Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00209

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00209

Urteil

der 4. Kammer

vom 9. Juli 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

betreffend Abrechenbarkeit

der Kosten für die Stelle "Hauswirtschaftliche/r

Angestellte/r" im Stellenplan vom 1. Juli 2019

bis 31. Dezember 2021,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Der Regierungsrat erneuerte mit Beschluss vom 29. August

2018 die Beitragsberechtigung von A für den Betrieb der Wohngruppen C und D

rückwirkend ab dem 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2021 im Umfang

von 15 Plätzen sowie für 4 Plätze in der Nachtbetreuung im E.

B. Mit

Verfügung vom 5. April 2019 erliess das Amt für Jugend und Berufsberatung

(AJB) für A für die Zeiträume vom 1. Januar 2018 bis zum 30. Juni

2019 (Dispositiv-Ziff. I) und vom 1. Juli 2019 bis zum

31. Dezember 2021 (Dispositiv-Ziff. II) je einen Stellenplan.

Erwägungen

II.

Am 7. Mai 2019 rekurrierte A gegen diese Verfügung,

wobei aufgrund Zugeständnissen des AJB und Rückzugs mehrerer Rekursbegehren

einzig dasjenige betreffend Anrechenbarkeit der Kosten für die Stelle

"Hauswirtschaftliche/r Angestellte/r" im Stellenplan vom 1. Juli

2019.

bis zum 31. Dezember 2021 strittig blieb. Die Bildungsdirektion wies

den Rekurs mit Verfügung vom 24. Februar 2020 ab, soweit er nicht

gegenstandslos geworden war (Dispositiv-Ziff. I), und auferlegte A in

Dispositiv-Ziff. II die Verfahrenskosten von Fr. 983.-.

III.

A liess am 27. März 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge

"zuzüglich MWST" sei die Verfügung vom 24. Februar 2020

aufzuheben und seien "im Stellenplan für den Zeitraum vom 1. Juli 2019

bis 31. Dezember 2021 die Kosten für Hauswirtschaftliche/r Angestellte/r

(F. Nr. 7.05) im Umfang von 0.45 Stellen zu Lasten Konto

Nr. 7.05 abrechenbar zu erklären".

Die Bildungsdirektion verzichtete

am 20. April 2020 auf Vernehmlassung; das AJB reichte am 4. Mai 2020 eine Beschwerdeantwort

ein und verwies auf seine Verfügung sowie auf seine Eingaben vor der

Bildungsdirektion. A liess hierzu am

29.

Mai 2020 Stellung nehmen; am 16. Juni

2020.

liess sie zudem eine Honorarnote einreichen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über Anordnungen eines Amts

im Zusammenhang mit Staatsbeiträgen für Jugendheime nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2) zuständig.

Weil auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind,

ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, die Vorinstanz habe ihr rechtliches

Gehör verletzt, indem verschiedene Vorbringen in der Rekursschrift

unberücksichtigt blieben.

2.2

Der

Anspruch auf rechtliches Gehör (Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) ist formeller Natur. Seine

Verletzung führt grundsätzlich ungeachtet der Erfolgsaussichten der Beschwerde

in der Sache selbst zur Aufhebung des angefochtenen Entscheids. Darauf ist

deshalb vorweg einzugehen.

2.3

Der Grundsatz

des rechtlichen Gehörs verpflichtet die Behörde, die Vorbringen der Parteien

tatsächlich zu hören, zu prüfen und in der Entscheidfindung zu berücksichtigen

(BGE 145 IV 99 E. 3.1; 142 II 218 [=Pra. 106/2017 Nr. 2]

E. 2.3). Die Begründung muss deshalb zumindest kurz die wesentlichen

Überlegungen nennen, von denen sich die Behörde hat leiten lassen und auf die sie

ihren Entscheid stützt. Dagegen wird nicht verlangt, dass sich die Begründung

mit allen Parteistandpunkten einlässlich auseinandersetzt und jedes einzelne

Vorbringen ausdrücklich widerlegt (BGE 137 II 266 E. 3.2 mit

Hinweisen).

Aus Gründen der Verfahrensökonomie können nicht besonders

schwerwiegende Gehörsverletzungen praxisgemäss durch die Rechtsmittelinstanz

Dispositiv

geheilt werden, wenn diese über dieselbe Kognition wie die Vorinstanz verfügt

und das rechtliche Gehör im Rechtsmittelverfahren nachgeholt wird (BGr,

18. Juni 2001, 2P.61/2001, E. 3b/cc; VGr, 12. Juli 2017,

VB.2017.00218, E. 2.3 mit Hinweisen). Von einer Rückweisung ist sodann

selbst bei einer schwerwiegenden Verletzung des rechtlichen Gehörs abzusehen,

wenn und soweit die Rückweisung zu einem formalistischen Leerlauf und damit zu

unnötigen Verzögerungen führen würde, die mit dem (der Anhörung

gleichgestellten) Interesse der betroffenen Partei an einer beförderlichen

Beurteilung der Sache nicht zu vereinbaren wären (BGE 137 I 195

E. 2.3.2; Alain Griffel, in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 8 N. 37 f.).

2.4 Es trifft

zwar zu, dass sich die Vorinstanz nicht mit allen Vorbringen der

Beschwerdeführerin in ihrer Replik einzeln auseinandergesetzt hat. Die

Gesprächsnotiz vom 26. März 2018 wurde jedoch explizit in der Verfügung

erwähnt; wenn die Vorinstanz daraus im Rahmen der Beweiswürdigung nicht die

gleichen Schlüsse zieht wie die Beschwerdeführerin, ist darin keine

Gehörsverletzung zu erblicken. Dass sich die Vorinstanz mit einigen Vorbringen

der Rekursreplik nicht einlässlich auseinandersetzt und nicht jedes einzelne

ausdrücklich widerlegt hat, ist sodann grundsätzlich zulässig. Ob der Umstand,

dass die Vorinstanz nicht auf die – nach Ansicht der Beschwerdeführerin –

verspätete Gewährung der vollständigen Akteneinsicht durch den Beschwerdegegner

eingegangen ist, als Gehörsverletzung zu qualifizieren ist, kann angesichts des

Verfahrensausgangs offenbleiben.

3.

Wie sich im Folgenden zeigen wird, ist der relevante

Sachverhalt hinlänglich erstellt. Auf die Befragung des Geschäftsleiters der

Beschwerdeführerin sowie bei derselben angestellter Sozialpädagoginnen und

Sozialpädagogen kann demnach verzichtet werden; gleich verhält es sich mit der

beantragten Befragung einer Mitarbeiterin des AJB. Ebenso kann von der Edition

der Stellenpläne aller Zürcher Jugendheime für die Jahre 2019 bis 2021 und

derjenigen der Zürcher Schulheime und Jugendstrafanstalten für die gleiche

Periode abgesehen werden.

4.

4.1

Gemäss § 7 Abs. 2 des Gesetzes über die Jugendheime und

die Pflegekinderfürsorge vom 1. April 1962 (Jugendheimegesetz

[JugendheimeG, LS 852.2]) leistet der Staat anerkannten

privaten Trägern für ihre Jugendheime Kostenanteile bis zur vollen Höhe der

beitragsberechtigten Ausgaben. Entgegen dem Wortlaut dieser Bestimmung handelt

es sich dabei jedoch nicht um Kostenanteile im Sinn von § 2 des

Staatsbeitragsgesetzes vom 1. April 1990 (StaatsbeitragsG, LS 132.2),

sondern um Kostenbeiträge gemäss § 2a StaatsbeitragsG. Darauf räumt das Gesetz einen

Anspruch ein, und deren Höhe wird im Globalbudget festgelegt (zum Ganzen VGr, 7. November 2007, VB.2007.00173, E. 2.2.3).

