Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00161

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00161

Urteil

der 3. Kammer

vom 1. Juli 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichter

Matthias Hauser, Gerichtsschreiberin

Nicole Rubin.

In Sachen

1.

A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

Gemeinde D,

vertreten durch den Gemeinderat,

dieser vertreten durch RA E,

Beschwerdegegnerin,

und

Bildungsdirektion des Kantons Zürich,

Amt für Jugend und Berufsberatung, Rechtsabteilung,

Mitbeteiligte,

betreffend Kostentragung

für Heimaufenthalt,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A und B

sind die Eltern von F, geboren 2015. F kam mit einem schweren Geburtsgebrechen

in Form einer komplexen Hirnfehlbildung zur Welt. Vom 21. März 2016 bis 6. November

2018 hielt sich F im Kinderheim K in G, Kanton H auf. Per 7. November

2018 zog F in ein spezialisiertes Heim nach Deutschland, wo er 2019 verstarb.

B. Mit

Beschluss vom 8. März 2016 erteilte der Gemeinderat D für die aufgrund der

nicht behördlich angeordneten ausserfamiliären Platzierung/Betreuung von F im

Kinderheim K in G, Kanton H anfallende Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag

eine ab 21. März 2016 für zwei Monate gültige subsidiäre Kostengutsprache.

Mit Vereinbarung vom 11. März 2016 zwischen dem Gemeinderat D und A

und B wurde ein Elternbeitrag von Fr. 130.-/Tag ab 21. März 2016

festgesetzt. Nach Ablauf der befristeten subsidiären Kostengutsprache am 20. Mai

2016 führte der Gemeinderat D diese mangels Zuständigkeit nicht weiter. In

Nachachtung des Grundsatzentscheids des Verwaltungsgerichts vom 18. November

2015 (VB.2015.00607) übernahm im Zeitraum vom 8. April 2016 (Rechtskraft

des verwaltungsgerichtlichen Urteils VB.2015.00607) bis 31. Dezember 2017 (Inkafttreten

einer neuen gesetzlichen Regelung zur Heimfinanzierung) der Kanton die

Versorgertaxen für den Aufenthalt in einem ausserkantonalen Heim.

C. Mit

Beschluss vom 5. Dezember 2017 erteilte der Gemeinderat D für die Dauer

von sechs Monaten subsidiäre Kostengutsprache für die Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag

ab 1. Januar 2018 aufgrund der ausserfamiliären Platzierung von F. Die

subsidiäre Zahlung erfolge unter ausdrücklichem Vorbehalt der Rückforderung

gegenüber der Bildungsdirektion des Kantons Zürich (Dispositivziffer 1).

Die Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag werde den Eltern gestützt auf § 3b

des Gesetzes über die Jugendheime und die Pflegekinderfürsorge monatlich weiter

verrechnet (Dispositivziffer 2). Sollten die Eltern von F nicht in der

Lage sein, die Kosten vollumfänglich zu tragen, sei mit der Gemeindeverwaltung

Kontakt aufzunehmen (Dispositivziffer 3). Allfällige

Sozialversicherungsleistungen gingen der wirtschaftlichen Hilfe vor und seien

durch die Eltern von F geltend zu machen (Dispositivziffer 4). Ein Gesuch

um Verlängerung der Kostengutsprache sei rechtzeitig vor Ablauf der

Kostengutsprache durch die Eltern oder die Bildungsdirektion zu stellen (Dispositivziffer 5).

Es werde davon Kenntnis genommen, dass die Nebenkosten vom Kinderheim K den

Eltern direkt in Rechnung gestellt würden (Dispositivziffer 6). Es werde

weiter davon Kenntnis genommen, dass die bereits bezahlten Versorgertaxen für

den Zeitraum vom 8. April 2016 bis zum 20. Mai 2016 bei der

Bildungsdirektion zurückgefordert würden und anschliessend die Rückabwicklung

des Elternbeitrags an die Eltern erfolge (Dispositivziffer 7).

Erwägungen

II.

Gegen den Beschluss des Gemeinderats D vom 5. Dezember

2017.

erhoben A und B am 9. Januar 2018 Rekurs beim Bezirksrat I und

beantragten, der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und es sei

festzustellen, dass ihnen für die Unterbringung ihres Sohns F im

Kinderheim K nur der Unterhaltsbeitrag gemäss Art. 22 IVSE auferlegt

werden könne. Der Gemeinderat D sei zu verpflichten, die von ihnen in der

Vergangenheit überhöht eingeforderten Elternbeiträge in der Höhe von Fr. 5'600.-

zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. März 2017 zurückzuerstatten.

Mit Beschluss vom 6. Februar 2020 wies der Bezirksrat I

den Rekurs ab und auferlegte die Verfahrenskosten A und B. Es wurden keine

Parteientschädigungen zugesprochen.

III.

Mit Beschwerde vom 11. März 2020 beantragten A und B

dem Verwaltungsgericht, der Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar

2020.

und der Beschluss des Gemeinderats D vom 5. Dezember 2017 seien

aufzuheben und es sei festzustellen, dass ihnen für die Unterbringung ihres Sohns F

während des Zeitraums vom 1. Januar 2018 bis 6. November 2018 im

Kinderheim K keine Versorgertaxe auferlegt werden könne. Der Gemeinderat D sei

mit Aufhebung von Dispositivziffer 7 des Beschlusses vom 5. Dezember

2017.

zu verpflichten, die von A und B in der Vergangenheit überhöht

eingeforderten Elternbeiträge in der Höhe von Fr. 5'600.- zuzüglich Zins

zu 5 % seit 1. März 2017 zurückzuerstatten. Eventualiter sei der

Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar 2020 aufzuheben und die

Angelegenheit zur Neubeurteilung gemäss den gerichtlichen Erwägungen an die

Vorinstanz zurückzuweisen. Alles unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (auch

für das vorinstanzliche Verfahren) zulasten des Beklagten.

Der Bezirksrat I verwies mit Eingabe vom 23. März

2020.

auf die Begründung des angefochtenen Entscheids und verzichtete im Übrigen

auf eine Vernehmlassung. Die Bildungsdirektion des Kantons Zürich liess sich am

16.

April 2020 vernehmen und beantragte neben anderem mit Bezug auf die

Rückforderung von Elternbeiträgen für die Zeit vor dem 8. April 2016 die

Sistierung des Verfahrens. Die Gemeinde D beantragte mit Beschwerdeantwort

vom 4. Mai 2020, die Beschwerde sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen

zulasten der Beschwerdeführenden vollumfänglich abzuweisen, soweit darauf

eingetreten werden könne. A und B replizierten am 19. Mai 2020. Die

Bildungsdirektion und die Gemeinde D reichten am 3. bzw. 8. Juni 2020 ihre

Duplik zu den Akten. Daraufhin ergingen keine weiteren Stellungnahmen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde zuständig. Der

Streitwert liegt über Fr. 20'000.-, weshalb die Kammer zum Entscheid

berufen ist (§ 38 in Verbindung mit § 38b Abs. 1 lit. c VRG).

1.2

1.2.1

Der Streitgegenstand des Rekurs- bzw. Beschwerdeverfahrens bestimmt sich

zum einen danach, was Gegenstand der erstinstanzlichen Verfügung war bzw. nach

richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die

erste Instanz zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den

Kompetenzbereich der Rekursbehörden bzw. des Verwaltungsgerichts; sonst würde

in die funktionelle Zuständigkeit der erstinstanzlich verfügenden Behörde

eingegriffen. Zum andern bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rekurs-

bzw. Beschwerdeantrag verlangten Rechtsfolge (Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], Vorbemerkungen zu §§ 19–28a

N. 45 und 48).

1.2.2

Streitgegenstand des vorliegenden Beschwerdeverfahrens ist

unbestrittenermassen die Frage, ob die Beschwerdeführenden für den

Heimaufenthalt von F vom 1. Januar 2018 bis 6. November 2018

(263 Tage) für die Versorgertaxe von Fr. 245.-/Tag aufzukommen haben

(Beschwerdeantrag 1.1). Fraglich ist, inwieweit daneben die Rückerstattung

der von den Beschwerdeführenden im Zeitraum vom 21. März 2016 bis 20. Mai

2016.

überhöht eingeforderten Elternbeiträge in der Höhe von Fr. 5'600.-

zuzüglich Zins zu 5 % seit 1. März 2017 Streitgegenstand bildet

(Beschwerdeantrag 1.2).

1.2.3

In Nachachtung des Urteils VB.2015.00607 des Verwaltungsgerichts vom 18. November

2015.

übernahm im Zeitraum vom 8. April 2016 (Rechtskraft des

verwaltungsgerichtlichen Urteils VB.2015.00607) bis 31. Dezember 2017 der

Kanton die Versorgertaxen für den Aufenthalt in einem ausserkantonalen Heim.

Seit dem 1. Januar 2018 haben sich gemäss dem mit Gesetzesänderung vom 23. Januar

2017.

(OS 72, 504) neu eingefügten § 3b des Gesetzes über die Jugendheime

und Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (JugendheimeG) die Eltern an

den Kosten für die inner- oder ausserkantonale Unterbringung von Kindern in

Jugendheimen im Rahmen der Versorgertaxe zu beteiligten.

Die Beschwerdegegnerin forderte die Mitbeteiligte deshalb

mit Schreiben vom 26. Juli 2016 und 16. September 2016 auf, ihr die

geleistete Versorgertaxe, abzüglich des Beitrags der Unterhaltspflichtigen von Fr. 30.-/Tag

für den ausserkantonalen Heimaufenthalt von F im Zeitraum vom 21. März

2016.

bis 20. Mai 2016 zurückzuerstatten. Die Mitbeteiligte teilte der

Beschwerdegegnerin daraufhin mit, dass der Kanton Zürich die Versorgertaxe

unter Vorbehalt einer erwarteten rückwirkend in Kraft tretenden

Gesetzesänderung rückwirkend ab 1. April 2016 (da der Verwaltungsgerichtsentscheid

VB.2015.00607 am 8. April 2016 rechtskräftig wurde) übernehmen würde. Die

Versorgertaxe für die ausserfamiliäre Platzierung bis 31. März 2016 sei

dagegen durch die Eltern bzw. subsidiär durch die Beschwerdegegnerin zu tragen.

In der Folge erwog die Beschwerdegegnerin in ihrer

Verfügung vom 5. Dezember 2017, gestützt auf den

Verwaltungsgerichtsentscheid VB.2015.00607 sei für den Zeitraum vom 8. April

2016.

bis 31. Dezember 2017 die Mitbeteiligte für die Übernahme der

Versorgertaxe zuständig. Die Gemeinde habe deshalb die bereits bezahlten

Versorgertaxen während der Zeit vom 8. April 2016 bis 20. Mai 2016

bei der Mitbeteiligten zurückzufordern. Sobald der Rückforderungsbetrag der

Gemeinde vorliege, erfolge die Rückabwicklung des Elternbeitrags an die

Beschwerdeführenden. Davon wurde denn auch im Dispositiv Kenntnis genommen (Dispositivziffer 7).

Die Rückforderung der von den Beschwerdeführenden geleisteten Elternbeiträge

für den Heimaufenthalt von F vom 8. April 2016 bis 20. Mai 2016 war

damit unbestrittenermassen Streitgegenstand der erstinstanzlichen Verfügung.

Mittlerweile hat die Beschwerdegegnerin den Beschwerdeführenden die für diesen

Zeitraum zu Unrecht erhobenen Elternbeiträge von Fr. 3'900.- zuzüglich

Zins von Fr. 351.55 denn auch zurückbezahlt. In diesem Umfang ist die

Beschwerde daher als gegenstandslos geworden abzuschreiben und sind die

diesbezüglichen Gehörsrügen nicht mehr zu prüfen.

1.2.4

Demgegenüber blieb eine allfällige Rückzahlung der von den

Beschwerdeführenden für den Zeitraum vom 21. März 2016 bis 7. April

2016.

erhobenen Elternbeiträge in der beschwerdegegnerischen Verfügung vom 5. Dezember

2017.

unerwähnt und ist damit nicht Streitgegenstand des vorliegenden Verfahrens.

In diesem Umfang ist daher auf die Beschwerde nicht einzutreten. Die

Beschwerdeführenden hatten allerdings grundsätzlich auch die Rückerstattung

dieser Beträge verlangt, wobei sie bisher von der Beschwerdegegnerin darauf

vertröstet worden waren, dass die Beträge gezahlt würden, sobald sie vom Kanton

an die Gemeinde zurückerstattet würden. Demgemäss ist davon auszugehen, dass

die Beschwerdegegnerin bewusst nicht über diese Beträge entschieden hat und ein

solcher Entscheid noch aussteht. Es bleibt die Beschwerdegegnerin daher an

dieser Stelle darauf hinzuweisen, dass sie formell über den

Rückerstattungsanspruch der Beschwerdeführenden für den Zeitraum vom 21. März

2016.

bis 7. April 2016 zu verfügen hat. Ob die Beschwerdeführenden als

Unterhaltspflichtige die Versorgertaxen bzw. die Elternbeiträge für die Zeit

vom 21. März 2016 bis 7. April 2016 zu tragen haben, ist sodann auch

nicht Gegenstand des Verfahrens zwischen der Beschwerdegegnerin und der

Mitbeteiligten. Eine Sistierung des Verfahrens, wie sie die Mitbeteiligte und

die Beschwerdegegnerin verlangt haben, erscheint deshalb obsolet, ebenso erübrigen

sich Weiterungen wie eine Frist zu weiteren Stellungnahmen zu dieser Frage.

1.3

Soweit die

Beschwerdeführenden um selbständige Feststellung ersuchen, dass ihnen für die

Unterbringung ihres Sohns während des Zeitraums vom 1. Januar 2018 bis 6. November

2018.

im Kinderheim K keine Versorgertaxe auferlegt werden könne, ist Folgendes

festzuhalten: Feststellungsbegehren setzen ein spezifisches schutzwürdiges Interesse

voraus. Ein solches ist gegeben, wenn der Bestand, Nichtbestand oder Umfang

öffentlich-rechtlicher Rechte und Pflichten unklar ist. Kein schutzwürdiges

Feststellungsinteresse besteht jedoch, wenn der Gesuchsteller das mit dem

Feststellungsbegehren bezweckte Ziel auch mit einem Leistungs- oder

Gestaltungsbegehren erreichen könnte; insofern sind Feststellungsbegehren

subsidiär (VGr, 28. Mai 2020, VB.2019.00280, E. 1.4).

Der Entscheid über den Antrag, wonach der vorinstanzliche

Entscheid und der Beschluss der Beschwerdegegnerin aufzuheben seien, bedingt

bereits die Auseinandersetzung mit der Frage, ob den Beschwerdeführenden eine

Versorgertaxe auferlegt werden durfte. Der mit der Beschwerdeerhebung

verfolgten Absicht ist damit Genüge getan. Auf das Feststellungsbegehren ist

daher mangels eines schutzwürdigen Feststellungsinteresses nicht einzutreten.

2.

2.1

In

formeller Hinsicht machen die Beschwerdeführenden eine Verletzung der

Begründungspflicht durch die Vorinstanz geltend, weil diese sich mit verschiedenen

Rügen nicht auseinandergesetzt habe. So sei das Vorliegen der umstrittenen

Gesetzesdelegation in § 3b JugendheimeG gänzlich ungeprüft geblieben. Die

fehlende Prüfung der finanziellen Verhältnisse der Beschwerdeführenden sei

alleine mit dem Vorwurf begründet worden, die Beschwerdeführenden hätten in

ihrem Rekurs nicht geltend gemacht, nicht in der Lage zu sein, Fr. 8'250.-

monatlich zu tragen. Dies hätten die Beschwerdeführenden aber sehr wohl geltend

gemacht; ohnehin verlange die Auferlegung der Versorgertaxen die Prüfung der

Tragbarkeit von Amtes wegen.

2.2

Aus dem

Anspruch auf rechtliches Gehör nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV) fliesst das Recht der von einem

Entscheid in ihrer Rechtsstellung betroffenen Person, dass die Behörde deren

Vorbringen auch tatsächlich hört, prüft und in der Entscheidfindung

berücksichtigt. Entsprechend ist die Behörde verpflichtet, ihren Entscheid zu

begründen. Dabei muss sie sich indes nicht mit allen Parteistandpunkten

einlässlich auseinandersetzen und jedes Vorbringen ausdrücklich widerlegen,

sondern kann sich auf die wesentlichen Punkte beschränken. Der

Begründungspflicht ist Genüge getan, wenn sich die betroffene Person über die

Tragweite des Entscheids Rechenschaft geben und ihn in voller Kenntnis der

Sache an die höhere Instanz weiterziehen kann. In diesem Sinn müssen wenigstens

kurz die Überlegungen genannt werden, von denen sich die Behörde hat leiten

lassen und auf die sich ihr Entscheid stützt (vgl. zum Ganzen BGE 138 I 232 E. 5.1, 136 I 229 E. 5.2, 134 I 83 E. 4.1; ausführlich zur

Begründungspflicht Michele Albertini, Der verfassungsmässige Anspruch auf

rechtliches Gehör im Verwaltungsverfahren des modernen Staates, Bern 2000,

S. 402 ff. mit zahlreichen Hinweisen).

Eine Verletzung des Anspruchs auf rechtliches Gehör kann

geheilt werden, wenn sie nicht besonders schwer wiegt und die unterlassene

Gehörsgewährung in einem Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird, das eine

Prüfung im gleichen Umfang wie durch die Vorinstanz gestattet (vgl. etwa BGE 133 I 201 E. 2.2, 126 I 68 E. 2). Dies gilt vor

allem dann und selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung, wenn eine

Rückweisung der Sache zur Gewährung des rechtlichen Gehörs lediglich einen

formalistischen Leerlauf darstellen und zu einer unnötigen

Verfahrensverlängerung führen würde (Albertini, S. 459; vgl. auch Griffel,

§ 8 N. 38; BGr, 4. März 2009, 8C_845/2008, E. 4.2.1;

VGr, 2. September 2009, VB.2009.00083, E. 4.3).

2.3

Die Vorinstanz verwies betreffend die Gesetzesdelegation

zur Begründung auf die Stellungnahme der Bildungsdirektion. Diese hielt fest,

da die Eltern gestützt auf Art. 276 des Zivilgesetzbuchs vom 10. Dezember

1907.

(ZGB) zur Zahlung des Unterhalts ihres Kinds verpflichtet seien und § 3b JugendheimeG bloss eine Reduktion dieser Pflicht vorsehe, werde keine neue

Abgabe begründet. Die Delegation an die Bildungsdirektion für die Bestimmung

der Versorgertaxe sei sodann in einem formellen Gesetz geregelt, weshalb eine

genügende gesetzliche Grundlage bestehe. Diese Begründung vermag den genannten

Anforderungen gerade noch zu genügen.

Wie sich nachfolgend zeigen wird, ist die Beschwerde

bezüglich der mangelhaften gesetzlichen Grundlage gutzuheissen, sodass

offenbleiben kann, ob die Vorinstanz das rechtliche Gehör der

Beschwerdeführenden in Bezug auf ihre Rüge, die wirtschaftliche Tragbarkeit sei

nicht geprüft worden, verletzt hat und dies vorliegend geheilt werden kann.

3.

3.1

Im Kanton

Zürich ist die ausserfamiliäre Unterbringung von Kindern im Gesetz über die

Jugendheime und Pflegekinderfürsorge (JugendheimeG) vom 1. April 1962

geregelt. Jugendheime sind Heime, die dazu bestimmt

sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und junge Erwachsene bis zum

vollendeten 22. Altersjahr zur Erziehung und Betreuung aufzunehmen

(Art. 1 Abs. 1 JugendheimeG). Dies

wird in Art. 2 Abs. 1 Verordnung über die Jugendheime vom 4. Oktober

1962.

[JugendheimeV] konkretisiert, wonach dem JugendheimeG alle Einrichtungen

unterstellt sind, die dazu bestimmt sind, mehr als fünf Kinder, Jugendliche und

junge Erwachsene bis zum vollendeten 22. Altersjahr während mindestens

fünf Tagen und Nächten in der Woche zur Erziehung, Betreuung, Beobachtung oder

Erholung aufzunehmen (Art. 2 Abs. 1 JugendheimeV). Sofern die

Beschwerdeführenden geltend machen, das JugendheimeG erfasse nur die

Unterbringung zum Zweck der Erziehung und Betreuung; nicht aber rein

pflegerisch motivierte Heimaufenthalte, ist ihnen deshalb nicht zuzustimmen.

Unbestrittenermassen diente der Heimaufenthalt von F nicht erzieherischen

Zwecken, sondern primär seiner (medizinischen) Pflege und Betreuung; da das

JugendheimeG aber wie gesehen auch diese Bereiche erfasst, ist das Gesetz

vorliegend anwendbar.

3.2

Gemäss § 9a Abs. 1 JugendheimeG kann der Regierungsrat mit anderen Kantonen

Vereinbarungen über die Beteiligung an den Kosten von Kinder- und Jugendheimen treffen.

Im Sinn dieser Bestimmung ist der Kanton Zürich mit Regierungsratsbeschluss vom

14.

November 2007 (OS 62, 502 ff.) der Interkantonalen Vereinbarung

für soziale Einrichtungen vom 13. März 2002 (IVSE, LS 851.5) beigetreten. Die

IVSE bezweckt, die Aufnahme von Personen mit besonderen Betreuungs- und

Förderungsbedürfnissen in geeigneten Einrichtungen ausserhalb ihres Wohnkantons

ohne Erschwernisse zu ermöglichen (Art. 1 Abs. 1 IVSE). Nach Art. 19

Abs. 1 IVSE sichert der Wohnkanton der Einrichtung des Standortkantons

mittels Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung für die entsprechende

Periode zu. Die Einrichtung des Standortkantons hat gegenüber den

zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons ein direktes

Forderungsrecht (Art. 19 Abs. 2 IVSE); welches Gemeinwesen innerhalb

eines Kantons kostenpflichtig ist, wird in der IVSE demgegenüber nicht

geregelt.

Nach Art. 22 Abs. 1 IVSE können den

Unterhaltspflichtigen Beiträge in Höhe der mittleren Tagesaufwendungen für Kost

und Logis für eine Person in einfachen Verhältnissen verrechnet werden. Leistet

der Unterhaltspflichtige diese Beiträge nicht, können sie nach Art. 22 Abs. 2

IVSE direkt der Sozialhilfe verrechnet werden. Aus dieser Regelung folgt, dass

die Leistungsabgeltung gegenüber dem Heim im Übrigen durch Beiträge aus dem

Wohnkanton erfolgt, wobei nur der Beitrag der Unterhaltspflichtigen bei deren

Zahlungsunfähigkeit der Sozialhilfe belastet und damit der Gemeinde am

Unterstützungswohnsitz verrechnet werden kann (Konferenz der kantonalen

Sozialdirektoren, Kommentar zur Interkantonalen Vereinbarung für soziale

Einrichtungen [IVSE], S. 13, www.sodk.ch).

Die IVSE hat unter Vorbehalt des direkt von den

Unterstützungspflichtigen zu zahlenden Beitrags nur die Kostenverteilung

zwischen einweisendem Kanton und Standortkanton des Heims zum Gegenstand. Das

Verwaltungsgericht des Kantons Zürich hielt mit Urteil VB.2015.00607 vom 18. November

2015.

deshalb fest, dass die Bestimmungen der IVSE einer innerkantonalen

Regelung, welche eine teilweise oder vollständige Rückforderung der vom Kanton

übernommenen Platzierungskosten bei den Unterhaltspflichtigen vorsieht, nicht

entgegenstünden, sofern die Unterhaltspflichtigen ihren Wohnsitz ebenfalls im

Kanton Zürich haben (E. 2.4.2 f.). Demgemäss ist die Rüge des

Verstosses der kantonalen Regelung gemäss § 3b JugendheimeG gegen die IVSE

nicht stichhaltig.

3.3

Das

JugendheimeG hält in dem am 1. Januar 2018 in Kraft gesetzten § 3b im

Hinblick auf die Kosten für die Unterbringung fest, dass der Staat und die Eltern die Kosten für die inner- oder

ausserkantonale Unterbringung von Kindern und Jugendlichen mit Wohnsitz im

Kanton Zürich in Jugendheimen tragen (Abs. 1). Sind Kinder und Jugendliche mit Wohnsitz im Kanton Zürich

in Jugendheimen innerhalb oder ausserhalb des Kantons Zürich untergebracht,

beteiligen sich die Eltern an den Kosten im Umfang des von der für das

Bildungswesen zuständigen Direktion verfügten angebotsspezifischen Beitrags

(Versorgertaxe). Sind die Eltern wirtschaftlich dazu nicht in der Lage, trägt

die gemäss Sozialhilfegesetzgebung zuständige Gemeinde die Kosten (Abs. 2).

Bei einer Unterbringung in gemäss der IVSE anerkannten Jugendheimen ausserhalb

des Kantons Zürich beteiligt sich der Staat im Umfang der die Versorgertaxe

übersteigenden Ausgaben an den Kosten (Abs. 3 lit. b). Die Verordnung

der Bildungsdirektion über die Versorgertaxen in beitragsberechtigten Sonderschulen,

Schulheimen, Kinder- und Jugendheimen sowie Spitalschulen vom 12. April

2018.

sieht für die Vollbetreuung in einem Kleinkinderheim eine Versorgertaxe

von Fr. 245.- pro Tag vor (§ 4).

3.4

Das

Kinderheim K gehört zur Stiftung J, Kanton H und ist eine von der Kommission

für soziale Einrichtungen gemäss dem Gesetz über soziale Einrichtungen (SEG,

SRL Nr. 894) des Kantons H anerkannte soziale Einrichtung. Sie wird

hauptsächlich durch den Kanton sowie die Gemeinden des Kantons H finanziert (§ 28 SEG). Da es sich beim Kinderhaus um eine IVSE-anerkannte Einrichtung handelt,

hat der Kanton Zürich mittels Kostenübernahmegarantie die Leistungsabgeltung

zugunsten der Person für die zu garantierende Periode zuzusichern (Art. 19

Abs. 1 IVSE). Dies für den Fall, dass die gemäss (kantonalem) Recht

zahlungspflichtigen Stellen und Personen des Wohnkantons (Abs. 2) ihrer

Verpflichtung nicht nachkommen können. Der Kanton ist daher subsidiär nach den

vom kantonalen Gesetz bestimmten Stellen bzw. Personen leistungspflichtig. Nach

§ 3b JugendheimeG tragen heute der Staat und die Eltern die Kosten für die

inner- und ausserkantonale Unterbringung von Kindern mit Wohnsitz im Kanton

Zürich. Die Eltern beteiligen sich an den Kosten mit einem angebotsspezifischen

Beitrag (Versorgertaxe). Der Staat übernimmt die die Versorgertaxe

übersteigenden Ausgaben. Soweit Kosten für den Heimaufenthalt von F gestützt

auf § 3b JugendheimeG den Unterhaltspflichtigen auferlegt werden sollen,

handelt es sich dabei um staatliche Abgaben. Diese bedürfen einer gesetzlichen

Grundlage (vgl. E. 3.5 nachfolgend). Wie das Bundesgericht in BGE 142 V 271 E. 8.2 festhielt, genügt dabei die allgemeine Unterhaltsregelung nach Art. 276

ZGB nicht.

3.5

Nach Art. 38

Abs. 1 lit. d der Kantonsverfassung des Kantons Zürich vom 27. Februar

2005.

(KV) sind alle wichtigen Rechtssätze des kantonalen Rechts in der Form des

Gesetzes zu erlassen, wozu auch die wesentlichen Bestimmungen über die

Voraussetzungen und Bemessungsgrundlagen von Steuern und anderen Abgaben, mit

Ausnahme von Gebühren in geringer Höhe gehören. Nach Art. 126 KV legt das

Gesetz die Grundsätze für die Erhebung weiterer Abgaben fest. Es bestimmt

insbesondere die Art und den Gegenstand der Abgabe, die Grundsätze der

Bemessung sowie den Kreis der abgabepflichtigen Personen. Diese Formulierung in

der Kantonsverfassung schliesst nicht aus, dass das Kostendeckungs- und das

Äquivalenzprinzip bei gegebenen Voraussetzungen die Funktion des formellen

Gesetzes zur Limitierung der Abgabehöhe übernehmen (Michael Beusch in: Isabelle

Häner/Markus Rüssli/Evi Schwarzenbach [Hrsg.], Kommentar zur Zürcher

Kantonsverfassung, Zürich etc. 2007, Art. 126 N. 16).

Die Einhaltung des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips

vermag nach der Rechtsprechung des Bundesgerichts die Anforderungen an die

gesetzliche Festlegung der Abgabenbemessung zu lockern, aber nicht eine

formell-gesetzliche Grundlage völlig zu ersetzen. Auf die Festlegung der Höhe

der Gebühr im formellen Gesetz kann zwar unter Umständen verzichtet werden, wenn

die staatliche Dienstleistung einen Handels- oder Marktwert aufweist, sodass

die Abgabenhöhe nach marktwirtschaftlichen Mechanismen regulierbar ist (BGE 121 I 230 E. 3g S. 238 f., mit Hinweisen; 118 Ia 320 E. 4c S. 326;

103.

Ib 324 E. 5d S. 333), das bedeutet aber nicht, dass auf jegliche

formell-gesetzliche Grundlage immer dann verzichtet werden kann, wenn eine

Gebühr anhand des Kostendeckungs- und des Äquivalenzprinzips überprüfbar ist

(Lukas Widmer, Das Legalitätsprinzip im Abgaberecht, Diss. Zürich 1988, S. 109).

Der Staat erbringt viele Dienstleistungen, für welche er keine oder jedenfalls

nicht kostendeckende Gebühren erhebt. Darunter befinden sich Leistungen, welche

an sich auch durch Private angeboten werden und für welche ein Marktwert

feststellbar wäre. Der Staat kann sich jedoch aus bestimmten Gründen gerade zum

Ziel setzen, gewisse Aufgaben zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten

Preis zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle

Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Ob und wie weit dies der Fall

sein soll, ist eine durch den demokratisch legitimierten Gesetzgeber zu

beantwortende Frage (Widmer, S. 88 f., 167). Dass der Staat aufgrund

eines gesetzlichen Auftrags gewisse Aufgaben wahrnimmt, erlaubt deshalb noch

nicht den Schluss, dass er dafür kostendeckende Gebühren verlangen kann. Die

Anforderungen an die Bestimmtheit der formell-gesetzlichen Gebührenbemessung

können vielmehr nur dann mit dem Hinweis auf die Marktgerechtigkeit gelockert

werden, wenn aus dem formellen Gesetz hervorgeht, dass die Abgabe nach

marktwirtschaftlichen Grundsätzen bemessen werden soll, bzw. dass eine

kostendeckende Gebührenbemessung dem Zweck und Charakter der Abgabe entspricht

(BGE 123 I 254 E. 2b/aa).

3.6

Beim

JugendheimeG handelt es sich um ein Gesetz im formellen Sinn (vgl. § 13 JugendheimeG). Gemäss § 3b beteiligen sich die Eltern von Kindern und

Jugendlichen mit Wohnsitz im Kanton Zürich, welche ausserhalb des Kantons

untergebracht sind, an den Kosten im Umfang des von der für das Bildungswesen

zuständigen Direktion verfügten angebotsspezifischen Beitrags (Versorgertaxe).

Diese Bestimmung enthält keine Bemessungsgrundlage für die Bemessung der

Versorgertaxe, sondern delegiert deren Festlegung an die Bildungsdirektion. Für

Jugendheime im Kanton Zürich sieht das JugendheimeG vor, dass der Kanton diese

mit Beiträgen wesentlich unterstützt (§ 7 JugendheimeG) und die Heime im

Gegenzug der Aufsicht des Kantons unterstehen (§ 4 ff. JugendheimeG).

Im interkantonalen Bereich hat der Kanton die IVSE mit dem Ziel unterzeichnet,

dass soziale Einrichtungen Kindern, Jugendlichen und Erwachsenen mit Wohnsitz

in einem anderen Kanton offenstehen sollen, und in Anbetracht, dass die hierfür

nötige Angebotsoffenheit nur spielen kann, wenn die Kostenübernahme zwischen

den Kantonen auf der Grundlage einheitlicher Berechnungsmethoden gesichert ist

sowie dass eine enge interkantonale Zusammenarbeit im Bereich der sozialen

Einrichtungen anzustreben ist (vgl. Präambel IVSE). Indem sich der Kanton in

einem solchen Ausmass am Betrieb und der Finanzierung von Jugendheimen

beteiligt, hat er sich zum Ziel gesetzt, die Aufgabe der Betreuung und

Erziehung durch Jugendheime zu erfüllen, ohne dafür einen marktgerechten Preis

zu verlangen, insbesondere im Bestreben, diese Leistungen für alle

Bevölkerungsschichten erschwinglich zu gestalten. Mit der Versorgertaxe wird

auch auf die Erhebung von kostendeckenden Gebühren verzichtet, weshalb

vorliegend weder das Kostendeckungs- noch das Äquivalenzprinzip greift. Die

Frage, welcher Anteil des staatlichen Aufwands durch Gebühren der Eltern zu

decken sei, ist eine wesentliche sozialpolitische Wertungsfrage, die angesichts

ihrer Tragweite vom formellen Gesetzgeber beantwortet werden muss. Demgemäss

hätte die Bemessungsgrundlage bzw. die Höhe der Abgabe im Gesetz im formellen

Sinn erfolgen, zumindest aber weitere eingrenzende Kriterien für deren

höhenmässige Fixierung festgelegt werden müssen. Dies ist jedoch vorliegend

nicht der Fall. § 3b JugendheimeG macht keinerlei Angaben dazu, in welchem

Umfang bzw. bezüglich welcher Kostenpositionen und Kriterien sich die Eltern zu

beteiligen haben, und belässt dem Verordnungsgeber damit praktisch einen

uneingeschränkten Regelungsspielraum. Namentlich lässt sich auch nicht im

Umkehrschluss auf die Höhe der von den Eltern zu übernehmenden Versorgertaxe

schliessen: Nach der Konzeption von § 3b Abs. 3 JugendheimeG ist es

gerade nicht so, dass die Versorgertaxe die nach Abzug gesetzlich festgelegter kantonaler

Kostenbeteiligungen verbleibenden Restkosten wäre, sondern der Kanton übernimmt

die Kosten im Umfang der die Versorgertaxe übersteigenden Ausgaben. Die

Beteiligung an den Kosten durch den Kanton hängt mithin ihrerseits von der Höhe

der Versorgertaxe ab und begrenzt diese nicht. Für die Festlegung der Höhe der

Versorgertaxe fehlt es damit an einer genügend bestimmten gesetzlichen

Grundlage.

3.7

Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen. In Bezug auf die

Rückerstattungsforderung für den Zeitraum vom 8. April 2016 bis 20. Mai

2016.

ist die Beschwerde als gegenstandslos geworden abzuschreiben. In Bezug auf

die Rückerstattungsforderung vom 21. März 2016 bis 7. April 2016

sowie das Feststellungsbegehren ist auf die Beschwerde nicht einzutreten. Mit

Bezug auf die Frage, ob die Beschwerdeführenden im Zeitraum vom 1. Januar

bis 6. November 2018 eine Versorgertaxe von Fr. 245.- pro Tag zu

leisten hätten, fehlt es für deren Festsetzung an der nötigen gesetzlichen

Grundlage, weshalb insofern die Beschwerde gutzuheissen ist. Ist von den Eltern

keine Versorgertaxe im Sinn von § 36 Abs. 2 Satz 1 JugendheimeG

geschuldet, besteht auch kein Anlass für eine subsidiäre Kostengutsprache für

diese Taxe gestützt auf Satz 2 der genannten Bestimmung. Infolgedessen

sind die Dispositivziffern 1–6 des Beschlusses der Gemeinde D vom 5. Dezember

2017.

ganz und der Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar 2020

entsprechend aufzuheben. Die Kostenverteilung für das Rekursverfahren ist in

dem Sinn neu festzulegen, dass die Rekurskosten der Beschwerdegegnerin

aufzuerlegen sind.

4.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Beschwerdeverfahrens

der zum grössten Teil unterliegenden Beschwerdegegnerin aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihr bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG), vielmehr ist sie zu verpflichten, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen erscheint eine solche von insgesamt Fr. 4'000.-.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird gutgeheissen, soweit darauf einzutreten ist und sie nicht als

gegenstandslos geworden abzuschreiben ist. Die Dispositivziffern 1–6 des

Beschlusses der Gemeinde D vom 5. Dezember 2017 werden aufgehoben. Der

Beschluss des Bezirksrats I vom 6. Februar 2020 wird entsprechend

aufgehoben, und die Rekurskosten von Fr. 961.80 werden der

Beschwerdegegnerin auferlegt.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 5'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 305.-- Zustellkosten,

Fr. 5'805.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdegegnerin auferlegt.

4.

Die

Beschwerdegegnerin wird verpflichtet, den Beschwerdeführenden für das Rekurs-

und das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von insgesamt Fr. 4'000.-

zu bezahlen, zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft dieses Urteils.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6, 6004

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …