Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00326

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00326

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Oktober 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Migrationsamt des Kantons Zürich,

Beschwerdegegner,

betreffend

Widerruf der Niederlassungsbewilligung (Rückstufung),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A, geboren 1968, Staatsangehörige von Bosnien und

Herzegowina, reiste am 1. Oktober 1991 in die Schweiz ein. Sie war zuletzt

im Besitz einer Niederlassungsbewilligung, kontrollbefristet bis zum

28. Februar 2020. Im Wesentlichen wegen erheblichen Sozialhilfebezugs

widerrief das Migrationsamt mit Verfügung vom 14. Januar 2020 die

Niederlassungsbewilligung und erteilte A eine Aufenthaltsbewilligung ab

Eintritt der Rechtskraft der Verfügung, befristet auf ein Jahr nach

Bewilligungserteilung. Die Aufenthaltsbewilligung wurde an die folgenden

Bedingungen geknüpft: lückenlose Erfüllung der finanziellen Verpflichtungen,

Abbau der bestehenden Schulden und Erhöhung des Pensums im ersten Arbeitsmarkt.

Die Einhaltung der Bedingungen wurde als erforderlich für die Verlängerung der

Aufenthaltsbewilligung erklärt.

Erwägungen

II.

Den hiergegen von A

erhobenen Rekurs wies die Sicherheitsdirektion mit Entscheid vom 30. März

2020.

ebenso ab (Dispositiv-Ziff. I) wie das Gesuch um unentgeltliche

Rechtspflege (Dispositiv-Ziff. II); die Kosten des Rekursverfahrens in

Höhe von Fr. 865.- wurden A auferlegt (Dispositiv-Ziff. III) und ihr

in Dispositiv-Ziff. IV keine Parteientschädigung ausgerichtet.

III.

Mit Beschwerde vom

18.

Mai 2020 focht A diesen Rekursentscheid beim Verwaltungsgericht an.

Sie beantragte, der angefochtene Entscheid sei unter Entschädigungsfolgen

"(zahlbar an den Rechtsvertreter, zuzüglich gesetzlicher Mehrwertsteuer)

zulasten des Staates" aufzuheben und das Migrationsamt anzuweisen, ihr die

Niederlassungsbewilligung zu verlängern. Eventualiter sei die Sache an die

Vorinstanz zurückzuweisen. In prozessualer Hinsicht beantragte A unentgeltliche

Rechtspflege sowie unentgeltlichen Rechtsbeistand in der Person des

unterzeichnenden Rechtsanwalts B für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren

sowie eine Prozessentschädigung für das vorinstanzliche Verfahren.

Die Sicherheitsdirektion

verzichtete ausdrücklich, das Migrationsamt stillschweigend auf Beschwerdebeantwortung.

Der Rechtsvertreter von A reichte am 29. September 2020 seine Honorarnote

ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen Rekursentscheide der Sicherheitsdirektion über

Anordnungen des Migrationsamts betreffend das Aufenthaltsrecht nach §§ 41 ff.

des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG, LS 175.2)

zuständig. Weil auch die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf

die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

Art. 63 Abs. 2 des Ausländer- und Integrationsgesetzes vom

16.

Dezember 2005 (AIG, SR 142.20) kann die Niederlassungsbewilligung

widerrufen und durch eine Aufenthaltsbewilligung ersetzt werden, wenn die

Integrationskriterien nach Art. 58a AIG nicht erfüllt sind. Es handelt

sich dabei um eine sogenannte Rückstufung von der Niederlassungs- auf die

Aufenthaltsbewilligung. Sie kann gemäss Art. 62a der Verordnung über

Zulassung, Aufenthalt und Erwerbstätigkeit vom 24. Oktober 2007 (VZAE,

SR 142.201) mit einer Integrationsvereinbarung oder Integrationsempfehlung

nach Art. 58b AIG verbunden werden (Abs. 1). Falls dies nicht

geschieht, muss in der Rückstufungsverfügung festgehalten werden, welche

Integrationskriterien die betroffene Person nicht erfüllt hat, welche

Gültigkeitsdauer die Aufenthaltsbewilligung hat, an welche Bedingungen der

weitere Verbleib in der Schweiz geknüpft wird und welche Folgen die

Nichteinhaltung der Bedingungen für den Aufenthalt hat (Abs. 2). Die

Rückstufung kann – ähnlich der ausländerrechtlichen Verwarnung gemäss

Art. 96 Abs. 2 AIG – als mildere Massnahme im Vergleich zum Widerruf der

Niederlassungsbewilligung infrage kommen. Sie erweist sich als geeignete

Massnahme, wenn ein Widerruf samt Wegweisung grundsätzlich möglich, aber

(derzeit) unverhältnismässig und eine (weitere) Verwarnung nicht wirksam genug

erscheint (zum Ganzen Marc Spescha, in: derselbe et al. [Hrsg.],

Migrationsrecht, 5. A., Zürich 2019, Art. 63 AIG N. 23; VGr,

25.

Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.3; vgl. auch BGr, 9. März

2020, 2C_1040/2019, E. 6.1).

2.2

Die Frage, ob eine Rückstufung einen Widerrufsgrund im Sinn von

Art. 63 Abs. 1 AIG voraussetzt oder auch bei weniger schwerwiegenden

Verhaltensmängeln angeordnet werden darf, kann vorliegend offenbleiben, weil

ein Widerrufsgrund grundsätzlich gegeben ist, wie sich aus den folgenden

Erwägungen ergibt.

3.

3.1

Die

Niederlassungsbewilligung kann gemäss Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG

widerrufen werden, wenn die Ausländerin oder der Ausländer oder eine Person,

für die sie oder er zu sorgen hat, dauerhaft und in erheblichem Mass auf

Sozialhilfe angewiesen ist. Neben den bisherigen und den aktuellen Verhältnissen

ist auch die wahrscheinliche finanzielle Entwicklung auf längere Sicht

abzuwägen. Ein Widerruf fällt in Betracht, wenn eine Person hohe finanzielle

Unterstützungsleistungen erhalten hat und nicht damit gerechnet werden kann,

dass sie in Zukunft selber für ihren Lebensunterhalt sorgen wird.

Ausschlaggebend ist dabei eine Prognose zur voraussichtlichen Entwicklung der

finanziellen Situation unter Berücksichtigung der realisierbaren

Einkommensaussichten sämtlicher Familienmitglieder (zum Ganzen BGr,

27.

September 2019, 2C_458/2019, E. 3.2 mit Hinweisen).

Ob und inwieweit ein Verschulden am Sozialhilfebezug vorliegt, ist nicht

bei der Prüfung des Widerrufsgrunds, sondern im Rahmen der

Verhältnismässigkeitsprüfung zu berücksichtigen (vgl. BGr, 24. Juli 2020,

2C_64/2020, E. 3.2 mit Hinweisen).

3.2

Die

Beschwerdeführerin ist verwitwet und kinderlos. Sie wird seit dem

1.

November 2005 – mit Unterbrüchen – ergänzend zum Erwerbseinkommen im

Rahmen der Sozialhilfe unterstützt; der Gesamtbetrag betrug am 31. Oktober

2019.

Fr. 316'912.10. Die retrospektiven Kriterien der Dauerhaftigkeit und

der Erheblichkeit des Fürsorgebezugs im Sinn der Rechtsprechung sind somit

erfüllt (vgl. BGr, 30. Januar 2019, 2C_714/2018, E. 2.1, und 22. Juli

2011, 2C_268/2011, E. 6.2.3 mit Hinweisen).

3.3

Damit ist

zu prüfen, ob in Zukunft mit einer Ablösung der Beschwerdeführerin von der

Sozialhilfe zu rechnen ist.

3.3.1

Die Beschwerdeführerin arbeitete gemäss ihrem Lebenslauf und den

Arbeitszeugnissen von Mai 1995 bis Juli 2006, von September bis November 2007

sowie von Oktober 2008 bis Dezember 2009 bei verschiedenen Arbeitgebern als

(Teilzeit‑)Serviceangestellte. Vom 1. Januar bis zum 16. Mai

2007.

sowie vom 11. September 2014 bis zum 17. Juli 2015 war sie im

zweiten Arbeitsmarkt als Mitarbeiterin in einer Recyclingwerkstatt bzw. als

Teilzeit-Serviceangestellte tätig. Seit dem 1. September 2017 arbeitet sie

im Restaurant C in D aushilfsweise als Servicemitarbeiterin auf

Stundenlohnbasis und – gemäss den eingereichten Lohnabrechnungen – mit einem

monatlichen Nettolohn von Fr. 197.- zwischen September und November 2019.

Vom 8. Januar bis zum 30. Juni 2018 arbeitete sie zudem (nach eigenen

Angaben mit einem Pensum von 50 %) als Servicemitarbeiterin im Restaurant E

in D.

3.3.2

In seinem Arztzeugnis vom 20. November 2019 bescheinigt F, Arzt für

Allgemeine Innere Medizin, der Beschwerdeführerin mannigfaltige Erkrankungen,

derentwegen seit Behandlungsbeginn im Februar 2017 in weiten Teilen eine

vollständige Arbeitsunfähigkeit bestanden habe. Wegen ihrer Vielzahl seien die

Erkrankungen "therapeutisch schwer einstellbar". Aktuell bestehe

keine Arbeitsunfähigkeit im eigentlichen Sinn. Die Patientin sei für leichte

wechselbelastende Arbeiten einsetzbar; es bestehe allerdings eine verminderte

Belastbarkeit, welche die Arbeitsfähigkeit einschränke. Mit Schreiben vom

15.

November 2019 teilte G, Facharzt FMH für Psychiatrie und

Psychotherapie, dem Beschwerdegegner mit, die gesundheitliche Problematik habe

sich seit der Erstellung des IV-Berichts vom 22. November 2018 nur wenig

geändert. Die Belastbarkeit sei vermindert und die Fähigkeit, einer konstanten

geregelten Arbeitstätigkeit nachzugehen, deutlich eingeschränkt. Versuchsweise

könne eine dem Leiden angepasste Tätigkeit mit einem Pensum von zwei bis drei

Stunden täglich erfolgen. Aufgrund des langen Krankheitsverlaufs und der

bislang therapieresistenten Symptomatik sei keine rasche Steigerung der

Arbeitsfähigkeit zu erwarten. Eine eher bescheidene Besserung auf längere Frist

könne von der begonnenen medikamentösen Therapie erhofft werden. Die Patientin

erscheine motiviert für einen Wiedereingliederungsversuch. Das Gesuch um

IV-Leistungen lehnte die IV-Stelle der Sozialversicherungsanstalt des Kantons

Zürich mit Verfügung vom 8. Oktober 2019 ab, weil die Diagnosen keine lang

andauernde Arbeitsunfähigkeit begründen könnten und "aus therapeutischer

Sicht noch kein Endzustand erreicht wurde". Die Stelle im Restaurant E

wurde der Beschwerdeführerin am 24. Juni 2018 sowohl wegen deren

gesundheitlichen Zustands als auch wegen der schlechten Wirtschaftslage

gekündigt. Der Sozialdienst der Gemeinde H teilte dem Beschwerdegegner mit

Schreiben vom 7. November 2019 mit, dass er der Beschwerdeführerin nur

eine geringe Arbeitsmarktfähigkeit attestiere, weswegen keine weiteren

Arbeitsbemühungen verlangt würden, und dass er mittelfristig nicht mit einer

Ablösung von der Sozialhilfe rechne. Die Beschwerdeführerin antwortete auf eine

Anfrage des Beschwerdegegners mit Schreiben vom 12. November 2019, dass

sie aus gesundheitlichen Gründen bisher nicht in der Lage gewesen sei zu

arbeiten; da sich ihr Zustand jedoch verbessert habe, werde sie nun die

Stellensuche aktiv wiederaufnehmen.

3.3.3

Aus den Arztberichten ergibt sich, dass die Beschwerdeführerin ihr

Arbeitspensum – allenfalls in einem anderen Bereich als der Gastronomie –

zumindest bei Fortführung der antidepressiven Behandlung erhöhen könnte, ohne

dass jedoch mit der Ausübung einer existenzsichernden Erwerbstätigkeit

gerechnet werden könnte. Weil somit die Ablösung von der Sozialhilfe nicht erwartet

werden kann, ist der Widerrufsgrund von Art. 63 Abs. 1 lit. c

AIG gegeben.

3.4

Nach

Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG stellt die Teilnahme am

Wirtschaftsleben oder am Erwerb von Bildung ein Integrationskriterium dar.

Art. 77e Abs. 1 VZAE konkretisiert, dass eine Person am

Wirtschaftsleben teilnimmt, wenn sie die Lebenshaltungskosten und

Unterhaltsverpflichtungen deckt durch Einkommen, Vermögen oder Leistungen

Dritter, auf die ein Rechtsanspruch besteht. Die Beschwerdeführerin, die im

Sinn von Art. 63 Abs. 1 lit. c AIG dauerhaft und erheblich auf

Sozialhilfe angewiesen ist, erfüllt das Integrationskriterium von

Art. 58a Abs. 1 lit. d AIG nicht. Damit kommt eine Rückstufung

grundsätzlich infrage.

4.

4.1

Der

Grundsatz der Verhältnismässigkeit (Art. 5 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999 [BV, SR 101]) gebietet, dass eine

migrationsrechtliche Massnahme geeignet, erforderlich und zumutbar erscheint

bzw. dass ein sachgerechtes Verhältnis von Mittel und Zweck vorliegt (BGr,

24.

Juli 2020, 2C_64/2020, E. 3.2).

4.1.1

Das Erfordernis der Verhältnismässigkeit

wird in Art. 58a Abs. 1 AIG aufgenommen, indem die zuständige Behörde

bei der Beurteilung der Integration sämtliche Kriterien zu berücksichtigen hat.

Nach Art. 58a Abs. 2 AIG ist sodann der Situation von Personen,

welche die Integrationskriterien von Abs. 1 lit. c

(Sprachkompetenzen) und d aufgrund einer Behinderung oder Krankheit oder

aufgrund anderer gewichtiger persönlicher Umstände nicht oder nur unter

erschwerten Bedingungen erfüllen können, angemessen Rechnung zu tragen.

Art. 77f VZAE hält in Konkretisierung dieser Bestimmung fest, dass die

persönlichen Verhältnisse bei der Beurteilung der Integrationskriterien von

Art. 58a Abs. 1 lit. c und d AIG angemessen zu berücksichtigen

sind, und erklärt eine Abweichung von diesen Integrationskriterien unter

anderem für zulässig, wenn die Ausländerin oder der Ausländer sie wegen einer

schweren oder lang andauernden Krankheit nicht erfüllen kann (lit. b).

4.1.2

Sodann kann die Praxis zum Widerruf der

Niederlassungsbewilligung beigezogen werden, soweit diese die Ursachen

der Sozialhilfeabhängigkeit (eingeschlossen das Verschulden), die bisherige

Anwesenheitsdauer und den Grad der Integration in der Schweiz berücksichtigt

(BGr, 24. Juli 2020, 2C_64/2020, E. 3.2). Weil der

weitere Verbleib der Beschwerdeführerin in der Schweiz durch die Rückstufung

nicht unmittelbar gefährdet wird, sind dagegen die Verhältnisse im

Heimatstaat und die Folgen einer Ausreise für die Beschwerdeführerin nicht

beachtlich (vgl. VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.4.3).

4.2

Im Folgenden ist zu prüfen, ob sich die Rückstufung angesichts der

Krankheiten der Beschwerdeführerin als zulässig erweist. Massgeblich ist, ob

die Beschwerdeführerin alles Zumutbare unternommen hat, um den Sozialhilfebezug

zu vermeiden oder zu verringern (BGr, 1. Februar 2019, 2C_83/2018,

E. 4.2.3; VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768, E. 3.4.2).

4.2.1

Wie erwähnt, wurde das Gesuch der Beschwerdeführerin um eine IV-Rente mit

Verfügung vom 8. Oktober 2019 abgelehnt, weil die Diagnosen keine lang andauernde

Arbeitsunfähigkeit begründen könnten und "aus therapeutischer Sicht noch

kein Endzustand erreicht wurde". Dieser Befund kann im migrationsrechtlichen

Verfahren nicht ohne Weiteres mit einem Verschulden der Beschwerdeführerin an

ihrer mangelnden wirtschaftlichen Integration – und der daraus resultierenden

Sozialhilfeabhängigkeit – gleichgesetzt werden (vgl. auch VGr, 16. Dezember

2015, VB.2015.00685, E. 5.4). Objektiv überwindbare

Gesundheitsbeeinträchtigungen sind als nicht invalidisierend zu qualifizieren,

jedoch im migrationsrechtlichen Verfahren nicht zwangsläufig auch persönlich

vorwerfbar (VGr, 12. Dezember 2017, VB.2017.00541, E. 2.4.4).

4.2.2

Im vorliegenden Fall ergibt sich allerdings bereits aus den ärztlichen

Zeugnissen bzw. Berichten, dass die Beschwerdeführerin nicht vollständig

arbeitsunfähig ist. F führt in seinem Zeugnis vom 20. November 2019 aus,

dass zwar seit Behandlungsbeginn im Februar 2017 "in weiten Teilen eine

vollständige Arbeitsunfähigkeit" bestanden habe, aktuell jedoch

"keine Arbeitsunfähigkeit im eigentlichen Sinne" bestehe und die

Beschwerdeführerin für leichte wechselbelastete Arbeiten – aufgrund der

verminderten Belastbarkeit in eingeschränktem Mass – einsetzbar sei. Im

Arztbericht vom 22. November 2018 (der nach Einschätzung des Autors auch

ein Jahr später unverändert aktuell war) schliesst G zwar eine konstante

Arbeitstätigkeit im damaligen Zeitpunkt aus, erachtet aber einen Versuch mit

einem Pensum von zwei bis drei Stunden täglich für möglich. Nach den insoweit

übereinstimmenden Aussagen hätte die Beschwerdeführerin – wohl in Abhängigkeit

von den Wirkungen der medikamentösen Therapie – etwa ab Herbst 2018 ein höheres

Arbeitspensum übernehmen können als die zwei bis drei Einsätze bzw. elf Stunden

monatlich, die sie im Restaurant C tätig ist, insbesondere, wenn Tätigkeiten

ausserhalb des Gastgewerbes in Betracht gezogen werden, das wegen der

körperlichen Belastung und der Erkrankungen der Beschwerdeführerin für diese

anforderungsreich erscheint. Grundsätzlich ist der Vorinstanz somit

zuzustimmen, dass die Einschätzung des Sozialdiensts der Gemeinde H zu

relativieren sei, wonach die Beschwerdeführerin derzeit das ihr mögliche

Maximum leiste. Entsprechend erweist sich der Sozialhilfebezug teilweise als

verschuldet.

4.2.3

Der Betreibungsregisterauszug vom

7.

Oktober bzw. 18. November 2019 weist 22 Verlustscheine im

Gesamtbetrag von rund Fr. 53'000.- aus , doch ist mangels Mutwilligkeit

der Beschwerdeführerin die Einhaltung des Integrationskriteriums von

Art. 58a Abs. 1 lit. a AIG (Beachtung der öffentlichen Sicherheit

und Ordnung) nicht infrage gestellt (vgl. Art. 77a Abs. 1 lit. b

VZAE). Die Verschuldung ist in den letzten Jahren kaum angestiegen. Sodann

erfüllt die Beschwerdeführerin die Integrationskriterien von Art. 58a

Abs. 1 lit. b und c AIG (Respektierung der Werte der

Bundesverfassung; Sprachkompetenz); Letzteres, indem sie sich über

Deutschkenntnisse auf dem Niveau B1 (mündlich) bzw. A2 (schriftlich) ausweist

(vgl. Art. 77d Abs. 1 lit. d AIG). Aufgrund des dauerhaften,

erheblichen und teilweise verschuldeten Sozialhilfebezugs sind die

Voraussetzungen einer Rückstufung dennoch grundsätzlich gegeben.

5.

In Anwendung des

Verhältnismässigkeitsprinzips ist zu prüfen, ob statt der Rückstufung eine

Verwarnung hätte ausgesprochen werden müssen (Art. 96 Abs. 2 AIG).

5.1

Die

Vorinstanz schützt die Praxis des Beschwerdegegners, bei Personen mit

Niederlassungsbewilligung "anstelle der Verwarnung die Rückstufung"

auszusprechen (Migrationsamt, Weisung Rückstufung, 14. Dezember 2018,

Ziff. 2.4). Dazu ist festzustellen, dass es nicht haltbar ist, vor

Rückstufungen generell auf eine Verwarnung zu verzichten: Die vorgängige

Verwarnung ist nach Art. 96 Abs. 2 AIG mit Bezug auf alle

migrationsrechtlichen Massnahmen vorgesehen. Sodann könnte der Vorinstanz nicht

gefolgt werden, wenn sie der Ansicht sein sollte, dass die Rückstufung nicht zu

massgeblichen Nachteilen führe, weil der betroffenen Person (vorläufig) die

Aufenthaltsbewilligung verbleibt: Im Gegensatz zur Aufenthaltsbewilligung wird

die Niederlassungsbewilligung unbefristet und ohne Bedingungen erteilt

(Art. 33 Abs. 2 f. bzw. Art. 34 Abs. 1 AIG), weshalb

übrigens die Rückstufung vom Bundesrat (der den Verzicht auf sie beantragte)

und in der Lehre (sinngemäss) als systemwidrig bezeichnet wird (Zusatzbotschaft

vom 4. März 2016 zur Änderung des Ausländergesetzes [Integration], BBl

2016, 2821 ff., 2835; Peter Bolzli, in: Spescha et al., Art. 34 AIG

Dispositiv

N. 1). Demnach verschlechtert die Rückstufung die Rechtsstellung der

betroffenen Person, ungeachtet dessen, dass sie eine mildere Massnahme

darstellt als der ersatzlose Widerruf der Niederlassungsbewilligung. Die

Rückstufung stellt keine alternative Form der Verwarnung dar, sondern die

Anordnung eines Nachteils, die selber mit der Verwarnung angedroht werden kann

und gegebenenfalls in Anwendung des Verhältnismässigkeitsprinzips zunächst

angedroht werden muss (vgl. auch SEM, Weisungen AIG, Stand: 1. November

2019, Kap. 8.3.3.3).

5.2 Gegenüber

der Beschwerdeführerin wurde bisher keine Verwarnung im Sinn von Art. 96

Abs. 2 AIG ausgesprochen. Diese wird in der Praxis als förmliche,

anfechtbare Verfügung erlassen (vgl. VGr, 11. Dezember 2019,

VB.2019.00202), womit dem Willen des Gesetzgebers nachgelebt wird (Botschaft

vom 8. März 2002 zum Ausländergesetz, BBl 2002, 3709 ff., 3823;

Benjamin Schindler, in: Martina Caroni/Thomas Gächter/Daniela Thurnherr

[Hrsg.], Bundesgesetz über die Ausländerinnen und Ausländer, Handkommentar,

Bern 2010, Art. 96 N. 21).

5.3

5.3.1

Der Beschwerdegegner sandte der Beschwerdeführerin am 22. Oktober 2018

ein vom 19. Oktober 2018 datiertes Schreiben, in dem er sie auf die

ausländerrechtlichen Folgen des Bezugs von Sozialhilfe hinwies. Darin machte er

sie explizit darauf aufmerksam, dass ab dem Inkrafttreten der Änderung von

Art. 63 Abs. 2 AIG am 1. Januar 2019 der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung wegen Sozialhilfeabhängigkeit auch bei einer

Aufenthaltsdauer von mehr als 15 Jahren möglich sei. Er wies sie sodann

darauf hin, dass er den Widerruf der Niederlassungsbewilligung prüfen werde,

wenn sie weiterhin nicht in der Lage sein werde, ihren Lebensunterhalt ohne Sozialhilfe

zu bestreiten.

5.3.2

Dieses Schreiben ersetzt allerdings die Verwarnung im Sinn von Art. 96

Abs. 2 AIG nicht: Zum einen liegt keine Verfügung vor; vielmehr handelt es

sich offensichtlich um ein Standardschreiben, das nicht auf die konkrete

Situation der Beschwerdeführerin Bezug nimmt. Es beruht entsprechend nicht auf

einer Prüfung, welche Massnahmen verhältnismässig sein könnten, und nennt auch

nicht mit der nötigen Klarheit, welches Verhalten in welchem Zeitraum von der

Beschwerdeführerin erwartet wird (vgl. Schindler, Art. 96 N. 23).

Insbesondere nimmt die sinngemäss ausgesprochene Aufforderung, den

"Lebensunterhalt aus eigenen Kräften und ohne Sozialhilfe zu

bestreiten", nicht auf die konkreten Umstände Bezug, weshalb sie nicht als

zweckmässige Beschreibung des geforderten Verhaltens gelten kann. Zum andern

hat die Beschwerdeführerin die eingeschriebene Sendung nicht abgeholt und somit

nicht zur Kenntnis genommen. Weil sie im damaligen Zeitpunkt nicht in einem

Verfahrens- oder Prozessrechtsverhältnis mit dem Beschwerdegegner stand, muss

sie sich auch keine Zustellfiktion anrechnen lassen (vgl. sinngemäss Art. 138

Abs. 3 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [SR 272];

VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00694, E. 3.2). Demnach kann der

Beschwerdeführerin nicht vorgeworfen werden, dass sie ihr Verhalten aufgrund

dieses Schreibens nicht geändert hat.

5.4 Die heute

über 52-jährige Beschwerdeführerin lebt seit dem 1. Oktober 1991 in der

Schweiz und ist seit dem 7. Mai 2004 im Besitz der Niederlassungsbewilligung.

Insbesondere aufgrund der langen Anwesenheitsdauer von 29 Jahren und der

krankheitsbedingten Reduktion des Verschuldens an ihrem Sozialhilfebezug ist

eine Verwarnung angezeigt, bevor eine Rückstufung erfolgt. Dies ergibt sich

auch aus übergangsrechtlichen Gesichtspunkten, konnte doch die

Niederlassungsbewilligung bis Ende 2018 nicht wegen Sozialhilfebezugs

widerrufen werden, wenn sich die betreffende Person seit mehr als 15 Jahren

ununterbrochen und ordnungsgemäss in der Schweiz aufhielt (Art. 63

Abs. 2 AIG in der Fassung vom 16. Dezember 2005 bzw. 19. Juni

2015 [AS 2007 5437, 5456; 2016 1249, 1263]). Die unmittelbare Anwendung

der neuen, ungünstigeren Regelung auf die Beschwerdeführerin, ohne dass diese

zuvor mit einer Verwarnung zur Verhaltensänderung aufgefordert worden wäre, ist

nicht verhältnismässig (vgl. auch BGr, 1. Februar 2019,

2C_83/2018, E. 4.2.3; VGr, 25. Mai 2020, VB.2019.00768,

E. 3.4.3). Demnach ist die Beschwerdeführerin unter

Androhung der Rückstufung nach Art. 63 Abs. 2 AIG zu verwarnen. Die

Rückstufung ist aufzuheben.

6.

6.1 Hebt das

Verwaltungsgericht eine angefochtene Anordnung auf, kann es nach § 63 Abs. 1 VRG in der Sache selber entscheiden. Dabei verfügt es nach seiner

Praxis über dieselbe Entscheidungsbefugnis wie die Vorinstanz, deren Anordnung

es aufgehoben hat, unter Einschluss der Ermessensausübung (VGr,

30. November 2017, VB.2017.00353, E. 2.5; VGr, 15. Juli 2015,

VB.2015.00180, E. 1; Marco Donatsch, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich etc.

2014, § 50 N. 70 ff., § 63 N. 18, § 64 N. 13).

Aus prozessökonomischen Gründen ist im vorliegenden Fall reformatorisch zu

entscheiden und die Verwarnung durch das Verwaltungsgericht selber

auszusprechen. Dies entspricht im Übrigen dem in der Beschwerdebegründung

enthaltenen Eventualantrag der Beschwerdeführerin.

6.2 Bei der

Bestimmung des von der Beschwerdeführerin erwarteten Verhaltens ist an die

einjährige Frist und die Bedingungen anzuknüpfen, die der Beschwerdegegner in

der Verfügung vom 14. Januar 2020 festgelegt hat. Dabei ist allerdings den

tatsächlichen Gegebenheiten Rechnung zu tragen.

6.2.1

Der Beschwerdegegner formulierte als Bedingung die "Erhöhung des

Pensums im ersten Arbeitsmarkt". Die Beschwerdeführerin ist (teilweise)

arbeitsfähig, weshalb ihr diese Vorgabe gemacht werden darf. Zu beachten ist

allerdings, dass die Verwirklichung nicht von der Beschwerdeführerin allein

abhängt, sondern auch von der Bereitschaft potenzieller Arbeitgebender, sie

anzustellen. Entsprechend ist die angedrohte Rückstufung davon abhängig zu

machen, dass die Beschwerdeführerin ihr Pensum im ersten Arbeitsmarkt erhöht

oder zumindest entsprechende Bemühungen nachweist.

6.2.2

Sodann sah der Beschwerdegegner die "[l]ückenlose Erfüllung der

finanziellen Verpflichtungen" und den "Abbau der bestehenden

Schulden" als Bedingungen vor. In Bezug auf die erstere Bedingung ist

festzuhalten, dass eine Verwarnung auf die Änderung eines für die Rückstufung

relevanten Verhaltens abzielen muss, hier also auf das Unterlassen einer

allfälligen mutwilligen oder zumindest vorwerfbaren Neuverschuldung. Dem

Betreibungsregisterauszug ist zu entnehmen, dass die Beschwerdeführerin seit

2017 ihren finanziellen Verpflichtungen grundsätzlich nachgekommen ist, selbst

wenn zwei Forderungen erst im Lauf des Betreibungsverfahrens beglichen wurden.

Der Verlustschein vom 18. November 2019 geht nicht auf eine neue Forderung

zurück, sondern auf eine Schuld aus den Jahren 2011–2012, für die bereits am

25. Februar 2013 ein Pfändungsverlustschein ausgestellt worden ist. Es

gibt keine Hinweise darauf, dass die Beschwerdeführerin derzeit in vorwerfbarer

oder gar mutwilliger Weise ihre finanziellen Verpflichtungen vernachlässigen

würde. Unter diesen Umständen besteht kein genügender Anlass für eine

entsprechende Verwarnung.

6.2.3

Was den Schuldenabbau betrifft, bringt die Beschwerdeführerin zu Recht

sinngemäss vor, dass die Vorinstanz widersprüchlich argumentiere, wenn sie

einerseits Anzeichen für die baldige Ausübung einer existenzsichernden

Tätigkeit verneine und anderseits erwarte, dass die Beschwerdeführerin

innerhalb eines Jahres eine Sparquote erreichen könne, mit der sie Schulden

abbauen könnte. Ein Schuldenabbau kann vorderhand nicht erwartet werden, weil

die Beschwerdeführerin aufgrund ihrer Erkrankungen auf absehbare Zeit insoweit

unverschuldet auf ergänzende Sozialhilfe angewiesen und damit auf das

Existenzminimum verwiesen sein wird. Auf diese Anforderung ist daher zu

verzichten.

6.3 Somit ist

die Beschwerdeführerin zu verwarnen unter der Androhung, dass der Widerruf der

Niederlassungsbewilligung und deren Ersetzung durch eine Aufenthaltsbewilligung

(Art. 63 Abs. 2 AIG) geprüft und gegebenenfalls angeordnet wird, wenn

sie nicht innerhalb eines Jahres nach Rechtskraft des vorliegenden Urteils das

Pensum im ersten Arbeitsmarkt erhöht oder entsprechende Bemühungen nachweist.

Sollte die Beschwerdeführerin die Vorgabe nicht einhalten, wären die Gründe

dafür im Rahmen von Art. 58a Abs. 2 AIG bzw. Art. 77f VZAE zu

würdigen.

7.

7.1 Entsprechend

dem Verfahrensausgang sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens

dem unterliegenden Beschwerdegegner aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung

mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Der Beschwerdeführerin ist zudem

für das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.-

(zuzüglich Mehrwertsteuer) und für das Beschwerdeverfahren eine solche von

Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zuzusprechen (§ 17 Abs. 2 VRG).

7.2

7.2.1

Die Beschwerdeführerin ersucht um unentgeltliche Rechtspflege und

-vertretung für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren. Gemäss § 16 Abs. 1 VRG haben Private, welchen die nötigen Mittel fehlen und deren

Begehren nicht offenkundig aussichtslos erscheinen, auf Ersuchen Anspruch auf

unentgeltliche Prozessführung. Ein Anspruch auf Bestellung einer

unentgeltlichen Rechtsvertretung besteht, wenn sie zusätzlich nicht in der Lage

sind, ihre Rechte im Verfahren selbst zu wahren (§ 16 Abs. 2 VRG).

7.2.2

Durch die Kostenbelastung des Beschwerdegegners werden die Gesuche um

unentgeltliche Prozessführung gegenstandslos. Die Beschwerdeführerin ist sodann

offenkundig mittellos, die Rechtsmittelerhebung war begründet, und die

Rechtsvertretung erweist sich angesichts der sich stellenden Rechtsfragen als

notwendig. Demnach sind die Gesuche um unentgeltliche Rechtsvertretung

gutzuheissen und ist der Beschwerdeführerin in der Person ihres Rechtsvertreters

ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren

zu bestellen.

7.3

7.3.1

Die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das

Beschwerdeverfahren ist nach § 9 Abs. 1 der Gebührenverordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018 (LS 175.252) festzulegen. Gemäss

dieser Bestimmung wird der unentgeltlichen Rechtsvertretung der notwendige

Zeitaufwand nach den Stundenansätzen des Obergerichts für die amtliche

Verteidigung entschädigt, wobei die Bedeutung der Streitsache und die

Schwierigkeit des Prozesses berücksichtigt und Barauslagen separat entschädigt

werden. Die Entschädigung beträgt nach § 3 der Verordnung (des

Obergerichts) über die Anwaltsgebühren vom 8. September 2010

(LS 215.3) in der Regel Fr. 220.- pro Stunde.

7.3.2

Der Rechtsvertreter der Beschwerdeführerin macht für das

Beschwerdeverfahren insgesamt einen Aufwand von 12 Stunden und 25 Minuten

sowie Auslagen im Betrag von Fr. 1.- geltend, darin eingeschlossen

65 Minuten für das Studium und die Besprechung des Rekursentscheids. Diese

Aufwandpositionen sind praxisgemäss dem Rekursverfahren zuzuordnen, womit sich

für das Beschwerdeverfahren ein Aufwand von insgesamt 11 Stunden und

20 Minuten ergibt. Dieser Aufwand ist als angemessen einzustufen. Demnach

ist die Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsbeistands für das

verwaltungsgerichtliche Verfahren auf insgesamt Fr. 2'686.40 (inklusive

Mehrwertsteuer) zu beziffern ([Fr. 2'494.35 + Fr. 1.-] x 1,077).

Davon ist die dem Rechtsvertreter auszubezahlende Parteientschädigung von

Fr. 1'615.50 (inklusive Mehrwertsteuer) in Abzug zu bringen, woraus eine

Entschädigung von Fr. 1'070.90 (inklusive Mehrwertsteuer) resultiert.

7.4 Die

Entschädigung des unentgeltlichen Rechtsvertreters für das Rekursverfahren ist

von der Vorinstanz unter Anrechnung der Parteientschädigung festzusetzen.

7.5 Die

Beschwerdeführerin ist auf § 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 16 Abs. 4 VRG aufmerksam zu machen, wonach eine Partei, der unentgeltliche

Rechtsvertretung gewährt wurde, Nachzahlung leisten muss, sobald sie dazu in

der Lage ist. Der Anspruch des Kantons verjährt zehn Jahre nach Abschluss des

Verfahrens.

8.

Zur Rechtsmittelbelehrung

des nachstehenden Dispositivs ist Folgendes zu erläutern: Soweit ein

Anwesenheitsanspruch geltend gemacht wird, ist die Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) zulässig.

Ansonsten steht die subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss

Art. 113 ff. BGG offen (siehe Art. 83 lit. c Ziff. 2

BGG e contrario). Werden beide Rechtsmittel ergriffen, hat dies in der

gleichen Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die Beschwerde wird gutgeheissen.

Dispositiv-Ziff. I des Entscheids der Sicherheits­direktion vom 30. März

2020 und die Verfügung des Beschwerdegegners vom 14. Januar 2020 werden

aufgehoben.

Die Beschwerdeführerin wird im Sinn der Erwägungen verwarnt.

In Abänderung der

Dispositiv-Ziff. II und III des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom

30. März 2020 werden die Kosten des Rekursverfahren von insgesamt

Fr. 865.- dem Beschwerdegegner auferlegt und wird das Gesuch der

Beschwerdeführerin um unentgeltliche Prozessführung als gegenstandslos geworden

abgeschrieben. Das Gesuch um unentgeltliche Rechtsvertretung wird gutgeheissen

und der Beschwerdeführerin in der Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher

Rechtsbeistand für das Rekursverfahren beigegeben. Die Sicherheitsdirektion

wird eingeladen, die Entschädigung von Rechtsanwalt B unter Anrechnung der

Parteientschädigung festzusetzen, wobei die Nachzahlungspflicht der

Beschwerdeführerin vorbehalten bleibt.

In Abänderung von

Dispositiv-Ziff. IV des Entscheids der Sicherheitsdirektion vom

30. März 2020 wird der Beschwerdegegner verpflichtet, Rechtsanwalt B für

das Rekursverfahren eine Parteientschädigung von Fr. 2'000.- (zuzüglich

Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

2. Die Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 2'070.-- Total der Kosten.

3. Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner

auferlegt.

4. Das Gesuch um unentgeltliche Prozessführung wird

als gegenstandslos geworden abgeschrieben und der Beschwerdeführerin in der

Person von Rechtsanwalt B ein unentgeltlicher Rechtsbeistand für das

Beschwerdeverfahren beigegeben.

5. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet,

Rechtsanwalt B für das Beschwerdeverfahren eine Parteientschädigung von

Fr. 1'500.- (zuzüglich Mehrwertsteuer) zu bezahlen.

6.

Rechtsanwalt B wird unter Anrechnung der

Parteientschädigung mit Fr. 1'070.90 (inklusive Mehrwertsteuer) aus der

Gerichtskasse entschädigt. Die Nachzahlungspflicht der Beschwerdeführerin

bleibt vorbehalten.

7. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde im Sinn der

Erwägungen erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab Zustellung

einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

8. Mitteilung an …