Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00259

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00259

Urteil

des Einzelrichters

vom 1. April 2021

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Marco Donatsch,

Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Gemeinde Fällanden, vertreten durch RA C,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Auszahlung von Mehrzeit/Überstunden,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A arbeitete seit dem 1. Juni 2012 bei der Gemeinde

Fällanden, namentlich im Alterszentrum D. Am 1. Juli 2015 wurde sie

befördert. Mit Schreiben vom 11. April 2018 kündigte A ihr

Anstellungsverhältnis per 31. August 2018.

Am 29. und 30. August 2018 gelangte A, vertreten

durch ihre Rechtsanwältin, an die Gemeindeschreiberin der Gemeinde Fällanden

und machte Ansprüche wegen geleisteter Überstunden im Umfang von

124,8 Stunden geltend. Mit Beschluss vom 7. Mai 2019 lehnte es der

Gemeinderat der Gemeinde Fällanden ab, den positiven Arbeitszeitsaldo

auszubezahlen.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte A mit Rekurs vom 7. Juni 2019 an den

Bezirksrat Uster, welcher das Rechtsmittel mit Beschluss vom 17. Februar

2020.

abwies.

III.

Am 27. April 2020 liess A Beschwerde an das

Verwaltungsgericht erheben und folgende Anträge stellen:

"I. Der angefochtene Beschluss sei aufzuheben und die

Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin 124.8 Überstunden

auszubezahlen inkl. Zuschlag von 25 Prozent zzgl. Verzugszinsen von 5% seit dem

1.

September 2018.

II.

Eventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und die

Beschwerdegegnerin zu verpflichten, der Beschwerdeführerin den positiven

Arbeitssaldo von 124.8 Stunden auszubezahlen zzgl. Verzugszinsen seit

1.

September 2018.

III. Subeventualiter sei der angefochtene Beschluss aufzuheben und

die Sache zur Neubeurteilung an die Vorinstanz zurückzuweisen.

IV. Unter

Kosten- und Entschädigungsfolge zzgl. MwSt. zu Lasten der Beschwerdegegnerin.

Der Bezirksrat Uster verzichtete am 5. Mai 2020 auf

eine Vernehmlassung. Mit Beschwerdeantwort vom 2. Juni 2020 beantragte die

Gemeinde Fällanden, unter Entschädigungsfolge sei die Beschwerde abzuweisen,

soweit darauf einzutreten sei.

Der Einzelrichter erwägt:

1.

1.1

Gegen

Rekursentscheide eines Bezirksrats in personalrechtlichen Angelegenheiten steht

die Beschwerde an das Verwaltungsgericht offen (§§ 41 ff. des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2];

vgl. § 53 Abs. 1 des Gemeindegesetzes vom

20.

April 2015 [GG, LS 131.1]). Da auch die weiteren Prozessvoraussetzungen

erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

1.2

Die

Beschwerdeführerin beantragt die Auszahlung von 124,8 Überstunden "inkl.

Zuschlag von 25 Prozent zzgl. Verzugszinsen von 5% seit dem 1. September

2018". Bei einem Monatslohn von zuletzt rund Fr. 10'368.80 (inkl.

13.

Monatslohn) und einem monatlichen Stunden-Soll von rund 168 beträgt

der Streitwert somit rund Fr. 10'500.-. Da keine über den Einzelfall

hinausreichende Frage von grundsätzlicher Bedeutung geklärt zu werden braucht,

fällt die Sache in die einzelrichterliche Zuständigkeit (§ 38b Abs. 1

lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Die

Kantonsverfassung vom 27. Februar 2005 (KV, LS 101) gewährleistet den

Gemeinden die Autonomie und schreibt vor, dass das kantonale Recht ihnen einen

möglichst weiten Handlungsspielraum einzuräumen hat (Art. 85 Abs. 1

KV). Gemeinden sind in einem Sachbereich autonom, wenn das kantonale Recht

diesen nicht abschliessend ordnet, sondern ihn teilweise oder ganz der Gemeinde

zur Regelung überlässt und ihr dabei eine relativ erhebliche

Entscheidungsfreiheit einräumt. Der geschützte Autonomiebereich kann die

Befugnis zum Erlass oder Vollzug eigener kommunaler Vorschriften betreffen oder

sich auf einen entsprechenden Spielraum bei der Anwendung kantonalen oder

eidgenössischen Rechts beziehen. Für den Schutz der Gemeindeautonomie bedarf es

keiner Autonomie in einem ganzen Aufgabengebiet; es genügt eine relativ

erhebliche Entscheidungsfreiheit im streitigen Bereich. Im Einzelnen ergibt

sich der Umfang der kommunalen Autonomie aus dem für den entsprechenden Bereich

anwendbaren kantonalen Verfassungs- und Gesetzesrecht (vgl. BGE 145 I 52

E. 3.1, 136 I 395 E. 3.2.1).

2.2

Im Bereich

des Personalrechts macht das kantonale Recht den Gemeinden nur wenige Vorgaben.

Nach Art. 47 Abs. 1 KV untersteht das Arbeitsverhältnis des

Gemeindepersonals dem öffentlichen Recht. § 53 Abs. 1 GG wiederholt

diese Regelung. Daneben sieht § 53 Abs. 2 GG vor, dass die

Bestimmungen des kantonalen Personalrechts sinngemäss anzuwenden sind, sofern

eine Gemeinde keine eigenen Vorschriften erlässt. Die Regelung des

Dispositiv

Personalrechts fällt demnach in den Kompetenzbereich der Gemeinden, wobei ihnen

ein erheblicher Gestaltungsspielraum zukommt.

Die Gemeinde Fällanden hat von dieser Kompetenz mit Erlass

der Personalverordnung der Politischen Gemeinde Fällanden vom 17. März

2004 (PV Fällanden) sowie den Vollzugsbestimmungen zur Personalverordnung vom

25. Oktober 2016 (VB PV Fällanden) Gebrauch gemacht. Der Vollzug

des entsprechenden Rechts wird vom Schutzbereich der Gemeindeautonomie erfasst,

und den Behörden der Gemeinde Fällanden kommt dabei ein erheblicher

Ermessensspielraum zu (VGr, 24. September 2020, VB.2019.00718, E. 2.2

Abs. 2 – 6. Dezember 2010, PB.2010.00018, E. 2.1

Abs. 3; vgl. BGr, 4. Januar 2010, 8C_34/2009, E. 4.1

– 13. November 2013, 8D_6/2013, E. 3.4). Bei der Auslegung des

kommunalen Rechts dürfen die Rechtsmittelinstanzen nicht unter mehreren

verfügbaren und angemessenen Auslegungsmöglichkeiten eine sinnvolle,

zweckmässige Interpretation einer kommunalen Norm durch die Gemeinde durch ihre

eigene Auslegung ersetzen (BGr, 11. Juli 2017, 1C_572/2016,

E. 2.1; VGr, 24. September 2020, VB.2019.00718, E. 2.2

Abs. 2 – 11. Juli 2019, VB.2018.00758, E. 4.3; vgl.

Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc.

2014 [Kommentar VRG], § 20 N. 57 ff.).

3.

Gemäss Art. 49 VB PV Fällanden beträgt die

Arbeitszeit 42 Stunden pro Woche. Sie wird grundsätzlich auf 5 Arbeitstage

aufgeteilt, wobei Samstag und Sonntag in der Regel arbeitsfreie Tage sind.

Sollarbeitszeit ist diejenige Arbeitszeit, die entsprechend dem individuellen

Beschäftigungsgrad unter Berücksichtigung der arbeitsfreien Tage im

Durchschnitt pro Woche zu leisten ist. Die tägliche Sollarbeitszeit dient zur

Berechnung des Arbeitszeitsaldos (Art. 50 VB PV Fällanden). Gemäss

Art. 52 VB PV Fällanden ergibt sich der Arbeitszeitsaldo aus der täglich

geleisteten anrechenbaren Arbeitszeit abzüglich der Sollzeit (Abs. 1). Als

anrechenbare Arbeitszeit gilt die geleistete Arbeitszeit, bewilligte und

bezahlte Abwesenheiten eingeschlossen. Pro Tag sind höchstens 12 Stunden

anrechenbar. In besonderen Fällen kann die Höchstarbeitszeit vom

Gemeindeschreiber oder der Gemeindeschreiberin bzw. vom Leiter oder der

Leiterin Alterszentrum und Gesundheit ausgedehnt werden (Abs. 2). Bei

Beendigung des Arbeitsverhältnisses ist der Arbeitszeitsaldo, sofern

betrieblich möglich, auf den Zeitpunkt des Austritts auszugleichen. Ein verbleibender

positiver Arbeitszeitsaldo am Austrittstag verfällt, ein negativer Saldo wird

mit dem Lohn verrechnet. In Ausnahmefällen kann die Anstellungsinstanz die

Ausbezahlung des positiven Arbeitszeitsaldos ohne Zuschlag bewilligen

(Art. 60 Abs. 4 VB PV Fällanden).

4.

4.1 Die

Vorinstanz erwog, das kommunale Personalrecht halte in Art. 50 Abs. 3

PV Fällanden lediglich fest, dass der Gemeinderat für die Regelung des

Anspruchs auf Ausgleich oder Vergütung von Überzeit zuständig sei. Darüber

hinaus enthalte es keine Definition der Überzeit und keine Vorschriften zu

deren Handhabung und sei deshalb lückenhaft. Demnach seien die Vorschriften der

kantonalen Personalverordnung sinngemäss anwendbar.

4.2 Diese

vorinstanzliche Lückenfüllung ist nicht haltbar: Art. 3 PV Fällanden hält

fest, dass die Bestimmungen des kantonalen Personalgesetzes und dessen Anwendungserlasse

nur dort zur Anwendung kämen, wo in den Bestimmungen dieser Verordnung

ausdrücklich darauf verwiesen werde. Eine weiter gehende Geltung des kantonalen

Personalrechts auf Arbeitsverhältnisse der Gemeinde sei ausgeschlossen. Diese

Regelung wird in Art. 48 VB PV Fällanden mit Blick auf die Vorschriften

zur Arbeitszeit, den Ruhetagen sowie Ferien und Urlaub wiederholt. Das

Personalgesetz vom 27. September 1998 (PG, LS 177.10) und die

zugehörigen Verordnungen finden demnach auf die kommunalen Arbeitsverhältnisse

grundsätzlich keine Anwendung. Ein solcher Ausschluss der kantonalen

Vorschriften erweist sich mit Blick auf § 53 Abs. 2 GG als

zulässig. Zwar bezweckt diese Norm insbesondere,

Regelungslücken zu schliessen (vgl. Vittorio Jenni, in: Tobias

Jaag/Markus Rüssli/ders. [Hrsg.], Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz

[Kommentar GG], Zürich etc. 2017, § 53 N. 16; ABl 2013-04-19,

S. 135). Daraus kann aber nicht abgeleitet werden, dass immer dann,

wenn eine Regel des kantonalen Personalrechts im kommunalen Recht keine

Entsprechung hat, eine durch die sinngemässe Anwendung des kantonalen Rechts zu

behebende Unvollständigkeit angenommen werden darf (VGr, 22. November 2000,

PB.2000.00012, E. 3a – 18. Dezember 2002, PB.2002.00016,

E. 2b/bb; Andreas Keiser, Das neue Personalrecht – eine Herausforderung

für die Zürcher Gemeinden, ZBl 102/2001, S. 561 ff., 565; vgl.

VGr, 27. Juli 2007, PB.2007.00003, E. 2.4).

Nach dem Gesagten besteht kein Raum für eine sinngemässe

Anwendung der kantonalen Bestimmungen zur Überzeit und deren Vergütung.

Vor diesem Hintergrund kann auf die beantragten

Befragungen der Parteien und Auskunftspersonen bzw. Zeugen zur betrieblichen

Notwendigkeit der geleisteten Arbeitsstunden sowie der behaupteten Vereinbarung

bzw. stillschweigenden Genehmigung derselben abgesehen werden. Desgleichen

konnte auch die Vorinstanz auf die Abnahme von Beweismitteln dazu verzichten,

ohne gegen den Untersuchungsgrundsatz zu verstossen.

4.3

4.3.1 Der positive Arbeitszeitsaldo der Beschwerdeführerin ist

demnach als Mehrzeit zu qualifizieren. Dabei handelt es sich um Arbeitszeit,

welche auf Initiative der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers geleistet wird

und auf der individuellen Arbeitseinteilung beruht (VGr, 15. Mai 2019,

VB.2018.00567, E. 4.1.1 – 16. April 2014, VB.2014.00089,

E. 3.2.1, je auch zum Folgenden). Ein positiver

Arbeitszeitsaldo kann stundenweise oder durch den Bezug ganzer und halber Tage

kompensiert werden, wobei pro Kalenderjahr insgesamt nicht mehr als

15 ganze Arbeitstage, und höchstens 5 Arbeitstage nacheinander

kompensiert werden dürfen (Art. 61 Abs. 1 f. VB PV Fällanden). Bei Auflösung des Arbeitsverhältnisses ist der Arbeitszeitsaldo auf

den Zeitpunkt des Austritts auszugleichen (Art. 60 Abs. 4 Satz 1

VB PV Fällanden). Dabei korreliert die Zeitautonomie

der Arbeitnehmerin oder des Arbeitnehmers im

Arbeitsverhältnis mit vereinbarter Gleitzeit mit ihrer Verpflichtung,

allfällige Mehrstunden innert nützlicher Frist wieder abzubauen. Der Sinn der

Gleitzeit liegt gerade darin, dass die Arbeitnehmenden in deren Rahmen

zeitautonom bestimmen können, die Soll-Arbeitszeit zu über- oder unterschreiten

(vgl. BGE 123 III 469 E. 3b, 130 V 309 E. 5.1.3).

4.3.2 Die Beschwerdeführerin kündigte

am11. April 2018 auf Ende August 2018 und demnach mit einer Frist von vier

Monaten (vgl. zur ordentlichen Kündigungsfrist von drei Monaten

Art. 18 lit. b PV Fällanden). In ihrem Schreiben führte die

Beschwerdeführerin aus, "im August frühzeitig aufzuhören und noch Ferien

oder Überzeit einzuziehen oder das Pensum zu reduzieren. In der

Kündigungsbestätigung vom 23. April 2018 wurde die Beschwerdeführerin

gebeten, "die Kompensation allfälliger Mehrarbeitszeitguthaben sowie den

Bezug restlicher Ferientage" mit der Gemeindeschreiberin abzusprechen.

Bereits am 13. August 2018 trat die Beschwerdeführerin in den Dienst ihrer

neuen Arbeitgeberin ein, wobei sie bis am 29. August 2018 ihr restliches

Ferienguthaben bei der Beschwerdeführerin bezog und an den letzten beiden Tagen

des Monats Mehrzeit kompensierte. Vom

21. Juni bis am 12. August 2018 war die Beschwerdeführerin

krankheitshalber zu 100 % arbeitsunfähig. Dennoch hatte sie somit vom

Zeitpunkt ihrer Kündigung am 11. April 2018 bis am 21. Juni 2018 mehr

als zwei Monate Zeit, um ihren positiven Arbeitszeitsaldo abzubauen.

4.3.3 Die Beschwerdeführerin bringt in diesem

Zusammenhang vor, dass ein Abbau des positiven Arbeitszeitsaldos aufgrund der

"schwierigen Betriebssituation" nicht möglich gewesen sei. Diese

Behauptung findet in den Akten jedoch keine hinreichende Stütze. Vielmehr

zeigte die Betriebsanalyse des Alterszentrums D, welche durch externe

Experten im November und Dezember 2018 durchgeführt worden war, unter anderem

ungenügende Effizienz in den internen Abläufen auf. Zudem sei der Stellenplan

im Vergleich zu anderen Alters- und Pflegeheimen im Kanton Zürich grosszügig

ausgestaltet (vgl. VGr, 15. Mai

2019, VB.2018.00567, E. 4.1.2 Abs. 3 mit Hinweis).

Ob eine Kompensation des Arbeitszeitsaldos möglich gewesen wäre, braucht jedoch

nicht abschliessend beurteilt zu werden. Denn Art. 60 Abs. 4 Satz 1

VB PV Fällanden sieht ausdrücklich vor, dass der Arbeitszeitsaldo, sofern

betrieblich möglich, auf den Zeitpunkt des Austritts auszugleichen sei.

Dass im Fall der Unmöglichkeit der (vollständigen) Kompensation

eine Auszahlung erfolgt, sieht das kommunale Personalrecht dagegen gerade nicht

vor.

4.4

Vielmehr kann die Ausbezahlung des positiven Arbeitszeitsaldos ohne

Zuschlag gemäss Art. 60 Abs. 4 Satz 3 VB PV Fällanden in

Ausnahmefällen bewilligt werden. Bei der Beurteilung, ob ein solcher

Ausnahmefall vorliegt, kommt der Beschwerdegegnerin ein erheblicher

Ermessensspielraum zu (vgl. vorn, E. 3.2 Abs. 2). Dass sie ihr

Ermessen vorliegend in rechtsverletzender Weise ausgeübt hätte, ist nicht

ersichtlich (§ 50 VRG; vgl. Donatsch, § 50

N. 25 f.). Die Beschwerdeführerin verkennt, dass die

Beschwerdegegnerin nicht begründen muss, "weshalb die Voraussetzungen für

den Ausnahmefall nicht erfüllt sein sollten". Soweit sie überdies

vorbringt, sie hätte auch gestützt auf das Gleichbehandlungsgebot gemäss

Art. 8 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

Anspruch auf eine Auszahlung, verfängt sie damit ebenfalls nicht. Denn sie

macht lediglich geltend, es sei "bei der Beschwerdegegnerin offenbar

üblich, einen positiven Arbeitszeitsaldo auszuzahlen". Diese

unsubstanziierte Behauptung bleibt jedoch unbelegt. Aus den Akten gehen keine

Hinweise hervor, welche auf eine regelmässige Auszahlung von positiven

Arbeitszeitsaldi schliessen liessen. Vor diesem Hintergrund hat die Vorinstanz

das rechtliche Gehör der Beschwerdeführerin nicht verletzt, indem sie die

entsprechenden Vorbringen der Beschwerdeführerin (implizit) als nicht

stichhaltig erachtete. Schliesslich kann auch im vorliegenden Verfahren auf die

Befragung der Beschwerdeführerin und Auskunftspersonen zur (angeblichen) Praxis

der Beschwerdegegnerin verzichtet werden.

Mit Blick auf die Behauptung, die Auszahlung

des Arbeitszeitsaldos sei mit der Gemeindeschreiberin mündlich vereinbart

worden, stellt sich die Frage, ob eine solche Vereinbarung überhaupt zulässig

wäre, zumal einzig der Gemeinderat der Beschwerdegegnerin als

Anstellungsinstanz der Beschwerdeführerin nach Art. 60 Abs. 3

Satz 3 VB PV Fällanden eine ausnahmsweise Ausbezahlung des Saldos

bewilligen könnte (vgl. Art. 9 Abs. 1 PV Fällanden; Art. 3

Abs. 1 VB PV Fällanden). Überdies wird die (mündliche) Vereinbarung

auch vor Verwaltungsgericht nicht weiter substanziiert. Auf die in diesem

Zusammenhang beantragten Beweisabnahmen kann verzichtet werden.

4.5 Demnach

hat die Beschwerdeführerin keinen Anspruch auf finanzielle Abgeltung des

positiven Arbeitszeitsaldos. Der Beschluss der Beschwerdegegnerin vom

7. Mai 2019 erweist sich als rechtmässig. Es kann somit auch darauf

verzichtet werden, die angebotenen Zeugen- und Beweisaussagen zur (korrekten)

Zeiterfassung der Beschwerdeführerin abzunehmen.

4.6 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde abzuweisen.

5.

Der Streitwert beträgt weniger als Fr. 30'000.- (vgl.

E. 1.2), weshalb die Gerichtskosten auf die Gerichtskasse zu nehmen sind

(§ 65a Abs. 3 VRG). Die unterliegende Beschwerdeführerin hat keinen

Anspruch auf eine Parteientschädigung; der Beschwerdegegnerin als Gemeinde mit

ausgebauter eigener Administration ist vorliegend ebenfalls keine

Parteientschädigung zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

§ 17 Abs. 2 VRG; vgl. zur [ausnahmsweisen] Entschädigung des

Gemeinwesens Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 17

N. 50 ff.).

6.

Weil der Streitwert weniger als

Fr. 15'000.- beträgt (vgl. E. 1.2), ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten an das Bundesgericht nur zulässig, wenn

sich eine Rechtsfrage von grundsätzlicher Bedeutung stellt (Art. 85 Abs. 1

lit. b in Verbindung mit Abs. 2 des Bundesgerichtsgesetzes vom

17. Juni 2005 [BGG, SR 173.110]). Ansonsten steht die subsidiäre

Verfassungsbeschwerde nach Art. 113 ff. BGG offen. Sollten beide

Rechtsmittel ergriffen werden, so müsste dies in derselben Rechtsschrift

erfolgen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt der

Einzelrichter:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'100.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 95.-- Zustellkosten,

Fr. 1'195.-- Total der Kosten.

3. Die

Kosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4. Parteientschädigungen

werden keine zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der Erwägungen erhoben werden. Sie ist binnen

30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004 Luzern.

6. Mitteilung

an ...