Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00433

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00433

Urteil

der Einzelrichterin

vom 26. November 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichterin Silvia Hunziker,

Gerichtsschreiber

Yannick Weber.

In Sachen

A,

vertreten durch RA B,

Beschwerdeführerin,

gegen

Notfalldienstkommission

der Ärztegesellschaft des Kantons Zürich,

Beschwerdegegnerin,

betreffend Ersatzabgabe

für Notfalldienst,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

Dr. med. A

ist in der Klinik C in D mit einem Pensum von 60 % als Fachärztin für

… tätig. Nachdem ihr für das Nichtmitwirken in der kantonalen

Notfalldienstorganisation im Jahr 2018 eine Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 5'000.-

in Rechnung gestellt worden war, beantragte sie mit Schreiben vom 25. September

2018 bei der Notfalldienstkommission der Ärztegesellschaft des Kantons Zürich

(AGZ), von der Mitwirkungspflicht bzw. der Pflicht zur Leistung der

Ersatzabgabe befreit zu werden; eventualiter sei die Rechnung auf Fr. 2'340.-

zu reduzieren. Die Geschäftsstelle der Notfalldienstkommission wies dieses

Gesuch am 16. November 2018 ab. Mit Entscheid vom 31. Januar 2019

bestätigte die Notfalldienstkommission die Ersatzabgabepflicht von A, indem sie

deren Rekurs abwies (Dispositiv-Ziffer 1), und beschloss die Zustellung

einer Rechnung für die Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 2'340.- (Dispositiv-Ziffer 2).

Erwägungen

II.

Dagegen liess A am 11. April 2019 bei der

Gesundheitsdirektion Rekurs erheben und ihre Befreiung von der

Ersatzabgabepflicht beantragen; eventualiter sei die Abgabe auf Fr. 1'942.-

zu reduzieren. Mit Verfügung vom 25. Mai 2020 wies die

Gesundheitsdirektion den Rekurs ab, hob Dispositiv-Ziffer 2 des Entscheids

der Notfalldienstkommission vom 31. Januar 2019 im Sinn der Erwägungen

auf, wobei sie hierzu erwog, dass A eine Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 5'000.-

schulde. Zudem auferlegte die Gesundheitsdirektion A die Verfahrenskosten und

sprach ihr keine Parteientschädigung zu.

III.

Mit Beschwerde vom 24. Juni 2020 gelangte A an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung der Verfügung der

Gesundheitsdirektion vom 25. Mai 2020, ihre Befreiung von der

Ersatzabgabepflicht sowie die Zusprechung einer Parteientschädigung für das

Rekurs- und Beschwerdeverfahren. Die Gesundheitsdirektion beantragte am 10. Juli

2020.

die Abweisung der Beschwerde.

Die Einzelrichterin erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der gegen den

Rekursentscheid der Gesundheitsdirektion gerichteten Beschwerde gemäss § 41

Abs. 1 in Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG; LS 175.2)

zuständig. Da der Streitwert weniger als Fr. 20'000.- beträgt und dem Fall

keine grundsätzliche Bedeutung zukommt, ist die Einzelrichterin zum Entscheid

berufen (§ 38b Abs. 1 lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Gemäss Art. 40

lit. g des Medizinalberufegesetzes vom 23. Juni 2006 (MedBG; SR

811.11) sind Personen, die einen universitären Medizinalberuf – wie jenen der

Ärztin bzw. des Arztes (Art. 2 Abs. 1 lit. a MedBG) – in eigener

fachlicher Verantwortung (und, so die weitere Einschränkung gemäss der bis 1. Februar

2020.

geltenden Fassung, privatwirtschaftlich) ausüben, verpflichtet, in

dringenden Fällen Beistand zu leisten und nach Massgabe der kantonalen

Vorschriften in Notfalldiensten mitzuwirken. Mit letzterer Pflicht soll die

medizinische Versorgung der Bevölkerung ausserhalb der üblichen Sprechstunden

sichergestellt werden (BGr, 25. Oktober 2011, 2C_807/2010, E. 2.4). § 17

Abs. 1 lit. b des Gesundheitsgesetzes vom 2. April 2007 (GesG;

LS 810.1) verpflichtet Ärztinnen und Ärzte zur Mitwirkung in einer Notfalldienstorganisation

nach § 17a (oder subsidiär § 17b) GesG. Die AGZ als

Standesorganisation der Ärztinnen und Ärzte im Kanton Zürich organisiert die

zweckmässige Leistung des Notfalldienstes (§ 17a Abs. 1 GesG) und

erlässt ein von der Gesundheitsdirektion zu genehmigendes

Notfalldienstreglement, welches auch für jene Mitglieder der Berufsgruppe gilt,

die nicht Mitglieder der Standesorganisation sind (§ 17a Abs. 3 GesG). Das geltende Notfalldienstreglement der AGZ (Reglement für die

Organisation des ambulanten ärztlichen Notfalldienstes im Kanton Zürich) wurde

am 22. März 2018 von der Gesundheitsdirektion genehmigt und rückwirkend

per 1. Januar 2018 in Kraft gesetzt.

2.2

Von der

Pflicht zur Mitwirkung in der Notfalldienstorganisation sind gemäss § 17 Abs. 2

lit. a und b GesG Bezirksärztinnen und -ärzte sowie Legalinspektorinnen

und -inspektoren gemäss Art. 253 Abs. 1 der Schweizerischen

Strafprozessordnung vom 5. Oktober 2007 (StPO; SR 312.0) befreit. Andere

Ärztinnen und Ärzte sind gemäss § 17 Abs. 2 lit. c GesG von der

Pflicht ausgenommen, wenn sie in einer stationären oder ambulanten Institution

mit 24-Stunden-Notfallversorgung und Versorgungsaufträgen des Kantons oder von

Gemeinden tätig sind und entweder hauptberuflich dort tätig sind (Ziff. 1)

oder als Belegärztinnen und -ärzte in der öffentlich zugänglichen

Notfallstation mitwirken (Ziff. 2).

2.3

Wer

verpflichtet ist, in einer Notfalldienstorganisation mitzuwirken, und aus

objektiven Gründen keinen Notfalldienst leisten kann oder für die

Notfalldienstorganisation nicht benötigt wird, leistet eine zweckgebundene

Ersatzabgabe (§ 17d Abs. 1 GesG). Diese beträgt gemäss § 17e GesG Fr. 5'000.- pro Kalenderjahr (Abs. 1) und kann rückwirkend auf

2,5 % des für die Berechnung der AHV-Beiträge massgebenden Einkommens aus

ärztlicher, zahnärztlicher oder pharmazeutischer Tätigkeit gekürzt werden, wenn

dieses rechtskräftig feststeht und weniger als Fr. 200'000.- im Jahr

beträgt (Abs. 2).

3.

3.1

Die Klinik C,

an der die Beschwerdeführerin tätig ist, ist keine Institution mit 24-Stunden-Notfallversorgung

und Versorgungsauftrag im Sinn des § 17 Abs. 2 lit. c GesG,

womit nach dessen Wortlaut eine Befreiung der Beschwerdeführerin von ihrer

Primärleistungs- bzw. Ersatzabgabepflicht ausgeschlossen ist. Die

Beschwerdeführerin macht geltend, dennoch von der Pflicht zur Mitwirkung in der

kantonalen Notfalldienstorganisation – und damit auch von der Verpflichtung zur

Leistung einer Ersatzabgabe – befreit zu sein, weil sie sich auch ausserhalb

ihrer Arbeitszeiten für notfallmässige Operationen bzw. Notfalldienste zur

Verfügung zu halten habe und daher einen Notfalldienst leiste, der mit jenem in

einer Institution mit Versorgungsauftrag gleichwertig sei.

3.2

Die

Sicherstellung der zeitgerecht zugänglichen Notfallversorgung für Patientinnen

und Patienten aus dem gesamten Kantonsgebiet bildet eine Zielsetzung der

kantonalen Spitalplanung (§ 4 Abs. 3 lit. b des Spitalplanungs-

und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 [SPFG; LS 813.20]). Wie die

Vorinstanz zu Recht ausführte, werden daher im Rahmen der Spitalplanung

Leistungsaufträge im Bereich der Akutsomatik erteilt, die eine bedarfsgerechte

Versorgung im Notfallbereich gewährleisten sollen. Die notwendige Notfallversorgung

im Kanton beinhaltet folglich die kantonale Notfalldienstorganisation sowie die

durch Institutionen mit Versorgungsauftrag gewährleistete Notfallversorgung.

3.3

Ihre

Verpflichtung nach § 17 Abs. 1 lit. b GesG erfüllen Ärztinnen

und Ärzte nicht bereits dadurch, dass sie in einer beliebigen (selbstgewählten)

Form Notfalldienst leisten, vielmehr müssen sie, wie aus dem Wortlaut von § 17 Abs. 1 lit. b GesG hervorgeht, durch ihre Mitwirkung in der

kantonalen Notfalldienstorganisation einen Beitrag zur notwendigen

Notfallversorgung der Kantonsbevölkerung leisten. Eine Befreiung von der

Mitwirkungspflicht ist entsprechend nicht bereits dann vorgesehen, wenn

Ärztinnen und Ärzte auch ausserhalb der ordentlichen Arbeitszeit für

Patientinnen und Patienten zur Verfügung stehen. Vielmehr sind ­– nebst den

hoheitlich tätigen Medizinalpersonen (§ 17 Abs. 2 lit. a und b

GesG) – nur jene Ärztinnen und Ärzte von der Pflicht ausgenommen, welche durch

ihre Tätigkeit an einer für die Notfallversorgung im Kanton notwendigen

Institution bereits an der notwendigen Notfallversorgung der Bevölkerung

mitwirken.

3.4

Die

Sicherstellung der zeitgerecht zugänglichen Notfallversorgung für Patientinnen

und Patienten aus dem gesamten Kantonsgebiet bildet eine Zielsetzung der

kantonalen Spitalplanung (§ 4 Abs. 3 lit. b des Spitalplanungs-

und -finanzierungsgesetzes vom 2. Mai 2011 [SPFG; LS 813.20]). Wie die

Vorinstanz zu Recht ausführte, werden daher im Rahmen der Spitalplanung

Leistungsaufträge im Bereich der Akutsomatik erteilt, die eine bedarfsgerechte

Versorgung im Notfallbereich gewährleisten sollen und zahlreiche Anforderungen

an die Erfüllung dieses Versorgungsauftrags stellen. Als Institution ohne

Versorgungsauftrag ist die Klinik C, an welcher die Beschwerdeführerin

tätig ist, zur Notfallversorgung der Zürcher Bevölkerung nicht notwendig. Dass

die Klinik C während ihrer Öffnungszeiten auch für Notfallpatienten

zugänglich ist, vermag daran nichts zu ändern. Nach der Rechtsprechung liegt

damit ein sachlicher Grund für die § 17 Abs. 2 GesG getroffene

Unterscheidung zwischen an Spitälern mit und ohne Leistungsauftrag tätigen

Personen vor, womit dem Gebot der rechtsgleichen Behandlung (Art. 8 Abs. 1

der Bundesverfassung vom 18. April 1999 [BV; SR 101]) Genüge getan ist

(VGr, 19. November 2020, VB.2020.00421, E. 3.3). Dieses erwiese

sich nämlich nur als verletzt, wenn das kantonale Recht hinsichtlich einer

entscheidwesentlichen Tatsache eine rechtliche Unterscheidung träfe, für die

ein vernünftiger Grund in den zu regelnden Verhältnissen nicht ersichtlich ist,

oder wenn es Unterscheidungen unterliesse, die sich aufgrund der Verhältnisse

aufdrängten (BGE 138 I 225 E. 3.6.1). Aus verfassungsrechtlicher Sicht

besteht folglich kein Anlass, vom klaren Wortlaut von § 17 Abs. 2 lit. c GesG abzuweichen und die Ausnahme von der Pflicht zur Mitwirkung an der

kantonalen Notfalldienstorganisation auf die Beschwerdeführerin auszuweiten.

Ebenso wenig vermögen die weiteren Vorbringen der Beschwerdeführerin zum

zeitlichen Umfang ihrer Mitwirkungspflicht in der kantonalen

Notfalldienstorganisation und zur Frage, inwieweit die Gesundheitsversorgung

eine kantonale Staatsaufgabe darstelle, eine solche Ausnahme zu begründen.

4.

Nach dem Ausgeführten war die Beschwerdeführerin im Jahre

2018.

zur Mitwirkung in der kantonalen Notfalldienstorganisation verpflichtet.

Als Spezialärztin, in deren Fachgebiet kein spezialärztlicher Notfalldienst

existiert, konnte sie allerdings aus objektiven Gründen keinen Notfalldienst

leisten bzw. wurde für die Notfalldienstorganisation nicht benötigt, weshalb

sie nach § 17d Abs. 1 GesG eine Ersatzabgabe schuldet.

5.

5.1

Die

Ersatzabgabe dient als finanzielle Leistung, welche die Befreiung von der

Erfüllung einer anderen, primären Pflicht abgelten soll, nicht der Deckung

bestimmter Kosten und ist damit nicht kostenabhängig (Adrian Hungerbühler,

Grundsätze des Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003 S. 505 ff.,

511). Sie ist im Prinzip nach dem Vorteil zu bemessen, den der Pflichtige aus

der Befreiung von der Erfüllung der Primärpflicht zieht (BGr, 25. Oktober

2011, 2C_807/2010, E. 3.2). Für Ersatzabgaben gilt mithin im Grundsatz das

Äquivalenzprinzip: Die Höhe der Ersatzabgabe muss in einem vernünftigen

Verhältnis zum Wert der wegfallenden Pflicht stehen (Daniela Wyss,

Kausalabgaben, Basel 2009, S. 197). Dass die umstrittene

Ersatzabgabe im Licht des auszugleichenden Vorteils übermässig erschiene, ist

weder ersichtlich noch dargetan. Die Abgabe kann sich zudem auf eine

formell-gesetzliche Grundlage stützen, welche den Kreis der Abgabepflichtigen,

den Gegenstand der Abgabe und deren Höhe bestimmt. Damit ist auch dem für die

Ersatzabgabe geltenden Legalitätsprinzip Genüge getan (vgl. BGr, 25. Oktober

2011, 2C_807/2010, E. 3.3).

5.2

Gemäss § 17e Abs. 2 GesG kann die Ersatzabgabe der Beschwerdeführerin rückwirkend auf

2,5 % des für die Berechnung der AHV-Beiträge massgebenden Einkommens aus

ärztlicher Tätigkeit gekürzt werden, wenn dieses rechtskräftig feststeht und

weniger als Fr. 200'000.- im Jahr beträgt. Die Beschwerdegegnerin hatte im

Entscheid vom 31. Januar 2019 beschlossen, der Beschwerdeführerin eine

Rechnung für die Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 2'340.- zuzustellen, da sich

ihr AHV-pflichtiges Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit im Jahr 2018 auf Fr. 93'600.-

belaufen habe. Im Rekursverfahren hatte die Beschwerdeführerin beantragt, die

Ersatzabgabe auf Fr. 1'942.- zu reduzieren, da sie nur Fr. 77'688.-

ihres Einkommens im Kanton Zürich erzielt habe. Die Vorinstanz erwog hierzu,

dass eine Herabsetzung der Ersatzabgabe gemäss der gesetzlichen Regelung erst

möglich sei, sobald das AHV-pflichtige Einkommen rechtskräftig feststehe. Zuvor

schulde die Beschwerdeführerin weiterhin die Ersatzabgabe in Höhe von Fr. 5'000.-,

wobei es der Beschwerdegegnerin freistehe, mit Blick auf die voraussichtliche

Reduktion der Abgabe einstweilen nur einen Akontobeitrag in Rechnung zu stellen.

Entsprechend hob die Vorinstanz Dispositiv-Ziffer 2 des Entscheids der

Notfalldienstkommission auf, welche die Zustellung einer Rechnung an die

Beschwerdeführerin für den Betrag von Fr. 2'340.- anordnete.

5.3

Die

Rekursinstanz darf die angefochtene Anordnung zuungunsten der rekurrierenden

Partei abändern (§ 27 VRG). Dabei hat sie allerdings der betroffenen

Partei vorgängig das rechtliche Gehör zu gewähren, indem sie ihr davon und von

den dafür massgebenden Gründen Kenntnis gibt und Gelegenheit einräumt, hierzu

Stellung zu nehmen. Diese Information ermöglicht der rekurrierenden Partei, ihr

Rechtsmittel zurückzuziehen und damit die Verschlechterung zu verhindern; auf

diese Möglichkeit muss die Rekursbehörde ausdrücklich hinweisen (Alain Griffel

in: Derselbe [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungs­rechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014, § 27 N. 14 f.).

Indem die Vorinstanz die von der Beschwerdegegnerin verfügte Reduktion der

Ersatzabgabe nicht schützte, nahm sie eine solche reformatio in peius vor, zu

der sie der Rekurrentin vorab das rechtliche Gehör gemäss Art. 29 Abs. 2

BV hätte gewähren müssen. Die in der Unterlassung eines solchen Schritts

liegende Gehörsverletzung gilt allerdings jedenfalls dann als im

Beschwerdeverfahren geheilt, wenn die rekurrierende Partei zu erkennen gibt,

dass sie ihren Rekurs auch in Kenntnis der Schlechterstellung nicht

zurückgezogen hätte (Griffel, N. 18). Dies geht aus der Beschwerdeschrift,

in welcher die Beschwerdeführerin weiterhin den Standpunkt vertritt, keine

Ersatzabgabe zu schulden, ohne Weiteres hervor, womit die Gehörsverletzung als

geheilt gilt.

5.4

Die

Beschwerdeführerin reicht keine Belege betreffend ihr rechtskräftiges

AHV-pflichtiges Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit im Jahr 2018 ein, weshalb

mit der Vorinstanz davon auszugehen ist, dass dieses noch nicht rechtskräftig

feststeht. Demzufolge ist eine Herabsetzung der Abgabe gestützt auf § 17e Abs. 2 GesG zum jetzigen Zeitpunkt ausgeschlossen. Der Beschwerdeführerin steht indes

frei, bei der Beschwerdegegnerin um Herabsetzung der Ersatzabgabe auf 2,5 %

des von ihr erzielten AHV-pflichtigen Einkommens aus ärztlicher Tätigkeit

verlangen, sobald dieses rechtskräftig feststeht. Eine Beschränkung auf das im

Kanton Zürich erzielte Einkommen aus ärztlicher Tätigkeit als

Bemessungsgrundlage ist im Gesundheitsgesetz dabei nicht vorgesehen und findet

in den Materialien keine Stütze. Überdies würde solches dem für die Bemessung

von Ersatzabgaben massgebenden Gedanken widersprechen, dass sich deren Höhe

nach dem Vorteil richtet, den der oder die Pflichtige aus der Befreiung von der

Erfüllung der Primärpflicht zieht, und dafür bei einer persönlichen

Dienstleistungspflicht das Einkommen der betreffenden Person als

Bemessungsmassstab heranzuziehen ist (Adrian Hungerbühler, Grundsätze des

Kausalabgabenrechts, ZBl 104/2003, S. 505 ff., 527).

Entsprechend wird die Beschwerdegegnerin bei einer allfällig nach § 17e Abs. 2 GesG beantragten rückwirkenden Herabsetzung der Ersatzabgabe diese unter

Berücksichtigung des gesamten AHV-pflichtigen Einkommens der Beschwerdeführerin

aus ärztlicher Tätigkeit festzusetzen haben.

6.

Ausgangsgemäss sind die Gerichtskosten

der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Eine Parteientschädigung steht ihr

bei diesem Verfahrensausgang von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Einzelrichterin:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die Gerichtsgebühr wird

festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Es wird

keine Parteientschädigung zugesprochen.

5.

Gegen dieses

Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6.

Mitteilung an …