

indem er den von ihm abgeschlossenen Mietvertrag mit der reformierten

Kirchgemeinde kündigte und den Raum für den Betrieb des Ortsmuseums vom

Beschwerdeführer zurückforderte.

5.3 Es bleibt

zu prüfen, ob der Beschwerdeführer aus dem Grundsatz von Treu und Glauben etwas

zu seinen Gunsten ableiten kann. Dieser Grundsatz verleiht einer Person

Anspruch auf Schutz eines objektiv berechtigten Vertrauens in behördliche

Zusicherungen oder sonstiges, bestimmte Erwartungen begründendes Verhalten der

Behörde. Das Verbot widersprüchlichen Verhaltens untersagt ausserdem

folgewidriges und schwankendes Handeln im Rechtsverkehr (vgl. zu den

Strukturmerkmalen des Vertrauensschutzes Tschannen/Zimmerli/Müller, § 22

N. 10 ff.).

Allein der Umstand, dass die strittige Unterstützungsleistung

seit langer Zeit ausgerichtet wird, begründet keine Vertrauensgrundlage, dass

die Beschwerdegegnerin dem Beschwerdeführer auch künftig unentgeltlich einen

Raum zur Verfügung stelle. Darüber hinausgehende Zusicherungen des

Gemeinderats, die einen Vertrauenstatbestand hätten schaffen können, behauptet

der Beschwerdeführer nicht und sind auch nicht ersichtlich. Es trifft sodann zwar

zu, dass der Gemeinderat über Jahre hinweg der Gemeindeversammlung im Rahmen

der jährlichen Genehmigung des Voranschlags auch die Ausgaben für die Miete der

Räumlichkeiten des Ortsmuseums unterbreitete. Dazu war er aber ohnehin

verpflichtet, da es sich bei den Mietkosten um jährlich wiederkehrende

Gemeindeausgaben handelte. Daraus kann der Beschwerdeführer somit keinen

Anspruch auf zukünftige Überlassung des Raums ableiten. Ebenso wenig ergibt

sich daraus eine Zuständigkeit der Gemeindeversammlung für den Entscheid über

die Einstellung der Unterstützungsleistung. Schliesslich ist auch nicht

ersichtlich, inwiefern der Gemeinderat sich hier treuwidrig verhalten haben

sollte.

5.4 Demnach besteht

weder ein Anspruch des Beschwerdeführers auf (weitere) Überlassung des Raums im

Untergeschoss des reformierten Kirchgemeindehauses noch auf Überlassung eines

anderen für den Betrieb des Ortsmuseums geeigneten Raums. Somit ist auch das Schreiben

vom 20. Dezember 2019 nicht zu beanstanden. Weshalb dieses nichtig sein

soll, ist weder dargetan noch ersichtlich (ausführlich zur Nichtigkeit BGE 129 I 361 E. 2.1 mit Hinweisen).

6.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf eingetreten wird.

7.

7.1 Bei diesem

Verfahrensausgang sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen

(§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit § 65a Abs. 2 VRG) und steht

ihm keine Parteientschädigung zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2 Die

Beschwerdegegnerin ersucht um eine Parteientschädigung. Dem Gemeinwesen steht indes

in der Regel keine solche zu, weil das Erheben und Beantworten von

Rechtsmitteln zu den angestammten amtlichen Aufgaben gehört und die Behörden

gegenüber den Privaten meist einen Wissensvorsprung aufweisen (VGr,

5. Dezember 2018, VB.2018.00293, E. 4.3; Plüss, Kommentar VRG, § 17 N. 51). Vorliegend

sind keine besonderen Umstände ersichtlich, welche die ausnahmsweise

Zusprechung einer Parteientschädigung rechtfertigten.

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern:

Strittig ist unter anderem, ob ein öffentlich-rechtliches

oder privatrechtliches Rechtsverhältnis vorliegt. Weil es damit (letztlich

auch) um die Zuständigkeit des Verwaltungsgerichts geht und soweit sich die

Begehren auf öffentliches Recht stützen, steht gegen den vorliegenden Entscheid

grundsätzlich die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gemäss

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005

(SR 173.110) offen.

Dabei ist zu beachten, dass Art. 83

lit. k BGG die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten gegen

Entscheide über Subventionen, auf die kein Anspruch besteht, für unzulässig

erklärt. Soweit ein Anspruch auf die Subvention bzw. Unterstützungsleistung, um

die es geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche Beschwerde

erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre Verfassungsbeschwerde

gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide Rechtsmittel ergriffen,

hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1

BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 2'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

4. Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 8 Beschwerde erhoben werden. Sie ist

binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …