Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00331

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00331

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Juli 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

David Henseler.

In Sachen

A, vertreten durch RA B und RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

Kantonsschule Wiedikon,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Nichtbestehen der Aufnahmeprüfung (Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A absolvierte am 9. März 2020 an der Kantonsschule

Wiedikon die Zentrale Aufnahmeprüfung der Zürcher Mittelschulen für das

Langgymnasium. Mit Schreiben vom 20. März 2020 teilte die Prorektorin der

Kantonsschule Wiedikon den Eltern von A mit, dass diese an der Aufnahmeprüfung

einen Gesamtnotendurchschnitt von 4,16 erreicht habe, womit die Voraussetzungen

für die Aufnahme ans Gymnasium nicht erfüllt seien.

Erwägungen

II.

Am Abend des 20. April 2020 liess A per E-Mail

Rekurs an die Bildungsdirektion erheben. Die der ersten E-Mail-Nachricht

angehängte Vollmachtsurkunde war mit einer anerkannten elektronischen Signatur der

Mutter von A, C, versehen. Mit Verfügung vom

5.

Mai 2020 trat die Bildungsdirektion nicht auf den Rekurs ein (Dispositiv-Ziff. I)

und auferlegte C die Verfahrenskosten von Fr. 284.-

(Dispositiv-Ziff. II).

III.

Am 18. Mai 2020 liess A Beschwerde ans

Verwaltungsgericht erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei die

Verfügung der Bildungsdirektion vom 5. Mai 2020 aufzuheben und diese

anzuweisen, auf den Rekurs vom 20. April 2020 einzutreten; ausserdem

"sei von der Auferlegung der Verfahrenskosten an die Beschwerdeführerin

abzusehen".

Die Kantonsschule Wiedikon verzichtete am

26.

Mai 2020 auf eine Beschwerdeantwort; die Bildungsdirektion liess sich

am 28. Mai 2020 vernehmen und beantragte die Abweisung der Beschwerde

unter Kostenfolge zulasten der Beschwerdeführerin. Innert erstreckter Frist

nahm A am 6. Juli 2020 dazu Stellung. Die Kantonsschule Wiedikon

verzichtete am 8. Juli 2020 ausdrücklich auf eine Stellungnahme dazu; die

Bildungsdirektion liess sich nicht mehr vernehmen.

Die

Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

gemäss §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) zuständig für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion über

Anordnungen der Schulorgane kantonaler Mittelschulen. Da auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt

sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Gemäss

§ 22 Abs. 1 Satz 1 VRG ist ein Rekurs innert 30 Tagen seit

Mitteilung der angefochtenen Anordnung bei der Rekursinstanz schriftlich

einzureichen. Der Tag der Eröffnung der angefochtenen Verfügung ist bei der

Fristberechnung nicht zu berücksichtigen. Ist der letzte Tag der Frist ein

Samstag oder ein staatlich anerkannter Feiertag, so endigt sie am nächsten

Werktag. Samstage und öffentliche Ruhetage im Lauf der Frist werden mitgezählt

(§ 11 Abs. 1 VRG). Der Rekurs muss spätestens am letzten Tag der

Frist bei der Behörde eintreffen oder zu deren Händen der schweizerischen Post

übergeben sein (§ 11 Abs. 2 Satz 1 VRG). Die Rekursfrist ist

eine gesetzliche Verwirkungsfrist; wird sie nicht eingehalten, ist auf das

Rechtsmittel nicht einzutreten (Alain Griffel, in: ders. [Hrsg.], Kommentar zum

Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG], 3. A.,

Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 22 N. 13).

Diesbezüglich ist anzufügen, dass Art. 1 der

Verordnung über den Stillstand der Fristen in Zivil- und Verwaltungsverfahren

zur Aufrechterhaltung der Justiz im Zusammenhang mit dem Coronavirus (COVID-19)

vom 20. März 2020 (AS 2020 849) für das Rekursverfahren keinen

(verlängerten) Fristenstillstand bewirkte, da das kantonale Recht für das

Rekursverfahren keine Gerichtsferien vorsieht (Kaspar Plüss, Kommentar VRG,

§ 11 N. 18; vgl. VGr, 8. März 2012, VB.2012.00080, E. 3.2).

2.2

Das

Schreiben der Prorektorin der Beschwerdegegnerin vom 20. März 2020 ging am

Folgetag bei der Beschwerdeführerin ein. Somit lief die Rekursfrist bis am

20.

April 2020, was vorliegend unbestritten ist. Die Beschwerdeführerin

reichte ihre Rekursschrift am Abend des 20. April 2020 in drei Teilen per

E-Mail bei der Vorinstanz ein. Die der ersten E-Mail-Nachricht angehängte

Vollmachtsurkunde war mit einer anerkannten elektronischen Signatur von C

versehen. Am 21. April 2020 wurde dieselbe Eingabe per Einschreiben an die

Vorinstanz verschickt. Diese trat nicht auf den Rekurs ein, da die postalisch

verschickte Eingabe verspätet erfolgt war und die elektronische Rekurseingabe

den Formerfordernissen nicht genügte.

3.

3.1

Gemäss

Praxis des Verwaltungsgerichts gehört zur Schriftform gemäss

§ 22 VRG – obwohl im Gesetzestext

nicht ausdrücklich erwähnt – die eigenhändige Unterschrift der

rekurrierenden Partei oder ihres Vertreters (VGr, 22. Oktober 2015,

VB.2015.00387, E. 6.3 – 24. August 2006, VB.2006.00312,

E. 3.3; Griffel, Kommentar VRG, § 22 N. 6).

Sie ist stets von einer natürlichen Person anzubringen und hat deren Namen

wiederzugeben. Um Manipulationen und Fälschungen möglichst zu vermeiden, muss die

Unterschrift im Original vorliegen. Daran fehlt es bei Rekursen, die per Fax

oder E-Mail eingehen, aber auch bei einer Fotokopie einer handschriftlich

unterzeichneten Rekursschrift. Das VRG sieht für das Rekursverfahren – anders

als für das Beschwerdeverfahren (vgl. § 71 VRG in Verbindung mit

Art. 130 Abs. 1 der Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008

[ZPO, SR 272]) – die Möglichkeit nicht vor, die eigenhändige Unterschrift

durch eine elektronische Signatur zu ersetzen. Im Rekursverfahren sind elektronische

Eingaben somit nicht zulässig (zum Ganzen Griffel, Kommentar VRG, § 22

N. 6 und § 53 N. 4, je mit Hinweisen; vgl. auch VGr, 29. Juni

2018, VB.2018.00363, E. 1.2 – 20. April 2018, VB.2018.00220,

E. 1). Für den elektronischen Verkehr im Rahmen des Rekursverfahrens wäre

gemäss bundesgerichtlicher Rechtsprechung eine spezifische gesetzliche Regelung

notwendig (BGE 143 I 187 E. 3.1; 142 V 152 E. 2.4; BGr,

30.

August 2005, 1P.254/2005, E. 2.3; vgl. auch BGr, 27. Januar

2012, 5A_650/2011, E. 4).

3.2

Die Beschwerdeführerin bringt vor, § 22 VRG sei lückenhaft und der

abweichenden Regelung der Formvorschriften im Rekurs- und Beschwerdeverfahren

"kann nicht gefolgt werden und [diese] ergibt (…) keinen Sinn und führt

auch sachlich zu einem unbefriedigenden Resultat".

3.3

3.3.1

Eine Lücke im Gesetz besteht, wenn eine Regelung

unvollständig ist, weil sie jede Antwort auf die sich stellende Rechtsfrage

schuldig bleibt oder eine Antwort gibt, die sachlich unhaltbar erscheint. Hat

der Gesetzgeber eine Rechtsfrage nicht übersehen, sondern stillschweigend – im

negativen Sinn – mitentschieden (qualifiziertes Schweigen), bleibt kein Raum

für richterliche Lückenfüllung. Eine echte Gesetzeslücke, die vom Gericht zu

füllen ist, liegt vor, wenn der Gesetzgeber etwas zu regeln unterlassen hat,

was er hätte regeln sollen, und dem Gesetz diesbezüglich weder nach seinem

Wortlaut noch nach dem durch Auslegung zu ermittelnden Rechtssinn eine

Vorschrift entnommen werden kann (zum Ganzen BGE 143 I 187

E. 3.2; 141 V 481 E. 3.1; 141 IV 298 E. 1.3.1; 135

III 385 E. 2.1).

3.3.2

Was die Beschwerdeführerin zum Vorliegen einer

Gesetzeslücke vorbringt, vermag nicht zu überzeugen. Dass § 22 VRG einen Aspekt nicht regelt, den er regeln sollte, kann nicht behauptet

werden. Der Gesetzgeber hat mit dem Verweis auf die Regeln der

Zivilprozessordnung in § 71 VRG für das Beschwerdeverfahren bewusst eine

Unterscheidung zum Rekursverfahren geschaffen; selbstverständlich hätte es ihm

freigestanden, einen entsprechenden Verweis auch in die Bestimmungen zum

Rekursverfahren aufzunehmen. Es ist deshalb von einem qualifizierten Schweigen

des Gesetzgebers auszugehen; für eine richterliche Lückenfüllung bleibt kein

Raum. Des Weiteren ist zu berücksichtigen, dass auf kantonaler Ebene

Revisionsbestrebungen mit Blick auf den elektronischen Geschäftsverkehr am

Laufen sind (vgl. RRB Nr. 1151/2019 vom 4. Dezember 2019). Es kann

deshalb nicht Sache des Verwaltungsgerichts sein, dem Gesetzgeber diesbezüglich

vorzugreifen.

3.3.3

Mit Blick auf die von der

Beschwerdeführerin vorgebrachte "zeitgemässe Auslegung" im

Zusammenhang mit der "gegenwärtigen Covid-19 Pandemie" ist

festzuhalten, dass vorliegend weder die reduzierten Öffnungszeiten der

Poststellen noch die Befolgung der Verhaltensanweisungen des Bundesamts für

Gesundheit eine Abweichung von den Formerfordernissen gemäss § 22 VRG zu

rechtfertigen vermögen. Denn die Vertreterin der Beschwerdeführerin hat im

dritten E-Mail an die Vorinstanz bereits angekündigt, dass auch eine Rechtsschrift

in Papierform "auf dem Weg" sei. In diesem Zusammenhang ist sie mit

dem Vorwurf, es sei "[a]ngesichts der ausserordentlichen Lage […] nicht

begreifbar, dass die Vorinstanz auf eine Eingabe in Papierform beharrte",

nicht zu hören. Hinzu kommt, dass von den beiden Vertreterinnen der Beschwerdeführerin

mit eigener Kanzleistruktur erwartet werden kann, dass sie die internen

Verfahrensabläufe so organisieren, dass Eingaben während der Öffnungszeiten der

Poststellen versandt werden können (vgl. dazu BGr, 18. Februar

2008, 4A_36/2008, E. 4.3 ff.; vgl. auch Kaspar Plüss,

Kommentar VRG, § 12 N. 51).

Der Vollständigkeit halber ist anzufügen, dass

– selbst wenn in den besonderen Umständen im Zusammenhang mit der Covid-19-Pandemie

ein Hindernisgrund im Sinn vom § 12 Abs. 2 VRG gesehen würde – eine

Fristwiederherstellung vorliegend nicht in Betracht gekommen wäre, da es die

Beschwerdeführerin unterlassen hat, (rechtzeitig) ein entsprechendes Gesuch

einzureichen (vgl. zum Ganzen Plüss, § 12 N. 83 ff.).

4.

4.1

Die Beschwerdeführerin bringt sodann vor, durch den

Nichteintretensentscheid habe die Vorinstanz gegen das Willkürverbot sowie das

Verbot des überspitzten Formalismus verstossen.

4.2

Gemäss der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung bedeutet es keinen überspitzten Formalismus,

vom Bürger zu verlangen, dass er seine Rechtsschriften eigenhändig

unterzeichnet oder von einem bevollmächtigten und nach einschlägigem

Verfahrensrecht zugelassenen Vertreter unterzeichnen lässt. Jedoch ist zu

beachten, dass die Vorschriften des Verwaltungsverfahrensrechts der

Verwirklichung des materiellen Rechts zu dienen haben, weshalb die zur

Rechtspflege berufenen Behörden verpflichtet sind, sich innerhalb des ihnen vom

Gesetz gezogenen Rahmens gegenüber den Rechtsuchenden so zu verhalten, dass

deren Rechtsschutzinteresse materiell gewahrt werden kann. Behördliches

Verhalten, das einer Partei den Rechtsweg verunmöglicht oder verkürzt, obschon

auch eine andere gesetzeskonforme Möglichkeit bestanden hätte, ist mit Art. 29 Abs. 1 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV,

SR 101) nicht vereinbar. So besteht ein verfassungsmässiger

Anspruch darauf, dass die Behörde eine Eingabe, die an einem klar erkennbaren

Formmangel leidet, zur Verbesserung zurückweist, sofern die noch verfügbare

Zeit ausreicht, um bis zum Ablauf der Rechtsmittelfrist den Mangel zu beheben;

dieser Anspruch wird mit dem Verbot des überspitzten Formalismus oder auch mit Treu

und Glauben begründet (BGE 142 V 152 E. 4.3; 120 V 413 E. 5a; 114

Ia 20 [= Pra. 77/1988 Nr. 155] E. 2a).

Vorliegend ging der Rekurs am letzten Tag

der Rekursfrist um 21.44 Uhr bzw. – stellt man auf den Zeitpunkt des

vollständigen Eingangs, das heisst inklusive aller Beilagen ab – um 22.54 Uhr

bei der Vorinstanz ein. Dies liegt ausserhalb der üblichen Bürozeiten der

Vorinstanz, weshalb es ihr nicht mehr möglich war, die Beschwerdeführerin zur

Verbesserung der Eingabe innerhalb der Rekursfrist anzuhalten. Es kann somit

offenbleiben, ob die Vorinstanz dazu überhaupt gehalten gewesen wäre, zumal die

Vertreterin der Beschwerdeführerin in ihrer E-Mail ausdrücklich darauf hinwies,

dass "[e]in Doppel der Rekursschrift inklusiv Beilagen in Papierform sich

mit A Post auf dem Weg [befindet]" (vgl. dazu BGE 142 V 152

E. 4.6 f.).

4.3

Die Beschwerdeführerin bringt des Weiteren vor, dass die Vorinstanz zu

Unrecht von der Ansetzung einer Nachfrist abgesehen habe. Nach ständiger Praxis

des Verwaltungsgerichts erscheint eine Nachfristansetzung jedoch nur dann

geboten, wenn im Einzelfall anzunehmen ist, dass der Formfehler auf ein blosses

Versehen oder prozessuale Unbeholfenheit zurückzuführen ist (VGr, 21. August

2008, VB.2008.00323, E. 4.2 Abs. 2 – 24. August 2006, VB.2006.00312, E. 3.4; Griffel, § 22

N. 9). Die fehlende eigenhändige Unterschrift war vorliegend aber nicht

auf ein Versehen oder auf Unbeholfenheit zurückzuführen; die Rechtsvertreterin

der Beschwerdeführerin gab vielmehr ausdrücklich an, dass der Rekurs

"[z]ur Wahrung der Frist" elektronisch signiert per E-Mail versendet

werde. Dabei ist ihr anzulasten, dass sie es unterlassen hat, sich über die

im Rekursverfahren geltenden Formvorschriften zu informieren (vgl. dazu

BGE 142 IV 299 E. 1.3.5). Als Rechtsanwältin hätte sie

wissen müssen, dass eine Rekursschrift per E-Mail – selbst mit elektronischer

Signatur – das Erfordernis der eigenhändigen Unterschrift nicht erfüllt; eine

Heilung durch Nachreichen einer Rechtsschrift mit Originalunterschrift nach

Ablauf der Rekursfrist kam somit nicht in Betracht (vgl. BGE 142 V 152 E. 4.5; BGr, 9. Dezember

2015, 4A_596/2015; ferner BGE 121 II 252 E. 4b f.; BGr,

21.

Januar 2011, 2C_610/2010, E. 2.4 – 28. November 2007,

Dispositiv

9C_739/2007, E. 1.2). Demnach war es nicht rechtsverletzend,

wenn die Vorinstanz keine (kurze) Nachfrist zur Mangelbehebung ansetzte.

4.4 Zusammenfassend

kann im Beharren der Vorinstanz auf der vom VRG vorgesehenen Form der

Rekurseingabe weder überspitzter Formalismus noch Willkür (Art. 9 BV)

gesehen werden. Die Beschwerde erweist sich als unbegründet und ist abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen und ist dieser keine Parteientschädigung

zuzusprechen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

Satz 1 sowie § 17 Abs. 2 VRG).

6.

Gemäss Art. 83 lit. t des Bundesgerichtsgesetzes

vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110) ist die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten unzulässig gegen Entscheide über das Ergebnis von Prüfungen und

anderen Fähigkeitsbewertungen, namentlich auf den Gebieten der Schule, der

Weiterbildung und der Berufsausübung. Soweit indessen nicht die Ergebnisse der

Prüfungen, sondern organisatorische bzw. verfahrensrechtliche Gesichtspunkte

Gegenstand des Verfahrens sind, wird dies vom Ausschlussgrund nicht erfasst und

steht die Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. BGG zur Verfügung (vgl. BGE 136 I 229 E. 1;

BGr, 19. Mai 2011, 2D_7/2011, E. 1.1 f.). Ansonsten kann

subsidiäre Verfassungsbeschwerde gemäss Art. 113 ff. BGG ergriffen

werden. Werden beide Rechtsmittel angestrengt, hat dies in der gleichen

Rechtsschrift zu geschehen (Art. 119 Abs. 1 BGG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde erhoben werden. Die

Beschwerde ist binnen 30 Tagen ab Zustellung einzureichen beim

Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …