Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00342

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00342

Urteil

der 1. Kammer

vom 3. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Maja Schüpbach Schmid (Vorsitz), Verwaltungsrichter Peter Sprenger, Verwaltungsrichter

André Moser, Gerichtsschreiber

José Krause.

In Sachen

Zürcher Heimatschutz ZVH, vertreten

durch RA A,

Beschwerdeführer,

gegen

Stadtrat von Zürich,

Beschwerdegegner,

und

1. Verein B,

2. C AG,

3. Einfache Gesellschaft D, bestehend aus:

3.1 E,

3.2 F,

Mitbeteiligte,

betreffend Verzicht

auf Unterschutzstellung/Inventarentlassung,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 2. Oktober 2019 verzichtete der

Stadtrat der Stadt Zürich auf die Unterschutzstellung der Aussenräume G-Strasse 01,

02 und 03 auf den Parzellen Kat.-Nrn. 04 und 05 in Zürich.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob

der Zürcher Heimatschutz (ZVH) mit Eingabe vom 18. November 2019 Rekurs

beim Baurekursgericht das Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des

angefochtenen Entscheids. Das Baurekursgericht wies den Rekurs mit Mehrheitsentscheid

vom 3. April 2020 ab.

III.

Hiergegen erhob der

Zürcher Heimatschutz (ZVH) mit Eingabe vom 18. Mai 2020 Beschwerde

beim Verwaltungsgericht des Kantons Zürich und beantragte unter Kosten- und

Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST) die Aufhebung des vorinstanzlichen

Entscheids. Mit Schreiben vom 5. Juni 2020 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Das Tiefbau- und

Entsorgungsdepartement der Stadt Zürich ersuchte am 25. Juni 2020 um

vollumfängliche Beschwerdeabweisung und Bestätigung des angefochtenen

Entscheids, dies unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (zuzüglich MWST). Der Zürcher Heimatschutz (ZVH) verzichtete

mit Eingabe vom 17. August 2020 auf eine Stellungnahme. Die Mitbeteiligten

liessen sich zu keinem Zeitpunkt vernehmen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das

Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach

§ 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Da auch

die übrigen Sachurteilsvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Die Eigentümerschaft des der Kernzone zugeschiedenen

Grundstücks Kat.-Nr. 05 beabsichtigt gemäss dem Baugesuch vom 17. Mai

2019.

das darauf befindliche Gebäude an der G-Strasse 03 zu sanieren sowie

im Aussenbereich eine rollstuhlgängige Rampe und eine Treppe mit Hebebühne zu

realisieren. Auf der erwähnten Parzelle sowie dem westlich anstossenden

Grundstück Kat.-Nr. 04 ist ein durchgehender Garten angelegt, welcher im

Inventar der schützenswerten Gärten und Anlagen von kommunaler Bedeutung

verzeichnet ist.

3.

3.1

Gemäss

§ 203 Abs. 2 des Planungs-

und Baugesetzes vom 7. September 1975 (PBG) erstellen die für

Schutzmassnahmen zuständigen Behörden Inventare. Diese sollen eine

Bestandesaufnahme der in Betracht fallenden Schutzobjekte ermöglichen. Die

Erstellung der Inventare bzw. die Inventaraufnahme als solche bewirkt (noch)

keinen Schutz. Das Inventar begründet jedoch die Vermutung der Schutzwürdigkeit

der verzeichneten Objekte und die zuständige Behörde ist verpflichtet, sich mit

dieser Vermutung auseinanderzusetzen. Diese Auseinandersetzung erfolgt beim

Entscheid darüber, ob eine dauernde Schutzmassnahme anzuordnen sei. Dabei kann

dieser Entscheid entweder in einer definitiven Unterschutzstellung oder in

einer Entlassung aus dem Inventar bestehen (VGr, 27. März 2013,

VB.2012.00373, E. 3.1.1; 7. Mai 2013, VB.2012.00299, E. 9.1).

Gefährdet ein Bauprojekt ein inventarisiertes Objekt, so

hat das Gemeinwesen vorab einen Schutzentscheid zu treffen, das heisst

Schutzmassnahmen anzuordnen oder ganz oder teilweise darauf zu verzichten. Nur

wenn eine Gefährdung eines inventarisierten Objekts durch ein Bauvorhaben von

vornherein ausgeschlossen werden kann, besteht für das Gemeinwesen keine

Veranlassung, über die Schutzwürdigkeit und den Schutzumfang des

Inventarobjekts zu entscheiden (VGr, 21. März 2012, VB.2011.00692,

E. 2.1; 12. Oktober 2011, VB.2011.00332, E. 3.1.3;

14.

September 2011, VB.2011.00370, E. 2.1; 19. August 2005,

VB.2005.00242, E. 4.1 mit Hinweisen).

3.2

Der

Beschwerdeführer macht zunächst geltend, dass kein zureichender Anlass für die

Schutzabklärung des Gartens auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 05 und 04 bestanden

habe.

Gemäss dem angefochtenen Beschluss vom 2. Oktober

2019.

war das Baugesuch vom 17. Mai 2019 Auslöser für die

Schutzabklärungen, da die projektierten baulichen Massnahmen den

inventarisierten Garten voraussichtlich massgeblich tangieren würden. Inwieweit

diese beschwerdegegnerische Feststellung zutrifft, kann mangels Aktenkundigkeit

des Baugesuchs vom 17. Mai 2019 nicht überprüft werden. Entsprechend

stützte sich die Vorinstanz nicht darauf ab und sah mithin nicht in der

möglichen Gefährdung des inventarisierten Objekts durch das Bauprojekt den Ausgangspunkt

für den Schutzentscheid; stattdessen erwog sie, dass die zuständige

Denkmalpflegebehörde auch ohne Vorliegen eines Provokationsbegehrens grundsätzlich

jederzeit für einzelne Objekte Schutzentscheide treffen könne.

3.3

Das

Verwaltungsgericht beurteilt Entlassungen im Rahmen einer Inventarbereinigung

als grundsätzlich zulässig; eine drohende Beeinträchtigung oder ein sogenanntes

Provokationsbegehren der Eigentümerschaft, welche zur Überprüfung der

Schutzwürdigkeit Anlass gibt, wird nicht vorausgesetzt (VGr, 9. Februar

2011, VB.2010.00032, E. 4; 19. Mai

2010, VB.2009.00662, E. 3 = BEZ

2010.

Nr. 27). Obschon die verwaltungsgerichtlichen Entscheide

betreffend Inventarbereinigung allein Fälle mit einer gleichzeitigen Entlassung

einer Mehrzahl von Objekten (51 bzw. 35) umfasst, muss diese Rechtsprechung

auch für die Entlassung eines einzelnen Objekts aus dem Inventar Gültigkeit

haben. Die zuständigen Behörden sind denn auch gehalten, die Inventare nach

Bedarf nachzuführen (§ 8 der Kantonalen Natur- und Heimatschutzverordnung

vom 20. Juli 1977 [KNHV]). Nachführung heisst, nicht nur neue Objekte

aufzunehmen, sondern auch Objekte aus dem Inventar zu entfernen, die keinen

Schutzwert (mehr) haben. Eine solche Entlassung darf auch ohne unmittelbaren

Anlass vorgenommen werden (vgl. Christoph Fritzsche/Peter Bösch/Thomas

Wipf/Daniel Kunz, Zürcher Planungs- und Baurecht, 6. A., Wädenswil 2019,

S. 305).

Folglich darf die zuständige Denkmalpflegebehörde

grundsätzlich aus eigenem Antrieb Schutzabklärungen bei einem Inventarobjekt in

Gang setzen. Dabei ist ein Interesse der betroffenen Eigentümerschaft nicht

erforderlich, weshalb sich der Beschwerdeführer nicht mit Erfolg auf deren

vermeintliches Interesse am Weiterbestehen des Inventareintrags berufen kann.

Dies gilt unabhängig vom Ergebnis der behördlich ausgelösten Schutzabklärung,

welches in einer definitiven

Schutzmassnahme oder in einer Entlassung aus dem Inventar bestehen kann.

Letzteres mag für die Eigentümerschaft regelmässig vorteilhafter sein. Indes

kann auch eine Unterschutzstellung, welche überdies bei einer wesentlichen Veränderung der

Interessenlage anzupassen ist (VGr, 20. August 2020, VB.2019.00525, E. 5), für die

Eigentümerschaft von Nutzen sein.

3.4

Darauf

moniert der Beschwerdeführer, dass das Gutachten nicht aufgrund des Baugesuchs

vom 17. Mai 2019 (oben E. 2), sondern aus einem anderen Anlass

eingeholt worden sei, was nicht angehen könne.

In der Tat holte der Beschwerdegegner das fragliche

gartendenkmalpflegerische Gutachten vom 8. Mai 2018 im Hinblick auf die

projektierte Erstellung einer Fussgängerverbindung vom H-Platz zur I-Strasse

ein. Dieser Umstand ist vorliegend aber nicht weiter von Belang. Nach dem

vorstehend Ausgeführten darf die zuständige Denkmalpflegebehörde

Schutzabklärungen von Inventarobjekten von Amtes wegen vornehmen. Bei der Prüfung

der Frage, ob ein Denkmal Schutz

verdient, hat eine sachliche, auf wissenschaftliche Kriterien abgestützte

Gesamtbeurteilung Platz zu greifen, welche den kulturellen, geschichtlichen,

künstlerischen und städtebaulichen Zusammenhang eines Bauwerks mitberücksichtigt

(BGE 120 Ia 270 E. 4a; VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603, E. 3.1;

Fritzsche/Bösch/Wipf/Kunz, S. 272). Dafür ist – wie die Vorinstanz

zutreffend erwog – unerheblich, welche Gegebenheit die Begutachtung

veranlasste. Diese wird etwa im Fall eines Bauvorhabens erst im Anschluss an

die Feststellung, dass die Qualität

des Objekts als wichtiger Zeuge bzw. als wertvoll gegeben ist, relevant,

wenn es gilt, die öffentlichen

Interessen an der Erhaltung eines Schutzobjekts und die privaten Interessen an

einer möglichst freien Nutzung des Grundstücks gegeneinander abzuwägen (vgl.

VGr, 9. Juli 2015, VB.2014.00603,

E. 2.2).

Vorliegend

hielt das gartendenkmalpflegerische Gutachten abschliessend fest, dass die

Gartenanlage kein Schutzobjekt sei. Ein solcher Schluss ist unbeeinflusst vom

Anlass der Begutachtung (welcher nicht mit dem Gutachtensauftrag

gleichzusetzen ist, dazu unten E. 4.3). Ebenso wenig hat dieser dazu

geführt, dass die Möglichkeit der Wiederherstellung von beeinträchtigten Teilen

des Gartens ungeprüft blieb, wie das der Beschwerdeführer vorträgt. Die

(Anordnung der) Wiederherstellung ist eine Schutzmassnahme im Sinn von

§ 207 Abs. 1 PBG (RB 1993 Nr. 39), welche, anders als

vorliegend, die vorgängige Bejahung der Schutzwürdigkeit des Inventarobjekts

bedingt.

4.

4.1

Gemäss § 7 Abs. 1 VRG untersuchen die

Verwaltungsbehörden den Sachverhalt von Amtes wegen, wobei sie zu dessen

Feststellung unter anderem Sachverständige beiziehen. Gutachten unterliegen wie

alle Beweismittel der freien Beweiswürdigung. Allerdings geniesst ein

vollständiges, nachvollziehbares und schlüssiges Gutachten einen hohen

Beweiswert. Aus diesem Grund darf das Gericht von einem solchen Gutachten nicht

ohne triftige Gründe abweichen. Ein Grund zum Abweichen liegt namentlich dann

vor, wenn das Gutachten Irrtümer, Lücken oder Widersprüche enthält oder wenn

die Schlüssigkeit eines Gutachtens in wesentlichen Punkten zweifelhaft

erscheint (BGE 136 II 539 E. 3.2; VGr, 3. November 2014,

VB.2014.00445, E. 6.2; Kaspar Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar

zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich, 3. A., Zürich

etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7 N. 146 und 147; Regina

Kiener/Bernhard Rütsche/Mathias Kuhn, Öffentliches Verfahrensrecht, 2. A.,

Zürich/St. Gallen 2015, Rz. 775).

Das Baurekursgericht als Fachgericht ist regelmässig imstande,

die infolge eines ungenügenden Gutachtens notwendigen zusätzlichen Erhebungen

selbst vorzunehmen (VGr, 23. Oktober 2019, VB.2018.00614, E. 5.1.2). Damit ist das Baurekursgericht grundsätzlich auch in der

Lage, eine ungenügende Sachverhaltsermittlung seitens der Behörde im

Rekursverfahren zu heilen (vgl. VGr, 27. Februar 2020, VB.2018.00690, E. 3.4). Die Sachkompetenz kommt

dabei nicht etwa der Behörde als Ganzes zu. Vielmehr beurteilt sich diese – auch

bei einem Fachgericht – nach der Ausbildung und der Erfahrung seiner einzelnen

Mitglieder (VGr, 11. August 2016,

VB.2016.00012, E. 2.3).

4.2

Als Schutzobjekte fallen gemäss § 203 Abs. 1 lit. c PBG unter anderem Gebäudegruppen, Gebäude und Teile

sowie Zugehör von solchen und zudem Plätze und Quartiere, die als wichtige

Zeugen einer politischen, wirtschaftlichen, sozialen oder baukünstlerischen Epoche

erhaltungswürdig sind oder die Landschaften oder Siedlungen wesentlich

mitprägen, samt der für ihre Wirkung wesentlichen Umgebung in Betracht. Weiter

kommen gemäss § 203 Abs. 1 lit. f PBG Gartenanlagen als

Schutzobjekte in Betracht, wenn sie infolge ihres heutigen

Erscheinungsbilds besonders wertvoll sind (vgl. zur Unterscheidung

BEZ 2013 Nr. 26 sowie mit weiteren Rechtsprechungshinweisen).

4.3

Vor diesen

unterschiedlichen Schutzgrundlagen für Gartenanlagen moniert der

Beschwerdeführer die Ausrichtung des gartendenkmalpflegerischen

Gutachtens vom 8. Mai 2018, welches an fachlichen Abklärungen des

etwaigen Schutzes des Gartens nach § 203 Abs. 1 lit. f PBG mangeln würde. In der Tat untersuchte das gartendenkmalpflegerische Gutachten

einzig den Schutzwert des Gartens "in Bezug auf seine Zeugeneigenschaft".

Die gleichfalls in Betracht kommende

Schutzgrundlage nach § 203 Abs. 1 lit. f PBG leuchtet das Gutachten lediglich partiell aus. Überdies

leitet es in der abschliessenden Bewertung die (fehlende) Schutzwürdigkeit nach

§ 203 Abs. 1 lit. f PBG aus § 203 Abs. 1 lit. c PBG ab, was aus einem falschen Verständnis von ersterer Bestimmung resultiert. Wie bereits das

Baurekursgericht ausführte, setzt die Schutzwürdigkeit nach lit. f von

§ 203 Abs. 1 PBG eben gerade keine wichtige Zeugenschaft voraus.

4.4

In der Folge untersuchte die Vorinstanz die

Schutzwürdigkeit der Gartenanlage unter dem Titel von § 203 Abs. 1 lit. f PBG selber und stützte sich als Fachgericht dabei insbesondere auf

ihre Wahrnehmungen anlässlich des Abteilungsaugenscheins sowie auf einzelne

Aussagen im denkmalpflegerischen Gutachten. Dieses Vorgehen hält vor den Rügen des

Beschwerdeführers stand: Auf Grundlage der gewonnenen (und im Protokoll

bildlich festgehaltenen) Eindrücke am Lokaltermin durfte die Vorinstanz den gestalterisch-ästhetischen Wert der Gartenanlage "in

sich" verneinen. Nicht ernsthaft in Zweifel zu ziehen vermag der

Beschwerdeführer die Feststellung der Vorinstanz, dass der Baumbestand der

Gartenanlage keinen aussergewöhnlichen, dominierenden

Akzent setzt, wie das für die Anordnung einer Schutzmassnahme erforderlich wäre.

Einerseits stellte das Baurekursgericht anlässlich des Augenscheins die

beschränkte Einsehbarkeit des Gartens fest, welche in der steilen Hanglage

begründet ist. Ausserdem attestierte das Gericht dem Gehölz kein herausragendes

Erscheinungsbild. Schliesslich ist weder substanziiert dargelegt noch

finden sich Anhaltspunkte in den Akten, dass wertvoller Pflanzen- und/oder

Tierbestand vorhanden sein könnte, welcher dem Garten einen besonderen biologischen

oder ökologischen Wert zu verleihen vermöchte. Weitere diesbezügliche

Sachverhaltsabklärungen erübrigen sich daher. Es ist nicht zu beanstanden, dass

die Vorinstanz der Gartenanlage die Qualitäten eines Schutzobjekts im Sinn von

§ 203 Abs. 1 lit. f PBG abspricht. Diese Schlussfolgerung wird im Übrigen auch

durch die Minderheitsmeinung im vorinstanzlichen Entscheid nicht infrage

gestellt.

4.5

Strittig

ist primär die Schutzwürdigkeit des Inventarobjekts unter dem Titel von § 203 Abs. 1 lit. c PBG.

Dabei setzt die Qualifikation eines Gartens als Denkmal im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG (wie bei den

Baudenkmälern) voraus, dass es sich um einen wichtigen Zeugen einer bestimmten

Epoche handelt (RB 1994 Nr. 78). Erforderlich

ist dabei, dass vom Schutzobjekt auf die Epoche geschlossen werden kann und

umgekehrt (VGr, 20. Dezember 2007, VB.2007.00192, E. 5.2).

4.5.1

Das gartendenkmalpflegerische Gutachten

vom 8. Mai 2018 bestimmt die Erstanlage des Gartens mit ca. 1860. Im Zuge

des 20. Jahrhunderts sei er indessen sukzessive überformt und weiterentwickelt

worden. Zeugenschaft für die Erstanlagezeit würden heute einzig noch gewisse

Wegeinfassungen, Hartsandsteinmauern und das sogenannte "Berner

Chalet" leisten; verändert worden seien seither unter anderem die

Wegführungen (mit Ausnahme des obersten Querwegs) sowie die Anordnung der

Plätze, wobei etliche neue hinzugekommen seien. Infolgedessen seien die

ursprüngliche Gestaltung weitgehend nicht mehr nachvollziehbar und die

gartengeschichtliche Zuordnung kaum mehr möglich.

Diese gutachterlichen Feststellungen sind weder fehler-

noch lückenhaft. Die im Gutachten enthaltenen Pläne, welche einerseits den

Garten kurz nach seiner Erstanlage, andererseits die aktuelle Ausformung des Gartens

zeigen, bestätigen vielmehr, dass die ursprünglichen Wege und Plätze weitgehend

nicht mehr zu erkennen sind. Die tiefgreifenden baulichen Veränderungen an der

Gartenanlage seit Anbeginn des 20. Jahrhunderts stehen der Ablesbarkeit

einer bestimmten Epoche entgegen. Insofern mutet die Schwierigkeit einer

gartentypologischen Zuordnung und damit die Einordnung in eine Epoche nicht

seltsam an, sondern ist folgerichtig und nicht der Begutachtung anzulasten. Was

weitergehende historische Abklärungen, welche der Beschwerdeführer unter

Hinweis auf die angeblich lückenhafte Quellenforschung verlangt, daran zu ändern

vermögen, ist weder dargetan noch ersichtlich.

Die vom Beschwerdeführer eingeholte Bewertung des

gartendenkmalpflegerischen Gutachtens vermag schliesslich ebenso wenig

relevante Widersprüche aufzudecken. Im Gegenteil erwähnt es, dass infolge eines

Bauvorhabens in der ersten Hälfte des 20. Jahrhunderts der unterste Teil

des Gartens schmerzliche Verluste habe erleiden müssen; weiter seien das

Alpinum sowie der kleine Teich, von welchem das Gutachten vom 8. Mai 2018

gleichfalls erzählt, wiederherzustellen, was ebenso den Wegfall dieser

ursprünglichen Elemente aufzeigt (zumal ein Objekt, das nicht nur renoviert, sondern rekonstruiert werden muss,

kein wichtiger Zeuge im Sinn von § 203 Abs. 1 lit. c PBG sein

kann, siehe VGr, 26. November 2008, VB.2008.00309, E. 2.2 mit Hinweis auf RB 1994 Nr. 78).

4.5.2

Damit ist der Beschwerdegegner –

entgegen dem Dafürhalten des Beschwerdeführers – seiner Pflicht zur

Sachverhaltsabklärung hinsichtlich § 203 Abs. 1 lit. c PBG rechtsgenügend nachgekommen. Dass dabei das ISOS (welches den Garten als Teil

der Zürichberghalde mit dem Erhaltungsziel "a" führt) unberücksichtigt blieb, wie das der

Beschwerdeführer moniert, ist nicht weiter relevant, da vorliegend keine Erfüllung einer Bundesaufgabe infrage steht

und somit der Eintrag im ISOS

keine weitergehende Verpflichtung nach sich zieht als derjenige im kommunalen

Inventar (dazu ausführlich VGr, 30. April 2020, VB.2019.00731, E. 8; vgl. auch BGr,

25.

August 2020, 1C_128/2019, E. 7.2).

Folglich ist der Schluss

der Vorinstanz, wonach der Garten in seinem heutigen, stark veränderten Zustand

keine wichtige Zeugenschaft ablegen könne, nicht zu bestanden. Der Garten ist

damit kein Schutzobjekt im Sinn § 203 Abs. 1 lit. c PBG.

4.6

Nach dem Gesagten erfüllt die Gartenanlage weder die

Voraussetzungen von § 203 Abs. 1 lit. c PBG noch von § 203 Abs. 1 lit. f PBG an ein Schutzobjekt. Der angefochtene Entscheid, welcher

auf eine Unterschutzstellung der Gartenanlage verzichtete, hält somit

vor den Rügen des Beschwerdeführers stand. Dies

führt zur Abweisung der Beschwerde.

5.

Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten dem Beschwerdeführer aufzuerlegen (§ 65a

Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 Satz 1 VRG). Eine

Parteientschädigung steht ihm bei diesem Ergebnis nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 200.-- Zustellkosten,

Fr. 3'200.-- Total der Kosten.

3.

Die Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer

auferlegt.

4.

Es wird keine Parteientschädigung

zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert

30.

Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …