Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00344

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00344

Urteil

der 4. Kammer

vom 18. November 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiber

Christoph Raess.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Mittelschul- und Berufsbildungsamt,

Beschwerdegegner,

betreffend

Befreiung von A vom Besuch der überbetrieblichen Kurse,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A ist eine als Stiftung geführte Privatschule. Mit der

Fachklasse Grafik bietet sie unter anderem eine schulisch organisierte

Grundbildung (SOG) für den Beruf Grafiker/in EFZ an. Der obligatorische Besuch der

überbetrieblichen Kurse erfolgt für die Lernenden der Fachklasse Grafik extern

beim offiziellen, vom Kanton Zürich beauftragten Anbieter. Am 19. März

2018 beantragte A beim Mittelschul- und Berufsbildungsamt des Kantons Zürich

(MBA), dass die Lernenden der Fachklasse Grafik ab dem Schuljahr 2018/2019 von

der Teilnahme an den drei externen überbetrieblichen Kursen befreit würden und die

Schule diese Kurse in Zukunft selber durchführen könne. Das MBA wies das Gesuch

mit Verfügung vom 20. Juni 2018 ab. Diese Verfügung hob das MBA am

12. Juli 2018 "wiedererwägungsweise" auf, um ein Gespräch mit

allen Beteiligten (MBA, Kurskommission überbetriebliche Kurse Grafiker/in der

Organisationen der Arbeitswelt [OdA], paritätische Kommission für die

Berufsbildung SGD SGV [Swiss Graphic Designers/Schweizer Grafiker Verband], A)

durchführen und eine Lösung finden zu können. Das Gespräch fand am

4. September 2018 statt und blieb ergebnislos. Am 16. November 2018

reichte A dem MBA überarbeitete und ergänzende Unterlagen zu ihrem Gesuch vom

19. März 2018 ein. Mit Verfügung vom 11. Dezember 2018 wies das MBA

das Gesuch ab.

Erwägungen

II.

Dagegen erhob A am 11. Januar 2019 Rekurs an die

Bildungsdirektion. Diese wies den Rekurs mit Verfügung vom 20. April 2020

ab (Dispositiv-Ziff. I), auferlegte A die Kosten des Rekursverfahrens

(Dispositiv-Ziff. II) und richtete keine Parteientschädigung aus

(Dispositiv-Ziff. III).

III.

Mit Beschwerde vom 22. Mai 2020 beantragte A dem

Verwaltungsgericht, die Verfügung des MBA vom 11. Dezember 2018 sowie die

Verfügung der Bildungsdirektion vom 20. April 2020 seien unter

Entschädigungsfolgen aufzuheben. Die Fachklasse Grafik von A sei vom Besuch der

überbetrieblichen Kurse zu befreien, eventualiter sei die Angelegenheit zur

Neuentscheidung an die Vorinstanz zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion

verzichtete am 15. Juni 2020 ausdrücklich auf Vernehmlassung, das MBA

stillschweigend auf Beantwortung der Beschwerde. Am 9. Oktober 2020 holte

das Verwaltungsgericht bei den Parlamentsdiensten der Bundesversammlung Sitzungsprotokolle

der Kommissionen für Wissenschaft, Bildung und Kultur des National- sowie des

Ständerats ein.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der Bildungsdirektion

über Anordnungen eines Amts zuständig (§§ 41 des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 [VRG, LS 175.2]). Da

auch die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Im vorliegenden Verfahren

ist umstritten, ob die Lernenden der Fachklasse Grafik der Beschwerdeführerin

von der Vorinstanz (und zuvor vom Beschwerdegegner) zu Recht nicht vom Besuch

der überbetrieblichen Kurse beim vom Kanton Zürich beauftragten Anbieter

befreit wurden.

Die Kantone können auf Gesuch des Anbieters von Bildung in

beruflicher Praxis hin Lernende vom Besuch der überbetrieblichen Kurse

befreien, wenn die Bildungsinhalte in einem betrieblichen Bildungszentrum oder

in einer Lehrwerkstätte vermittelt werden (Art. 23 Abs. 3 des

Bundesgesetzes über die Berufsbildung vom 13. Dezember 2002 [BBG,

SR 412.10]). Im Kanton Zürich kann das MBA nach § 43 Abs. 1 der

Verordnung vom 8. Juli 2009 zum EG BBG (VEG BBG, LS 413.311) auf

Gesuch eines Anbietenden der Bildung in beruflicher Praxis hin dessen Lernende

vom Besuch der überbetrieblichen Kurse befreien, wenn das Kursangebot in einem

betrieblichen Bildungszentrum oder in einer Lehrwerkstätte vermittelt wird

(lit. a), das Kursangebot sachlich und zeitlich gegenüber der

vorgeschriebenen beruflichen Praxis im Lehrbetrieb abgegrenzt ist (lit. b)

und die personellen Voraussetzungen für die Ausbildung und die Mitwirkung im

Qualifikationsverfahren erfüllt sind (lit. c).

Damit ist zu prüfen, ob vorliegend

die in § 43 Abs. 1 VEG BBG normierten Voraussetzungen für eine

Befreiung erfüllt sind, und, falls dies der Fall ist, ob die Vorinstanz (wie

zuvor der Beschwerdegegner) zu Recht dennoch von einer Befreiung abgesehen hat.

3.

Der Begriff "Anbietende der Bildung in beruflicher

Praxis" wird sowohl in § 43 Abs. 1 VEG BBG als auch in

Art. 23 Abs. 3 BBG verwendet. Ob die Beschwerdeführerin unter diesen

Begriff subsumiert werden kann, ergibt sich daher durch Auslegung des

eidgenössischen Berufsbildungsgesetzes.

3.1

Die

Bildung in beruflicher Praxis ist nach Art. 16 Abs. 1 lit. a BBG

in Verbindung mit seiner Marginalie einer der Inhalte der beruflichen

Grundbildung. Die Bildung in beruflicher Praxis wird in der Regel im

Lehrbetrieb, im Lehrbetriebsverbund, in Lehrwerkstätten, in

Handelsmittelschulen oder in anderen zu diesem Zweck anerkannten Institutionen

vermittelt (Art. 16 Abs. 2 Ingeress und lit. a BBG).

Die Beschwerdeführerin ist eine Privatschule, die mit der

Fachklasse Grafik ein schulisches Vollzeitangebot für die berufliche

Grundbildung Grafiker/Grafikerin EFZ anbietet. Sie könnte deshalb eine andere zur

Vermittlung der Bildung in beruflicher Praxis anerkannte Institution im Sinn

von Art. 16 Abs. 2 lit. a BBG darstellen.

3.2

Für die

Auslegung von Art. 16 BBG ist auf das Ziel der Totalrevision des

Berufsbildungsgesetzes abzustützen. Mit dem neuen Berufsbildungsgesetz wollte

der Gesetzgeber die berufliche Grundbildung für alle Berufe, das heisst sowohl

die gewerblichen und technischen Berufe als auch die "neueren Berufe"

aus dem sozialen oder medizinischen Bereich, in einem Gesetz regeln und dabei

auch die grossen regionalen Unterschiede der Berufsbildung in der

Deutschschweiz, der Romandie sowie dem Tessin berücksichtigen (Botschaft BBG,

5708.

ff.; AB 2001 N 1543, 1545; AB 2002 S 491, 496, Votum

Gentil). Folglich sollen nicht bestimmte Organisationsformen für die berufliche

Grundbildung vorgeschrieben oder ausgeschlossen werden (vgl. AB 2001 N 1552,

Votum Guisan; WBK-N, Kommissionsprotokoll, Sitzung vom 1. bis 2. März

2001, S. 5, Sitzung vom 16. bis 18. Mai 2001, S. 74). Die in

Art. 16 BBG verwendeten Grundbegriffe sollten deshalb alle Arten und

Organisationsformen von Berufsbildungen umfassen, insbesondere auch

Vollzeitschulen, welche vor allem in der Romandie und im Tessin weitverbreitet

sind (AB 2001 N 1584 ff., Voten Chevrier, Chappuis und Dormond; AB

2002.

S 506 ff., Voten Langenberger, David und Stadler; WBK-N,

Kommissionsprotokoll, Sitzung vom 1. bis 2. März 2001, S. 7, Sitzung

vom 16. bis 18. Mai 2001, S. 65+70+74, Sitzung vom 16. bis 17. August

2001, S. 4). So unterscheidet auch die Berufsbildungsverordnung vom

19.

November 2003 (BBV, SR 412.101) zwischen der betrieblich und der

schulisch organisierten Grundbildung. Die betrieblich organisierte Grundbildung

findet hauptsächlich in einem Lehrbetrieb oder in einem Lehrbetriebsverbund

statt (Art. 6 lit. a BBV). Hingegen findet die schulisch organisierte

Grundbildung hauptsächlich in einer schulischen Institution statt, namentlich

in einer Lehrwerkstätte oder einer Handelsmittelschule (Art. 6 lit. b

BBV).

3.3

Die

Beschwerdeführerin als Vollzeitschule und Anbieterin einer schulisch

organisierten Grundbildung stellt folglich eine andere zur Vermittlung der

Bildung in beruflicher Praxis anerkannte Institution im Sinn von Art. 16

Abs. 2 lit. a BBG dar und fällt unter den Begriff "Anbietende

der Bildung in beruflicher Praxis" (vgl. Stephan Hördegen, Aus- und

Weiterbildung, in: Giovanni Biaggini/Isabelle Häner/Urs Saxer/Markus Schott

[Hrsg.], Fachhandbuch Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2015, N. 17.48,

Fn. 108).

4.

4.1

Um

beurteilen zu können, ob die Voraussetzungen nach § 43 Abs. 1

lit. a–c VEG BBG für die Befreiung der Lernenden der Fachklasse Grafik der

Beschwerdeführerin erfüllt sind, ist zunächst Sinn und Zweck der

überbetrieblichen Kurse zu ergründen.

4.1.1

Die überbetrieblichen Kurse bzw. nach der früheren Terminologie die

Ergänzungskurse wurden mit dem Berufsbildungsgesetz vom 20. September 1963

(BBG 1963, AS 1965 321 ff.) eingeführt. Nach Art. 6 Abs. 2 BBG 1963

konnten im Rahmen der Berufslehre Einführungskurse zur Aneignung der grundlegenden

Fertigkeiten durchgeführt werden, sofern es die betrieblichen Verhältnisse in

einem Beruf rechtfertigten. Die Organisation dieser Einführungskurse war Sache

der Berufsverbände (Art. 7 der Berufsbildungsverordnung vom 30. März

1965.

[AS 1965 345 ff.]). In der Botschaft des Bundesrats vom

28.

September 1962 wurde dazu ausgeführt, dass es grundsätzlich die

Aufgabe des Betriebsinhabers sei, den Lehrling auf geeignete Weise in die

Grundfertigkeiten des Berufes einzuführen, was auch auf dem Weg eines besonderen

Einführungskurses geschehen könne (BBl 1962 II 885 ff., 920).

4.1.2

Nach Art. 7 lit. a des Berufsbildungsgesetzes vom 19. April

1978.

(BBG 1978, AS 1979 1687 ff.) wurde die berufliche

Grundausbildung unter anderem durch die Berufslehre in einem privaten oder öffentlichen

Betrieb mit gleichzeitigem Besuch der Berufsschule vermittelt, wobei die

praktische Ausbildung durch Kurse zur Aneignung grundlegender Fertigkeiten

(Einführungskurse) gefördert wurde. Nach der Systematik von Art. 7 BBG

1978.

waren Einführungskurse deshalb nicht vorgesehen, wenn die berufliche

Grundausbildung durch die Berufslehre in einer Lehrwerkstätte oder einer Schule

für Gestaltung, die neben der praktischen Ausbildung auch den beruflichen

Unterricht vermittelte, oder durch die Ausbildung in einer öffentlichen oder

privaten gemeinnützigen Handelsmittelschule vermittelt wurde (Art. 7

lit. b und c BBG 1978). Das Ziel der Revision von 1978 war es, "die

Betriebslehre zu verbessern. Zu diesem Zweck soll[te] das bisherige duale System

(Ausbildung des Lehrlings im Betrieb und in der Berufsschule) von einem trialen

abgelöst werden. Dessen Merkmal [lag] darin, dass nicht mehr jeder einzelne

Lehrmeister dem Lehrling die grundlegenden Fertigkeiten seines Berufes selber

vermittelt, sondern dass ein Teil der Ausbildung kollektiv, in Form von

sogenannten Einführungskursen, erfolgt[e]" (BBl 1977 I 681 ff., 683,

690, 695 und 699). Der Bundesrat führte in seiner Botschaft vom 26. Januar

1977.

weiter aus, die Einführungskurse hätten sich bewährt und trügen wesentlich

dazu bei, das Interesse am Beruf zu wecken und die Ausbildung wirksamer zu

gestalten (BBl 1977 I 681 ff., 685). Die hauptsächliche fachliche Aufgabe

des Lehrmeisters bestehe bei diesem System darin, dem Lehrling Gelegenheit zu

geben, das im Einführungskurs Erlernte anhand von im Betrieb anfallenden

Arbeiten zu üben und zu vertiefen (BBl 1977 I 681 ff., 699).

Nach Art. 16 Abs. 1 BBG 1978 waren die

Berufsverbände für die Durchführung der Einführungskurse im Rahmen der

Berufslehre zuständig. Das zuständige Bundesamt konnte Berufe, deren besondere

Struktur die Veranstaltung von Einführungskursen nicht erforderte, auf Gesuch

hin davon befreien (Art. 16 Abs. 2 BBG 1978). Der Besuch der

Einführungskurse war obligatorisch. Lehrlinge von Betrieben, welche die grundlegenden

Fertigkeiten in einer betriebsinternen Lehrwerkstätte oder in gleichwertiger

Form vermittelten, waren jedoch vom Kursbesuch befreit (Art. 16 Abs. 3

BBG 1978). Zur Befreiung hatte ein Betrieb bei der kantonalen Behörde ein

Gesuch einzureichen. Diese entschied aufgrund von Richtlinien des zuständigen Bundesamts

(Art. 15 Abs. 2 der Berufsbildungsverordnung vom 7. November

1979.

[AS 1979 1712 ff.]). Eine Befreiung sollte nach Ansicht des

Bundesrats infrage kommen, wenn gewährleistet war, dass das Ziel der

Einführungskurse auf andere Weise erreicht würde (BBl 1977 I 681 ff., 703,

auch zum Folgenden). Dies gelte vor allem für Betriebe, die über eigene

Lehrwerkstätten oder Lehrlingsabteilungen verfügten und eine Ausbildung, wie

sie das triale System bezwecke, bereits vermittelten. In Art. 7

lit. a BBG 1978 kam – nach Ansicht des Bundesrats – der Übergang vom

bisherigen dualen System (Lehrbetrieb/Berufsschule) zum trialen

(Lehrbetrieb/Einführungskurse/Berufsschule) zum Ausdruck (BBl 1977 I

681.

ff., 699).

4.1.3

In seinem Entwurf für ein neues Berufsbildungsgesetz vom 6. September

2000.

(BBl 2000 5775 ff.) hatte der Bundesrat, an die bisherige

Rechtslage anknüpfend, den Besuch der überbetrieblichen Kurse nur für die

Absolventen und Absolventinnen einer "klassischen" Berufslehre

beziehungsweise einer berufspraktischen Ausbildung, nicht aber für die Schüler

und Schülerinnen einer Berufsfachschule vorgesehen (vgl. Art. 24 und 25

Abs. 2 e contrario Entwurf-BBG [BBl 2000 5775 ff.,

5781.

ff.]). So hielt der Bundesrat in seiner Botschaft fest, mit Ausnahme

der Terminologie und einer hier nicht relevanten Ausnahme seien "gegenüber

den bisherigen Bestimmungen zu den Einführungskursen keine Änderungen

vorgenommen" worden (Botschaft des Bundesrats vom 6. September 2000

zu einem neuen Bundesgesetz über die Berufsbildung, BBl 2000 5686 ff.

[Botschaft BBG], 5708 ff., 5753). Weitere für den vorliegenden Fall

relevante Hinweise zu den überbetrieblichen Kursen finden sich nicht in der

Botschaft des Bundesrats.

4.1.4

Im geltenden Berufsbildungsgesetz sind die überbetrieblichen Kurse in

Art. 23 geregelt. Die überbetrieblichen Kurse und vergleichbare Lernorte

dienen der Vermittlung und dem Erwerb grundlegender Fertigkeiten. Sie ergänzen

die Bildung in beruflicher Praxis und die schulische Bildung, wo die zu

erlernende Berufstätigkeit dies erfordert (Art. 23 Abs. 1 BBG). Die

Kantone haben unter Mitwirkung der Organisationen der Arbeitswelt für ein

ausreichendes Angebot an überbetrieblichen Kursen und vergleichbaren Lernorten zu

sorgen (Art. 23 Abs. 2 BBG). Wie sich aus dem Wortlaut von

Art. 23 Abs. 3 BBG sowie dessen Einordnung in das 2. Kapitel

"Berufliche Grundbildung" ergibt, sind die im Sinn von Art. 23

Abs. 1 BBG erforderlichen überbetrieblichen Kurse heute – anders als noch

im bundesrätlichen Entwurf – für alle Lernenden obligatorisch.

4.1.5

Nach dem Gesagten lässt sich Sinn und Zweck der überbetrieblichen Kurse wie

folgt beschreiben: Kleinere Betriebe, die nur über einen oder wenige Lernende

verfügen, sollen durch die überbetrieblichen Kurse entlastet werden, indem

diese Lernenden für die überbetrieblichen Kurse zusammengezogen werden, um

ihnen grundlegende Fähigkeiten und Fertigkeiten ihres Berufs zu vermitteln.

Ohne die überbetrieblichen Kurse hätte jeder Berufsbildner diese Inhalte seinem

beziehungsweise seiner Lernenden selber zu vermitteln, was insgesamt einen viel

grösseren Aufwand darstellen würde. Wenn ein Anbieter oder eine Anbieterin von

Bildung in beruflicher Praxis viele Lernende desselben Berufs ausbildet, ist es

folglich nicht notwendig, diese Lernenden zum Besuch eines externen

überbetrieblichen Kurses zu verpflichten, da bereits genügend Synergien bzw.

Effizienzgewinne entstehen, wenn die Lernenden dieses Betriebs für die

Vermittlung der grundlegenden Fertigkeiten ihres Berufs zusammengezogen werden.

Solche Ausbildungsstätten sollten deshalb eigene "überbetriebliche"

Kurse anbieten bzw. ihren Lernenden die grundlegenden Fertigkeiten ihres Berufs

selber vermitteln können (WBK-S, Kommissionsprotokoll, Sitzung vom 8. bis 10. April

2002, S. 21 unten). Diese Überlegungen gelten sowohl für grosse

"klassische" Lehrbetriebe als auch für Lehrbetriebsverbunde,

Lehrwerkstätten oder Vollzeitschulen.

4.2

Nach

§ 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG können Lernende vom Besuch der

überbetrieblichen Kurse befreit werden, wenn "das Kursangebot in einem

betrieblichen Bildungszentrum oder in einer Lehrwerkstätte vermittelt

wird" (§ 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG). Unter Berücksichtigung

von Sinn und Zweck der überbetrieblichen Kurse zeigt sich, dass der Wortlaut

von § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG dessen Tragweite nur unzureichend

wiedergibt. Aus § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG kann nicht abgeleitet

werden, dass die überbetrieblichen Kurse nach der Befreiung zwingend in einem

"betrieblichen Bildungszentrum" oder in einer "Lehrwerkstätte"

stattfinden müssen. § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG ist Ausdruck

davon, dass die Vermittlung der grundlegenden Fertigkeiten eines Berufs

obligatorischer Inhalt einer beruflichen Grundbildung ist. Werden Lernende vom

Besuch der überbetrieblichen Kurse befreit, muss der gesuchstellende Anbietende

der Bildung in beruflicher Praxis seinen Lernenden die grundlegenden

Fertigkeiten ihres Berufs selber vermitteln. Anbietende

von Bildung in beruflicher Praxis erfüllen deshalb die Voraussetzung von

§ 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG, wenn sie "in der Lage sind, die in den überbetrieblichen Kursen

[…] vermittelten Lerninhalte selber anzubieten und die hierfür notwendigen

Rahmenbedingungen erfüllen" (ABl 2009 1266). Dies könnte beispielswiese

der Fall sein, wenn der oder die Anbietende der Bildung in beruflicher Praxis

über ein betriebliches Bildungszentrum verfügt oder als Lehrwerkstätte bzw.

Vollzeitschule organisiert ist.

4.3

Die Beschwerdeführerin hat ein detailliertes Konzept

eingereicht, wie sie den Lernenden ihrer Fachklasse Grafik die grundlegenden

Dispositiv

Fertigkeiten des Grafikerberufs vermitteln kann. Sie ist demnach in der Lage,

die überbetrieblichen Kurse selber durchzuführen. Zudem ist auch erstellt, dass

die Beschwerdeführerin über die notwendigen Räumlichkeiten verfügt. Mithin

erfüllt die Beschwerdeführerin die Voraussetzung von § 43 Abs. 1 lit. a VEG BBG.

4.4 Sodann ist

unbestritten, dass die Beschwerdeführerin in ihrem Konzept für die

überbetrieblichen Kurse diese gegenüber dem restlichen Schulbetrieb sachlich

und zeitlich abgegrenzt hat und dass die personellen Voraussetzungen für die

Ausbildung und die Mitwirkung im Qualifikationsverfahren erfüllt sind. Damit

sind auch die Voraussetzungen von § 43 Abs. 1 lit. b und c VEG

BBG erfüllt.

5.

5.1 Die

Vorinstanz hat davon abgesehen, die Lernenden der Fachklasse Grafik der

Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen zu befreien, obwohl sie die

Voraussetzungen von § 43 Abs. 1 VEG BBG als erfüllt erachtete.

5.2 Ob dem

Beschwerdegegner bei Entscheiden nach § 43 Abs. 1 VEG BBG überhaupt

ein Ermessen zukommt, ist mittels Auslegung zu klären. § 43 Abs. 1 VEG BBG (wie auch Art. 23 Abs. 3 BBG) enthält eine

"Kann-Formulierung". Aufgrund des Wortlauts kommt dem

Beschwerdegegner bei Entscheiden nach § 43 Abs. 1 VEG BBG somit ein

Ermessen zu. Die detaillierte Umschreibung der Voraussetzungen einer Befreiung

schränkt den Handlungsspielraum bzw. das Ermessen des Beschwerdegegners jedoch

ein. Es liegen keine Anhaltspunkte dafür vor, dass der Wortlaut von § 43 Abs. 1 VEG BBG nicht den wahren Sinn der Bestimmung wiedergibt (vgl. RRB

Nr. 140/2009 S. 4; ABl 2009 1263 ff., 1266).

5.3 Ermessen

wird rechtsverletzend ausgeübt, wenn die Ermessensausübung nicht pflichtgemäss

erfolgte, namentlich wenn sie von sachfremden Kriterien geleitet oder überhaupt

unmotiviert ist (Marco Donatsch, in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 50 N. 26).

Die pflichtgemässe Ermessensbetätigung hat sich an den verfassungsrechtlichen

Grundprinzipien, namentlich dem Rechtsgleichheitsgebot, dem Willkürverbot, dem

Gebot von Treu und Glauben, dem Verhältnismässigkeitsprinzip und der Wahrung

der öffentlichen Interessen zu orientieren (BGE 141 V 365 E. 1.2;

BGE 138 I 104 E. 1.4.3; Donatsch, § 50 N. 26). Neben den

erwähnen Verfassungsprinzipien sind immer auch Sinn und Zweck der gesetzlichen

Ordnung zu beachten (Wiederkehr/Richli, Rz. 1498; Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/ Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, Bern 2014, § 26

N. 11, 18). Zudem hat die Verwaltungsbehörde die für den Entscheid

wesentlichen Gesichtspunkte zu prüfen und die erforderlichen Abklärungen

sorgfältig sowie umfassend vorzunehmen (Bernhard Waldmann/René Wiederkehr,

Allgemeines Verwaltungsrecht, Zürich etc. 2019, S. 257, auch zum

Folgenden). Sie darf nicht schematisch ohne Berücksichtigung der konkreten

Umstände des Einzelfalls entscheiden. Andernfalls erfolgt die Ermessensausübung

verfassungswidrig. Die pflichtgemässe Ermessensausübung steht in einem engen

Zusammenhang mit der Begründungspflicht nach Art. 29 Abs. 2 der

Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101).

5.4 Die Vorinstanz

hat in ihrem Entscheid nur geprüft, ob die Ablehnung des Gesuchs die

Wirtschaftsfreiheit der Beschwerdeführerin verletzt und ob im Kanton Zürich für

die Ausbildung zum Grafiker EFZ bzw. zur Grafikerin EFZ ein Bedarf an einem

zusätzlichen privaten Angebot für überbetriebliche Kurse besteht. Sie hat es jedoch

unterlassen, eine umfassende Prüfung des Einzelfalls vorzunehmen und

insbesondere die allfälligen öffentlichen Interessen an der Nichtbefreiung der

Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen, den Sinn und Zweck des

Berufsbildungsrechts, wie er im Berufsbildungsgesetz sowie den kantonalen

Ausführungsbestimmungen geregelt ist, sowie rechtsstaatliche Grundsätze wie das

Verhältnismässigkeitsprinzip (Art. 5 Abs. 2 BV) für ihre Entscheidung

zu berücksichtigen. Sie hat in ihren Entscheid auch sachfremde Motive

einbezogen wie etwa die Frage, ob es Aufgabe von Bund und Kantonen ist, private

überbetriebliche Kurse einer schulisch organisierten Grundbildung, welche nicht

im öffentlichen Interesse liegen, mit Geldern der öffentlichen Hand zu

subventionieren. Damit hat die Vorinstanz ihr Ermessen nicht pflichtgemäss,

sondern in rechtsverletzender Art und Weise ausgeübt.

5.5 Vorliegend

sprechen mehrere Gründe für eine Befreiung der Lernenden der Fachklasse Grafik

der Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen. Gemäss dem

Berufsbildungsgesetz soll die berufliche Grundbildung auch in Vollzeitschulen

oder ähnlichen Institutionen (vgl. Art. 16 Abs. 2 lit. a BBG)

erworben werden können, welche zwei oder drei verschiedene Lernorte nach

Art. 16 Abs. 1 BBG in einer Ausbildungsstätte vereinigen. In

Vollzeitschulen, wie die Beschwerdeführerin eine ist, ist Ausbildung im

Kollektiv, wie sie mit der Schaffung der überbetrieblichen Kurse für den Erwerb

der grundlegenden Fertigkeiten eines Berufs angestrebt wurde, systemimmanent,

weshalb es für die Beschwerdeführerin keinen Effizienzgewinn bringt, wenn die

Lernenden ihrer Fachklasse Grafik die grundlegenden Fertigkeiten ihres Berufs

in von Dritten durchgeführten überbetrieblichen Kursen erlernen. Aufgrund der

kollektiven Ausbildung im Rahmen der Fachklasse Grafik und der Anzahl Lernenden

pro Jahrgang kann die Beschwerdeführerin ihren Lernenden die grundlegenden

Fertigkeiten des Grafikerberufs selber effizient und sinnvoll vermitteln. Die

Beschwerdeführerin hat denn auch dargelegt, "dass sie bei eigener

Durchführung der Kurse die finanziellen Ressourcen besser, zielorientierter und

optimaler auf die übrigen Bildungsgefässe abgestimmt einsetzen könnte",

worin eine zulässige und nachvollziehbare Begründung ihres Gesuchs – wenn auch

keine Voraussetzung von § 43 Abs. 1 VEG BBG – zu sehen ist. Dabei ist

auch zu berücksichtigen, dass nach Art. 11 Abs. 1 BBG gegenüber

privaten Anbietenden auf dem Bildungsmarkt durch Massnahmen des

Berufsbildungsgesetzes keine ungerechtfertigten Wettbewerbsverzerrungen

entstehen dürfen (vgl. Botschaft BBG, 5703). Auch die Berücksichtigung der

konstitutiven Dimension der Wirtschaftsfreiheit nach Art. 27 BV im Sinn

einer möglichst grossen Freiheit für die privatwirtschaftliche Tätigkeit der

Beschwerdeführerin spricht für deren Befreiung von den überbetrieblichen Kursen

(vgl. Jörg Paul Müller, Verwirklichung der Grundrechte nach Art. 35 BV,

Bern 2018, S. 101 ff.).

Sachliche Gründe, die trotz Erfüllen der Voraussetzungen

von § 43 Abs. 1 lit. a–c VEG BBG gegen eine Befreiung der

Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen sprechen, sind nicht

ersichtlich. Es besteht zwar ein grosses öffentliches Interesse daran, dass die

von der Beschwerdeführerin ausgebildeten Lernenden eine qualitativ hochstehende

Berufsausbildung erhalten. Dieses Interesse spricht aber nicht gegen eine

Befreiung der Beschwerdeführerin. Insbesondere ist – entgegen der Ansicht des

Beschwerdegegners sowie der Kurskommission überbetriebliche Kurse Grafiker/in

EFZ – im fehlenden dritten Lernort keine Gefährdung der Ausbildungsqualität zu

sehen. Wie dargelegt, war es die Absicht des Bundesgesetzgebers, grundsätzlich

alle möglichen Organisationsformen von beruflichen Grundbildungen zu erlauben.

Dementsprechend ist es möglich, eine berufliche Grundbildung an einer

Vollzeitschule, die die Bildung in beruflicher Praxis sowie die

Berufsfachschule unter einem Dach vereinigt, zu absolvieren. Das Gesetz

schliesst es überdies nicht aus, auch die überbetrieblichen Kurse in einer

Vollzeitschule durchzuführen. Die Beschwerdeführerin brachte in ihrem Rekurs

denn auch vor, dies sei für andere Fachklassen Grafik der Regelfall. Nach

Ansicht der Kurskommission sprechen auch die zukünftig aufgrund der Befreiung fehlende

Möglichkeit einer Qualitätskontrolle der Beschwerdeführerin und der fehlende

Austausch der Lernenden der Beschwerdeführerin mit Lernenden aus

"klassischen" Grafikerlehren gegen eine Befreiung der

Beschwerdeführerin. Es ist nicht ersichtlich, weshalb die Ausbildungsqualität

der Beschwerdeführerin nicht mit milderen Mitteln, beispielsweise

Unterrichtsbesuchen usw., überprüft werden kann. Zudem absolvieren die

Lernenden der Fachklasse Grafik der Beschwerdeführerin und die Lernenden aus

Grafikerbetrieben das gleiche Qualifikationsverfahren, um das eidgenössische

Fähigkeitszeugnis zu erwerben (vgl. Art. 17 ff. der Verordnung des

SBFI vom 10. August 2009 über die berufliche Grundbildung

Grafikerin/Grafiker EFZ [SR 412.101.221.10]). Der Austausch der Lernenden untereinander

entspricht nicht dem gesetzgeberischen Zweck der überbetrieblichen Kurse. Auch der

Umstand schliesslich, dass den anderen Lehrbetrieben in Zukunft allenfalls höhere

Kosten für die überbetrieblichen Kurse entstehen könnten, rechtfertigt es

nicht, der Beschwerdeführerin für die Lernenden der Fachklasse Grafik die

Befreiung von den überbetrieblichen Kursen zu versagen.

Unter Berücksichtigung aller dieser Umstände ist daher das

Gesuch der Beschwerdeführerin um Befreiung der Lernenden der Fachklasse Grafik

vom Besuch der überbetrieblichen Kurse nach § 43 Abs. 1 VEG BBG gutzuheissen.

6.

Die Beschwerde ist gutzuheissen. Dispositiv-Ziff. I

des vorinstanzlichen Entscheids vom 20. April 2020 sowie der Beschluss des

Beschwerdegegners vom 11. Dezember 2018 werden aufgehoben. Der

Beschwerdegegner wird eingeladen, die Lernenden der Fachklasse Grafik der

Beschwerdeführerin von den überbetrieblichen Kursen zu befreien.

7.

Ausgangsgemäss sind die Kosten des Rekurs- und des Beschwerdeverfahrens dem Beschwerdegegner

aufzuerlegen (§ 13 Abs. 2 Satz 1 teilweise in Verbindung mit

§ 65a Abs. 2 VRG). Desgleichen hat dieser der Beschwerdeführerin für

das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren antragsgemäss eine angemessene

Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 lit. a VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird gutgeheissen. Dispositiv-Ziff. I und III des

vorinstanzlichen Entscheids vom 20. April 2020 sowie die Verfügung des Beschwerdegegners

vom 11. Dezember 2018 werden aufgehoben. Der Beschwerdegegner wird

eingeladen, die Lernenden der Fachklasse Grafik der Beschwerdeführerin im Sinn

der Erwägungen von den überbetrieblichen Kursen zu befreien.

In

Abänderung von Dispositiv-Ziff. II des vorinstanzlichen Entscheids vom

20. April 2020 werden die Kosten des Rekursverfahrens dem Beschwerdegegner

auferlegt.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 3'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 3'070.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdegegner auferlegt.

4. Der Beschwerdegegner wird verpflichtet,

der Beschwerdeführerin für das Rekurs- und das Beschwerdeverfahren insgesamt

eine Parteientschädigung von Fr. 3'500.- zu bezahlen.

5. Gegen dieses Urteil kann Beschwerde in

öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff. des

Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen ab

Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6. Mitteilung an …