Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00378

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00378

Urteil

der 3. Kammer

vom 17. Dezember 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

1. Dr. med. A,

2. C,

beide vertreten durch RA D,

Beschwerdeführende,

gegen

Abteilung Gesundheitsberufe und Bewilligungen,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Verschreibung

von Betäubungsmitteln,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

A. Mit

Schreiben vom 26. Juli 2019 gelangte Dr. med. A an den früheren

Kantonsarzt, Dr. med. B, und ersuchte diesen darum, ihm zu

versichern, dass er einer Patientin, C, geboren 1932, die gehbehindert, aber

ansonsten einigermassen gesund sei, aus arztrechtlicher Sicht ein Rezept für

die erforderliche letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP) ausstellen dürfe.

Daraufhin antwortete der Bereich Medizin der Gesundheitsdirektion am 12. August

2019, Dr. med. A sei bereits mehrmals (mit Schreiben vom 29. August

2017 und vom 12. Februar 2018) darauf hingewiesen worden, dass als

Voraussetzung für die Leistung zu Suizidhilfe ein schweres krankheitsbedingtes

Leiden vorliegen müsse, welches Ursache des Todeswunsches sei. Die Anfrage

würde die Frage aufwerfen, ob Dr. med. A gewillt oder in der Lage

sei, im Bereich der Leistung von Suizidhilfe die geltenden ärztlichen

Sorgfaltspflichten einzuhalten, weshalb ihn Dr. med. B zu einem

Gespräch einladen möchte.

B. Am 26. August

2019 präzisierte Dr. med. A, inzwischen vertreten durch Rechtsanwalt D,

seine Anfrage dahingehend, dass es ihm im Sinn eines Leistungs- oder

Gestaltungsbegehren um die arztrechtliche Zulässigkeit der Abgabe von NaP an

eine sterbewillige Person, welche eine Suizidbegleitung mit dem Verein E durchführen

möchte, im von ihm konkret geschilderten Sachverhalt gehe. Eventualiter sei

sein Gesuch als Feststellungsbegehren entgegenzunehmen und zu behandeln. Mit

Brief vom 19. September 2019 teilte der Bereich Medizin der

Gesundheitsdirektion Dr. med. A mit, an der mit Schreiben vom 23. Januar

2015 gemachten Feststellung werde festgehalten, wonach Dr. med. A mit

der Rezeptierung von NaP für den Suizid einer gesunden, aber lebensmüden Person

seine sich aus der Heil- und Betäubungsmittelgesetzgebung ergebenden ärztlichen

Sorgfaltspflichten verletzen würde und dies aufsichtsrechtliche Konsequenzen

nach sich ziehen würde. Ebenso werde an der Aufforderung zu einem Gespräch

festgehalten. Betreffend Bewilligung der Verschreibung von NaP bzw.

Feststellung der Rechtmässigkeit hielt der Bereich Medizin fest, dass ihm keine

Bewilligungsbefugnis zukomme und auch eine Feststellung nicht in Betracht

komme, da dies einer Bewilligung gleichkäme.

Erwägungen

II.

A. Daraufhin reichte Dr. med. A, vertreten

durch Rechtsanwalt D, mit Eingabe vom 27. September 2019 Rekurs bei

der Gesundheitsdirektion ein und stellte folgende Begehren:

"1. Die

Auskunft des Beschwerdegegners in dessen Schreiben vom 19. September 2019

mit dem Wortlaut:

"In diesem Sinne bleiben wir bei

unserer Feststellung mit Schreiben vom 23. Januar 2015, dass Ihr Mandant

mit der Rezeptierung von NaP für den Suizid einer gesunden, aber lebensmüden

Person, seine sich aus der Heil- und Betäubungsmittelgesetzgebung ergebenden

ärztlichen Sorgfaltspflichten verletzen würde und dies aufsichtsrechtliche

Konsequenzen nach sich ziehen müsste."

und die darin enthaltene Drohung mit

einem aufsichtsrechtlichen Verfahren für den Fall, dass der Rekurrent einer

gesunden Person zum Zwecke eines assistierten Suizids eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital

(NaP) verschreibt,

seien als rechtswidrig zu erklären und

aufzuheben;

2.

a) Es sei

festzustellen, dass das positive Recht einen Arzt nirgends mit Sanktionen

bedroht, der einer gesunden Person eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP)

zum Zwecke eines assistierten Suizids verschreibt, sofern er sich vorher davon

überzeugt hat, dass

-

die Person diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine Anzeichen

mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;

-

sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;

-

die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;

-

er die Person ärztlich untersucht hat;

-

und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert

hat;

b) eventualiter sei festzustellen, dass

die rezeptpflichtige Verschreibung einer letalen Dosis Natrium-Pentobarbital

(NaP) zum Zwecke eines assistierten Suizids erlaubt sei, wenn sich der Arzt

oder die Ärztin vorher überzeugt hat, dass

-

die Person diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine Anzeichen

mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;

-

sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;

-

die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;

-

er die Person ärztlich untersucht hat;

-

und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert

hat;

3.

Die "Aufforderung

zu einem Gespräch" mit dem Kantonsarzt sei aufzuheben;

unter Kosten- und

Entschädigungsfolge, zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten des

Rekursgegners."

B. Mit Eingabe vom 28. November 2019 liess Dr. med. A

Ziffer 2 seiner gestellten Anträge ändern:

"2. a) Es sei

festzustellen, dass das positive Recht den Rekurrenten nirgends mit Sanktionen

bedroht, wenn er der im 88. Lebensjahr stehenden Patientin, die ihr Leben

aktuell beenden möchte, eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital (NaP) zum

Zwecke eines assistierten Suizids verschreibt, sofern er sich vorher davon

überzeugt hat, dass

-

diese Patientin diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine

Anzeichen mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;

-

sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;

-

die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;

-

er die Person ärztlich untersucht hat;

-

und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert

hat;

b) eventualiter sei festzustellen, dass

die rezeptpflichtige Verschreibung einer letalen Dosis Natrium-Pentobarbital

(NaP) durch den Rekurrenten zugunsten der im 88. Lebensjahr stehenden

Patientin, die ihr Leben aktuell beenden möchte, erlaubt sei, sofern er sich

vorher davon überzeugt hat, dass

-

diese Patientin diesbezüglich im Sinne von Art. 16 ZGB keine

Anzeichen mangelnder Urteilsfähigkeit zeigt;

-

sie diesen Schritt sorgfältig erwogen hat;

-

die Dauerhaftigkeit ihres Wunsches nachgewiesen ist;

-

er die Person ärztlich untersucht hat;

-

und dass er dies in einer Krankengeschichte ordnungsgemäss dokumentiert

hat;"

C. Die

Gesundheitsdirektion trat mit Verfügung vom 4. Mai 2020 nicht auf den

Rekurs ein und auferlegte die Kosten des Verfahrens Dr. med. A.

III.

A. Dagegen

liessen Dr. med. A sowie C, beide vertreten durch Rechtsanwalt D,

mit Eingabe vom 30. Mai 2020 Beschwerde ans Verwaltungsgericht führen und

beantragen:

"1. a) Der

angefochtene Entscheid sei aufzuheben;

b) Eventualiter sei festzustellen, dass

der Beschwerdeführer 1 befugt ist, der Beschwerdeführerin 2 ein

Rezept für eine letale Dosis Natrium-Pentobarbital zum Zwecke der Vornahme

eines begleiteten Suizids in der Schweiz auszustellen, sofern er sie vorher

persönlich untersucht hat und er sich davon überzeugt hat, dass sie frei

verantwortlich handelt und ihr Sterbewunsch konstant und unbeeinflusst von

Drittpersonen besteht und er eine entsprechende Krankengeschichte führt;

2.

Die Vorladung

der Gesundheitsdirektion des Kantons Zürich, Abteilung Gesundheitsberufe &

Bewilligungen (GEB; vormals Kantonsärztlicher Dienst – KAD) an den Beschwerdeführer 1

zu einem Gespräch mit dem Kantonsarzt sei aufzuheben;

3.

Es sei

festzustellen, dass die Dauer für die Behandlung dieser Sache innerhalb der

Gesundheitsdirektion den Anspruch – insbesondere der Beschwerdeführerin 2

– auf beschleunigte Behandlung verletzt hat;

unter Kosten- und Entschädigungsfolge,

zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Staatskasse."

Sodann stellten die Beschwerdeführenden folgende

prozessualen Anträge:

"1. Es seien

die Verfahrensakten der Vorinstanzen zu edieren;

2.

Bei

Gutheissung der Beschwerde sei dem Unterzeichneten Frist zur Einreichung einer

Kostennote anzusetzen;

unter Kosten- und Entschädigungsfolge,

zuzüglich Mehrwertsteuer zu Lasten der Staatskasse."

B. Der

Rechtsvertreter von Dr. med. A und C reichte am 2. Juni 2020

eine Anwaltsvollmacht, unterzeichnet von C, zu den Akten. Mit Präsidialverfügung

vom 4. Juni 2020 holte das Verwaltungsgericht die Akten der Vorinstanz ein

und setzte der Gesundheitsdirektion sowie der Abteilung Gesundheitsberufe und

Bewilligungen der Gesundheitsdirektion Frist zur Vernehmlassung an.

C. Die

Gesundheitsdirektion beantragte am 25. Juni 2020, die Beschwerde sei unter

Kostenfolgen abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei. Die Abteilung

Gesundheitsberufe und Bewilligungen der Gesundheitsdirektion beantragte in

ihrer Beschwerdeantwort vom 7. Juli 2020 die Abweisung der Beschwerde

unter Kostenfolgen, soweit darauf einzutreten sei. Daraufhin liessen Dr. med. A

und C bekannt geben, dass sie auf eine weitere Stellungnahme verzichteten. Mit

Eingabe vom 7. Oktober 2020 beanstandete der Rechtsvertreter von Dr. med. A

und C die Verfahrensdauer vor Verwaltungsgericht, worauf das Gericht mit

Schreiben vom 22. Oktober 2020 reagierte. Am 9. Dezember 2020 erhoben

Dr. med. A und C Beschwerde an das Bundesgericht wegen

Rechtsverzögerung.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Das Verwaltungsgericht ist zur Behandlung der

vorliegenden Beschwerde gemäss § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) sachlich und funktionell zuständig.

1.2

Gemäss § 49

in Verbindung mit § 21 Abs. 1 VRG ist zur Beschwerde berechtigt, wer

durch die Anordnung berührt ist und ein schutzwürdiges Interesse an deren

Änderung oder Aufhebung hat. Diese Voraussetzungen sind der sogenannten

materiellen Beschwer zuzuordnen. Die zur Erfüllung der Beschwerdelegitimation

zudem vorausgesetzte formelle Beschwer, deren Erforderlichkeit sich nicht

ausdrücklich aus § 21 VRG ergibt, ist dann gegeben, wenn die rechtsuchende

Person im Verfahren vor der Vorinstanz teilgenommen hat (Martin Bertschi in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 21 N. 10

und N. 29 ff.). Grundsätzlich wird verlangt, dass im vorinstanzlichen

Verfahren eigene Anträge gestellt wurden, mit denen die betreffende Person

nicht oder nicht vollständig durchgedrungen ist (Bertschi, § 21 N. 29).

Auf das Erfordernis der formellen Beschwer kann verzichtet werden, wenn jemand

zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am Verfahren teilnehmen konnte

(BGE 133 II 181 E. 3.2 m. w. H.).

Die Beschwerdeführerin 2 nahm unbestrittenermassen nicht

am vorinstanzlichen Rekursverfahren teil. Entgegen ihrer Ansicht reicht dabei

ein allfälliges schutzwürdiges Interesse an der Aufhebung des angefochtenen

Entscheids nicht aus, um auf das Erfordernis der formellen Beschwer zu

verzichten. Dass sie zu Unrecht und ohne eigenes Verschulden nicht am

Rekursverfahren teilnehmen konnte, macht sie nicht geltend. Deshalb ist mangels

Legitimation auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 nicht einzutreten.

1.3

Der Streitgegenstand wird im Rechtsmittelverfahren durch zwei Elemente

bestimmt: einerseits durch den Gegenstand der angefochtenen Anordnung,

andererseits durch die Parteibegehren. Zum einen kann nur Gegenstand des Rechtsmittelverfahrens

sein, was auch Gegenstand der vorinstanzlichen Verfügung war bzw. nach

richtiger Gesetzesauslegung hätte sein sollen. Gegenstände, über welche die Vorinstanz

zu Recht nicht entschieden hat, fallen nicht in den Kompetenzbereich der Rechtsmittelinstanzen.

Zum anderen bestimmt sich der Streitgegenstand nach der im Rechtsmittelantrag

verlangten Rechtsfolge (BGE 136 II 457 E. 4.2; Bertschi, Vorbemerkungen zu

§§ 19–28a N. 44 f.). Da sich der Streitgegenstand im Lauf des

Rechtsmittelverfahrens verengen, grundsätzlich aber nicht erweitern oder

inhaltlich verändern kann, sind für die Bestimmung des Streitgegenstands des

Beschwerdeverfahrens auch die im Rekursverfahren gestellten Anträge relevant

(Marco Donatsch, Kommentar VRG, § 20a N. 9 ff.; Bertschi,

Vorbemerkungen zu §§ 19–28a N. 44 ff.).

Streitgegenstand

des Beschwerdeverfahrens bildet damit die Frage, ob die Vorinstanz auf den

Rekurs des Beschwerdeführers 1 zu Recht nicht eingetreten ist. Sollte die

Vorinstanz zu Unrecht auf den Rekurs nicht eingetreten sein, und würde die

Sache zur Beurteilung der materiellen Rügen an die Gesundheitsdirektion

zurückgewiesen, wäre auf die inhaltlichen Ausführungen des Beschwerdeführers 1

vorliegend nicht einzugehen. Das Verwaltungsgericht ist indes nach § 63 Abs. 1 VRG berechtigt, reformatorisch zu entscheiden, d. h. bei Aufhebung eines Nichteintretensentscheids

selber einen Sachentscheid zu fällen (Donatsch, § 63 N. 18).

2.

2.1

Die

Vorinstanz erwog zusammengefasst, dass das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom

19.

September 2019, auf welches der Beschwerdeführer 1 in seinem

Rekursantrag Nr. 1 Bezug nehme, betreffend Anordnung der persönlichen

Befragung lediglich eine Bestätigung des Schreibens vom 12. August 2019

dargestellt habe, weshalb er bereits die im Schreiben vom 12. August 2019

angekündigte Verfahrenseröffnung entweder – je nach Einschätzung der

Rechtswirkungen – als Zwischenverfügung mit Rekurs hätte anfechten müssen oder

nach Massgabe von § 10c VRG eine anfechtbare Verfügung hätte verlangen

müssen, was er aber – innert Rekursfrist – nicht getan habe. Selbst wenn davon

auszugehen wäre, dass das Schreiben vom 19. September 2019 einen

Wiedererwägungsentscheid zum Schreiben vom 12. August 2019 dargestellt

hätte, hätte der Beschwerdeführer 1 entweder nach § 10c VRG eine

anfechtbare Verfügung verlangen müssen oder, falls es sich um einen

Zwischenentscheid handeln würde, in seiner Rekursschrift substanziiert darlegen

müssen, inwiefern ihn ein nicht wiedergutzumachender Nachteil treffen könnte.

Da er dies nicht getan habe und ein solcher Nachteil auch nicht ersichtlich

sei, sei auf den Rekurs, soweit er sich sinngemäss gegen die

Verfahrenseröffnung gerichtet habe, nicht einzutreten. Aber auch weil die vom Beschwerdeführer 1

als Androhung bezeichnete Äusserung keine direkten rechtlichen Folgen habe und

damit keinen Verfügungscharakter aufweise, sei nicht darauf einzutreten. Soweit

die Beschwerdegegnerin es mit ihrem Schreiben vom 12. August 2019

abgelehnt habe, das Gesuch des Beschwerdeführers 1 um Bewilligung der

Verschreibung von NaP zu beurteilen oder einen entsprechenden

Feststellungsentscheid zu treffen, handle es sich sinngemäss um einen

Nichteintretensentscheid. Der Beschwerdeführer 1 habe es aber versäumt,

diesen Nichteintretensentscheid mit Rekurs anzufechten; auch sei kein Vorwurf

einer Rechtsverweigerung erhoben worden. Sodann hätte es ohnehin an einem

konkreten Rechtsverhältnis bzw. an einem hinreichend bestimmten Sachverhalt

gefehlt, mache der Beschwerdeführer 1 doch nicht geltend, dass er die Beschwerdeführerin 2

eingehend ärztlich untersucht und die weiteren notwendigen Abklärungen

getroffen habe.

2.2

Der Beschwerdeführer 1

bringt in seiner Beschwerde vor, dass die Beschwerdegegnerin ihm mit der

Androhung eines aufsichtsrechtlichen Verfahrens für den Fall, dass er NaP

verschreibe, implizit ein Verbot auferlegt habe. Die Beschwerdegegnerin sei der

Ansicht, einem Arzt fehle die Befugnis, NaP an gesunde Patienten zu

verschreiben; es sei notwendig, diesen Konflikt in einem Verwaltungs- und

Verwaltungsgerichtsverfahren zu lösen. Der Beschwerdeführer 1 ist der

Ansicht, dass eine ärztliche Untersuchung der Beschwerdeführerin 2 bisher

habe unterbleiben können, da es vorliegend nicht um die Frage einer

regelkonformen Verschreibung von NaP gehe, sondern bloss um die Voraussetzung,

ob er auch einer gesunden Person NaP verschreiben dürfe. Insgesamt verletze der

Nichteintretensentscheid der Vorinstanz die Rechtsweggarantie. Sodann rügt der

Beschwerdeführer 1, dass die Vorinstanz das Beschleunigungsgebot verletzt

habe. Weiter bringt er vor, aus welchen Gründen die Verschreibung von NaP an

gesunde Personen aus seiner Sicht möglich sein sollte.

3.

3.1

Gemäss § 19 Abs. 1 lit. a VRG können mit

Rekurs Anordnungen angefochten werden. Der Begriff der Anordnung entspricht

grundsätzlich dem Verfügungsbegriff von Art. 5 Abs. 1 des

Verwaltungsverfahrensgesetzes vom 20. Dezember 1968 (VwVG). Im Einklang

damit gilt als Verfügung eine autoritative, einseitige, individuell-konkrete

Anordnung einer Behörde, die in Anwendung von Verwaltungsrecht ergangen, auf

Rechtswirkungen ausgerichtet sowie verbindlich und erzwingbar ist (Martin

Bertschi/Kaspar Plüss, Kommentar VRG, Vorbemerkungen zu §§ 4–31 N. 18).

Verfügungen werden in einer bestimmten Form erlassen. Sie müssen als solche

bezeichnet werden und sind den Adressatinnen und Adressaten schriftlich,

begründet und mit einer Rechtsmittelbelehrung versehen zu eröffnen (Art. 34 f.

VwVG; Ulrich Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht,

7.

A., Zürich/St. Gallen 2016, Rz. 871). Indes kann auch eine

den Formvorschriften widersprechende Verfügung eine Verfügung sein. Massgebend

ist der tatsächliche materielle Gehalt (Bertschi/Plüss, Vorbemerkungen zu §§ 4–31

N. 24; Häfelin/Müller/Uhlmann, Rz. 872).

3.2

Die Rechtsnatur des Schreibens der Beschwerdegegnerin vom

19.

September 2019 ist unklar. Aus der Abfassung in Form eines Briefs kann

nicht abgeleitet werden, dass keine Verfügung vorliegt. Insofern ist vielmehr

zu überprüfen, ob das Schreiben oder Teile davon den materiellen

Verfügungsbegriff erfüllen. Der Beschwerdeführer 1 stellte vor Vorinstanz

die Anträge, dass das Schreiben (vom 19. September 2019) aufzuheben sei,

soweit darin die Aufforderung an ihn enthalten sei, mit dem Kantonsarzt ein

Gespräch zu führen und soweit sich die Beschwerdegegnerin zu den

Voraussetzungen betreffend die Verschreibung von NaP geäussert habe. Insofern

ist der Frage nachzugehen, ob das Schreiben vom 19. September 2019 den

materiellen Verfügungsbegriff erfüllt und damit als anfechtbare Anordnung im

Sinn von § 19 Abs. 1 lit. a VRG zu qualifizieren ist.

4.

4.1

Zuerst ist

auf die Aufforderung zum Gespräch mit dem Kantonsarzt einzugehen. Dabei

erfolgte die begründete Aufforderung zu einem Gespräch bereits mit Schreiben

vom 12. August 2019. Daraus geht mit hinreichender Deutlichkeit hervor,

dass der Beschwerdeführer 1 aus aufsichtsrechtlichen Gründen (Einhaltung

der ärztlichen Sorgfaltspflicht im Bereich der Leistung von Suizidhilfe)

angehört werden sollte. Das Schreiben vom 19. September 2019 hielt

diesbezüglich nichts Anderes und auch nichts Neues fest. Sofern diese

Aufforderung überhaupt als Verfügung (allenfalls als verfahrensleitende

Zwischenverfügung) zu qualifizieren wäre (vgl. dazu BGr, 17. März 2017,

2C_167/2016, E. 3.4 f.), wäre das Schreiben vom 12. August 2019

dafür massgebend gewesen. Insofern wirft insbesondere die Rechtzeitigkeit des

Rekurses Fragen auf.

4.2

Der Rekurs ist innert 30 Tagen

schriftlich bei der Rekursinstanz einzureichen (§ 22 Abs. 1 VRG). Aus einer mangelhaften

Eröffnung darf der betroffenen Partei nach den von Lehre und Rechtsprechung zum

Grundsatz von Treu und Glauben bzw. zum Anspruch auf rechtliches Gehör (heute Art. 5

Abs. 3 und Art. 9 bzw. Art. 29 Abs. 2 der Bundesverfassung

vom 18. April 1999) entwickelten Grundsätzen kein Nachteil erwachsen. Das

bedeutet, dass die Rekursfrist für die betreffende Partei nicht zu laufen

beginnt. Nach Treu und Glauben darf die Partei aber mit der Geltendmachung

ihrer Ansprüche nicht beliebig zuwarten. Sie ist gehalten, sich innert

angemessener Frist ab Kenntnis des für sie nachteiligen Entscheids mit

geeigneten Vorkehren dagegen zur Wehr zu setzen. Diese Frist beginnt dann zu

laufen, wenn der Partei der Entscheid oder zumindest sein wesentlicher Inhalt

bekannt war oder bei der nach den Umständen zu erwartenden Sorgfalt hätte bekannt

sein müssen. Dabei wird – auch dies Ausfluss des Grundsatzes

von Treu und Glauben – von Anwälten und anderen berufsmässig vor den Behörden

auftretenden Rechtskundigen ein höheres Mass an Sorgfalt erwartet als von

rechtsunkundigen Privatpersonen; konkret bedeutet dies, dass von einer

anwaltlich vertretenen Partei erwartet wird, dass sie den allfälligen Verfügungscharakter

eines Schreibens grundsätzlich erkennen und innert Rechtsmittelfrist handeln

muss (Kaspar Plüss, Kommentar VRG, § 10 N. 51 ff.; BGE 129 II 125 E. 3.3; VGr, 9. März 2016, VB.2015.00553, E. 7.4; VGr, 5. Januar

2016, VB.2015.00614, E. 3.1.3 f.).

4.3

Der seit

16.

August 2019 anwaltlich vertretene Beschwerdeführer 1 hätte

Dispositiv

demnach nicht bis zum 27. September 2019 zuwarten dürfen, um gegen die

Aufforderung zu einem Gespräch – soweit er davon ausging, es handle sich um

eine Verfügung – Rekurs zu erheben. Auch wenn zugunsten des Beschwerdeführers 1

davon ausgegangen würde, dass das Schreiben vom 12. August 2019 erst am 26. August

2019 (Datum des sich darauf beziehenden Schreiben des Beschwerdeführers 1)

bei diesem eingegangen ist, so wäre der Rekurs verspätet erfolgt. Der Beschwerdeführer 1

bringt sodann auch nicht vor, inwiefern der diesbezüglich gezogene Schluss der

Vorinstanz unrichtig sein könnte oder inwiefern es ihm unzumutbar gewesen sein

sollte, bereits gegen das Schreiben vom 12. August 2019 Rekurs zu erheben.

Soweit er darauf hinweist, es lohne sich nicht, sich im Einzelnen mit den

diesbezüglichen Ausführungen der Vorinstanz auseinanderzusetzen, ist ohnehin fraglich,

ob sich seine Beschwerde rechtsgenüglich mit dem angefochtenen Entscheid

auseinandersetzt. Aufgrund der Verspätung trat die Vorinstanz zu Recht nicht

auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 ein, wobei offengelassen werden

kann, ob diesbezüglich überhaupt eine anfechtbare (Zwischen-)Verfügung vorgelegen

hätte. Deshalb ist die Beschwerde bezüglich des Antrags des Beschwerdeführers 1,

die Vorladung der Beschwerdegegnerin zu einem Gespräch mit dem Kantonsarzt sei

aufzuheben, abzuweisen.

5.

5.1 Sodann ist

zu prüfen, ob die Mitteilung der Rechtsauffassung der Beschwerdegegnerin zu den

Voraussetzungen zur Verschreibung von NaP eine Verfügung darstellt.

5.2 Aus dem

Inhalt einer Verfügung hat sich ein verbindliches und erzwingbares

Rechtsverhältnis zu ergeben. Dazu zählt die Mitteilung einer Rechtsauffassung

nicht; sie ist als blosse Auskunftserteilung kein Hoheitsakt mit

Verfügungscharakter (BGE 121 II 473 E. 3a; BGr, 9. September 2008,

2C_370/2008, E. 3.2). Ferner werden mit behördlichen Zusicherungen,

Auskünften, Empfehlungen oder Belehrungen keine Rechtsfolgen verbindlich

festgelegt; zwar können Zusicherungen unter Umständen nach dem Grundsatz von

Treu und Glauben Rechtswirkungen entfalten, sie stellen aber jedenfalls dann

keine Verfügungen dar, wenn sie nicht einen konkreten Sachverhalt regeln, und

sind folglich nicht anfechtbar (BGE 130 V 388 E. 2.5; BGE 121 II 473 E. 3a).

5.3 Der Beschwerdeführer 1

ist der Ansicht, das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. September

2019, worin unter anderem festgehalten wurde, dass er mit der Rezeptierung von

NaP für den Suizid einer gesunden, aber lebensmüden Person seine sich aus der

Heil- und Betäubungsmittelgesetzgebung ergebenden ärztlichen Sorgfaltspflichten

verletzen würde und dies aufsichtsrechtliche Konsequenzen nach sich ziehen

müsste, ein Verbot impliziere, NaP zu rezeptieren.

5.4 Weder das

Schreiben vom 12. August 2019 noch das Schreiben vom 19. September

2019 bezwecken, betreffend die Voraussetzung zur Verschreibung von NaP ein

konkretes verwaltungsrechtliches Rechtsverhältnis rechtsgestaltend oder

feststellend in verbindlicher und erzwingbarer Weise zu regeln. Wohl kann die

Frage, unter welchen Umständen der Beschwerdeführer 1 dazu befugt ist, NaP

zu verschreiben, ein Element des verwaltungsrechtlichen Rechtsverhältnisses

zwischen ihm als Arzt und der Beschwerdegegnerin als Aufsichtsbehörde betreffen.

Doch hat das Schreiben der Beschwerdegegnerin vom 19. September 2019 weder

eine konkret verbindliche und erzwingbare aufsichtsrechtliche Massnahme zur

Folge, noch bezieht es sich auf einen konkreten Sachverhalt, zumal der Beschwerdeführer 1

selber geltend macht, er habe die Beschwerdeführerin 2 noch nicht

eingehend untersucht. Vielmehr handelt es sich bei dem Schreiben der

Beschwerdegegnerin lediglich um eine Rechtsauskunft. Insofern erfüllt das

Schreiben den (materiellen) Verfügungsbegriff nicht und handelt es sich nicht

um ein Verbot, wie es der Beschwerdeführer 1 geltend macht, und damit auch

nicht um eine mit Rekurs anfechtbare Anordnung. Dass das Schreiben den

gesetzlichen Formerfordernissen an eine Verwaltungsverfügung nicht entspricht (§ 10 VRG), ist zudem unbestritten. Damit trat die Vorinstanz zu Recht auf das

Begehren des Beschwerdeführers 1 nicht ein, soweit er die Feststellung der

Rechtswidrigkeit und Aufhebung des Schreibens vom 19. September 2019

betreffend ärztliche Sorgfaltspflichten bei der Verschreibung von NaP

beantragte.

6.

6.1 Als Nächstes

ist zu prüfen, ob die Vorinstanz auf die Anträge des Beschwerdeführers 1

betreffend Feststellung der Rechtmässigkeit der Verschreibung von NaP

einzutreten gehabt hätte.

Der Beschwerdeführer 1 ersuchte die Beschwerdegegnerin

mit Schreiben vom 26. August 2019 – im Sinn eines Leistungs- oder

Gestaltungsbegehren – um Bewilligung der Abgabe von NaP an die Beschwerdeführerin 2.

Eventualiter sei sein Gesuch als Feststellungsbegehren entgegenzunehmen. Die

Beschwerdegegnerin hielt in ihrem Antwortschreiben vom 19. September 2019

fest, dass eine Bewilligung oder Genehmigung der Verschreibung von NaP für den

konkreten Fall von der Beschwerdeführerin 2 seitens des Kantonsarztes

schon deshalb nicht in Betracht kommen könne, weil Letzterem mangels

gesetzlicher Grundlage keine entsprechende Befugnis zukomme. Der Kantonsarzt

würde damit die Rolle der Aufsichtsbehörde mit der Rolle des Arztes tauschen,

müsste er doch im konkreten Fall die sorgfaltsgemässe ärztliche Abklärung

vorwegnehmen, um über die Bewilligung respektive Genehmigung der Verschreibung

entscheiden zu können. Ebenso wenig könne der Kantonsarzt im Rahmen einer

Feststellungsverfügung über die konkrete Rechtsfolge im Falle der Beschwerdeführerin 2

entscheiden, da dies inhaltlich einer Bewilligung oder Genehmigung gleichkäme

und gleichermassen eine ärztliche Abklärung voraussetzen würde. Ohne diese

ärztliche Abklärung im Einzelfall würde sich die Klärung aber wiederum auf eine

allgemeine Rechtsfrage beschränken, die nicht Gegenstand eines Feststellungsbegehrens

sein könne.

Der Beschwerdeführer 1 schien im Rekursverfahren davon

auszugehen, dass es sich bei dem Schreiben vom 19. September 2019 um einen

Realakt handle und er diesen direkt mit Rekurs anfechten könnte; dies macht er

auch in seiner Beschwerde geltend, indem er einwendet, dass eine Anordnung im

Sinn eines Verfügungssurrogats vorgelegen habe, welche mit Rekurs hätte überprüft

werden müssen. Die Vorinstanz qualifizierte das Schreiben der

Beschwerdegegnerin vom 19. September 2019, soweit diese es damit abgelehnt

hatte, das Gesuch des Beschwerdeführers 1 um Bewilligung der Verschreibung

von NaP zu beurteilen oder einen entsprechenden Feststellungsentscheid zu

treffen, als sinngemässen Nichteintretensentscheid und kam in der Folge zum

Schluss, dass der Beschwerdeführer 1 es unterlassen habe, diesen

Nichteintretensentscheid mit Rekurs anzufechten. Auch habe er nicht den Vorwurf

einer Rechtsverweigerung erhoben.

6.2 In einigen

kantonalen Rechtsordnungen ist der Realakt direkt mit einem Rechtsmittel

anfechtbar (vgl. § 60 Abs. 1 lit. d des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege des Kantons Aargau vom 4. Dezember 2007 sowie

ausdrücklich § 28 Abs. 4 des Gesetzes über die

Verwaltungsrechtspflege des Kantons Graubünden vom 31. August 2006). Das

zürcherische Verwaltungsprozessrecht sieht dieses System nicht vor, weshalb

Realakte keine Anfechtungsobjekte des Rekurses darstellen, wie dies der Beschwerdeführer 1

in seinem Rekurs und auch in seiner Beschwerde geltend macht (§ 19 Abs. 1 VRG

e contrario). Vielmehr ist vorab im Verfahren nach § 10c VRG

bei der Behörde, die für die Handlung zuständig ist, der Erlass einer

anfechtbaren Verfügung über den Realakt zu verlangen; erst diese eröffnet den

Rechtsmittelweg (Alain Griffel, Kommentar VRG, § 10c N. 3 ff.).

Soweit die im Schreiben vom 19. September 2019 enthaltene

Rechtsauskunft der Beschwerdegegnerin, wie dies der Beschwerdeführer 1 in

seinem Rekurs geltend zu machen schien, einen Realakt darstellte, hätte er

demnach vorab bei der Beschwerdegegnerin eine anfechtbare Verfügung darüber

verlangen müssen. Dass er dies getan hätte, ist nicht ersichtlich und wird von

ihm auch nicht geltend gemacht.

6.3 Zwar

stützt sich der Beschwerdeführer 1 im Beschwerdeverfahren zu Recht darauf

ab, dass die Beschwerdegegnerin in ihrem Schreiben vom 19. September 2019

in Aussicht gestellt habe, dass sie nicht gewillt sei, eine anfechtbare

Verfügung über das von ihm gestellte Gestaltungs- oder Feststellungsbegehren zu

erlassen. Die Vorinstanz qualifizierte dies als sinngemässen

Nichteintretensentscheid, machte aber auch Ausführungen zum Fehlen des Vorwurfs

einer Rechtsverweigerung seitens des Beschwerdeführers 1.

Die Abgrenzung, ob einem

formlosen Schreiben einer Behörde, mit welchem diese den Erlass einer Anordnung

ablehnt, Verfügungscharakter zukommt und dieses als Nichteintretensentscheid zu

behandeln ist, oder ob darin eine (formelle) Rechtsverweigerung liegt, die

ebenfalls Anfechtungsobjekt eines Rekurses sein kann (§ 19 Abs. 1 lit. b VRG), ist zuweilen schwierig. Massgebend ist im Zweifelsfall, ob der Adressat

trotz Eröffnungsmängel ohne Weiteres erkennen konnte, dass die Behörde eine

verbindliche (negative) Anordnung treffen wollte (Jürg Bosshart/Martin

Bertschi, Kommentar VRG, § 19 N. 46; Jürg Bickel, Auslegung von

Verwaltungsrechtsakten, Bern 2014, S. 288 ff.).

Allerdings kann es offenbleiben, ob die Beschwerdegegnerin

damit einen sinngemässen Nichteintretensentscheid gefällt hat oder dieses

Vorgehen allenfalls als Rechtsverweigerung zu überprüfen wäre. Der Beschwerdeführer 1

stellte vor Vorinstanz weder ein Rechtsverweigerungsbegehren, noch focht er

einen allfälligen Nichteintretensentscheid an; vielmehr beschränkte er sich

darauf, ein eigenständiges Feststellungsbegehren zu stellen. Vom anwaltlich

vertretenen Beschwerdeführer 1 kann grundsätzlich verlangt werden, dass er

klare, nicht auslegungsbedürftige Anträge stellt (Griffel, § 23 N. 6).

Damit trat die Vorinstanz zu Recht nicht auf das Begehren des Beschwerdeführers 1

um Feststellung der Rechtmässigkeit der Verschreibung von NaP ein, und es steht

damit auch keine Verletzung der Rechtsweggarantie nach Art. 29a der

Bundesverfassung der Schweizerischen Eidgenossenschaft vom 18. April 1999

(BV) im Raum. Ob der vom Beschwerdeführer 1 nachträglich abgeänderte

Rekursantrag Nr. 2 noch im Rahmen des Streitgegenstandes lag oder

nicht, kann folglich offengelassen werden.

6.4 Damit ist

auch der Eventualantrag des Beschwerdeführers 1, es sei festzustellen,

dass er befugt sei, der Beschwerdeführerin 2 ein Rezept für eine letale

Dosis NaP zum Zwecke der Vornahme eines begleiteten Suizids auszustellen,

abzuweisen. Das Verwaltungsgericht wäre nur bei Gutheissung, d. h. wenn die Vorinstanz zu

Unrecht nicht auf den Rekurs des Beschwerdeführers 1 eingetreten wäre,

berechtigt, reformatorisch über die vor Vorinstanz gestellten Begehren zu

entscheiden (oben, E. 1.3). Soweit der Beschwerdeführer 1 mit seinem

Eventualantrag ein eigenständiges, davon unabhängiges Feststellungsbegehren zu

stellen beabsichtigte, läge dieses ausserhalb des Streitgegenstands (oben, E. 1.3),

worauf nicht einzutreten wäre.

6.5 Obwohl die

Beschwerde bezüglich der vom Beschwerdeführer 1 gestellten Begehren,

soweit sie den Nichteintretensentscheid der Vorinstanz betreffen, abzuweisen

ist, rechtfertigen sich noch einige Bemerkungen zum Feststellungsbegehren des Beschwerdeführers 1:

6.5.1

Anspruch auf eine Feststellungsverfügung besteht, wenn die gesuchstellende

Person ein schutzwürdiges Interesse nachweist (René Wiederkehr/Paul Richli,

Praxis des allgemeinen Verwaltungsrechts, Band I, Bern 2012, Rz. 2383,

2388 ff.; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 23 f.). Dieses kann

sich auch daraus ergeben, Klarheit über Bestand und Umfang öffentlich-rechtlicher

Rechte und Pflichten zu gewinnen, damit vermieden werden kann, dass nachteilige

Massnahmen fälschlicherweise getroffen oder günstige Massnahmen durch den

Rechtssuchenden unterlassen werden. (BGE 137 V 105 E. 1.1 in Pra 100

[2011] Nr. 110; Wiederkehr/Richli, Rz. 2390; 2433; Bosshart/Bertschi,

§ 19 N. 24; BVGer, 26. Mai 2010, B-668-2010, E. 2.1). Gegenstand

einer Feststellungsverfügung kann dabei immer nur ein konkretes und

individuelles Rechtsverhältnis sein. Hingegen ist es nicht möglich, eine

abstrakte Rechtslage, wie sie sich aus einem Rechtssatz für eine unbestimmte

Anzahl Personen und Sachverhalte ergibt, autoritativ festzustellen oder eine

abstrakte, von einer konkreten Anwendung unabhängige Normenkontrolle

herbeizuführen (BGE 131 II 13 E. 2.2; BGr, 24. August 2018,

2C_608/2017). Zwar können sich Feststellungsverfügungen auch auf einen erst in

der Zukunft zu verwirklichenden Sachverhalt beziehen, sofern dieser bereits

hinreichend bestimmt ist. Allerdings besteht an Gesuchen, die sich auf einen

künftigen Sachverhalt beziehen und mit denen die verfügende Behörde und die

Rechtsmittelinstanzen sich zu theoretischen Vorgehensvarianten äussern müssten,

um der gesuchstellenden Person eine optimale Gestaltung ihrer Verhältnisse zu

ermöglichen, regelmässig kein schutzwürdiges Feststellungsinteresse (BGE 135 II 60 E. 3.3.3).

6.5.2

Dem vom Beschwerdeführer 1 gestellten Feststellungsbegehren fehlte es

schon an einem hinreichend bestimmten Sachverhalt, zumal unbestritten ist, dass

sich der Beschwerdeführer 1 über die weiteren Voraussetzungen für eine

allfällige Rezeptierung von NaP, insbesondere über die Dauerhaftigkeit und

Ernsthaftigkeit des Sterbewunsches der Beschwerdeführerin 2 sowie deren

Urteilsfähigkeit, bisher nicht vergewissert hat, bzw. die

Beschwerdeführerin 2 nicht persönlich untersucht hat. Sodann erscheint es

zum jetzigen Zeitpunkt fraglich, ob der Beschwerdeführer 1 überhaupt ein

schutzwürdiges Interesse geltend macht, zumal sich aus seiner Beschwerde

ergibt, dass es ihm gerade darum ging, die abstrakte Befugnis des Arztes

zur Verschreibung von NaP, unabhängig von einem konkreten Rechtsverhältnis zu

einer Patientin, festzustellen und nicht um die Beantwortung dieser Frage im

konkreten Einzelfall. Damit warf er aber abstrakte Rechtsfragen theoretischer

Natur auf, welche ohnehin nicht Gegenstand einer Feststellungsverfügung sein

können. Vielmehr wäre ein solches Anliegen, das darauf abzielt, die bestehenden

Vorgaben des Heilmittel- und Betäubungsmittelrechts zur Abgabe bzw.

Verschreibung von NaP abstrakt abzuändern, und das damit auf eine bestimmte

Gestaltung aktueller Politikbereiche hinwirken will, mittels demokratischen

Mitwirkungsmöglichkeiten durchzusetzen. Das Verwaltungsverfahren, welches den

individuellen Rechtsschutz gewährleisten soll, wäre darauf, soweit nicht ein

konkreter Einzelfall betroffen ist, nicht anwendbar (VGr, 11. März 2010,

VB.2009.00559, E. 1.2; vgl. auch BGr, 5. Mai 2020, 1C_37/2019, E. 4.3).

Nichtsdestotrotz ist dem Beschwerdeführer 1 mindestens insoweit

zuzustimmen, als dass unter Umständen, soweit die übrigen Voraussetzungen

erfüllt sind, ein schutzwürdiges Interesse an einer Feststellungsverfügung

besteht, wenn er nachweisen kann, dass er ohne die vorgängige Feststellung

seiner Rechte und Pflichten in einer konkreten Situation Gefahr liefe,

nachteilige Dispositionen treffen zu müssen.

7.

7.1 Zu prüfen

bleibt das Begehren des Beschwerdeführers 1 um Feststellung einer

Rechtsverzögerung, indem die Dauer für die Behandlung dieser Sache innerhalb

der Gesundheitsdirektion seinen Anspruch auf beschleunigte Behandlung verletze.

7.2 Die

Parteien haben im Verfahren vor Gerichts- und Verwaltungsinstanzen Anspruch auf

Beurteilung innert angemessener Frist (Art. 29 Abs. 1 BV; vgl. auch § 4a VRG). Der Zeitraum, der für die Beurteilung der Verfahrensdauer relevant ist,

beginnt in Verwaltungssachen entweder mit der Einreichung eines entsprechenden

Gesuchs bei der zuständigen Behörde oder mit der Rechtshängigkeit der

Anfechtung einer Verfügung. Die angemessene Verfahrensdauer bestimmt sich

zunächst anhand der im Einzelfall anwendbaren Verfahrensordnung. Bestehen keine

gesetzlichen Behandlungsfristen, sind zur Bestimmung der Angemessenheit der

Verfahrensdauer die konkreten Umstände des Einzelfalls zu berücksichtigen.

Dabei wird vorab auf den Umfang und die Schwierigkeit des Falls, die

Wichtigkeit der Angelegenheit für die Betroffenen, das Verhalten derselben und

der Behörden sowie die für die Sache spezifischen Entscheidungsabläufe

abgestellt. Das Verbot der Rechtsverzögerung wird verletzt, wenn eine Gerichts-

oder Verwaltungsbehörde untätig bleibt oder das gebotene Handeln über Gebühr

hinauszögert, obwohl sie zur Vornahme verpflichtet wäre (BGE 135 I 265 E. 4.4;

BGE 130 I 312 E. 5.2; VGr, 17. Juni 2016, VB.2015.00654, E. 3.1;

VGr, 6. März 2014, VB.2014.00022, E. 3.1; Gerold Steinmann, in:

Bernhard Ehrenzeller et al. [Hrsg.], Die schweizerische Bundesverfassung, St. Galler

Kommentar, 3. Aufl., Zürich/St. Gallen 2014, Art. 29 N 22 ff.,

mit Hinweisen).

7.3 Kommt die

Rechtsmittelbehörde bei der Beurteilung zum Schluss, dass die Vorinstanz in der

fraglichen Angelegenheit rechtswidrig überhaupt nicht oder nur verzögert tätig

geworden ist, stellt sie dies fest und heisst gestützt auf diese Feststellung

die Rechtsverzögerungsbeschwerde gut; wenn der vorinstanzliche Entscheid noch

aussteht, weist sie die Vorinstanz an, die Angelegenheit zu behandeln und

mittels Anordnung zu erledigen bzw. das Verfahren beförderlich weiterzuführen

(Plüss, § 4a N. 25; Bosshart/Bertschi, § 19 N. 53).

Für das Rekursverfahren vor der

Gesundheitsdirektion konkretisiert § 27c VRG die Angemessenheit der

Verfahrensdauer. Gemäss § 27c Abs. 1 VRG haben verwaltungsinterne

Rekursinstanzen innert 60 Tagen seit Abschluss der Sachverhaltsermittlung

zu entscheiden; der Abschluss der Sachverhaltsermittlungen wird den Parteien

angezeigt. Dabei handelt es sich indes um eine blosse Ordnungsfrist. Deren

Überschreiten stellt nicht automatisch eine Rechtsverzögerung dar, vielmehr

kommt es auf die Umstände des Einzelfalls an (Griffel, § 27c N. 19).

Kann eine Rekursinstanz diese Frist nicht einhalten, teilt sie den Parteien

unter Angabe der Gründe mit, wann der Entscheid vorliegt (§ 27c Abs. 2 VRG).

7.4 Vorliegend

ging die Rekursschrift des Beschwerdeführers 1 vom 27. September 2019

am 3. Oktober 2019 bei der Vorinstanz ein. Gleichentags forderte die

Gesundheitsdirektion die Beschwerdegegnerin zur Stellungnahme und Einreichung

der Akten innert 30 Tagen auf. Innert Frist liess sich die

Beschwerdegegnerin am 1. November 2019 vernehmen. Die Vorinstanz setzte

dem Beschwerdeführer 1 mit Schreiben vom 6. November 2019 eine 30-tägige

Frist zur Stellungnahme an; die Stellungnahme erfolgte am 28. November

2019, wobei der Beschwerdeführer 1 seine gestellten Anträge (Ziffer 2)

abänderte (siehe oben, Ziff. II.B). Nachdem die Beschwerdegegnerin während

der ihr angesetzten Frist zur Vernehmlassung am 8. Januar 2020 mitgeteilt

hatte, sie verzichte auf die Einreichung einer Duplik, kündigte die Gesundheitsdirektion

dem Beschwerdeführer 1 mit Schreiben vom 14. Januar 2020 den Abschluss

der Vernehmlassung an.

Der Beschwerdeführer 1 zeigte der

Gesundheitsdirektion mit Schreiben vom 26. März 2020 an, dass er, sollte

ihm nicht bis zum 30. April 2020 ein begründeter Entscheid der

Gesundheitsdirektion zugestellt worden sein, eine Rechtsverzögerungs- bzw. eine

Rechtsverweigerungsbeschwerde erheben werde. Am 4. Mai 2020 erging sodann

der Rekursentscheid der Vorinstanz, der dem Rechtsvertreter des Beschwerdeführers 1

am 6. Mai 2020 zugestellt wurde.

7.5 Zwischen

dem Abschluss des Schriftenwechsels am 14. Januar 2020 und der Zustellung

des Rekursentscheids an den Beschwerdeführer 1 am 6. Mai 2020

vergingen 113 Tage. Zwar ist der Abschluss der Sachverhaltsermittlungen

nicht in jedem Fall mit dem Abschluss des Schriftenwechsels gleichzusetzen;

vorliegend ist aber mangels weiterer Hinweise davon auszugehen.

7.6 Die

Behandlungsdauer von nicht ganz vier Monaten erscheint nicht als zu lang. Dabei

ist zu berücksichtigen, dass es sich bei der in § 27c Abs. 1 VRG

festgelegten Frist von 60 Tagen um eine Ordnungsfrist handelt und das

Überschreiten dieser Frist nicht automatisch eine Rechtsverzögerung darstellt,

sowie dass das Rekursverfahren vor allem aufgrund des Umfangs der gestellten

Rekursanträge eine gewisse Komplexität aufwies und

aufgrund der vorliegenden Akten als eher umfangreich bezeichnet werden konnte.

7.6.1

Zwar kann Verfahren, die im Zusammenhang mit der Beendigung des eigenen

Lebens stehen und die damit eine hohe Bedeutung für die davon Betroffenen

haben, eine gewisse Dringlichkeit nicht abgesprochen werden (vgl. BGr, 24. August

2018, 2C_608/2017). Dies scheint der Beschwerdeführer 1 zur Begründung

seines Gesuchs um Feststellung der Rechtsverzögerung mindestens ansatzweise

auch geltend zu machen. Allerdings war die Beschwerdeführerin 2, deren

Grundrechte durch die Verletzung des Beschleunigungsgebots überhaupt betroffen

sein könnten, im vorinstanzlichen Verfahren nicht Partei, womit die Vorinstanz

ihren Anspruch auf beschleunigte Behandlung nicht (direkt) verletzen konnte.

Damit kann aber auf das Begehren auf Feststellung der Rechtsverzögerung, soweit

es sich auf die Beschwerdeführerin 2 bezieht, nicht eingetreten werden (oben,

E. 1.1).

Kommt hinzu, dass der Beschwerdeführer im vorinstanzlichen

Verfahren ein allgemeines Feststellungsbegehren, und nicht ein solches, welches

sich auf die konkrete Patientin bezog, stellte. Zwar korrigierte er dies in

seiner Eingabe vom 28. November 2019 an die Vorinstanz (oben, Ziff. II.B). Damit nahm er aber eine unzulässige Änderung bzw. Ergänzung der

Rekursanträge vor, weil die Änderung, die sich auf die Beschwerdeführerin 2

bezog, keine Reduktion auf ein "Minus" im Sinn eines Teilrückzugs darstellte.

Vielmehr handelte es sich um ein unzulässiges neues Sachbegehren, da dessen

Beurteilung an einen anderen Sachverhalt und an einen anderen Streitgegenstand angeknüpft

hätte (Griffel, § 23 N. 16; VGr, 27. März 2019, VB.2018.00629, E. 1.2):

Während das abstrakte Feststellungsbegehren an einen offenen und unabhängig von

konkreten Patienten zu ermittelnden Sachverhalt anknüpft und hauptsächlich die

generelle Zulässigkeit der Verschreibung zum Gegenstand hat, bringt die Prüfung

eines konkreten, auf eine Patientin bezogenen Feststellungsbegehrens auch die

Prüfung weiterer Sachverhaltselemente wie deren Urteilsfähigkeit oder die Ernsthaftigkeit

deren Sterbewunsches mit sich.

Demzufolge wäre die Vorinstanz – auch wenn davon

auszugehen wäre, dass bei Gesuchen von Ärzten, die mit dem Sterbewunsch eines

ihrer Patienten im Zusammenhang stehen, auf diese besondere Interessenlage

Rücksicht zu nehmen wäre und solche Gesuche beförderlich zu behandeln wären –

vorliegend nicht verpflichtet gewesen, die Interessen der Beschwerdeführerin 2

entsprechend zu berücksichtigen, da diese aufgrund des abstrakten

Feststellungsbegehrens gerade nicht Gegenstand des vorinstanzlichen Verfahren

bildeten.

7.6.2

Auch stellt der Umstand, dass die Vorinstanz nicht innert der vom Beschwerdeführer 1

angesetzten Frist entschieden hat, keine Rechtsverzögerung dar, da es nicht am Beschwerdeführer 1

ist, der Rekursinstanz Fristen zu setzen. Allerdings kann den Akten nicht

entnommen werden, dass die Vorinstanz den Parteien im Sinn von § 27c Abs. 2 VRG mitgeteilt hätte, weshalb sie die Frist von 60 Tagen nicht einhalten

kann und wann mit einem Entscheid zu rechnen sei. Das Nichtanzeigen der Gründe

für die Verzögerung stellt eine leichte Verletzung des Rechtsverzögerungsgebots

dar. Eine solche kann zwar im Dispositiv des Entscheids festgestellt werden

und/oder bei den Kosten- und Entschädigungsfolgen berücksichtigt werden (vgl. BGE 129 V 411 = Pra 94 [2005] Nr. 13 E. 1.3). Darauf ist hier angesichts

des geringfügigen Verstosses gegen das Beschleunigungsgebot zu verzichten (vgl.

Griffel, § 27c N. 19 f.). Dem Genugtuungsaspekt wird durch die

vorliegende Feststellung in den Erwägungen gebührend Rechnung getragen (vgl.

VGr, 23. Oktober 2019, VB.2019.00152, E. 2.2 mit weiteren Hinweisen).

7.7 Der Beschwerdeführer 1

macht nicht nur geltend, dass die Vorinstanz bei der Behandlung seines Rekurses

gegen das Rechtsverzögerungsverbot verstossen habe, sondern dass das gesamte

Verfahren vor der Gesundheitsdirektion ungebührlich verzögert worden sei. Damit

nimmt er nicht nur auf das Rekursverfahren, sondern auch auf das Verfahren vor

der Beschwerdegegnerin Bezug. Diesbezüglich ist einerseits anzumerken, dass auf

Begehren auf Feststellung der Verletzung des Beschleunigungsgebots in der Regel

nicht einzutreten ist, wenn diese verspätet, d. h. vorliegend nicht bereits im Rekursverfahren,

gestellt wurden (Plüss, § 4a N. 36). Andererseits gilt die Behandlungsfrist

von 60 Tagen nach § 27c Abs. 1 VRG nur für (verwaltungsinterne)

Rekursinstanzen und Rekurskommissionen, nicht aber für Verfahren vor anderen

Verwaltungsinstanzen. Für diese Verfahren gilt das allgemeine

Beschleunigungsgebot (§ 4a VRG), wobei aber nicht ersichtlich ist,

inwiefern dieses durch die Beschwerdegegnerin verletzt worden sein sollte.

8.

8.1 Die

Beschwerde des Beschwerdeführers 1 ist damit abzuweisen und auf die

Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 ist nicht einzutreten. Bei diesem Verfahrensausgang

sind die Gerichtskosten den Beschwerdeführenden aufzuerlegen, wofür sie

solidarisch haften (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2

und § 14 VRG; Plüss, § 14 N. 9 ff.). Nachdem auf die

Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 sogleich nicht eingetreten werden

konnte, ist sie nur mit einem Drittel der Kosten zu belasten. Angesichts ihres

Unterliegens ist den Beschwerdeführenden keine Parteientschädigung zuzusprechen

(§ 17 Abs. 2 VRG).

8.2 Die Höhe

der Gerichtsgebühr bemisst sich nach dem Zeitaufwand des Verwaltungsgerichts,

der Schwierigkeit des Falls und dem Streitwert oder tatsächlichem

Streitinteresse (§ 65a Abs. 1 VRG). Im vorliegend eher aufwendigen

und komplexen Verfahren ist neben den umfangreichen Rechtsschriften und

Beschwerdebeilagen zwar auch zu berücksichtigen, dass die Richtigkeit des

Nichteintretens der Vorinstanz und die Verletzung des Beschleunigungsgebots zu

prüfen waren und somit keine materielle Prüfung erfolgte, was aufgrund des

Äquivalenzprinzips zu einer Herabsetzung der Gebühr führen kann (vgl. auch

Plüss, § 65a N. 11; § 4 Abs. 2 der Gebührenordnung des

Verwaltungsgerichts vom 3. Juli 2018). Dem steht wiederum gegenüber, dass

komplexe prozessuale Fragen im konkreten Fall zu beurteilen waren. Insgesamt

erweist sich daher eine Gerichtsgebühr von Fr. 4'000.- als angebracht.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde des Beschwerdeführers 1 wird abgewiesen, soweit darauf

eingetreten wird.

Auf die Beschwerde der Beschwerdeführerin 2 wird nicht

eingetreten.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 4'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 4'120.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden dem Beschwerdeführer 1 zu 2/3 und der Beschwerdeführerin 2

zu 1/3 auferlegt, je unter solidarischer Haftung für den gesamten Betrag.

4. Es

werden keine Parteientschädigungen zugesprochen.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne14, einzureichen.

6. Mitteilung an …