Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00216

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00216

Urteil

der 4. Kammer

vom 28. Mai 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Reto Häggi Furrer, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat Dübendorf, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

betreffend

Stimmrechtsbeschwerde,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss Nr. 19–386 vom 24. Oktober 2019 stimmte

der Stadtrat Dübendorf dem Projekt "Tempo-30-Zone Stägenbuck" zu und

bewilligte den Kredit für die einmaligen Ausgaben von Fr. 32'000.-. Mit

Beschluss Nr. 19–387 ebenfalls vom 24. Oktober 2019 stimmte der

Stadtrat Dübendorf dem Projekt "Tempo 30 Stadtzentrum" zu und

bewilligte einen Kredit von insgesamt Fr. 165'000.-, bestehend aus

einmaligen Ausgaben von Fr. 63'000.- und Fr. 102'000.- für zusätzliche

bauliche Massnahmen.

Erwägungen

II.

Gegen die beiden Beschlüsse vom 24. Oktober 2019

erhob A am 4. November 2019 Rekurs an den Bezirksrat Uster. Dieser wies

den Rekurs mit Beschluss vom 27. März 2020 ab.

III.

Mit Beschwerde vom 2. April 2020 an das

Verwaltungsgericht beantragte A, der Beschluss des Bezirksrats Uster vom

27.

März 2020 sei unter Entschädigungsfolgen aufzuheben und er verlangte

zudem:

"1. Ich

beantrage mittels dieser Beschwerde, für beide Projekte die aufschiebende

Wirkung zu genehmigen, da die Bautätigkeiten nicht ohne grosse Kostenfolgen

reversibel wären.

2.

Ich beantrage, die beiden

Projekte zu stoppen, da mich der Stadtrat als Stimm­berechtigten aussen

vorlässt.

3.

Ich beantrage, dass dem Stadtrat von Dübendorf, ab

Entscheid des Verwaltungsgerichts, jegliche Einrichtung/Einführung von 30-er

Zonen untersagt wird, bis die Rechtslage geklärt ist, respektive die

zuständigen Organe die notwendigen Beschlüsse gefasst haben."

Der Bezirksrat Uster verzichtete am 8. April 2020

ausdrücklich auf eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 14. April

2020.

beantragte der Stadtrat Dübendorf, die Beschwerde sei unter Entschädigungsfolgen

abzuweisen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das

Verwaltungsgericht ist für die Beurteilung von Beschwerden gegen

erstinstanzliche Rekursentscheide der Bezirksräte in Stimmrechtssachen

zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die politischen Rechte vom

1.

September 2003 [LS 161] in Verbindung mit §§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [LS 175.2, VRG]).

1.2

Mit den

beiden Beschlüssen des Beschwerdegegners vom 24. Oktober 2019 wurden nur

die Projekte "Tempo-30-Zone Stägenbuck" und "Tempo 30

Stadtzentrum" sowie die entsprechenden Kredite bewilligt, weshalb im

Rekurs- und Beschwerdeverfahren nicht über zukünftige Festsetzungen von

Tempo-30-Zonen geurteilt werden kann. Soweit der Beschwerdeführer beantragt,

dem Beschwerdegegner sei ab Entscheid des Verwaltungsgerichts bis zur Klärung

der Rechtslage "jegliche Einrichtung/Einführung von 30-er Zonen" zu

untersagen, ist deshalb auf die Beschwerde nicht einzutreten (vgl. Martin

Bertschi in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

Vorbemerkungen zu § 19–28a N. 45; VGr, 6. September 2018,

VB.2017.00193, E. 1.3.1).

1.3

Mit

Stimmrechtsbeschwerde können nur unmittelbare Verletzungen des Stimm- und

Wahlrechts gerügt werden (Jürg Bosshart/Martin Bertschi, Kommentar VRG,

§ 19 N. 64 [mit Hinweis], auch zum Folgenden). Nicht dazu gehören

Vorschriften betreffend die Organisation und das Verfahren anderer staatlicher

Organe als des Volks, wie zum Beispiel eines Gemeindeparlaments.

Die Rüge des Beschwerdeführers, die Beschlüsse des

Beschwerdegegners vom 24. Oktober 2019 würden dem Verhältnismässigkeitsprinzip

widersprechen, ist damit unzulässig. Dasselbe gilt für die Rüge des

Beschwerdeführers, die beiden Beschlüsse vom 24. Oktober 2019 würden der

Motion Theo Johner "Tempo 30 auf Quartiererschliessungsstrassen"

widersprechen, da mit dieser unter anderem eine Volksabstimmung über die

Errichtung von zukünftigen Tempo-30-Zonen verlangt worden sei, was auch der

Beschwerdegegner anerkannt habe. Mit dieser Rüge wird die Verletzung einer

Vorschrift betreffend das parlamentarische Verfahren des Dübendorfer

Gemeinderats gerügt. Ob und wie die entsprechende Motion für den Beschwerdegegner

Bindungswirkungen entfaltete, kann deshalb im vorliegenden Verfahren nicht

geprüft werden (vgl. § 34 f. des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015

[LS 131.1]; Art. 31 der Gemeindeordnung der Stadt Dübendorf vom

5.

Juni 2005 [GO, GS 100.1]; Art. 46 f. der

Geschäftsordnung des Gemeinderats [der Stadt Dübendorf] vom 5. März 2018

[GS 101.1]).

1.4

Da die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist im Übrigen auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Der Beschwerde kommt von Gesetzes wegen aufschiebende

Wirkung zu, es sei denn, es wurde aus besonderen Gründen eine gegenteilige

Anordnung getroffen (§ 55 in Verbindung mit § 25 Abs. 1 und 3 VRG). Weil vorliegend keine solche erfolgte, war das diesbezüglich gestellte

Gesuch des Beschwerdeführers von vornherein gegenstandslos.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer bringt vor, die beiden Beschlüsse würden den Willen der

Dübendorfer Stimmberechtigten missachten, da diese bereits in den Jahren 2004

und 2014 die Einführung von Tempo-30-Zonen abgelehnt hätten.

3.2

Eine

Behörde kann nach Ablehnung einer Finanzvorlage in einer Volksabstimmung ein

neues, in finanzieller Hinsicht reduziertes Projekt ausarbeiten und der nach

dem neuen Kreditbetrag zuständigen Instanz unterbreiten (BGE 112 Ia 47 E. 4.a,

auch zum Folgenden). Ein solches Vorgehen stellt grundsätzlich keinen Verstoss

gegen den Volkswillen (und damit die Garantie der politischen Rechte) oder eine

Umgehung des Finanzreferendums dar (vgl. Yvo Hangartner/Andreas Kley, Die

demokratischen Rechte in Bund und Kantonen der Schweizerischen Eidgenossenschaft,

Zürich 2000, N. 355). Eine durch das Volk abgelehnte Vorlage entfaltet

keine rechtliche Wirkung für die Zukunft, insbesondere da es nicht möglich ist,

die Gründe zu kennen, die die Mehrheit der Wählerinnen und Wähler veranlasst haben,

die Vorlage abzulehnen (BGE 101 Ia 583 E. 4.a).

3.3

Die

Stimmberechtigten von Dübendorf haben 2004 in einer Volksabstimmung einen

Kredit von 1,2 Millionen Franken für die flächendeckende Einführung von Tempo

30.

auf allen Quartierstrassen und 2013 die Volksinitiative "Tempo 50/30

für Dübendorf", welche auf verkehrsorientierten Strassen Tempo 50 und auf

siedlungsorientierten Strassen in Wohnquartieren sowie in Aussenwachten und in

der Nähe von Schulhäusern und Kindergärten Tempo 30 festschreiben wollte,

abgelehnt (NZZ vom 27. Januar 2004, S. 50 [abrufbar unter https://www.nzz.ch/article9D9IY-1.206479]).

Deshalb entschied sich der Beschwerdegegner dafür, in Zukunft die selektive

Einführung von Tempo 30 bzw. den Bau verkehrsberuhigender Massnahmen in

Gebieten mit erhöhtem Schutzbedürfnis oder zur Reduktion der Lärmbelastung zu

prüfen, was zur Einführung von je einer Tempo-30-Zone im Birchlenquartier und

in Hermikon führte. In Fortsetzung dieser Politik hat der Beschwerdegegner am

24.

Oktober 2019 die Errichtung je einer Tempo-30-Zone im Stadtzentrum von

Dübendorf und im Quartier Stägenbuck beschlossen.

3.4

Die

ablehnenden Volksentscheide aus den Jahren 2004 und 2013 verbieten es dem

Beschwerdegegner nicht, punktuell Tempo-30-Zonen zu errichten. Damit verstiess

der Beschwerdegegner mit seinen Beschlüssen vom 24. Oktober 2019 nicht

gegen den Willen der Dübendorfer Stimmberechtigten.

4.

4.1

Dauernde

Verkehrsanordnungen auf Gemeindestrassen verfügt nach § 4 Abs. 2

Satz 1 der Kantonalen Signalisationsverordnung vom 21. November 2001

(LS 741.2) die Kantonspolizei auf Antrag der zuständigen Gemeindebehörde;

zuständig für diesen Antrag ist hier der Stadtrat (Art. 34 Abs. 1 Ziff. 1

GO). Davon zu unterscheiden ist die Frage, wer für die Kreditbewilligung

zuständig ist, soweit – wie hier – mit einer entsprechenden Verkehrsanordnung

auch noch bauliche Massnahmen verbunden sind.

Der Beschwerdeführer wirft dem Beschwerdegegner in diesem

Zusammenhang vor, durch die etappierte Einführung von Tempo-30-Zonen

("Salamitaktik") würde die Zuständigkeit zur Krediterteilung vom Volk

auf die Exekutive verschoben. Damit rügt er sinngemäss eine Umgehung des

Finanzreferendums und eine Verletzung des Grundsatzes der Einheit der Materie.

4.2

Aus dem

Anspruch auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe nach

Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (SR 101) wird

der Grundsatz der Einheit der Materie abgeleitet. Im Bereich des

Finanzreferendums folgt daraus, dass sich eine Finanzvorlage nicht auf mehrere

Gegenstände beziehen darf, es sei denn, dass mehrere Ausgaben sich gegenseitig

bedingen oder aber einem gemeinsamen Zweck dienen, der zwischen ihnen eine enge

sachliche Verbindung schafft (BGE 118 Ia 184 E. 3.b, auch zum Folgenden).

Auf der anderen Seite darf ein Gegenstand, der ein Ganzes bildet, nicht

künstlich in Teilstücke aufgeteilt werden, welche je einzeln dem Referendum

nicht unterstehen, mit dem Ziel, den Gegenstand dem Referendum zu entziehen

(zum Ganzen Andreas Auer, Staatsrecht der Kantone, Bern 2016, N 1156). Im

Strassenbau wird eine ungeteilte Vorlage verlangt, wenn die einzelnen

Strassenstücke weitgehend nutzlos wären, sofern die Gesamtanlage nicht

fertiggestellt würde. Dagegen sind getrennte Vorlagen zuzulassen, wenn die

einzelnen Etappen in sich geschlossene, selbständig sinnvolle und nutzbare

Anlagen darstellen (BGE 112 Ia 221 E. 2.b.bb; BGE 105 Ia 80 E. 7.c).

Im Rahmen dieser Kriterien entscheidet sich die Frage, ob eine einheitliche

Vorlage bejaht werden kann, aufgrund der konkreten Umstände des Einzelfalls

(BGE 118 Ia 184 E. 3.b).

4.3

Mit der

Einführung der beiden Tempo-30-Zonen "Stägebuck" und

"Zentrum" wollte der Beschwerdegegner zur Verwirklichung der Ziele

des Gesamtverkehrskonzepts beitragen. Mit dem Gesamtverkehrskonzept hatte sich

der Beschwerdegegner das Ziel gesetzt, in Dübendorf die Nutzung des

öffentlichen Verkehrs, des Velo- sowie des Fussgängerverkehrs zu fördern und

die Bevölkerung nach Möglichkeit vor der weiteren Zunahme der negativen Einflüsse

des Verkehrs zu schützen. Dafür sei unter anderem eine Reduktion respektive

Fernhaltung des motorisierten Durchgangverkehrs auf den Gemeindestrassen und

eine siedlungsverträgliche Abwicklung des Verkehrs anzustreben. Die Einführung

von Tempo-30-Zonen als Mittel, um diese Ziele zu erreichen, wurde dabei nur am

Rand und vor allem als Wunsch aus der Bevölkerung thematisiert. Aus den

Beschlüssen des Beschwerdegegners ergibt sich denn auch, dass es sich

(jedenfalls vorläufig) nur um eine punktuelle Einführung von Tempo-30-Zonen

handelt.

Damit sind die streitgegenständlichen Beschlüsse des

Beschwerdegegners vom 24. Oktober 2019 nicht Teil eines Gesamtprojekts zur

(flächendeckenden) Einführung von Tempo-30-Zonen, welches aufgrund der höheren

Kreditsumme gegebenenfalls die Zustimmung des Gemeinderats bzw. der

Stimmberechtigten verlangt hätte. Vielmehr beschloss der Beschwerdegegner am

24.

Oktober 2019 zwei einzelne, voneinander unabhängige Massnahmen, mit

welchen – neben vielen anderen – die Ziele des Gesamtverkehrsprojekts erreicht

werden sollen.

Der Beschwerdegegner ist aufgrund der Ausgabenhöhe zur

Bewilligung der Kredite für die baulichen Massnahmen im Zusammenhang mit der

Einführung der beiden Tempo-30-Zonen berechtigt (vgl. Art. 5, 30 und 38 GO).

Dieses Vorgehen verletzt nach dem Gesagten nicht den Anspruch des

Beschwerdeführers auf freie Willensbildung und unverfälschte Stimmabgabe.

An diesem Schluss ändert schliesslich auch der Umstand

nichts, dass der Beschwerdegegner als Folge der Motion Theo Johner einen Kredit

für die Erarbeitung eines flächendeckenden Tempo-30-Konzepts für die Stadt

Dübendorf bewilligte und auf der Grundlage des daraus resultierenden Berichts

vom 30. Oktober 2019 die Einführung weitere Tempo-30-Zonen verteilt über

die nächsten sechs Jahre vorschlug. Dabei handelt es sich um neue politische

Geschäfte, welche im vorliegenden Verfahren nicht zu berücksichtigen sind.

5.

Nach dem Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen, soweit

darauf eingetreten wird.

6.

6.1

Gestützt

auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die

Kosten des vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen.

6.2

Ausgangsgemäss

ist dem Beschwerdeführer keine Parteientschädigung zuzusprechen.

6.3

Der

Beschwerdegegner ersucht um Ausrichtung einer Parteientschädigung. Dem

Gemeinwesen steht indes gestützt auf § 17 Abs. 2 lit. a VRG in der Regel keine

Parteientschädigung zu, da die Erhebung und Beantwortung von Rechtsmitteln zu

den angestammten Aufgaben des Gemeinwesens bzw. zur üblichen Amtstätigkeit

gehört. Zudem beschlagen die Streitsachen meist Rechtsgebiete, in denen das

Gemeinwesen über Fachkenntnisse verfügt und somit gegenüber den beteiligten

Privaten einen Wissensvorsprung aufweist (VGr, 26. Juni 2012, VB.2012.00201, E.

7.3; Plüss, § 17 N. 51 mit Hinweisen).

Folglich ist dem Beschwerdegegner keine

Parteientschädigung zuzusprechen.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde ist abzuweisen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'095.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Parteientschädigungen

werden nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes (SR 173.110) erhoben werden.

Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht,

1000.

Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …