Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00155

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00155

Urteil

des Einzelrichters

vom 17. September 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Martin Bertschi,

Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Staat Zürich,

vertreten durch das Mittelschul- und Berufsbildungsamt,

Beschwerdegegner,

betreffend Einreihung

in Lohnklasse,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A.

A (geboren 1981) schloss im Mai 2011 an der Hochschule

für Wirtschaft Zürich den "Master of Science ZFH in Business

Administration" ab. Im Jahr 2015 ergänzte sie ihre Ausbildung durch das

Modul VWL an der Kalaidos Fachhochschule Schweiz und begann anschliessend mit

dem Studiengang "Wirtschaft und Gesellschaft" und dem Ergänzungsstudiengang

"Berufsmaturität" ihre pädagogische Ausbildung an der Pädagogischen

Hochschule (PH) Zürich. Diese schloss sie am 27. Februar 2019 ab.

B.

Mit Verfügung vom 29. Juni/3. Juli 2018

wurde A per 1. September 2018 an der Berufsmaturitätsschule Zürich (BMS

Zürich) befristet bis 31. August 2019 als Lehrbeauftragte im

Unterrichtstyp Berufsmittelschulen/kaufmännische Berufsschulen (BMS/KV) für das

Fach Wirtschaft und Recht angestellt. Darin wurde sie vom Mittelschul- und

Berufsbildungsamt des Kantons Zürich (MBA) auf Stufe 7 der

Lohnklasse 19 des Lohnreglements 24 platziert. Mit E-Mail vom

7. Juli 2018 verlangte A eine Begründung ihrer Lohneinstufung. Mit

begründeter Verfügung vom 24. September 2018 hielt das MBA

an der Lohneinreihung fest.

Erwägungen

II.

Die Bildungsdirektion wies den hiergegen erhobenen Rekurs

mit Verfügung vom 31. Januar 2020 ab.

III.

A erhob am 9. März 2020 dagegen Beschwerde

beim Verwaltungsgericht und stellte folgende Anträge:

"I. Die

Verfügung vom 31. Januar 2020 sei aufzuheben.

II. Der

Masterabschluss der Rekurrentin sei als Hochschulabschluss oder andere

gleichwertige Ausbildung im Sinne von § 3 Abs. 4 MBVO und des Anhangs

des Einreihungsplans zur MBVO zu anerkennen. Die Rekurrentin sei bis zum

Abschluss der pädagogischen Ausbildung am 27. Februar 2019 in die

Lohnklasse 20 einzureihen. Die Rekurrentin sei ab dem 28. Februar

2019.

unter Vorbehalt der unbefristeten Anstellung in der Lohnklasse 21

einzureihen.

III. Kosten – und

Entschädigungsfolgen zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der

Beschwerdegegnerin."

Am 1. April 2020

verzichtete die Bildungsdirektion auf materielle Vernehmlassung und beantragte

die Abweisung der Beschwerde. Das MBA reichte am 11. Mai eine

Beschwerdeantwort ein und schloss ebenfalls auf Abweisung der Beschwerde.

Innert erstreckter Frist nahm A am 15. Juni 2020 dazu Stellung.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide

der Bildungsdirektion über Anordnungen des MBA betreffend die Lohnfestsetzung

von Mittel- und Berufsschullehrpersonen (§ 5 lit. a der

Mittel- und Berufsschullehrervollzugsverordnung vom 26. Mai 1999 [MBVVO,

LS 413.112]) nach § 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig.

1.2

Gegenstand der Ausgangsverfügung bildete die Lohneinreihung der

Beschwerdeführerin für das per 1. September 2018 befristet bis

31.

August 2019 bestehende Anstellungsverhältnis an der BMS Zürich. Soweit

die Beschwerdeführerin daneben vor der Vorinstanz beantragte, sie "sei bis

zum Abschluss der pädagogischen Ausbildung unbefristet anzustellen", bzw.

nunmehr beantragt, sie sei "ab dem 28. Februar 2019 unter Vorbehalt

der unbefristeten Anstellung in der Lohnklasse 21 einzureihen", liegt

dies ausserhalb des Streitgegenstands. Das MBA ist zwar für die Lohneinreihung

zuständig (§ 5 lit. a MBVVO); die (befristete

oder unbefristete) Anstellung fällt jedoch in die Zuständigkeit der Schulen

(vgl. § 25 Abs. 2 Satz 2 in Verbindung mit § 11 Abs. 6

lit. g und § 12 Abs. 4 lit. c des Einführungsgesetzes zum

Bundesgesetz über die Berufsbildung vom 14. Januar 2008 [EG BBG,

LS 413.31]). Die Vorinstanz hätte auf den entsprechenden Antrag nicht

eintreten dürfen, und insoweit lässt sich auch auf die Beschwerde nicht

eintreten.

1.3

Weil

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die

Beschwerde einzutreten.

1.4

Im

Streit liegt die korrekte Lohneinstufung der Beschwerdeführerin ab

1.

September 2018 bis zum Ende der befristeten Anstellung an der BMS Zürich. Die Differenz zwischen Lohnklasse 19 und 20

(jeweils bei Lohnstufe 7) beträgt nach der einschlägigen Lohnskala

(Anhang B der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vom

7.

April 1999 [MBVO, LS 413.111] in der bis Ende 2018 geltenden

Fassung gemäss OS 73, 24 bzw. in der bis Ende 2019 geltenden Fassung

gemäss OS 74, 10) rund Fr. 6'850.- bzw. Fr. 6'920.- pro Jahr,

woraus sich – unter Berücksichtigung des Anstellungsgrads der

Beschwerdeführerin von 28 % – ein Streitwert von rund Fr. 1'931.-

ergibt. Damit fällt die Angelegenheit in die einzelrichterliche Zuständigkeit

(§ 38b Abs. 1 lit. c VRG).

2.

2.1

Der

Lehrkörper an den kantonalen Mittel- und Berufsschulen setzt sich zusammen aus

Lehrbeauftragten, Mittel- und Berufsschullehrpersonen (obA) und Mittel- und

Berufsschullehrpersonen mbA, wobei Lehrbeauftragte befristet angestellt werden

(vgl. § 3 Abs. 1 und 2 MBVO). Der Einreihungsplan für die

Entlöhnung der Lehrpersonen weist sechs Lohnklassen à 27 Lohnstufen auf

(§ 6 in Verbindung mit der Lohnskala im Anhang B MBVO). Die

Einreihung erfolgt gemäss § 6a nach dem Einreihungsplan in Anhang A

MBVO. Der Einreihungsplan sieht unter anderem Folgendes vor:

"Klasse 18

Lehrpersonen mit Fachabschluss tieferer Stufe als Hochschulabschluss,

ohne Lehrdiplom, mit angemessener pädagogischer Ausbildung

Klasse 19 a. an Mittelschulen

1.

mit Fachabschluss tieferer Stufe als Hochschulabschluss und Ausweis über

Lehrbefähigung oder Eidgenössischem Turn- und Sportlehrerdiplom I,

Schulmusik I und Zeichnen I

2.

mit Lehrdiplom in einem Instrument oder in Sologesang

b. an Berufsschulen für Lehrpersonen mit höchstem Fachabschluss und

angemessener pädagogischer Ausbildung

1.

ohne Diplom des Schweizerischen Instituts für Berufspädagogik (SIBP)

oder gleichwertiger Ausbildung

2.

ohne Diplom der Universität Zürich für das höhere Lehramt im allgemein bildenden

Unterricht der Berufsschulen

3.

Fachlehrerdiplom der Universität Zürich

Klasse 20 (…)

c. an

Berufsmittelschulen und kaufmännischen Berufsschulen

1.

für Fächer, bei denen ein abgeschlossenes Hochschulstudium Voraussetzung

bildet, ohne Diplom für das Höhere Lehramt

Klasse 21 (…)

b.

an Berufsmittelschulen und kaufmännischen Berufsschulen

1.

für Fächer, bei denen ein abgeschlossenes Hochschulstudium Voraussetzung

bildet, mit Diplom für das Höhere Lehramt"

2.2

Die

Beschwerdeführerin wurde in Lohnklasse 19 eingereiht, welche für den

Unterrichtstyp BMS/KV grundsätzlich nicht vorgesehen ist. Das MBA begründete

dies damit, dass ein "abgeschlossenes Hochschulstudium" im Sinne der

MBVO einen universitären Masterabschluss bedeute; ein Master einer Fachhochschule

entspreche diesem nicht. Die Beschwerdeführerin bringt vor, dass insbesondere

unter Berücksichtigung der "zeitgemässen Auslegung" davon auszugehen sei,

dass ein Master einer Fachhochschule einem solchen einer Universität gleichgestellt

sei.

2.3

2.3.1

Die Auslegung des Begriffs "abgeschlossenes Hochschulstudium",

wie er im Einreihungsplan in Anhang A der MBVO verwendet wird, ist

vorliegend auch mit Blick auf § 3 Abs. 4 MBVO auszulegen. Diese

Bestimmung setzt für die unbefristete Anstellung als Mittel- und

Berufsschullehrperson unter anderem voraus, dass diese in den Fächern, in denen

sie Unterricht erteilt, über einen Hochschulabschluss verfügt. Ausgangspunkt

der Auslegung einer Norm bildet der Wortlaut der Bestimmung. Sind aufgrund

einer Unklarheit des Gesetzestextes verschiedene Interpretationen möglich, muss

unter Berücksichtigung aller Auslegungsmethoden die wahre Tragweite der

Bestimmung ermittelt werden (sogenannter Methodenpluralismus). Dabei kommt es

namentlich auf den Zweck einer Regelung, auf die dem Gesetz zugrunde liegenden

Wertungen sowie den Sinnzusammenhang an, in dem die Norm steht (vgl. zum Ganzen

BGE 141 II 220 E. 3.3.1; 137 III 217 E. 2.4.1; 134 II 249

E. 2.3; Pierre Tschannen/Ulrich Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines

Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 25 N. 3 ff.).

2.3.2

Der Begriff "abgeschlossenes Hochschulstudium" an sich legt

vorliegend keinen klaren Schluss nahe. Denn Universitäten sowie Fachhochschulen

sind "Hochschulen, (…), die Lehre vermitteln, Forschung

betreiben, Dienstleistungen anbieten und akademische Grade verleihen"

(Botschaft vom 29. Mai 2009 zum Bundesgesetz über die Förderung der

Hochschulen und die Koordination im schweizerischen Hochschulbereich [HFKG],

BBl 2009 4561 ff. [Botschaft HFKG], 4588). Dabei ist die Ausbildung an

diesen Institutionen jeweils in Bachelor- und Masterstudium unterteilt und

umfasst grundsätzlich insgesamt 270 ECTS-Punkte. Aus dem Umstand,

"dass ein 'abgeschlossenes Hochschulstudium' nach gängigem Verständnis

einen Abschluss auf Masterniveau impliziert" (VGr, 8. Mai

2019, VB.2018.00556, E. 5.2.1 Abs. 4 in fine), lässt

sich somit vorliegend nichts ableiten. Des Weiteren ist festzuhalten,

dass die gemäss der Bologna-Reform vorgesehene Zweiteilung des Studiums dazu

geführt hat, dass auch der heutige Bachelorabschluss bereits einen ersten

Hochschulabschluss darstellt (VGr, 15. Mai 2013, VB.2012.00739,

E. 5.3.4.3 – 8. Mai 2019, VB.2018.00803, E. 4.3

Abs. 3).

2.3.3

Der Einreihungsplan nennt neben dem abgeschlossenen Hochschulstudium auch

den "Fachabschluss tieferer Stufe als Hochschulabschluss" sowie den

"höchste[n] Fachabschluss". Letztere werden für die

Lohnklassen 18 bzw. 19 vorausgesetzt. Aus dieser Systematik ergibt sich,

dass mit dem "abgeschlossenen Hochschulstudium" bzw. dem

"Hochschulabschluss" die höchsten Anforderungen festgelegt werden

sollten; entsprechend erfolgt eine Einreihung dieser Lehrpersonen in die

Lohnklassen 20 bis 22 (vgl. VGr, 8. Mai 2019,

VB.2018.00803, E. 4.3 in fine). Mit Blick auf die sich hier

stellende Frage lässt sich daraus aber ebenfalls nichts ableiten, zumal ein

Masterabschluss einer Fachhochschule nicht ohne Weiteres als von "tieferer

Stufe als Hochschulabschluss" qualifiziert werden kann.

2.3.4

Aus historischer Perspektive ist zu berücksichtigen, dass die

Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung vor der Einführung des

Bologna-Modells erlassen worden ist und dass damals ein "Hochschulabschluss"

primär als universitärer Hochschulabschluss im Sinn des Lizenziats verstanden

wurde. Wie die Kammer bereits erkannt hat, kann daraus jedoch nicht geschlossen

werden, dass ein Hochschulabschluss einzig mit einem (universitären)

Masterabschluss gleichzusetzen ist (VGr, 8. Mai 2019, VB.2018.00803,

E. 4.3 Abs. 3, mit Hinweisen [auch zum Folgenden]). In diesem

Sinn lässt sich der Weisung vom 7. April 1999 zur Mittelschul- und

Berufsschullehrerverordnung entnehmen, dass für eine unbefristete Anstellung

nach § 3 Abs. 4 MBVO nicht in jedem Fall ein Hochschulabschluss

notwendig sei, da etwa vor allem für den Berufskundeunterricht an gewerblichen

Berufsschulen – anders als beim Mittelschul- und Berufsmittelschulunterricht

sowie den meisten Fächern des kaufmännischen Berufsschulunterrichts – häufig

keine fachlichen Abschlüsse auf (Fach-)Hochschulniveau beständen; in diesen

Fällen sei deshalb bloss das Diplom einer Höheren Fachprüfung bzw. der

Meisterprüfung vorauszusetzen (vgl. ABl 1999 546 ff., 556).

2.3.5

Sinn und Zweck der Regelung von § 3 Abs. 4 MBVO ist zu gewährleisten, dass bloss vollständig ausgebildete Lehrpersonen

unbefristet angestellt werden, um dadurch die Qualität der Lehrpersonen und des

Unterrichts sicherzustellen. Dies deckt sich mit den angestrebten Zielen der

Bundesgesetzgebung, wonach Lehrkräfte, die in der beruflichen Grundbildung, der

höheren Berufsbildung und der berufsorientierten Weiterbildung unterrichten,

über eine fachliche und eine pädagogische und methodisch-didaktische Bildung

verfügen (vgl. Art. 46 des Berufsbildungsgesetzes vom 13. Dezember

2002.

[BBG, SR 412.10]; Art. 46 Abs. 1 der

Berufsbildungsverordnung vom 19. November 2003 [BBV, SR 412.101];

vgl. VGr, 15. Mai 2013, VB.2012.00739, E. 5.3.4.1). Die Anforderungen

an die Lehrpersonen widerspiegeln sich in den im Einreihungsplan genannten

Ausbildungen, die sich je nach Unterrichtstyp (Mittelschule, Berufsschule,

Berufsmittelschule und kaufmännische Berufsschule) unterscheiden.

2.3.5.1

Kennzeichnend für die universitären

Hochschulen sind insbesondere die wissenschaftliche Forschung und Lehre. Die

universitäre Ausbildung soll die Fähigkeit der Studierenden fördern, unabhängig

zu denken und Zusammenhänge zu erkennen, zu hinterfragen und

weiterzuentwickeln. Fachhochschulen bauen dagegen auf einer beruflichen

Grundbildung auf und bereiten praxisorientiert auf berufliche Tätigkeiten vor,

welche die Anwendung wissenschaftlicher Erkenntnisse und Methoden erfordern.

Des Weiteren betreiben sie anwendungsorientierte Forschung. Somit sind Lehre

und Forschung von Fachhochschulen viel stärker praxisorientiert als an der

Universität (Peter Hänni, Basler Kommentar, Bundesverfassung, Basel 2015,

Art. 63a N. 2; Botschaft HFKG, 4588 f.; vgl. Art. 26

Abs. 1 des Hochschulförderungs- und -koordinationsgesetzes vom

30.

September 2011 [HFKG, SR 414.20]). Diese unterschiedliche

inhaltliche Ausrichtung von Universitäten und Fachhochschulen widerspiegelt

sich auch in den jeweiligen Zulassungsvoraussetzungen: Während für die

Zulassung zur ersten Studienstufe an einer universitären Hochschule

grundsätzlich die gymnasiale Maturität vorausgesetzt ist (vgl. Art. 23

HFKG; vgl. zur sogenannten Passerelle die Verordnung vom 2. Februar 2011 über

die Ergänzungsprüfung für die Zulassung von Inhaberinnen und Inhabern eines

eidgenössischen Berufsmaturitätszeugnisses oder eines gesamtschweizerisch

anerkannten Fachmaturitätszeugnisses zu den universitären Hochschulen

[SR 413.14]), ist dafür an einer Fachhochschule die Berufsmaturität in

Verbindung mit einer beruflichen Grundbildung in einem dem Fachbereich

verwandten Beruf (lit. a) oder eine gymnasiale Maturität und eine

mindestens einjährige Arbeitswelterfahrung, die berufspraktische und

berufstheoretische Kenntnisse in einem dem Fachbereich verwandten Beruf

vermittelt hat (lit. b), oder eine Fachmaturität in einer dem Fachbereich

verwandten Studienrichtung (lit. c) vorausgesetzt (Art. 25

Abs. 1 HFKG). Dies erhellt, dass sowohl Eingangs- wie Ausgangskompetenzen

von Fachhochschulabsolvierenden in einem engen Bezug zur Arbeitswelt stehen.

Dispositiv

Universitäten und Fachhochschulen erfüllen demnach "heute und in Zukunft

unterschiedliche Missionen und Aufgaben"; auf eine Differenzierung zu

verzichten, ist deshalb nicht angezeigt (Bernhard Ehrenzeller/Konrad Sahlfeld, St. Galler Kommentar zur Schweizerischen Bundesverfassung,

3. A., Zürich etc. 2014, Art. 63a N. 15; Giovanni Biaggini, Kommentar zur Bundesverfassung der Schweizerischen

Eidgenossenschaft, 2. A., Zürich 2017, Art. 63a N. 2; Botschaft

HFKG, 4588).

2.3.5.2 Der Unterricht an Berufsmittelschulen

umfasst neben der beruflichen Grundbildung eine erweiterte Allgemeinbildung in

zwei Landessprachen, einer dritten Sprache, Mathematik sowie in der Regel zwei

Fächer eines Schwerpunkt- sowie zwei eines Ergänzungsbereichs (Art. 2,

Art. 7 Abs. 1 und Art. 8 ff. der Berufsmaturitätsverordnung

vom 24. Juni 2009 [BMV, SR 412.103.1]). Wie die Vorinstanz zu Recht

ausführt, ist der Unterricht im Bereich der erweiterten Allgemeinbildung vor

allem auf theoretische Inhalte ausgerichtet. Da die Vermittlung von

theoretischem Fachwissen und einer wissenschaftlichen Denk- und Arbeitsweise

insbesondere an Universitäten erfolgt, ist somit nachvollziehbar, wenn für den

Unterricht im Rahmen der erweiterten Allgemeinbildung an Berufsmittelschulen

eine entsprechende Ausbildung der Lehrperson vorausgesetzt wird. Dies bedeutet

vorliegend, dass ein universitärer Masterabschluss für Lehrpersonen der

erweiterten Allgemeinbildung an Berufsmittelschulen vorausgesetzt werden darf.

2.3.6

Zusammenfassend kann festgehalten werden, dass bei der

Anwendung der Mittelschul- und Berufsschullehrerverordnung jeweils

im Einzelfall zu beurteilen ist, ob ein Masterabschluss einer Fachhochschule als

"Hochschulabschluss" bzw. "abgeschlossenes

Hochschulstudium" qualifiziert werden kann (vgl. VGr,

8. Mai 2019, VB.2018.00803, E. 4.3 Abs. 2 f.; vgl. auch VGr, 15. Mai 2013,

VB.2012.00739, E. 5.2 ff.). Es besteht somit eine

hinreichende gesetzliche Grundlage für die unterschiedliche Lohneinreihung von

Lehrpersonen mit universitärem Master bzw. Fachhochschulmaster; die

entsprechende Rüge der Beschwerdeführerin geht fehl. Vorliegend

rechtfertigt es sich nicht, den Abschluss der Beschwerdeführerin als

"abgeschlossenes Hochschulstudium" im Sinn von Anhang A Ziff. I

Klasse 20 lit. c MBVO zu qualifizieren. Die vorinstanzliche Verfügung

erweist sich demnach als rechtmässig.

3.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf einzutreten ist.

4.

Weil der Streitwert weniger als Fr. 30'000.- beträgt

(vgl. E. 1.4), sind die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen

(§ 65a Abs. 3 VRG). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen

Anspruch auf eine Parteientschädigung (§ 17 Abs. 2 VRG).

5.

Weil vorliegend von einem

Fr. 15'000.- nicht erreichenden Streitwert auszugehen ist (E. 1.4),

ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das

Bundesgericht nur zulässig, wenn sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher

Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1 lit. b in Verbindung mit

Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 [BGG,

SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff.

BGG offen. Sollten beide Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in

derselben Rechtsschrift erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt der Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf einzutreten ist.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 595.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 5 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

Schweizerhofquai 6, 6004 Luzern.

6. Mitteilung an …