4.2 Beitragsberechtigt

sind nach § 8 Abs. 1 JugendheimeG Ausgaben für die Errichtung,

Erweiterung oder Erneuerung von Gebäuden und die Anschaffung beweglicher

Einrichtungen (lit. a), für die Besoldung der Leitenden der Jugendheime

und ihrer Mitarbeitenden in Erziehung und Berufsbildung sowie die Arbeitgeberleistungen

an Einrichtungen der Alters-, Invaliditäts- und Hinterlassenenfürsorge

(lit. b) und für die Aus- und Weiterbildung von Leitenden und Erziehenden

(lit. c). Über die allgemeine Beitragsberechtigung der einzelnen

Jugendheime entscheidet nach § 10 Abs. 1 der Verordnung über die

Jugendheime vom 4. Oktober 1962 (Jugendheimeverordnung [JugendheimeV,

LS 852.21]) der Regierungsrat. Im Sinn dieser Bestimmung hat der

Regierungsrat mit Beschluss vom 29. August 2018 die

Beitragsberechtigung des Beschwerdeführers für den Betrieb der Wohngruppen C

und D rückwirkend ab dem 1. Januar 2018 bis zum 31. Dezember 2021 im

Umfang von 15 Plätzen sowie für 4 Plätze in der Nachtbetreuung im E

erneuert.

4.3 Nach

§ 10a Abs. 1 der Verordnung über die Bewilligungen im Bereich der ausserfamiliären

Betreuung vom 25. Januar 2012 (V BAB, LS 852.23) bewilligt das AJB

den Betrieb von Kinder- und Jugendheimen, wenn diese die Voraussetzungen gemäss

Art. 15 der (eidgenössischen) Pflegekinderverordnung vom 19. Oktober

1977 (PAVO, SR 211.222.338) erfüllen; mit dem Bewilligungsgesuch ist ein

Konzept einzureichen, welches folgende Angaben enthält: Zweck, rechtliche Form

und finanzielle Grundlagen des Heims; Anzahl, Alter und Art der aufzunehmenden

Minderjährigen, gegebenenfalls Unterrichtsprogramm oder therapeutisches

Angebot; Personalien und Ausbildung der Leitenden, Anzahl und Ausbildung der

Mitarbeitenden; Anordnung und Einrichtung der Wohn-, Unterrichts- und

Freizeiträume; die sozialpädagogischen Grundsätze und das Qualitätsmanagement

(§ 10a Abs. 2 V BAB in Verbindung mit Art. 14 Abs. 1

PAVO). Mit Verfügung vom 28. Mai 2018 bewilligte das AJB das Konzept der

Beschwerdeführerin vom Dezember 2016 zur Führung der Wohngruppen C und D sowie

des E, rückwirkend gültig ab 1. Januar 2018 bis 31. Dezember 2021.

Gestützt auf das bewilligte Konzept legt das AJB die Zahl

der beitragsberechtigten und weiteren Stellen und deren anrechenbare

Lohnklassen gemäss kantonalem Personalrecht fest (§ 15 Abs. 1 JugendheimeV). Die Stellenplanverfügung enthält nicht nur die gemäss § 8 Abs. 1 lit. b JugendheimeG beitragsberechtigten Stellen, sondern

weist auch alle anderen Stellen und deren Einreihung aus, die für die

Betriebsführung notwendig erscheinen. Deren Finanzierung erfolgt primär über

die Versorgertaxen, das heisst über Beiträge der Eltern beziehungsweise –

sollten diese dazu wirtschaftlich nicht in der Lage sein – der gemäss

Sozialhilfegesetzgebung zuständigen Gemeinde (vgl. § 3b JugendheimeG und

die Verordnung über die Versorgertaxen in beitragsberechtigten Sonderschulen,

Schulheimen, Kinder- und Jugendheimen sowie Spitalschulen vom 12. April

2018 [LS 412.106.2]). Der Kanton verpflichtet sich zur

Übernahme des nach Abzug aller Erträge und Aufwandsminderungen verbleibenden Defizits

(vgl. § 3b Abs. 3 lit. a JugendheimeG). Da

somit auch die nicht beitragsberechtigten Mitarbeitenden einen

Einfluss auf die Höhe des Staatsbeitrags haben beziehungsweise um die Ausgaben

für Staatsbeiträge steuern zu können, ist im Rahmen der Stellenplanverfügung auch

die Genehmigung der nicht beitragsberechtigten

Mitarbeitendenstellen notwendig (zum Ganzen ABl vom 5. Oktober 2012,

Nr. 40, Begründung zur Änderung der JugendheimeV vom 26. September

2012, S. 35).

4.4

4.4.1

In der Verfügung vom 5. April 2019 führt das AJB aus, dass die

Funktion Hauswirtschaftliche/r Angestellte/r (7.05) im Umfang von

0,45 Stellen zu streichen sei, "da sie nicht benötigt wird und die

Jugendlichen in die Haushaltsführung einbezogen werden". In der

Rekursantwort ergänzte das AJB, "die Stellen Betrieb und Verwaltung

[waren] mit 0,45 Stellen hauswirtschaftliche/r Angestellte/r und 0,25

Stellen Hausmeister/in im Vergleich zu ähnlich grossen Einrichtungen

überdotiert, weshalb eine Kürzung angezeigt war". Die Vorinstanz erwog

diesbezüglich, dass für die Stelle kein Bedarf bestehe, da die Reinigung der

beiden Wohngruppen den Jugendlichen und den Sozialpädagoginnen und

Sozialpädagogen zumutbar sei. Abgesehen von der Küchenreinigung – wo die Hygieneanforderungen

des Lebensmittelinspektorats einzuhalten seien – "unterscheide sich die

Reinigung des Gebäudes nicht von der Reinigung einer Familienwohnung".

4.4.2

Dieser Argumentation kann nicht gefolgt werden. Es trifft zwar zu, dass die

Jugendlichen im Alter zwischen 13 und 18 Jahren in die

Haushaltsführung einbezogen werden sollen und dies von der Beschwerdeführerin

auch ausdrücklich so gehandhabt wird. Die Jugendlichen erledigen

"Ämtli", helfen bei der Menüplanung, dem Einkauf und dem Kochen; ausserdem

putzen die Jugendlichen "ihre" Toiletten ein- bis zweimal pro Woche;

dabei werden sie von den Betreuungspersonen überwacht und kontrolliert. Es gilt

jedoch zu berücksichtigen, dass die in den Wohngruppen der Beschwerdeführerin

untergebrachten Jugendlichen "psychische und soziale Probleme [haben] und

Verhaltensauffälligkeiten wie beispielsweise Dissozialität, Delinquenz,

Suchtgefährdung oder Verwahrlosung [zeigen]" (Beschluss des Regierungsrats)

und "in ihrer Entwicklung gefährdet und auf Unterstützung in einem

stationären Umfeld angewiesen sind" (Betriebsbewilligung AJB). Das Konzept

der Beschwerdeführerin hält denn auch fest, dass die Jugendlichen "in

einigen Lebensbereichen noch nicht die ihrem Alter angemessenen Kompetenzen

entwickeln konnten". Weshalb auf der Grundlage des am 28. Mai 2018

genehmigten Konzepts von den Jugendlichen und den Mitarbeitenden der

Beschwerdeführerin ab dem 1. Juli 2019 ein zusätzlicher Reinigungsaufwand

verlangt wird, geht weder aus der Genehmigungsverfügung noch aus der hier

strittigen Stellenplanverfügung des AJB klar hervor. Denn bis zur Streichung

der 0,45 Stellen Hauswirtschaftliche/r Angestellte/r war diese während Jahren

bewilligt worden und wurde sie auch rückwirkend vom 1. Januar 2018 bis

zum 30. Juni 2019 bewilligt.

4.4.3

Hinzu kommt, dass die hier strittige Stelle (zumindest indirekt) der

anforderungskonformen Leistungserbringungen durch die Beschwerdeführerin dient.

Die von ihr in qualitativer und quantitativer Hinsicht zu erbringenden

Leistungen basieren auf dem vom AJB bewilligten Konzept. Diese zielen darauf

ab, die Jugendlichen bei der Entfaltung ihrer Fähigkeiten zur nachhaltigen

Lebensbewältigung zu stärken; "ihre Ressourcen werden im Alltag erprobt,

stabilisiert und gefestigt". Die vom Kanton geforderte und finanziell

unterstützte Leistungserbringung würde durch die Streichung der hier strittigen

Stelle beeinträchtigt, da die Sozialpädagoginnen und Sozialpädagogen ihren

Aufgaben gemäss Konzept nicht mehr im gleichen Umfang nachkommen könnten. Es

trifft zwar grundsätzlich zu, dass "Gespräche zwischen den Jugendlichen

und ihren Bezugspersonen (…) auch während der gemeinsamen Reinigungsarbeiten

möglich [sind]". Diese ersetzten aber die gemäss Konzept vorgesehenen

Einzel- und Gruppengespräche zu pädagogischen und therapeutischen Zwecken nicht.

Somit ist entgegen der Ansicht der Vorinstanz und des Beschwerdegegners davon

auszugehen, dass die 0,45 Stellen "Hauswirtschaftliche/r Angestellte/r"

für die gemäss genehmigtem Konzept vorgesehene Betriebsführung der

Beschwerdeführerin (auch weiterhin) notwendig ist. Daran ändert auch der

Umstand nichts, dass der Beschwerdegegner (wie bisher) 0,25 Stellen

"Hausmeister/in" bewilligte. Denn wie die Beschwerdeführerin

überzeugend darlegt, ist die dafür eingestellte Person mit anderen Arbeiten

ausgelastet und kann daneben nicht zusätzlich die anfallenden

Reinigungsarbeiten übernehmen.

Demnach ist die Stelle "Hauswirtschaftliche/r

Angestellte/r" weiterhin im Stellenplan als nicht beitragsberechtigte

Stelle beziehungsweise "weitere Stelle" im Sinn von § 15 Abs. 1 lit. a JugendheimeV aufzunehmen.

4.5 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde gutzuheissen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten dem

Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1) und ist dieser zu verpflichten, der

Beschwerdeführerin eine angemessene Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG). Die Beschwerdeführerin hat eine Honorarnote eingereicht,

worin ein Aufwand für das Beschwerdeverfahren von insgesamt Fr. 10'809.65

geltend gemacht wird. Praxisgemäss steht der obsiegenden Partei jedoch keine

volle Entschädigung zu. Vorliegend erscheint eine Parteientschädigung von

Fr. 3'000.- angemessen.

6.

Zur Rechtsmittelbelehrung des nachfolgenden Dispositivs

ist Folgendes zu erläutern: Art. 83 lit. k des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) erklärt die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten gegen Entscheide über Subventionen, auf die kein Anspruch

besteht, für unzulässig. Soweit ein Anspruch auf die Subvention, um die es hier

im Hintergrund geht, geltend gemacht wird, kann demnach die ordentliche

Beschwerde erhoben werden. Andernfalls steht nur die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide

Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen

(Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I der Verfügung der

Bildungsdirektion vom 24. Februar 2020 wird aufgehoben. In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. II der Verfügung der Bildungsdirektion vom

24. Februar 2020 werden die Rekurskosten dem Beschwerdegegner auferlegt.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II der Verfügung des Beschwerdegegners vom

5. April 2019 werden im Stellenplan für den Zeitraum vom 1. Juli 2019

bis 31. Dezember 2021 die Kosten für die Stelle "Hauswirtschaftliche/r

Angestellte/r" (F. Nr. 7.05) im Umfang von 0,45 Stellen zulasten

des Kontos Nr. 7.05 für abrechenbar erklärt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 145.-- Zustellkosten,

Fr. 3'145.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der

Beschwerdegegner wird verpflichtet, dem Beschwerdeführer für das

Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 3'000.- zu bezahlen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Sie

ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …