Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00346

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00346

Urteil

der 4. Kammer

vom 24. September 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Marco Donatsch, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Eva Heierle.

In Sachen

A, vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Amt für Jugend und Berufsberatung,

Beschwerdegegner,

betreffend

Leistungsabrechnung Logopädie (Nichteintreten),

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A ist

Logopädin. Soweit sie in dieser Funktion eine sonderpädagogische Massnahme im

Sinn von §§ 28 ff. des Kinder- und Jugendhilfegesetzes vom

14. März 2011 (KJHG, LS 852.1) durchführt, wird sie für ihre

Tätigkeit nach § 22 der Verordnung vom 7. Dezember 2011 über die

sonderpädagogischen Massnahmen im Vor- und Nachschulbereich (SPMV,

LS 852.12) durch das Amt für Jugend und Berufsberatung (AJB) entschädigt.

B. Nachdem

das AJB erfahren hatte, dass A in der Vergangenheit vom Leistungsempfänger

versäumte Therapiestunden sowie Aufwand für die Korrektur von Maturaarbeiten in

Rechnung gestellt habe, welcher Aufwand nicht entschädigungsfähig sei, forderte

es sie mit Schreiben vom 28. März und 29. Mai 2018 auf, sämtliche

"unrechtmässig in Rechnung gestellten Leistungen der letzten zwölf Monate

einzeln aufzulisten, sowie eine Einschätzung abzugeben, ob auch in den Jahren

zuvor ungefähr von diesem jährlichen Umfang nicht konform abgerechneter Leistungen

ausgegangen werden" könne. Am 26. Juli 2018 schrieb es ihr, eine

zwischenzeitlich eingereichte "Checkliste" betreffend in den Jahren

2016 und 2017 zugunsten von C erbrachten Leistungen weise diverse Leistungen

aus, die nicht als verrechenbar gälten oder deren Verrechenbarkeit nicht eindeutig

beurteilt werden könne. Von den insgesamt in Rechnung gestellten Leistungen in

der Höhe von F. 6'133.41 könnten nur solche im Umfang von Fr. 485.38

der effektiven therapeutischen Arbeit mit dem Jugendlichen zugeordnet werden.

Die Angaben bezüglich der für C erbrachten Leistungen seien deshalb zu

präzisieren. Weil die Abrechnung für die Jahre 2016 und 2017 diverse Positionen

enthalte, welche dem AJB nicht hätten in Rechnung gestellt werden dürfen, müsse

davon ausgegangen werden, dass auch in den Jahren zuvor zu Unrecht Leistungen

in Rechnung gestellt worden seien. Das AJB forderte A deshalb (weiter) auf,

eine detaillierte Aufstellung der für C seit 26. August 2013 erbrachten

Leistungen einzureichen. Um prüfen zu können, ob auch in weiteren Fällen zu

Unrecht Leistungen in Rechnung gestellt worden seien, wurde A sodann

aufgefordert, dem AJB detaillierte und die gesamte Therapiedauer umfassende

Leistungsabrechnungen der Jugendlichen D und E einzureichen.

A liess dem AJB am 17. August 2018 mitteilen, sie sei

"nicht bereit, [die] (erweiterten) Auflagen auf den Korrespondenzweg zu

erfüllen", und verlange eine "rechtsmittelfähige Verfügung". Mit

Verfügung des AJB vom 2. Oktober 2018 wurde A verpflichtet, dem AJB bis

Ende November 2018 bezüglich C eine detaillierte Aufstellung der seit

Therapiebeginn am 26. August 2013 erbrachten Leistungen sowie bezüglich D

und E detaillierte Leistungsabrechnungen für die ganze jeweilige Therapiedauer

vom 1. Februar 2017 bis zum 31. Januar 2018 bzw. vom 3. Mai 2017

bis zum 30. April 2018 einzureichen. In der Rechtsmittelbelehrung wurde

auf den Rekurs bei der Bildungsdirektion hingewiesen.

Erwägungen

II.

A liess am 2. November 2018

Rekurs bei der Bildungsdirektion erheben und beantragen, unter Entschädigungsfolge

sei die "Verfügung" vom 2. Oktober 2018 aufzuheben,

"eventuell im Sinne der Erwägungen zurückzuweisen". Die

Bildungsdirektion trat mit Verfügung vom 20. April 2020 auf den Rekurs

nicht ein (Dispositiv-Ziff. I) und auferlegte die Kosten des

Rekursverfahrens von Fr. 557.- A (Dispositiv-Ziff. II).

III.

A liess am 22. Mai 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht führen und beantragen, unter Entschädigungsfolge sei der

Rekursentscheid aufzuheben und die Sache zur materiellen Beurteilung an die Bildungsdirektion

zurückzuweisen. Die Bildungsdirektion und das AJB verzichteten am 9. bzw. 18. Juni

2020.

auf Vernehmlassung.

Die

Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide einer Direktion

über Anordnungen eines Amts auf dem Gebiet des Kinder- und Jugendhilferechts

nach §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG, LS 175.2) zuständig.

Da auch die weiteren

Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde einzutreten.

2.

2.1

Die

Vorinstanz ist auf den Rekurs nicht eingetreten, weil die strittige, an die

Beschwerdeführerin gerichtete Aufforderung des AJB, zusätzliche Angaben zu

gewissen, von ihr eingereichten Leistungsabrechnungen zu machen, weder eine

Anordnung im Sinn des § 19 Abs. 1 lit. a VRG bzw. eine Verfügung

noch sonst ein Anfechtungsobjekt im Sinn des § 19 Abs. 1

lit. b–d VRG darstelle. Im Rahmen einer Eventualbegründung erwägt sie

sodann, dass selbst bei Bejahung des Verfügungscharakters jedenfalls nicht von

einer verfahrensabschliessenden Endverfügung auszugehen wäre, sondern höchstens

eine Zwischenverfügung vorliegen könne, welche nur unter den Voraussetzungen

des § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 des

Bundesgerichtsgesetzes vom 17. Juni 2005 (BGG, SR 173.110)

angefochten werden könne; diese einschränkenden Voraussetzungen seien indes

nicht gegeben.

2.2

Die

Beschwerdeführerin bringt zunächst vor, sie mache "keinen Endentscheid

geltend, sondern allenfalls einen 'anderen Vor- oder Zwischenentscheid'".

Im Widerspruch dazu will sie die Anordnung des Beschwerdegegners vom

2.

Oktober 2017 "auch als Feststellungsverfügung" verstanden

wissen, die "faktisch einem Endentscheid gleichkomm[e], weil [der

Beschwerdegegner] ursprünglich die Rechnungsstellung der Beschwerdeführerin

gekürzt und damit das Verfahren 'beendet' ha[be] und erst auf deren Protest auf

die Sache näher eingegangen [sei], was einer Wiedererwägung gleichkomm[e]".

2.3

Die

Vorinstanz erwägt zutreffend, dass es sich bei der streitbetroffenen Auflage

des Beschwerdegegners vom 2. Oktober 2018 nicht um eine Endverfügung

handeln kann, weil eine solche eine Streitsache instanzabschliessend erledigen

muss bzw. müsste. Die umstrittene Auflage steht in Zusammenhang mit der Frage,

ob der Beschwerdeführerin durch den Beschwerdegegner zu hohe Entschädigungen

für im Nachschulbereich erbrachte logopädische Leistungen ausgerichtet wurden.

Eine Rückforderung unrechtmässig erbrachter Leistungen wurde indes noch nicht

verfügt, vielmehr soll dies anhand der von der Beschwerdeführerin

eingeforderten Unterlagen und Angaben erst geprüft werden. Ein Endentscheid

liegt mithin offensichtlich nicht vor.

2.4

Zu Recht

unbestritten ist, dass es sich bei der Aufforderung des Beschwerdegegners vom

2.

Oktober 2018 um eine Auflage betreffend die Mitwirkungspflicht der

Beschwerdeführerin handelt. Solche verfahrensleitenden Anordnungen werden in

der Regel im Rahmen von prozessualen Zwischenverfügungen angeordnet (Kaspar

Plüss, in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des

Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG],

§ 7 N. 109; Martin Bertschi, Kommentar VRG, § 19a N. 31;

differenzierend und mit zahlreichen Hinweisen Christian Meyer, Die

Mitwirkungsmaxime im Verwaltungsverfahren des Bundes, Zürich etc. 2019,

Rz. 904 ff.).

Vorliegend verpflichtete der Beschwerdegegner die

Beschwerdeführerin, gewisse Informationen betreffend die geltend gemachten

Leistungen bzw. Entschädigungsansprüche nachzureichen, weshalb der

Verfügungscharakter der Anordnung vom 2. Oktober 2018 zu bejahen ist;

diese stellt eine selbstständig eröffnete Zwischenverfügung dar.

3.

3.1

Selbstständig

eröffnete Zwischenentscheide, welche weder die Zuständigkeit noch den Ausstand

betreffen, können nach § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit

Art. 93 Abs. 1 BGG nur dann mit Rekurs angefochten werden, wenn sie

einen nicht wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder

wenn die Gutheissung des Rechtsmittels sofort einen Endentscheid herbeiführen

und damit einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b). Ob die Voraussetzungen zur

ausnahmsweisen Zulässigkeit der Anfechtung eines Zwischenentscheids gegeben

sind, ist grundsätzlich von Amtes wegen abzuklären; soweit sie aber nicht ins

Auge springen, sind sie zu substanziieren (Bertschi, § 19a N. 47 und

54).

3.2

Eine

direkte Anfechtung aus prozessökonomischen Gründen bzw. gemäss § 19a Abs. 2 VRG in Verbindung mit Art. 93 Abs. 1 lit. b BGG

fällt nur in Betracht, wenn (kumulativ) ein sofortiger Endentscheid

herbeigeführt und ein bedeutender Aufwand an Zeit oder Kosten für ein

weitläufiges Beweisverfahren erspart werden könnte. Solches war vor der

Vorinstanz nicht der Fall.

3.3

Sodann

haben Anordnungen über Beweismassnahmen ebenso wie solche betreffend

Mitwirkungspflichten in der Regel keinen voraussichtlich nicht behebbaren

Nachteil zur Folge (Bertschi, § 19a N. 48 mit Hinweis auf RB 1998 Nr. 35).

Die anwaltlich vertretene Beschwerdeführerin machte und macht denn auch keinen

solchen geltend, vielmehr bringt sie sinngemäss vor, eine Verweigerung der

Mitwirkung führte zu einer Abweisung der von ihr geltend gemachten

Entschädigungsansprüche. Es trifft zu, dass der Vorwurf der Verletzung der

Mitwirkungspflicht zu einer für die Beschwerdeführerin nachteiligen Regelung

der prozessualen Rechtsposition führen könnte, indem etwa die

Mitwirkungsverweigerung im Rahmen der Beweiswürdigung berücksichtigt wird, und

auf diese Weise einen Endentscheid des erstinstanzlichen Verfahrens

beeinflussen könnte. Entsprechendes könnte die Beschwerdeführerin indes im

Rahmen eines Rekurses gegen eine verfahrensabschliessende Endverfügung des

Beschwerdegegners geltend machen; die streitbetroffene Auflage führt mithin

nicht zu einem nicht behebbaren Nachteil. Entgegen dem sinngemässen Vorbringen

der Beschwerdeführerin sprechen auch keine "datenschutzrechtliche[n]

Gründe" für eine direkte Anfechtbarkeit der Zwischenverfügung: Die

streitbetroffene Mitwirkungspflicht beschränkt sich – wie die

Beschwerdeführerin anerkennt – darauf, dass die Beschwerdeführerin eine

detaillierte Aufstellung der Leistungen einreichen soll, welche sie im Rahmen

bekannter Unterstützungsverhältnisse erbracht haben will und bereits gegenüber

dem Beschwerdegegner geltend gemacht hat. Inwiefern der korrekten Erfüllung

dieser Auflage datenschutzrechtliche Bedenken entgegenstehen sollten, ist nicht

ersichtlich.

4.

Nach dem Gesagten ist im Ergebnis nicht zu beanstanden,

dass die Vorinstanz auf den Rekurs nicht eingetreten ist. Die Beschwerde ist

abzuweisen.

5.

Ausgangsgemäss sind die Kosten der unterliegenden

Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit

§ 13 Abs. 2 Satz 1 VRG); eine Parteientschädigung bleibt ihr

verwehrt (§ 17 Abs. 2 VRG).

6.

Da bereits die streitbetroffene Anordnung des Beschwerdegegners

einen Zwischenentscheid darstellt, ist das vorliegende Urteil ebenfalls ein

solcher (Bertschi, § 19a N. 32). Das Bundesgericht lässt sich daher

im Sinn des Art. 93 BGG nur anrufen, wenn ein nicht wiedergutzumachender

Nachteil drohte oder die Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid

herbeiführen könnte und so einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für

ein weitläufiges Beweisverfahren ersparen würde.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 70.-- Zustellkosten,

Fr. 1'570.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Eine

Parteientschädigung wird nicht zugesprochen.

5.

Gegen

dieses Urteil kann im Sinn der Erwägung 6 Beschwerde in öffentlich-rechtlichen

Angelegenheiten nach Art. 82 ff. BGG erhoben werden. Sie ist binnen 30 Tagen

ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

6.

Mitteilung an …