Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00252

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

2. Abteilung

VB.2020.00252

Urteil

der 2. Kammer

vom 2. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Andreas Frei (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Elisabeth Trachsel,

Verwaltungsrichterin Viviane Sobotich, Gerichtsschreiber Felix Blocher.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführer,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

hat

sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Der 1980 geborene kosovarische Staatsangehörige A reiste

im Juli 1996 in die Schweiz ein, wo ihm im Folgemonat eine

Niederlassungsbewilligung zum Verbleib bei seinen hier aufenthaltsberechtigten

Eltern erteilt wurde.

Seit dem 5. Oktober 2012 ist er in zweiter Ehe mit

der Landsfrau C verheiratet, welche er am 4. Dezember 2012 in die Schweiz

nachzog. Während die Ehegattin über eine Aufenthaltsbewilligung verfügt,

verfügen die gemeinsamen Töchter D (geboren 2015) und E (geboren 2018) jeweils

über eine Niederlassungsbewilligung.

A musste bereits vor dem Nachzug seiner Ehefrau von der

Sozialhilfe unterstützt werden, weshalb ihm das Migrationsamt am 16. März

2018 den Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung androhte, sollte sich die

Familie inskünftig nicht von der Sozialhilfe lösen können. Bis zum 30. April

2019 summierten sich die von der Familie bezogenen Sozialhilfeleistungen auf

rund Fr. 325'000.-, worauf das Migrationsamt am 22. Oktober 2019 die

Niederlassungsbewilligung von A im Sinn einer Rückstufung widerrief und durch

eine Aufenthaltsbewilligung ersetzte. Zugleich knüpfte sie zukünftige

Bewilligungsverlängerungen an die Bedingung, dass A ein Arbeitspensum von

mindestens 80 % aufnehme, Arbeitssuchbemühungen nachweise und sich von der

Sozialhilfe ablöse. Die Wiedererteilung einer Niederlassungsbewilligung wurde

für die nächsten fünf Jahre ausgeschlossen.

Erwägungen

II.

Den hiergegen erhobenen Rekurs hiess die Sicherheitsdirektion

am 5. März 2020 insoweit gut, als dass sie für künftige

Bewilligungsverlängerungen nur noch eine teilweise Ablösung von der Sozialhilfe

für erforderlich hielt. Ansonsten bestätigte sie den vorinstanzlichen Entscheid

und die vom Migrationsamt definierten Bedingungen.

III.

Mit Beschwerde vom 24. April 2020 liess A dem

Verwaltungsgericht beantragen, es sei der vorinstanzliche Rekursentscheid

aufzuheben und ihm die Niederlassungsbewilligung zu belassen. Weiter sei ihm

die unentgeltliche Prozessführung zu bewilligen, seine Rechtsvertreterin als

unentgeltliche Rechtsbeiständin zu bestellen und ihm eine Parteientschädigung

zuzusprechen.

Am 7. Mai 2020 liess A einen Arztbericht von Pract.

Med. F nachreichen, wonach er an einem … in mehreren Segmenten leide und

deshalb schwere körperliche Arbeit meiden solle, eine leichte, wechselbelastete

Tätigkeit jedoch gut möglich sei. Am 10. Juni 2020 gab A dem

Verwaltungsgericht bekannt, sich aufgrund der erwähnten Beschwerden inzwischen

bei der IV angemeldet zu haben.

Mit Präsidialverfügung vom 29. September 2020 setzte

das Verwaltungsgericht A eine Frist zur Einreichung seiner IV-Akten an, unter

Hinweis auf seine Mitwirkungspflicht bei der Sachverhaltserstellung und

allfälligen Säumnisfolgen einer unzureichenden Mitwirkung. Zudem wurde er dazu

aufgefordert, zeitnah über den Stand des IV-Verfahrens zu informieren. Die

Frist wurde auf Antrag seiner Rechtsvertretung vom 28. Oktober 2020 bis

zum 2. Dezember 2020 verlängert.

Mit Eingabe vom 17. November 2020 liess A dem

Verwaltungsgericht unter Beilage des entsprechenden Entscheids mitteilen, dass

die IV-Stelle sein Leistungsbegehren am 19. Oktober 2020 mangels

langandauernder Arbeitsunfähigkeit abgelehnt hatte. Zugleich legte er ein

ärztliches Zeugnis vom 21. September 2020 bei, welches dem

Beschwerdeführer bis zum 26. November 2020 eine 50%ige Arbeitsunfähigkeit

attestierte. Weiter reichte er Lohnbelege, Budgets der Sozialhilfe,

Bewerbungsschreiben und eine weitere ärztliche Bestätigung vom 18. September

2020.

ein, wonach er aktuell wegen körperlicher und psychischer Beschwerden

keiner Arbeit nachgehen könne.

Während sich das Migrationsamt weder zur Beschwerde noch

zu den nachgereichten Unterlagen vernehmen liess, verzichtete die

Sicherheitsdirektion auf Vernehmlassung.

Die Kammer erwägt:

1.

Mit der Beschwerde an das Verwaltungsgericht können

Rechtsverletzungen einschliesslich Ermessensmissbrauch, Ermessensüberschreitung

oder Ermessensunterschreitung und die unrichtige oder ungenügende Feststellung

des Sachverhalts gerügt werden (§ 20 in Verbindung mit § 50 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG]).

2.

2.1

Gemäss

Art. 63 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom 16. Dezember

2005.

(AIG) kann die Niederlassungsbewilligung einer ausländischen Person

widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die Integrationskriterien

nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind (Rückstufung). Die erwähnten

Neuregelungen von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG wurden mit der

Revision des AuG und dessen Umbenennung zum AIG (Änderung vom 16. Dezember

2016; AS 2017 6521, 2018 3171; Bundesblatt

[BBl] 2013 2397, 2016 2821) neu ins Gesetz eingefügt und per

1.

Januar 2019 in Kraft gesetzt. Mangels übergangsrechtlicher Regelung

bestimmt sich das Übergangsrecht nach allgemeinen Grundsätzen bzw. in analoger

Dispositiv

Anwendung von Art. 126 AIG. Bei Widerrufsgründen ist demnach grundsätzlich

weiterhin auf den Zeitpunkt abzustellen, in welchem der betroffene Ausländer

von der Einleitung des zum Bewilligungswiderruf führenden Verfahrens in

Kenntnis gesetzt wurde (vgl. BGr, 11. November 2010, 2C_445/2010, E. 2

und BGr, 27. Mai 2010, 2C_837/2009, E. 1). Dies muss auch für

nichtaufenthaltsbeendende Bewilligungswiderrufe im Rahmen neurechtlicher

Rückstufungen gelten.

2.2 Dem

Beschwerdeführer wurde mit migrationsamtlichen Schreiben vom 12. September

2019 die Rückstufung seiner Bewilligung in Aussicht gestellt. Auf das

vorliegende Verfahren finden damit unbestrittenermassen bereits die

neurechtlichen Bestimmungen von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit

Art. 58a AIG sowie die dazugehörigen Ausführungsbestimmungen Anwendung.

3.

3.1 Zweck der

neuen Bestimmung von Art. 63 Abs. 2 AIG ist es, integrationsunwillige

bzw. desintegrierte niedergelassene Ausländer an ihre Integrationsverpflichtung

zu erinnern, namentlich auch durch den Abschluss entsprechender

Integrationsvereinbarungen (vgl. hierzu den Bericht der Staatspolitischen

Kommission des Nationalrats vom 29. August 2014 zur parlamentarischen

Initiative 08.406 "Rückstufung eines niedergelassenen integrationsunwilligen

Ausländers zum Jahresaufenthalter" und die hierzu geführte parlamentarische

Debatte). Entsprechend ist die Rückstufung auch mit einer

Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung nach Art. 58b AIG zu

verbinden, sofern nicht in der Rückstufungsverfügung selbst die nichterfüllten

Integrationskriterien und die Bedingungen für den weiteren Verbleib in der

Schweiz festgehalten werden (Art. 62a der Verordnung über Zulassung,

Aufenthalt und Erwerbstätigkeit [VZAE]). Bezweckt wurde mithin eine

Verschärfung der Rechtslage für Niederlassungsberechtigte, denen zwar aus

migrationsrechtlicher Sicht ein gewisses Fehlverhalten vorzuwerfen ist, denen

gegenüber sich ein Widerruf mit Wegweisung aber (noch) als unzulässig erweist.

Nicht gewollt durch den Gesetzgeber war die Schaffung einer milderen

Alternativmassnahme für Niederlassungsberechtigte, deren

Niederlassungsbewilligung bereits unter Art. 63 Abs. 1 AIG (damals

noch AuG) widerrufen und die aus der Schweiz weggewiesen werden konnten (vgl.

zum Ganzen VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3 [zur

Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]; vgl. für die Auffassung der

obsiegenden Parlamentsmehrheit auch Amtliches Bulletin der Bundesversammlung,

Ständerat [Amtl. Bull. S] 2016, S. 969, Votum Engler, 4. Absatz).

Die Rückstufung ist deshalb

nicht etwa als mildere Massnahme anstelle einer aufenthaltsbeendenden Massnahme

zu sehen, sondern stellt (im Sinn einer Verschärfung des bisherigen Rechts)

eine Erweiterung der Handlungsmöglichkeiten gegenüber integrationsunwilligen

Niedergelassenen dar, welche noch keinen Widerrufsgrund erfüllen oder bei

welchen der Widerruf bereits nach bisherigem Recht unverhältnismässig gewesen

wäre (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.2 [zur

Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]; vgl. auch – allerdings ohne

Auseinandersetzung mit der Gesetzgebungsgeschichte und der jüngsten

bundesgerichtlichen Rechtsprechung – VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768,

E. 3.3 [nicht rechtskräftig], wo die Rückstufung zwar als mildere

Massnahme bezeichnet wurde, jedoch ebenfalls nur in Betracht gezogen wurde,

wenn eine Wegweisung unverhältnismässig gewesen wäre; vgl. zudem Barbara von

Rütte, Rechtsentwicklungen in der Schweiz, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.],

Jahrbuch für Migrationsrecht 2016/2017, Bern 2017, S. 475 ff.,

480, wonach mit der Neuregelung der Entzug der Niederlassungsbewilligung erleichtert

werden sollte; vgl. auch Weisungen und Erläuterungen des Staatssekretariats für

Migration [SEM] zum Ausländerbereich [Weisungen AIG], Bern Oktober 2013

[aktualisiert am 1. November 2019], Ziff. 8.3.3.2; a.M. offenbar Marc

Spescha in: Marc Spescha [Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich

2013, Art. 63 AIG N 23). Entsprechend verweist Art. 63

Abs. 2 AIG auch nicht auf die Widerrufsgründe von Art. 63 Abs. 1

AIG, sondern auf die Integrationskriterien von Art. 58a AIG und schliesst

das Bundesgericht eine Rückstufung gemäss "dem klaren

Gesetzeswortlaut" aus, wenn "(andere) Widerrufsgründe" als die

(blosse) Nichterfüllung der Integrationskriterien gesetzt wurden (Urteil des

Bundesgerichts vom 10. Februar 2020 [2C_782/2019], Erw. 3.3.4; vgl.

auch Urteile des Bundesgerichts vom 5. September 2019 [2C_450/2019],

Erw. 5.3, und vom 15. Januar 2020 [2C_945/2019], Erw. 3.3.3;

vgl. auch den erläuternden Bericht des SEM vom 7. November 2017 zu

Art. 62a VZAE bzw. den Änderungen der VZAE [abrufbar unter www.sem.admin.ch]).

Demzufolge schliesst das Bundesgericht eine Rückstufung aus, wenn bereits nach

bisherigem Recht ein Widerruf mit Wegweisung zulässig war.

Ist im konkreten Einzelfall der Widerruf der Niederlassungsbewilligung

mit Wegweisung zulässig, kann der oder die Betroffene demnach nicht geltend

machen, die ebenfalls zulässige Rückstufung genüge und sei als mildere

Massnahme anstelle des Widerrufs mit Wegweisung auszusprechen. Die Rückstufung

fällt damit von vornherein ausser Betracht, wo nach bisheriger Rechtslage

bereits ein Bewilligungsentzug samt Wegweisung zulässig ge­wesen wäre (vgl.

auch BGr vom 10. Februar 2020, 2C_782/2019, E. 3.3.4; Weisungen AIG,

Ziff. 8.3.3.2). Damit ist vorab immer zu prüfen, ob ein

(aufenthaltsbeendender) Bewilligungswiderruf nach Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG begründet und verhältnismässig wäre. Erst wenn dies zu verneinen ist, ist

die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der Rückstufung zu erörtern.

3.2 Die

Vorinstanz hat die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers aufgrund von

dessen jahrelangen Sozialhilfeabhängigkeit widerrufen, unter gleichzeitiger

Erteilung einer Aufenthaltsbewilligung (Rückstufung). Der Beschwerdeführer

macht vor Verwaltungsgericht hiergegen geltend, dass eine Rückstufung aufgrund

von Integrationsdefiziten bzw. Sozialhilfeabhängigkeit nicht leichtfertig zu

verfügen und nur dort in Betracht zu ziehen sei, wo auch ein Widerruf der

Niederlassungsbewilligung samt Wegweisung aus der Schweiz ernsthaft in Betracht

fallen würde. Nach (im dargelegten Sinn unzutreffender) Ansicht des

Beschwerdeführers (und auch der Vorinstanz) würde die Rückstufung demnach eine

mildere Massnahme zu den bereits altrechtlich möglichen (aufenthaltsbeendenden)

Widerrufsgründen von Art. 63 Abs. 1 AIG darstellen. Er und seine

Ehefrau seien als Einheit zu betrachten. Der Ehefrau könne die

Sozialhilfeabhängigkeit der Familie aufgrund mehrerer Fehlgeburten,

Betreuungspflichten gegenüber ihrer erst zweijährigen und an Entwicklungsdefiziten

leidenden Tochter sowie eigenen gesundheitlichen Beeinträchtigungen nicht

vorgeworfen werden. Die gesundheitlich schwierige Lage der Familie und

Ausbildungsdefizite sollen wiederum dafür verantwortlich sein, dass der

Beschwerdeführer bislang weder einem Vollzeiterwerb nachgeht noch ein

existenzsicherndes Einkommen zu erzielen vermag. Es sei jedoch eine

kontinuierliche Verbesserung der finanziellen Lage erreicht worden, nachdem der

Beschwerdeführer zwischenzeitlich eine weitere Arbeitsstelle angetreten und nun

mit einem Arbeitspensum von rund 65 % derzeit einen durchschnittlichen

Verdienst von Fr. 2'596.40 zu erzielen vermöge. Er bemühe sich weiterhin

um eine Pensumserhöhung und lebe bereits seit Jahrzehnten in der Schweiz.

Angesichts seines langjährigen Aufenthalts in der Schweiz, der positiven

Entwicklung der finanziellen Verhältnisse und der schwierigen Umstände

erscheine die Rückstufung unverhältnismässig und wäre nach Ansicht des

Beschwerdeführers eine blosse Verwarnung hinreichend gewesen. Mit Eingabe vom

17. November 2020 gab der Beschwerdeführer an, trotz seiner

gesundheitlichen Beschwerden weiterhin im Stundenlohn erwerbstätig zu sein,

sich um eine Pensumserhöhung zu bemühen und seine Steuerungsmöglichkeiten

vollständig auszuschöpfen. Überdies verwies er auf die allgemein schwierige

Lage aufgrund der Coronavirus-Pandemie.

3.3 Da nach

dargelegter Bundesgerichtspraxis und ratio legis die Rückstufung nur in

Betracht zu ziehen ist, wenn ein aufenthaltsbeendender Bewilligungswiderruf im

Sinn von Art. 63 Abs. 1 AIG unbegründet oder unverhältnismässig wäre,

ist nachfolgend zunächst die Begründetheit und Verhältnismässigkeit eines

aufenthaltsbeendenden Widerrufs wegen dauerhaftem und erheblichem

Sozialhilfebezugs im Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG zu

erörtern (nachfolgend E. 4). Soweit dieser Widerrufsgrund nicht erfüllt

ist oder eine Wegweisung unverhältnismässig erscheint, ist die Begründetheit

und Verhältnismässigkeit der verfügten Rückstufung zu prüfen (nachfolgend E. 5

und 6).

4.

4.1 Nach Art. 63

Abs. 1 lit. c AIG kann eine Niederlassungsbewilligung widerrufen

werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer dauerhaft und in erheblichem

Mass auf Sozialhilfe angewiesen ist. Praxisgemäss rechtfertigt sich der

Widerruf der Niederlassungsbewilligung wegen dauerhafter und erheblicher

Fürsorgeabhängigkeit bei einem Sozialhilfebezug von mehr als Fr. 80'000.-

während mindestens zwei bis drei Jahren, sofern der Widerruf auch

verhältnismässig erscheint, wobei vor allem das Verschulden an der Situation

und die bisherige Verweildauer im Land zu berücksichtigen sind. Zudem ist eine

konkrete Gefahr der künftigen Sozialhilfeabhängigkeit erforderlich. Dazu ist

die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht abzuwägen (vgl. Weisungen

AIG, Ziff. 8.3.2.4; vgl. auch BGE 123 II 529 E. 4; BGr, 20. Juni

2013, 2C_1228/2012, E. 2.2; BGr, 18. Februar 2013, 2C_958/2011, E. 2.3).

4.2 Der

Beschwerdeführer und dessen Familie mussten seit Dezember 1997 immer wieder von

der Sozialhilfe unterstützt werden. Bis Ende April 2019 summierten sich die von

der Familie bezogenen Unterstützungsleistungen auf über Fr. 325'000.-.

Davon entfielen rund Fr. 223'000.- auf den Beschwerdeführer selbst und die

restlichen Bezüge auf Leistungen zugunsten seiner Ehefrau und seiner Kinder. Bis

heute konnte sich die Familie nicht vollständig und dauerhaft von der

Sozialhilfe lösen.

Umfang und Dauer des bisherigen

Sozialhilfebezugs des Beschwerdeführers würden selbst unter Ausblendung der

Sozialhilfebezüge seiner Familienangehörigen ohne Weiteres ausreichen, den

(aufenthaltsbeendenden) Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit c AIG

zu setzen. Sodann kann dem Beschwerdeführer aufgrund der langjährigen

Sozialhilfeabhängigkeit der Familie, seinem nach wie vor nicht

existenzsichernden Erwerbseinkommen und seinem erst unter dem Druck des

ausländerrechtlichen Verfahrens ausgeweiteten Arbeitspensum auch keine gute

Prognose gestellt werden. Jedoch ist bereits aufgrund der langjährigen

Landesanwesenheit des Beschwerdeführers und dessen familiären Beziehungen

unstrittig und offenkundig, dass seine Wegweisung aus der Schweiz unabhängig

von der Schuldhaftigkeit des bisherigen Sozialhilfebezugs derzeit

unverhältnismässig wäre. Ein Bewilligungswiderruf im Sinn von Art. 63 Abs. 1

lit. c AIG wurde deshalb auch von den Vorinstanzen nicht in Betracht

gezogen. Es bleibt somit die Begründetheit und Verhältnismässigkeit der

verfügten Rückstufung zu prüfen.

5.

5.1 Laut Art. 63

Abs. 2 in Verbindung mit Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG kann

unter anderem eine mangelhafte Teilnahme am Wirtschaftsleben einen

Rückstufungsgrund bilden. Gemäss Art. 77e Abs. 1 VZAE nimmt eine

Person am Wirtschaftsleben teil, wenn sie die Lebenshaltungskosten und

Unterhaltsverpflichtungen durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen Dritter deckt,

auf die ein Rechtsanspruch besteht. Ob und inwieweit die betroffene Person ein

Verschulden an ihrer fehlenden wirtschaftlichen Integration bzw. der hieraus

regelmässig resultierenden Sozialhilfebedürftigkeit trifft, beschlägt nicht die

Frage des Widerrufsgrundes, sondern die Verhältnismässigkeitsprüfung (vgl.

hierzu in Bezug auf den aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund der

Sozialhilfeabhängigkeit BGr vom 16. November 2018, 2C_13/2018, E. 3.2

und 3.4).

5.2 Der

derzeit lediglich in einem Teilzeitpensum tätige Beschwerdeführer geht seit

Jahren keiner existenzsichernden Erwerbstätigkeit nach, weshalb er und seine

Familie ergänzend auf Sozialhilfe angewiesen sind. Wie bereits dargelegt wurde,

würden Umfang und Dauer des bisherigen Sozialhilfebezugs sogar zur Bejahung

eines aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrunds ausreichen, wenngleich eine

Wegweisung derzeit unverhältnismässig wäre. Deshalb muss a maiore ad minus erst

recht der Rückstufungsgrund der mangelhaften Teilnahme am Wirtschaftsleben im

Sinn von Art. 63 Abs. 2 in Verbindung mit 58a Abs. 1 lit. d

AIG und Art. 77e Abs. 1 VZAE bejaht werden.

6.

6.1

6.1.1

Wie jede behördliche Massnahme muss auch die Rückstufung verhältnismässig

sein (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung [BV] und Art. 96 AIG).

Dementsprechend ist zu prüfen, ob es im vorliegenden Fall verhältnismässig war,

die Niederlassungsbewilligung des Beschwerdeführers zu widerrufen und ihm

stattdessen eine Aufenthaltsbewilligung zu erteilen. Mithin ist die Eignung und

Erforderlichkeit der Rückstufung zu prüfen und sind die entgegenstehenden

öffentlichen und privaten Interessen gegeneinander abzuwägen.

6.1.2

Im Rahmen der Eignungsprüfung ist insbesondere dem Verschulden am

Integrationsdefizit Rechnung zu tragen, da unverschuldete Integrationsdefizite

dem Betroffenen nicht vorzuwerfen sind und bei fehlender Integrationsfähigkeit

eine Rückstufung auch keine Verhaltensänderung bewirken könnte, mithin eine ungeeignete

Massnahme darstellen würde. Hierbei darf grundsätzlich das Verhalten während des

gesamten Aufenthalts in der Schweiz berücksichtigt werden – und nicht bloss

dasjenige seit Inkrafttreten von Art. 63 Abs. 2 und Art. 58a AIG

am 1. Januar 2019 (vgl. VGr, 11. November 2020, VB.2020.00634, E. 3.3

[zur Publikation vorgesehen, nicht rechtskräftig]). Ein schuldhafter

Sozialhilfebezug wurde bereits altrechtlich (sowohl im Ausländer- als auch im

Sozialhilferecht) missbilligt, weshalb sich Betroffene auch nicht darauf

berufen können, ihr Verhalten an der früheren Rechtslage ausgerichtet zu haben und

nun durch die Gesetzesänderung überrascht worden zu sein (für eine

zurückhaltende Anwendung jedoch Anne Kneer/Benjamin Schindler, Schutz des

Kontinuitätsvertrauens in die Rechtsordnung bei Rückstufung und Widerruf der

Niederlassungsbewilligung, in: Alberto Achermann et al. [Hrsg.], Jahrbuch für

Migration 2020, Bern 2020, S. 35 ff.).

6.1.3

Gemäss Art. 58a Abs. 2 AIG ist aber der Situation von Personen,

welche die Integrationskriterien von Art. 58a Abs. 1 lit. c und

d AIG aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder anderen gewichtigen

persönlichen Umständen nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen

können, angemessen Rechnung zu tragen. In Art. 77f VZAE ist eine

Abweichung von diesen Integrationskriterien möglich, wenn die Ausländerin oder

der Ausländer sie nicht oder nur unter erschwerten Bedingungen erfüllen kann

aufgrund: einer körperlichen, geistigen oder psychischen Behinderung (lit. a);

einer schweren oder lang andauernden Krankheit (lit. b); anderer gewichtiger

persönlicher Umstände, namentlich wegen einer ausgeprägte Lern-, Lese- oder

Schreibschwäche, wegen Erwerbsarmut oder der Wahrnehmung von Betreuungsaufgaben

(lit. c; vgl. dazu auch die Kommentierung des Artikels im erläuternden

Bericht des SEM zu den Änderungen der VZAE vom 7. November 2017, S. 22 f.

[abrufbar unter www.sem.admin.ch]).

6.1.4

Die Rückstufung erscheint erforderlich, wenn kein milderes Mittel

gleichermassen geeignet erscheint, eine Verhaltensänderung herbeizuführen. Als

milderes Mittel kommt namentlich eine blosse Verwarnung im Sinn von Art. 96

Abs. 2 AIG in Betracht. Die Rückstufung und die Androhung einer Verwarnung

lassen sich allerdings nicht ohne Weiteres in eine Stufenfolge bringen, da die

Androhung eines Bewilligungswiderrufs mit Wegweisung keine Vorstufe der

Rückstufung bildet und gemäss Art. 96 Abs. 2 AIG zudem nur angedroht

werden kann, wo aufenthaltsbeendende Widerrufsgründe nach Art. 63

Abs. 1 AIG zwar begründet, aber noch nicht angemessen erscheinen. Im

Gegensatz dazu ist eine Rückstufung bereits bei Integrationsdefiziten möglich,

welche noch keinen aufenthaltsbeendenden Widerrufsgrund begründen würden. Die

Rückstufung unterliegt damit geringeren Anordnungshürden als die

Wegweisungsandrohung, weshalb sie nur bedingt als die härtere Massnahme

betrachtet werden kann. Da es sich bei der Rückstufung um eine eigenständige

ausländerrechtliche Massnahme handelt und mit der Rückstufung auch noch keine

Wegweisung angedroht wird, ist es zudem denkbar, die Rückstufung neben der Androhung

einer Wegweisung anzudrohen.

6.1.5

Hinsichtlich des privaten Interesses einer

niederlassungsberechtigten Person, nicht im Sinne von Art. 63 Abs. 2

AIG auf eine Aufenthaltsbewilligung zurückgestuft zu werden, ist zu

berücksichtigen, dass mit einer Rückstufung keine unmittelbaren Entfernungs-

oder Fernhaltemassnahmen einhergehen. Entsprechend werden durch eine

Rückstufung auch die grundrechtlichen Ansprüche des oder der Zurückgestuften

auf Achtung des Privatlebens und auf Achtung des Familienlebens (Art. 8 der

Konvention zum Schutze der Menschenrechte und Grundfreiheiten vom

4. November 1950 [EMRK; SR 0.101]; Art. 13 Abs. 1 BV; Art. 17

des Internationalen Pakts über bürgerliche und politische Rechte vom 16. Dezember

1966 [IPBPR bzw. UNO-Pakt II; SR 0.103.2) nicht tangiert. Gleichwohl ist zu

berücksichtigen, dass der Widerruf der Niederlassungsbewilligung und deren

Ersatz durch eine Aufenthaltsbewilligung für die betroffene ausländische Person

in verschiedener Hinsicht (z. B. beim Familiennachzug und bei den inskünftigen

Widerrufshürden) zu einer substanziellen Verschlechterung ihrer Rechtsposition

führt. Letzteres ist jedoch ein durchaus erwünschter Effekt, damit mit Blick

auf eine spätere Wiedererteilung der Niederlassungsbewilligung eine

Verhaltensänderung beim Betroffenen erzielt werden kann.

6.2

6.2.1

Der heute 40-jährige Beschwerdeführer lebt seit seinem 15. Lebensjahr in

der Schweiz und macht geltend, durch gesundheitliche Beeinträchtigungen in

massgeblicher Weise an der Ausübung eines existenzsichernden Erwerbs gehindert

worden zu sein.

6.2.2

Bewerbungsbemühungen des Beschwerdeführers sind erst unter dem Druck der

angedrohten Rückstufung dokumentiert, obwohl der Beschwerdeführer bereits mit

migrationsamtlichen Schreiben vom 16. März 2018, 11. April 2019, 14. Mai

2019, 10. September 2019 und vom 12. September 2019 zur Dokumentation

seiner entsprechenden Suchbemühungen aufgefordert wurde. Soweit der

Beschwerdeführer in einer Stellungnahme vom 25. Mai 2019 gegenüber dem

Migrationsamt ausführte, seine Bewerbungsunterlagen auf einem verloren

gegangenen USB-Stick abgespeichert zu haben, erscheint dies wenig glaubhaft,

zumal auch danach kaum Bewerbungsnachweise nachgereicht wurden. Über einen

Zeitraum von vier Monaten sind lediglich sechs E-Mail-Bewerbungen dokumentiert,

was auf eine weiterhin unzureichende Arbeitssuche schliessen lässt. Auch die

mit Eingabe vom 17. November 2020 nachgereichten drei Bewerbungsschreiben

vermögen hieran nichts zu ändern. Sodann vermag auch die derzeitige

Coronavirus-Pandemie die jahrelang unzureichenden Suchbemühungen des Beschwerdeführers

nicht zu entschuldigen.

6.2.3

Da die Vorinstanzen dem Beschwerdeführer eine ungenügende Ausschöpfung

seines eigenen Arbeitspotenzials vorwerfen, kann dieser nichts zu seinen

Gunsten ableiten, wenn seiner Ehefrau aufgrund von Betreuungspflichten und

gesundheitlichen Einschränkungen die Aufnahme einer Erwerbstätigkeit derzeit

allenfalls nicht zumutbar ist. Sodann ist weder belegt noch glaubhaft, dass die

gesundheitlichen Beschwerden seiner Ehefrau und die Entwicklungsdefizite seiner

Tochter derart gravierend sind, dass dem Beschwerdeführer die Aufnahme einer

existenzsichernden Erwerbstätigkeit nicht zumutbar wäre. Dies selbst wenn er

seine Ehefrau gemäss den Angaben des Hausarztes seiner Ehefrau vom 31. März

2020 allenfalls verstärkt im Haushalt und bei der Kinderbetreuung unterstützen

muss. Wie bereits die Vorinstanz dargelegt hatte, haben der Beschwerdeführer

und dessen Ehefrau eine ausserfamiliäre Betreuung ihrer Kinder stets abgelehnt,

was die geltend gemachte Belastungssituation stark relativiert und auf freie

Betreuungskapazitäten in der Familie hindeutet. Hinzu kommt, dass vom

Beschwerdeführer lediglich ein Arbeitspensum von 80 % gefordert wird, was

auch weiterhin die Übernahme von Betreuungspflichten gegenüber der Ehefrau oder

den Kindern ermöglichen würde.

6.2.4

Sodann beweisen die jüngst erfolgte Pensumsaufstockung und die unter dem

Druck des ausländerrechtlichen Verfahrens intensivierten Suchbemühungen des

Beschwerdeführers, dass dieser sein Erwerbspotenzial in der Vergangenheit nur

unzureichend ausgeschöpft hat und nach wie vor noch über freie Kapazitäten

verfügt. Trotz behaupteter Bildungsdefizite konnte der Beschwerdeführer bereits

mehrfach eine Arbeitsstelle finden und sein Erwerbspensum im laufenden

Widerrufsverfahren erhöhen. Es erscheint damit auch nicht glaubhaft, dass die

Bildungsdefizite des Beschwerdeführers ursächlich für dessen unzureichendes

Erwerbspensum sind, zumal zumindest im Niedriglohnbereich nur geringe

Ausbildungsanforderungen gestellt werden.

6.2.5

Ebenso wenig lässt sich das geringe Arbeitspensum des Beschwerdeführers

durch dessen gesundheitliche Probleme erklären: Die IV-Stelle stellte mit

Entscheid vom 19. Oktober 2020 fest, dass nicht von einer dauerhaften

beziehungsweise längerfristigen Einschränkung der Arbeitsfähigkeit des Beschwerdeführers

auszugehen sei und momentan keine langandauernde Arbeitsunfähigkeit vorliegen

würde. Sodann fällt auf, dass die beiden innert weniger Tage ausgestellten

ärztlichen Atteste des medizinischen Zentrums G sich widersprechen, wurde dem

Beschwerdeführer doch am 18. September 2020 noch sinngemäss eine

vollständige Arbeitsunfähigkeit attestiert, während ihm bereits drei Tage

später eine Arbeitsfähigkeit von 50 % attestiert wurde. Indes attestieren

auch die eingereichten ärztlichen Zeugnisse keine dauerhafte oder auch nur

längerfristige Einschränkung der Arbeitsfähigkeit. Die von behandelnden Ärzten

stammenden Berichte stellen überdies keine unabhängige Begutachtung dar,

während der Einschätzung der IV-Stelle eine erhöhte Glaubwürdigkeit zukommt

(vgl. BGE 136 V 376; BGr, 10. Juni 2010, 2C_74/2010, E. 4.3 f.;

BGE 125 V 351 E. 3b/cc; VGr, 20. März 2019, VB.2018.00783,

E. 3.2.2; VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4; VGr,

25. Oktober 2017, VB.2017.00398, E. 2.2.4; vgl. auch BGE 141 V 281

E. 3.7.1). Weiter ist der Rechtsvertreter des Beschwerdeführers in seiner

Eingabe vom 17. November 2020 selbst davon ausgegangen, dass sich die

Einreichung der vollständigen IV-Akten aufgrund des abgewiesenen IV-Gesuchs

erübrigt habe. Daraus kann geschlossen werden, dass sich auch nach dessen

eigener Einschätzung in den IV-Akten keine weiteren Unterlagen finden, welche

sich nicht bereits in den vorinstanzlichen Akten befinden oder den vorliegenden

Entscheid beeinflussen könnten. Die gesundheitlichen Einschränkungen des

Beschwerdeführers vermögen damit dessen jahrelang unzureichende

Arbeitsbemühungen nicht zu entschuldigen. Soweit er für die Zukunft eine

erneute Anmeldung bei der IV in Aussicht stellt, ist hierauf nicht weiter

einzugehen, nachdem sein letztes Gesuch soeben erst abgewiesen wurde.

6.2.6

Es kann damit davon ausgegangen werden, dass dem Beschwerdeführer seine

ungenügende wirtschaftliche Integration und die daraus resultierende

Sozialhilfeabhängigkeit seiner Familie überwiegend vorzuwerfen ist. Aufgrund

seiner mangelhaften wirtschaftlichen Integration sowie der Dauer und der Höhe

des hieraus resultierenden Sozialhilfebezugs weist er ein gewichtiges

Integrationsdefizit auf. Die Rückstufung seiner Bewilligung stellt damit ein geeignetes

Mittel dar, ihn an seine Integrationsverpflichtung zu erinnern und ihn

(weiterhin) zu einer Ausschöpfung seines Erwerbspotenzials anzuhalten.

6.2.7

Dem Beschwerdeführer wurde bereits mit migrationsamtlichem Schreiben vom

16. März 2018 der Widerruf seiner Niederlassungsbewilligung in Aussicht

gestellt, sollte er sich nicht im Rahmen seiner Möglichkeiten um eine

existenzsichernde Erwerbstätigkeit bemühen. Eine formelle Verwarnung unter

Androhung einer Wegweisung oder einer Rückstufung war bis zum Inkrafttreten der

Gesetzesrevision vom 1. Januar 2019 hingegen unzulässig, da der Widerruf

der Niederlassungsbewilligung nach mehr als 15-jähriger ordentlicher

Landesanwesenheit gemäss der damals noch in Kraft stehenden Fassung von Art. 63

Abs. 2 AuG ausgeschlossen und die Rückstufung gesetzlich noch nicht

vorgesehen war. Mit Schreiben vom 10. September 2019 wurde der

Beschwerdeführer ein zweites Mal ermahnt und ihm erneut ein

Bewilligungswiderruf in Aussicht gestellt. Angesichts der jahrelangen

Sozialhilfeabhängigkeit und der weitgehend erfolglosen Ermahnung des

Beschwerdeführers erscheint eine formelle Verwarnung des Beschwerdeführers

nicht erfolgversprechend. Die Rückstufung erscheint damit auch erforderlich, um

den Beschwerdeführer mit dem nötigen Nachdruck an seine

Integrationsverpflichtung zu erinnern und diesen zu einer Ausschöpfung seines

Erwerbspotenzials zu motivieren.

6.2.8

Auch wenn die Rückstufung der ausländerrechtlichen Bewilligung für den

Beschwerdeführer mit einer empfindlichen Statusverschlechterung einhergeht, ist

sein weiterer Aufenthalt in der Schweiz derzeit nicht gefährdet und von seinen

zukünftigen Anstrengungen bei der Suche nach einer existenzsichernden

Erwerbstätigkeit abhängig. Zudem steht beim Beschwerdeführer derzeit auch kein

Familiennachzug etc. an, welcher bei einer Rückstufung allenfalls nicht mehr

bewilligt werden könnte. Seine sprachliche Integration, sein einwandfreier

strafrechtlicher Leumund und die fehlende Verschuldung der Familie gehen nicht

über übliche Integrationserwartungen hinaus und dürfen grundsätzlich vorausgesetzt

werden. Damit vermag die Integration des Beschwerdeführers in anderen Bereichen

die Defizite bei seiner wirtschaftlichen Integration auch in einer

Gesamtwürdigung nicht aufzuwiegen (vgl. auch Marc Spescha in: Marc Spescha

[Hrsg.], Kommentar Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2013, 5. A., Zürich

2019, Art. 58a AIG N 1, mit Hinweisen). Das private Interesse des

Beschwerdeführers, den privilegierten migrationsrechtlichen Status der

Niederlassungsbewilligung zu behalten, ist demgemäss geringer zu gewichten als

das öffentliche Interesse, ihn mittels Rückstufung mit Nachdruck an seine Integrationsverpflichtung

zu erinnern.

Demnach besteht ein

überwiegendes öffentliches Interesse an der Rückstufung der Bewilligung des

Beschwerdeführers, womit sich die Massnahme insgesamt als verhältnismässig

erweist.

7.

7.1 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen und steht ihm auch

keine Parteientschädigung zu (§ 13 Abs. 2 in Verbindung mit

§ 65a sowie § 17 Abs. 2 VRG).

7.2 Aufgrund

des erheblichen und langjährigen Sozialhilfebezugs und seines nach wie vor nur

unvollständig ausgeschöpften Erwerbspotenzials konnte der Beschwerdeführer

nicht ernsthaft damit rechnen, dass die verfügte Rückstufung als

unverhältnismässig eingestuft würde. Sein Gesuch um unentgeltliche

Prozessführung bzw. Rechtsverbeiständung ist gemäss § 16 Abs. 1 und 2 VRG zufolge offensichtlicher Aussichtslosigkeit abzuweisen.

8.

Der vorliegende Entscheid kann

mit Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG)

angefochten werden, soweit ein Rechtsanspruch auf eine fremdenpolizeiliche

Bewilligung geltend gemacht wird. Ansonsten steht die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Werden beide

Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der gleichen Rechtsschrift zu geschehen

(Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Das

Gesuch um unentgeltliche Rechtspflege wird abgewiesen.

2. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer auferlegt.

5. Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde an das Bundesgericht im Sinn der Erwägungen

erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an

gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14, einzureichen.

7. Mitteilung an …