Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00173

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00173

Urteil

der 1. Kammer

vom 25. Juni 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Lukas Widmer (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiberin Regina Meier.

In Sachen

1. A,

2. B,

beide vertreten durch RA C,

Beschwerdeführende,

gegen

1.1 D,

1.2 E,

2. Gemeinderat Schwerzenbach,

Beschwerdegegnerschaft,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 19. August 2019 erteilte der

Gemeinderat Schwerzenbach D und E die baurechtliche Bewilligung für die

Erstellung einer Fertiggarage, einer Sichtschutzwand und für Umgebungsarbeiten

an der F-Strasse 02 in Schwerzenbach (Kat.-Nr. 01).

Erwägungen

II.

Hiergegen rekurrierten B und A als Eigentümer des

Nachbargrundstücks am 19. September 2019 an das Baurekursgericht. Am

19.

Februar 2020 wies dieses das Rechtsmittel ab.

III.

Gegen den Entscheid des Baurekursgerichts erhoben B und A

am 16. März 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht und beantragten die

Aufhebung des vorinstanzlichen Entscheids und des Beschlusses des Gemeinderats

Schwerzenbach sowie die Neuverlegung der Rekurskosten und die Zusprechung einer

Parteientschädigung für das Rekursverfahren; alles unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen zulasten der Beschwerdegegnerschaft.

Am 25. März 2020 beantragte das Baurekursgericht ohne

weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. D und E beantragen mit

Beschwerdeantwort vom 16. April 2020 die Abweisung der Beschwerde und die

Zusprechung einer Entschädigung für das Beschwerdeverfahren. Der Gemeinderat

Schwerzenbach verzichtete am 21. April 2020 auf die Einreichung einer

Beschwerdeantwort. B und A liessen sich in der Folge nicht mehr vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss § 41 Abs. 1 des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom

24.

Mai 1959 (VRG) zur Behandlung der Beschwerde zuständig. Da auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Das streitgegenständliche Baugrundstück liegt gemäss der

Bau- und Zonenordnung der Gemeinde Schwerzenbach in der Wohnzone W2. Zu

beurteilen ist die Erstellung einer Fertiggarage, deren Zufahrt ab der F-Strasse

über einen mehrheitlich auf der Bauparzelle gelegenen Weg vorgesehen ist, für

den zugunsten des beschwerdeführerischen Grundstücks ein Fuss- und Fahrwegrecht

im Grundbuch eingetragen ist. Die Garage ist in einem Abstand von 1 m zum

Zufahrtsweg geplant.

Die Beschwerdeführenden bringen vor, bei der Zufahrt

handle es sich um einen öffentlichen Weg im Sinn von § 265 Abs. 1 des

Planungs- und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG), weshalb ein Abstand

von 3,5 m einzuhalten bzw. die Baubewilligung aufzuheben sei.

3.

3.1

3.1.1

Fehlen – wie vorliegend – Baulinien für öffentliche und private

Strassen und Plätze sowie für öffentliche Wege und erscheint eine Festsetzung

nicht nötig, so haben oberirdische Gebäude laut § 265 Abs. 1 PBG

einen Abstand von 6 m gegenüber Strassen und Plätzen und von 3,5 m

gegenüber Wegen einzuhalten, sofern die Bau- und Zonenordnung keine anderen

Abstände vorschreibt. Die Verpflichtung von

§ 265 Abs. 1 PBG zur Einhaltung eines Wegabstands gilt nur gegenüber

"öffentlichen" Wegen (VGr, 19. Dezember 2007, VB.2006.00510,

auch zum Folgenden; Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas Wipf/Daniel Kunz,

Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019, S. 1055).

3.1.2

Nach der Rechtsprechung des Verwaltungsgerichts kommt es bei der Würdigung,

ob ein Weg als öffentlich oder privat zu gelten hat, nicht auf die

Eigentumsverhältnisse, sondern auf dessen Erschliessungsfunktion an. Im

Entscheid RB 1982 Nr. 149 (= BEZ 1982 Nr. 20) hat das

Verwaltungsgericht hierzu ausgeführt, wenn ein Weg die Funktion einer

gesetzlichen Zufahrt im Sinn von § 237 PBG habe, so werde er – jedenfalls

wenn er mehreren Grundstücken diene – notwendigerweise von einem unbestimmten

Benutzerkreis beansprucht und handle es sich um eine Verkehrsfläche, die auch

nach Strassenverkehrsrecht als öffentlich gelte, und zwar unabhängig davon, ob

sie im öffentlichen Eigentum stehe oder förmlich dem Gemeingebrauch gewidmet

worden sei. In jenem Fall hat das Verwaltungsgericht einen Zufahrtsweg, welcher

vier Einfamilienhäusern als gesetzliche Zufahrt diente, als öffentlich im Sinn

von § 265 Abs. 1 PBG qualifiziert.

3.1.3

Diese Rechtsprechung wurde wiederholt bestätigt. Ebenfalls als öffentlich

im Sinn von § 265 Abs. 1 PBG eingestuft hat das Gericht einen Weg,

welcher einem Grundstück als gesetzliche Zufahrt und einem weiteren als Zugang für

Fussgänger diente (RB 1987 Nr. 77). Mit Entscheid vom 14. Juli 2004

(VB.2003.00382 betreffend Bau eines Mehrfamilienhauses; als eigene Parzelle

ausgeschiedener Weg mit Kehrplatz) hat das Verwaltungsgericht eine Wegparzelle

als öffentlich bezeichnet, die neben dem Baugrundstück einer Einfamilienhausliegenschaft

als gesetzliche Zufahrt diente und an der einer weiteren Liegenschaft ein Fuss-

und Fahrwegrecht zustand. Nach den Erwägungen des Gerichts stellte damit der

Weg nicht nur eine grundstücksinterne Erschliessung dar, sondern stand als gesetzliche

Erschliessung von mindestens zwei Grundstücken einem unbestimmten Benutzerkreis

offen.

Des Weiteren wurde die dargestellte

Rechtsprechung angewandt in VGr, 22. Januar 2020, VB.2017.00540,

E. 6.2.4 (betreffend Zugang für 15 Grundstücke); 29. November 2018,

VB.2018.000275, E. 3.3 (betreffend Bau eines Mehrfamilienhauses mit acht

Einheiten und Tiefgarage); 4. März 2012, VB.2011.00687, E. 3.2.2 (betreffend

Bau eines Mehrfamilienhauses mit sechs Einheiten; als eigene Parzelle

ausgeschiedener Weg) und 19. Dezember 2007, VB.2006.00510, E. 3.2 (betreffend

Bau von drei Mehrfamilienhäusern mit Baulandflächen von über 7'000 m2).

3.1.4

Für die Abgrenzung von öffentlichen und privaten Wegen ist die

Zweckbestimmung der Anlage entscheidend. Hat sie die Funktion einer

gesetzlichen Zufahrt im Sinn von § 237 PBG, so wird sie – wenn sie mehrere

Grundstücke erschliesst – notwendigerweise von einem unbestimmten Benützerkreis

beansprucht und gilt als öffentlich. Es muss genügen, dass der Weg einem nicht

näher bestimmten Personenkreis zur Benützung offensteht – es kommt also darauf

an, ob die Öffentlichkeit zur Benützung des entsprechenden Wegs befugt ist

(unabhängig von Eigentumsverhältnissen oder Widmungen zum Gemeingebrauch).

Dispositiv

Nicht öffentlich ist demnach ein Weg, der Bestandteil des grundstücksinternen

Fusswegnetzes bildet, dem also rein grundstücksinterne Funktion zukommt, oder

wenn die Grundeigentümer für einen Fussweg ein Benützungsverbot für die

Allgemeinheit erwirkt haben (VGr, 30. Juni 2010, VB.2010.00089;

VB.2010.00090, E. 4.1; 5. September 2001, VB.2001.00092, E. 1b;

relativiert in VGr, 22. Januar 2020, VB.2017.00540, E. 6.2.4).

Als nicht öffentlich hat das Verwaltungsgericht ferner einen Fussweg

eingestuft, der im relevanten Bereich einem einzelnen Drittgrundstück als

alternative Fusswegerschliessung diente (VGr, 17. März 1995,

VB.1994.00156; VB.1994.00157 [nicht publiziert]).

3.2 Der in § 265 Abs. 1 PBG verwendete Begriff des öffentlichen Wegs ist insoweit

unbestimmt, als er mangels einer gesetzlichen Definition im Rahmen der

Verwaltungspraxis und der Rechtsprechung konkretisiert werden muss. Bei der

Anwendung unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts steht den

kommunalen Behörden namentlich im Bereich der Einordnungsfragen, die lokale

Umstände betreffen, ein von der Gemeindeautonomie geschützter besonderer

Beurteilungs- bzw. Ermessensspielraum zu. Dieser Spielraum wird gemäss der

präzisierten Rechtsprechung des Bundesgerichts nicht nur überschritten, wenn

der kommunale Entscheid sachlich nicht mehr vertretbar und damit willkürlich

ist, sondern namentlich auch dann, wenn sich die Gemeinde von unsachlichen, dem

Zweck der Regelung fremden Erwägungen leiten lässt oder die Grundsätze der

Rechtsgleichheit und Verhältnismässigkeit verletzt (BGE 145 I 52 E. 3.6; BGr,

1. April 2019, 1C_314/2018, E. 3.2; 5. September 2018,

1C_358/2017, E. 3.6; statt vieler: VGr, 7. November 2019,

VB.2019.00286, E. 4). In Bezug auf die Anwendung unbestimmter

Rechtsbegriffe des Bundesrechts geht das Bundesgericht von einer Ermessensüberschreitung

aus, wenn die kantonalen Instanzen grundlos von den in Lehre und Rechtsprechung

entwickelten Grundsätzen abgehen (BGE 141 III 97 E. 11.2; 141 V 51 E. 9.2;

138 III 252 E. 2.1; 132 III 97 E. 1; 123 III 274 E. 1a/cc; je

mit Hinweisen). Diese Rechtsprechung kann sinngemäss auch auf die Anwendung

unbestimmter Rechtsbegriffe des kantonalen Rechts durch kommunale Behörden

übertragen werden (zum Ganzen: BGr, 11. November 2019, 1C_64/2019,

E. 3.5).

Mithin ist zu prüfen, ob der Gemeinderat Schwerzenbach und

das Baurekursgericht grundlos von der oben dargestellten Praxis abgewichen

sind, indem sie den streitbetroffenen Weg als privat qualifizierten, obwohl

dieser als Zufahrt zu zwei Grundstücken dient.

3.3

3.3.1

Südwestlich der Grundstücksgrenze des beschwerdeführerischen sowie des

beschwerdegegnerischen Grundstücks verläuft die öffentliche F-Strasse. Die

Baubewilligungsbehörde hielt in ihrem Entscheid fest, dass diese Strasse die

Zufahrt zum Baugrundstück darstelle. Davon geht grundsätzlich auch das Baurekursgericht

aus. Zwischen den Einfamilienhäusern der Beschwerdeführer- und der

Beschwerdegegnerschaft, grösstenteils auf der Parzelle der Letzteren gelegen,

befindet sich der fragliche Zufahrtsweg. Dieser ist rund 20 m lang und

4 m breit und dient ausschliesslich den beiden Grundstücken; die

umliegenden Parzellen sind auf andere Weise zugänglich. Diese Situation ist

unter dem Aspekt der gesetzlichen Zufahrt im Sinn von § 237 bzw. der

Erschliessungsfunktion zu würdigen.

3.3.2

Eine genügende Erschliessung eines Grundstücks im Sinn von Art. 19

Abs. 1 und Art. 22 Abs. 2 lit. b des Bundesgesetzes über

die Raumplanung vom 22. Juni 1979 (Raumplanungsgesetz, RPG) und

§§ 234 ff. PBG liegt unter anderem dann vor, wenn es selber und

die darauf vorgesehenen Bauten und Anlegen genügend "zugänglich"

sind.

Von Bundesrechts wegen muss die

befahrbare Strasse nicht bis zum Baugrundstück oder gar zu jedem einzelnen

Gebäude reichen; es genügt, wenn Benützer und Besucher mit dem Motorfahrzeug

oder einem öffentlichen Verkehrsmittel in hinreichende Nähe gelangen und von

dort über einen Weg zum Gebäude oder zur Anlage gehen können (BGE 136 III 130

E. 3.3.2; vgl. Eloi Jeannerat in: Heinz Aemisegger/Pierre Moor/Alexander

Ruch/Pierre Tschannen [Hrsg.], Praxiskommentar RPG: Nutzungsplanung [Praxiskommentar

RPG], Art. 19 Rz. 23).

Nach § 237 Abs. 1

Satz 1 PBG bedingt genügende Zugänglichkeit in tatsächlicher Hinsicht eine

der Art, Lage und Zweckbestimmung der Bauten und Anlagen entsprechende Zufahrt

für Fahrzeuge der öffentlichen Dienste und der Benützer. Gestützt auf

§ 360 Abs. 1 in Verbindung mit § 237 Abs. 2 PBG erliess der

Regierungsrat die Zugangsnormalien vom 9. Dezember 1987 (ZN), in deren

Anhang er die technischen Anforderungen umschrieb, denen ein Zugang zu genügen

hat. Je nachdem, ob ein Gebiet dicht überbaut und mit öffentlichen

Verkehrsmitteln gut erschlossen ist oder nicht, gelten dabei unterschiedliche

Anforderungen an die Zufahrten. Die Normalien sind richtungsgebend, indem sie

zeigen, was Fachleute bei durchschnittlichen örtlichen Verhältnissen für

angemessen halten (VGr, 5. Oktober 2017, VB.2017.00323, E. 3.3;

12. Juni 2013, VB.2013.00050 und VB.2013.00067, E. 6.4 mit

Hinweisen). Gemäss § 4 Abs. 1 ZN sind Zugänge so nahe an die zu

erschliessenden Grundstücke heranzuführen, dass ein wirksamer Einsatz der

öffentlichen Dienste möglich ist. Im Anhang der Zugangsnormalien mit dem Titel

"Technische Anforderungen" wird unter dem Stichwort

"Erreichbarkeit" festgehalten, die erlaubte (nicht befahrbare)

Distanz vom Zugang zum Gebäudeeingang belaufe sich bei Gebäuden ohne starke

Personenbelegung und einer Höhe unter 13 m auf höchstens 80 m (s. zum

Ganzen VGr, 22. Januar 2020, VB.2017.00540, E. 6.2.3).

3.3.3

Die Zufahrt zu einem Grundstück muss nur für die konkret infrage stehende

Nutzung des fraglichen Grundstücks oder des geplanten Gebäudes hinreichend sein

(vgl. Jeannerat, Praxiskommentar RPG, Art. 19 Rz. 23). Da auf den

streitbetroffenen Grundstücken Fahrzeugeinstellplätze bestehen, ist zwar

grundsätzlich eine für Fahrzeuge ausgebaute Zufahrt bis zu diesen vorzusehen.

Mit Blick auf die erlaubte Distanz von 80 m vom Zugang zum Gebäudeeingang

wird jedoch ersichtlich, dass der streitbetroffene Zufahrtsweg nicht der

notwendigen Erschliessung der Grundstücke dient, da die F-Strasse bis auf eine

Distanz von rund 15–20 m an die Gebäude heranführt.

3.3.4

Zweck der Praxis bzw. der Abstandsvorschriften im Zusammenhang mit

öffentlichen Wegen ist es, die Wohnhygiene und Verkehrssicherheit bzw.

Übersichtlichkeit zu gewährleisten, da auf öffentlichen Wegen von einem

gewissen Verkehrsvolumen ausgegangen wird (Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz,

S. 1048; RB 1982 Nr. 149 = BEZ 1982 Nr. 20). Vorliegend ist

optisch für Aussenstehende klar erkennbar, dass es sich nicht um einen der

Allgemeinheit zugänglichen Weg handelt: Aus den Akten wird ersichtlich, dass es

sich um eine mit Verbundsteinen versehene, mit Schildern als "privat"

bezeichnete Zufahrtsfläche im Sinn eines "Stich-Weges" zu den beiden

Garageneinfahrten ohne eigentliche Wendemöglichkeit handelt, die zudem nicht

als eigene Parzelle ausgeschieden ist, sondern grösstenteils auf dem

Baugrundstück liegt. Hierin unterscheidet sich der vorliegende Fall von den in

E. 3.1.3 genannten Urteilen, welche allesamt diverse Grundstücke,

Mehrfamilienhäuser mit einer Mehrzahl von Wohneinheiten, grosse Baulandflächen

oder eigens ausgeschiedene Wegparzellen betreffen. Im Gegensatz dazu spielt die

Gewährleistung der Verkehrssicherheit unter den vorliegenden Umständen

höchstens eine untergeordnete Rolle. Es ist nicht zu beanstanden, dass die

Vorinstanzen einen unbestimmten Benützerkreis der Zufahrtsfläche verneint haben

und den streitbetroffenen Weg als privat qualifizierten.

3.4 Zusammengefasst

ist mithin keine grundlose Abweichung von den Grundsätzen festzustellen, welche

die kantonale Rechtsprechung zur Definition des öffentlichen Weges entwickelt

hat. Der fragliche Zufahrtsweg ist für die gesetzliche Erschliessung nicht

notwendig, dient nur einem bestimmten Benützerkreis bzw. führt – was ohne

Weiteres ersichtlich ist – bloss zu den zwei Garagen der beiden

Einfamilienhäuser und ist folglich nicht für die Öffentlichkeit bestimmt;

ebenso wenig vermittelt der Ausbaustandard (Verbundsteine) den Eindruck eines

öffentlichen Durchgangs. Die Vorinstanzen bewegten sich bei ihrer Beurteilung

im Rahmen des ihnen zustehenden Ermessensspielraums, weshalb die Beschwerde als

unbegründet abzuweisen ist.

4.

Ausgangsgemäss sind die

Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine Parteientschädigung

steht ihnen bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Sie sind

vielmehr zu verpflichten, der privaten Beschwerdegegnerschaft eine

Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Als angemessen

erscheint eine solche von Fr. 500.-.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 130.-- Zustellkosten,

Fr. 2'130.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden den Beschwerdeführenden je zur Hälfte unter solidarischer

Haftung auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführenden werden im gleichen Verhältnis und unter solidarischer

Haftung verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft eine Parteientschädigung von

insgesamt Fr. 500.- zu bezahlen, zahlbar innert

30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …