Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00463

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

1. Abteilung

VB.2020.00463

Urteil

der 1. Kammer

vom 2. Dezember 2021

Mitwirkend: Abteilungspräsident Peter Sprenger (Vorsitz), Verwaltungsrichterin Maja Schüpbach

Schmid, Verwaltungsrichterin Sandra Wintsch, Gerichtsschreiber Jonas Alig.

In Sachen

Baugenossenschaft A, vertreten

durch RA C,

Beschwerdeführerin,

gegen

1.

B1

2.

B2

3.1.

B3.1

3.2.

B3.2

4.1.

B4.1

4.2.

B4.2

5.

B5

6.1.

B6.1

6.2.

B6.2

7.

B7

8.

B8

9.1.

B9.1

9.2.

B9.2

10.1.

B10.1

10.2.

B10.2

11.1.

B11.1

11.2.

B11.2

12.

B12

13.

B13

14.

B14,

alle vertreten

durch RA D,

Beschwerdegegnerschaft,

und

1. Baudirektion Kanton Zürich,

2. Firma E,

3. Bausektion der Stadt Zürich,

Mitbeteiligte,

betreffend Baubewilligung,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Mit Beschluss vom 4. Juni 2019 erteilte die

Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich der Baugenossenschaft A die

Baubewilligung für den Ersatzneubau einer Wohnüberbauung mit 134 Wohnungen,

einer Kindertagesstätte und Gewerbelokalen im Erdgeschoss sowie 69

Autoabstellplätzen in einer Tiefgarage an der F-Strasse 01 und der G-Strasse 02

bis 03 und 04 bis 05 in Zürich (Arealüberbauung). Zusammen mit

dem Entscheid wurde die Gesamtverfügung der Baudirektion BVV Nr. 19‑0050

vom 18. März 2019 betreffend die Einhaltung der Lärmbelastungsgrenzwerte,

Lage an einer Nationalstrasse und Lage in einem Perimeter gemäss Kataster der

belasteten Standorte, eröffnet.

Erwägungen

II.

Mit Eingabe vom 10. Juli 2019 gelangte die Baugenossenschaft A

an das Baurekursgericht des Kantons Zürich und beantragte die Aufhebung des

Bausektionsbeschlusses vom 4. Juni 2019 in Bezug auf gewisse

nebenbestimmungsweise verlangten Änderungen der Baupläne (Verfahren G-Nr. 06).

Mit gemeinsamer Eingabe vom 12. Juli 2019 gelangten B1, B2, B3.2 und B3.1,

B4.2 und B4.1, B5, B6.2 und B6.1, B7, B8, B9.2 und B9.1, B10.2 und B10.1, B11.2

und B11.1, B12, B13, B14 sowie H an das Baurekursgericht und beantragten die

Aufhebung der Entscheide der Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich und der

Baudirektion des Kantons Zürich (Verfahren G.-Nr. 07).

Mit Urteil vom 5. Juni 2020 vereinigte das

Baurekursgericht die beiden Verfahren. Auf den Rekurs von H im Verfahren G.-Nr. 07

trat es nicht ein. Den Rekurs der übrigen Rekurrierenden im Verfahren G.-Nr. 07

hiess es gut und hob den Beschluss der Bausektion des Stadtrats der Stadt

Zürich vom 4. Juni 2019 und die Gesamtverfügung der Baudirektion des

Kantons Zürich vom 18. März 2019 auf. Den Rekurs im Verfahren G.-Nr. 06

schrieb es als gegenstandslos ab.

III.

Gegen diesen Entscheid erhob die Baugenossenschaft A mit

Eingabe vom 7. Juli 2020 Beschwerde an das Verwaltungsgericht des Kantons

Zürich und beantragte – unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Beschwerdegegnerschaft –, der angefochtene Entscheid des Baurekursgerichts vom

5.

Juni 2020 sei aufzuheben und die Sache sei zur Beurteilung der übrigen

Rekursthemen an die Vorinstanz zurückzuweisen. Eventualiter sei der

angefochtene Entscheid aufzuheben und die Sache zur Neubeurteilung an die

Vorinstanz zurückzuweisen.

Mit Schreiben vom 20. Juli 2020 verzichtete die Firma E

auf die Vernehmlassung. Am 29. Juli 2020 beantragte das Baurekursgericht

ohne weitere Bemerkungen die Abweisung der Beschwerde. Mit Schreiben vom 19. August

2020.

teilte die Bausektion des Kantons Zürich mit, sie verzichte auf eine

Stellungnahme. Mit Beschwerdeantwort vom 9. September 2020 beantragte die

Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich die Gutheissung der Beschwerde. Mit

Beschwerdeantwort vom 10. September 2020 beantragten B1, B2, B3.2 und B3.1,

B4.2 und B4.1, B5, B6.2 und B6.1, B7, B8, B9.2 und B9.1, B10.2 und B10.1, B11.2

und B11.1, B12, B13 und B14 (in der Folge: Nachbarschaft), die Beschwerde sei –

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen (inklusive Ersatz der Mehrwertsteuer) –

abzuweisen. Mit Replik vom 23. Oktober 2020 hielt die Baugenossenschaft A

an ihren Anträgen fest. Mit Duplik vom 19. November 2020 hielt die

Nachbarschaft ebenso an ihren Anträgen fest. Mit Eingabe vom 30. November

2022.

verwies die Baudirektion des Kantons Zürich auf den beigelegten Mitbericht

des Tiefbauamts vom 25. November 2020. Mit Schreiben vom 1. Dezember

2020.

verzichtete die Firma E auf eine Stellungnahme zur Duplik. Am 2. Dezember

2020.

verzichtete die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich ebenfalls auf

eine Stellungnahme zur Duplik. Am 17. Dezember 2020 triplizierte die

Baugenossenschaft A, wobei sie an ihren Anträgen festhielt. Mit Quadruplik

vom 12. Januar 2021 hielt die Nachbarschaft erneut an ihren Anträgen fest.

Mit Eingabe vom 22. Januar 2021 teilte die Baugenossenschaft A mit,

auf eine weitere Stellungnahme zu verzichten. Per E-Mail vom 25. Januar

2021.

teilte die Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich mit, sie verzichte

auf eine Stellungnahme zur Quadruplik. Die Bausektion des Kantons Zürich liess

sich nicht mehr vernehmen.

IV.

Mit Schreiben vom 10. Februar 2021 ersuchte die Baugenossenschaft A

darum, das laufende Verfahren zu sistieren, da die Parteien Gespräche

aufgenommen hätten. Mit Schreiben vom 22. Februar 2021 teilte die

Bausektion des Stadtrats der Stadt Zürich mit, sie habe keine Einwände gegen

die Sistierung. Am 23. Februar 2021 teilte die Nachbarschaft mit, mit

einer Sistierung einverstanden zu sein. Mit Präsidialverfügung vom 3. März

2021.

sistierte die Abteilungspräsidentin das Verfahren einstweilen bis 4. Juni

2021.

Mit Eingabe vom 31. Mai 2021 ersuchte die Baugenossenschaft A darum,

das Verfahren weiterhin sistiert zu halten, woraufhin die Abteilungspräsidentin

die Sistierung bis 3. September 2021 verlängerte. Am 6. September

2021.

teilte die Baugenossenschaft A mit, dass die Verhandlungen

gescheitert seien und bat darum, das Verfahren fortzusetzen.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist

für die Behandlung der vorliegenden Beschwerde nach § 41 Abs. 1 in

Verbindung mit § 19 Abs. 1 lit. a des

Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai 1959 (VRG) zuständig. Auch die

übrigen Prozessvoraussetzungen sind erfüllt.

2.

Nach beendetem Schriftenwechsel teilte B1 mit Schreiben

vom 24. Februar 2021 mit, er trete per sofort, vorbehaltslos und definitiv

aus dem Verfahren aus. Allfällige aufgelaufene Kosten und Gebühren könnten ihm

selbstverständlich anteilsmässig in Rechnung gestellt werden.

Mit Schreiben vom 22. November 2021 teilte der Anwalt

der Beschwerdegegnerschaft mit, B6.2 und B6.1 hätten ihre Liegenschaft

verkauft. Die Käufer würden nicht in das Verfahren eintreten wollen. Er

ersuchte darum, das Beschwerdeverfahren ihnen gegenüber als gegenstandslos

abzuschreiben.

Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner können nicht

aus einem laufenden Verfahren ausscheiden. Ein Parteiwechsel wird vom

Verwaltungsgericht in der Regel dann als zulässig betrachtet, wenn das

schutzwürdige Interesse wegen des Übergangs eines Rechts oder der Änderung

tatsächlicher Verhältnisse auf einen Dritten übergegangen ist (VGr, 6. Februar

2020, VB.2019.00576, E. 1.2 mit Hinweis). Ein solcher wird indes weder von

B1, noch von B6.2 und B6.1 beantragt. Ob bzw. inwiefern Desinteresseerklärungen

einzelner Beschwerdegegnerinnen und Beschwerdegegner, die erst nach

abgeschlossenem Schriftenwechsel erfolgen, im Rahmen der Verteilung der

Prozesskosten und der Zusprechung von Parteientschädigungen zu berücksichtigen

sind, kann offenbleiben. Die Beschwerdegegnerschaft wird im vorliegenden

Verfahren nämlich weder zur Tragung von Prozesskosten noch zum Ausrichten von

Parteientschädigungen verpflichtet (vgl. E. 8).

3.

Streitbetroffen ist die Erstellung einer Arealüberbauung

entlang der G-Strasse auf den Grundstücken Kat.-Nrn. 08, 09, 010 und 011

mit insgesamt 134 Wohnungen, Gewerberäumen und einer Kindertagesstätte. Die

Arealfläche beträgt insgesamt 6'491 m2.

Auf den – gemäss der Bau- und Zonenordnung der Stadt

Zürich (BZO), in der viergeschossigen Wohnzone W4 gelegenen, Parzellen Kat.-Nrn. 08,

09.

und 010 ist das "Haus Nord, auf der – ebenfalls in der viergeschossigen

Wohnzone W4, aber auch teilweise in der Freihaltezone K gelegenen – Parzelle 011

das "Haus Süd" geplant. Alle Bauparzellen sind der

Lärm-Empfindlichkeitsstufe (ES) III gemäss der Lärmschutzverordnung vom 15. Dezember

1986.

(LSV) zugeteilt.

4.

Die Beschwerdeführerin macht zunächst eine Verletzung der

Untersuchungsmaxime und des Anspruchs auf rechtliches Gehör geltend.

4.1

Sie

moniert, dass die Vorinstanz von ihr bzw. von den involvierten Behörden eine

Dokumentation hätte einfordern und von Amtes wegen für die richtige und

vollständige Abklärung des rechtserheblichen Sachverhalts hätte sorgen müssen.

Weil ihr aufgrund der "abrupt geänderten Praxis des

Verwaltungsgerichts" die Pflicht zum Nachweis der Ausschöpfung sämtlicher

Massnahmen der Beschwerdeführerin im Zeitpunkt der Ausarbeitung der

Baugesuchsunterlagen sowie während des Rechtsmittelverfahrens noch nicht

bekannt gewesen sei, hätte ihr von der Vorinstanz die Möglichkeit gegeben

werden müssen, sich eingehend und anhand von Unterlagen zu den geprüften

Massnahmen bzw. zur "beabsichtigten Praxisänderung" zu äussern.

4.2

Nach der Rechtsprechung müssen

Praxisänderungen vorgängig angekündigt werden, wenn sie Fragen der Zulässigkeit

eines Rechtsmittels (namentlich die Berechnung von Rechtsmittelfristen)

berühren und Rechtssuchende deshalb Rechte verlieren würden, die sie bei

Vorwarnung hätten geltend machen können. Es widerspräche dem Grundsatz von Treu

und Glauben, wenn demjenigen, der eine Frist- oder Formvorschrift nach der

bisherigen Praxis beachtet hat, aus einer ohne Vorwarnung erfolgten Änderung

dieser Praxis ein Nachteil erwachsen würde. Hingegen gibt es keinen allgemeinen

Vertrauensschutz gegen Änderungen der materiellen Praxis (zum Ganzen: BGE 146 I 105 E. 5.2.1 mit Hinweisen).

4.3

Der

vorliegende Fall betrifft nicht Fragen der Zulässigkeit eines Rechtsmittels. Es

standen vor der Vorinstanz inhaltliche Anforderungen infrage, nämlich ob

sämtliche verhältnismässigen Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1

LSV ausgeschöpft worden waren. Mithin geht es um die Sachverhaltsfeststellung

im Zusammenhang mit der materiellen Beurteilung des strittigen Falls.

Die Beschwerdeführerin verkennt, dass Art. 31 Abs. 1

und 2 LSV seit dem Inkrafttreten der Lärmschutzverordnung am 1. April 1987

verlangen, dass die IGW – wie in Art. 22 Abs. 2 des

Umweltschutzgesetzes vom 7. Oktober 1983 (USG) vorgesehen – durch

Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV eingehalten werden. Eine gerichtliche

Praxis, dass Massnahmen nach Art. 31 Abs. 2 LSV unabhängig von der

Möglichkeit der Ergreifung von Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV infrage

kämen, bestand nie. Bereits vor der Erteilung der hier strittigen

Baubewilligung hatte das Bundesgericht sodann unmissverständlich festgehalten,

dass erst wenn erstellt sei, dass sämtliche verhältnismässigen Massnahmen

ausgeschöpft worden seien, als "ultima ratio" die Gewährung einer

Ausnahme in Betracht komme (BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7;

vgl. VGr, 18. Dezember 2019, VB.2018.00027, E. 5.5). In diesem

Zusammenhang ist in tatsächlicher Hinsicht eine vertiefte Auseinandersetzung

mit einzelnen Massnahmen unabdingbar. Bereits in VB.2013.00289 stellte das

Verwaltungsgericht die Möglichkeit einer Ausnahmebewilligung massgeblich darauf

ab, dass verschiedene Projektvarianten geprüft wurden (VGr, 11. Juli 2013,

VB.2013.00289, E. 6.2). Jüngst hielt das Bundesgericht fest, dass die

Frage, ob sämtliche verhältnismässigen Massnahmen im Sinn von Art. 31 Abs. 1

LSV ausgeschöpft wurden, zwingend eine Auseinandersetzung mit Alternativen bzw.

Varianten erfordere (BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 3.3).

Sodann ist zu bemerken, dass sich mit Blick auf die

Voraussetzung nach Art. 31 Abs. 1 LSV, eine Beweislosigkeit generell

zulasten der Beschwerdeführerin als Baugesuchstellerin auswirkt: Enthält das

materielle Recht keine Beweislastregeln, so gilt nämlich – auch im öffentlichen

Recht (BGr, 10. Mai 2006, 2A.669/2005, E. 3.5.2) – als allgemeine

Regel gestützt auf eine analoge Anwendung von Art. 8 des Zivilgesetzbuches

(ZGB) der Grundsatz, dass jene Partei die Folgen der Beweislosigkeit trägt, die

aus der unbewiesen gebliebenen Tatsache hätte Rechte ableiten können (Kaspar

Plüss in: Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz

des Kantons Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 7

N. 159). Entsprechend hielt das Bundesgericht ausdrücklich fest, dass der

Nachweis einer hinreichenden Massnahmenprüfung dem Baugesuchsteller obliege,

wobei im Falle einer starken Überschreitung der Immissionsgrenzwerte eine

vertiefte Auseinandersetzung erforderlich sei (BGr, 4. März 2021,

1C_91/2020, E. 5.2; vgl. BGr, 25. August 2020, 1C_244/2019, E. 3.4.4).

In VB.2019.00394 führte das Verwaltungsgericht aus, dass für den Nachweis, dass sämtliche

verhältnismässigen Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV ausgeschöpft

sind, nicht "zahllose Variantenstudien", sondern nachvollziehbar

begründete Darlegungen verlangt werden, welche Massnahmen geprüft, gewählt oder

verworfen wurden. Diese haben nach Auffassung des Verwaltungsgerichts

grundsätzlich im Rahmen der Zustimmung des Kantons – genauer: des Tiefbauamts

des Kantons Zürich (Ziff. 3.2 des Anhangs zur Bauverfahrensordnung vom 3. Dezember

1997.

[BVV]) – zur Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2 LSV oder

aber anhand eines (privaten) Gutachtens zu ergehen. Unter Umständen vermöge auch eine

eingehende Begründung des Baurekursgerichts zu genügen, zumal es sich bei Letzterem

um ein Fachgericht handle (VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 5.3.3).

Diese Vorgabe ist, entgegen dem Verständnis der Beschwerdeführerin, als

potenzielle Beweiserleichterung zugunsten der Bauherrschaft zu verstehen:

Dispositiv

Demnach kann der erforderliche Nachweis nach Art. 31 Abs. 1 LSV bei

einer eingehenden Prüfung und Begründung hinsichtlich der infrage kommenden

Massnahmen durch das kantonale Tiefbauamt auch ohne die Einreichung einer

eingehenden Dokumentation oder von privaten Gutachten zu möglichen Varianten

durch die Bauherrschaft als erbracht gelten. Entgegen der Beschwerdeführerin

handelt es sich nicht um eine Dokumentationspflicht der Bauherrin. Es würde

bereits ausreichen, wenn sich das kantonale Tiefbauamt gestützt auf die Baugesuchsunterlagen

vertieft damit auseinandersetzen würde, welche Massnahmen aus welchen Gründen

zu wählen bzw. zu verwerfen sind. Die genannte Vorgabe findet ihre Grundlage in

der – aufgrund der Mitwirkungspflicht des Baugesuchstellers (§ 7 Abs. 2 lit. a VRG) – abgeschwächten Untersuchungspflicht nach § 7 VRG (vgl.

Plüss, Kommentar VRG, § 7 N. 89 f.).

4.4 Mithin

liegt einerseits keine – die Beschwerdeführerin belastende – Praxisänderung

vor. Andererseits wirkt sich die verwaltungsgerichtliche Präzisierung zu den

Möglichkeiten des Nachweises der Ausschöpfung aller Massnahmen nach Art. 31

Abs. 1 LSV zu Gunsten der – die Folgen der Beweislosigkeit tragenden – Bauherrin

aus. Somit ist weder eine Verletzung des rechtlichen Gehörs noch eine

mangelhafte Sachverhaltsfeststellung oder Verletzung des

Untersuchungsgrundsatzes durch die Vorinstanz ersichtlich. Es bestand für die

Vorinstanz kein Anlass, die als Bauherrin mitwirkungsverpflichtete

Beschwerdeführerin speziell zum Einreichen von Unterlagen zum Nachweis der Ausschöpfung

der Massnahmen nach Art. 31 Abs.1 LSV einzuladen.

Schliesslich

ist darauf hinzuweisen, dass der Frage, ob alle verhältnismässigen Massnahmen

ausgeschöpft sind, im vorliegenden Fall ohnehin nicht im Detail nachgegangen

werden muss, zumal sich das Bauvorhaben unter den geltenden

lärmschutzrechtlichen Bestimmungen bereits aus einem anderen Grund als nicht

bewilligungsfähig erweist (vgl. sogleich E. 5).

5.

Die Beschwerdeführerin macht geltend, dass die

Voraussetzungen gemäss Art. 31 Abs. 1 und Abs. 2 LSV erfüllt

seien und ihr die lärmschutzrechtliche Ausnahmebewilligung zu erteilen sei.

5.1 Gemäss Art. 22

Abs. 1 USG werden Baubewilligungen in lärmbelasteten Gebieten für neue

Gebäude, die dem längeren Aufenthalt von Personen dienen, nur erteilt, wenn die

Immissionsgrenzwerte nicht überschritten werden. Dabei müssen die

Immissionsgrenzwerte in der Mitte jedes offenen Fensters eines

lärmempfindlichen Raums eingehalten sein (Art. 39 Abs. 1 LSV); die

Einhaltung der Immissionsgrenzwerte an dem am wenigsten exponierten

"Lüftungsfenster" jedes Raums genügt nach der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung nicht (BGE 142 II 100 E. 4; 145 II 189 E. 8.1).

Liegt eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte vor, so

werden Baubewilligungen nur erteilt, wenn die Räume zweckmässig angeordnet und

die allenfalls notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen getroffen werden

(Art. 22 Abs. 2 USG). Auch im Rahmen von Art. 22 Abs. 2 USG

müssen Immissionsgrenzwerte eingehalten werden, was sich in der Forderung nach

Durchführung der "notwendigen zusätzlichen Schallschutzmassnahmen"

zeigt (Robert Wolf in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz, 2000, Art. 22 N. 25 ff.;

vgl. Alain Griffel/Heribert Rausch, in: Kommentar zum Umweltschutzgesetz,

Ergänzungsband zur 2. Auflage, Art. 22 N. 7). Art. 31 Abs. 1

LSV präzisiert, dass Neubauten und wesentliche Änderungen von Gebäuden mit

lärmempfindlichen Räumen nur bewilligt werden dürfen, wenn die

Immissionsgrenzwerte eingehalten werden können durch die Anordnung der

lärmempfindlichen Räume auf der dem Lärm abgewandten Seite des Gebäudes (lit. a)

oder durch bauliche oder gestalterische Massnahmen, die das Gebäude gegen Lärm

abschirmen (lit. b).

5.2 Können die

Immissionsgrenzwerte durch Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV nicht

eingehalten werden, so darf die Baubewilligung gemäss Art. 31 Abs. 2

LSV nur erteilt werden, wenn an der Errichtung des Gebäudes ein überwiegendes

Interesse besteht und die kantonale Behörde zustimmt. Hierzu bedarf es einer

umfassenden Interessenabwägung zwischen dem öffentlichen Interesse an der

Realisierung des Bauvorhabens und demjenigen an einer Reduktion der

Lärmbelastung. Bei der Interessenabwägung sind insbesondere die in der

Zonenordnung vorgesehene Nutzung, das Ausmass der Überschreitung der Immissionsgrenzwerte

und die Möglichkeit, dem Gebiet allenfalls eine höhere Empfindlichkeitsstufe

zuzuordnen, zu berücksichtigen. Mit Blick auf den Zweck von Art. 22 USG

ist ein öffentliches Interesse am Bau eines Wohngebäudes im lärmbelasteten

Gebiet notwendig; allein das private Interesse der Eigentümerschaft an einer

optimalen Ausnutzung des Grundstücks genügt nicht. Infrage kommen etwa

Interessen der Raumplanung, namentlich die Schliessung einer Baulücke bzw. das

bundesrechtlich vorgeschriebene Ziel einer Verdichtung nach innen (Art. 1 Abs. 2

lit. abis sowie Art. 8a Abs. 1 lit. c des

Raumplanungsgesetzes vom 22. Juni 1979 [RPG]; zum Ganzen: BGE 145 II 189 E. 8.1;

BGr, 4. Dezember 2019, 1C_568/2018, E. 4.1). Bauvorhaben, die in

diesem Sinn wünschenswert erscheinen, können nach der bundesgerichtlichen

Praxis bewilligt werden, wenn sich das Bauvorhaben in weitgehend überbautem

Gebiet befindet, die Immissionsgrenzwerte nicht wesentlich überschritten sind

und – mittels Lüftungsfenstern an den lärmabgewandten Seiten und allfälligen

weiteren Massnahmen – ein angemessener Wohnkomfort sichergestellt werden kann

(BGE 142 II 100 E. 4.6; BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.3).

Das Bundesgericht hat die Frage danach, ob sich Art. 31

Abs. 2 LSV auf eine genügende gesetzliche Grundlage stützen kann (verneint

von Griffel/Rausch, Art. 22 N. 7; Alain Griffel, Umweltrecht in a

nutshell, 2. A., Zürich/St. Gallen 2019 [Umweltrecht], S. 134)

in der Vergangenheit zwar ausdrücklich offengelassen (BGr, 17. September

2014, 1C_704/2013, 1C_742/2013, E. 6.3). Es führt seither indes

regelmässig aus, dass eine Ausnahmebewilligung mit Zustimmung des Kantons (Art. 31

Abs. 2 LSV) dann zulässig sei, wenn die strikte Anwendung von Art. 22

USG, unter Würdigung aller Umstände des Einzelfalls, unverhältnismässig wäre

(BGE 142 II 100 E. 4.6; BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.3,

jeweils mit Hinweis auf BGr, 17. September 2014, 1C_704/2013, 1C_742/2013,

E. 6.4; vgl. auch BGE 145 II 189 E. 81; BGr, 4. März 2021,

1C_91/2020, E. 2.2). Die Ausnahmebewilligung ist somit eng am – ohnehin

stets zu beachtenden – Verhältnismässigkeitsprinzip auszurichten (Griffel,

Umweltrecht, S. 134). Es steht ausser Frage, dass die Anwendung des

Verhältnismässigkeitsgrundsatzes als Grundlage für eine einzelfallweise

Ausnahmebewilligung (vgl. dazu Alain Griffel, Allgemeines Verwaltungsrecht

im Spiegel der Rechtsprechung, Zürich etc. 2017, Rz. 169 und 359) nicht

infrage kommt, soweit gegen den Sinn und Zweck der Norm, von der ausnahmsweise

abgewichen werden soll (hier: von Art. 22 USG), verstossen wird (vgl. BGr,

4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5 mit Hinweis). Letzteres Erfordernis

gälte im Übrigen selbst, wenn die Ausnahmebewilligung nach Art. 31 Abs. 2

LSV über eine genügende gesetzliche Grundlage verfügen würde (Ulrich

Häfelin/Georg Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 8. A.,

Zürich/St. Gallen 2020, Rz. 2674; vgl. Pierre Tschannen/Ulrich

Zimmerli/Markus Müller, Allgemeines Verwaltungsrecht, 4. A., Bern 2014, § 44 Rz. 48 f.; vgl. auch § 220 Abs. 2 des Planungs- und

Baugesetzes vom 7. September 1975 [PBG]). In der Lehre wird zudem die

Auffassung vertreten, dass mittels einer Ausnahmebewilligung keine allzu grosse

Abweichung von der Normordnung gebilligt werden kann

(Tschannen/Zimmerli/Müller, § 44 Rz. 49).

5.3 Die von Art. 22

USG geforderte Einhaltung der Immissionsgrenzwerte steht in folgendem

gesetzlichen Kontext: Für die Beurteilung von lästigen oder schädlichen

Einwirkungen (vgl. Art. 1 Abs. 1 USG) legt der Bundesrat durch

Verordnung Immissionsgrenzwerte fest (Art. 13 Abs. 1 USG). Diese sind

für Lärm so festzulegen, dass die Immissionen unterhalb dieser Werte die

Bevölkerung in ihrem Wohlbefinden nicht erheblich stören (Art. 15 USG).

Das heisst – e contrario –, dass Lärmimmissionen, die über den Grenzwerten

liegen, eine erhebliche Störung mit sich bringen können. Aufgrund von Art. 15

USG ist davon auszugehen, dass durch eine erhebliche Überschreitung der

Immissionsgrenzwerte das Wohlbefinden der Bevölkerung erheblich gestört wird

(BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5). Art. 11 USG hält in

seinem Abs. 1 fest, dass Luftverunreinigungen, Lärm, Erschütterungen und

Strahlen durch Massnahmen bei der Quelle begrenzt werden

(Emissionsbegrenzungen). Abs. 2 verlangt, dass unabhängig von der

bestehenden Umweltbelastung Emissionen im Rahmen der Vorsorge so weit zu

begrenzen sind, als dies technisch und betrieblich möglich und wirtschaftlich

tragbar ist.

Art. 22 USG dient somit dem Schutz von Bewohnern und

Benutzern von Wohn- und Arbeitsräumen vor übermässigem Lärm (vgl. Art. 1 Abs. 1

und Art. 15 USG) sowie der Erzeugung von Druck auf Lärmverursacher (vgl. Art. 11

Abs. 2 USG), um Lärmbelastung zu reduzieren (Griffel, Umweltrecht, S. 131;

vgl. BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5).

Die Erteilung der Ausnahmebewilligung würde bei einer

wesentlichen Überschreitung der Immissionsgrenzwerte einen Verstoss gegen den

Zweck von Art. 22 USG darstellen, weil diesfalls das wichtige öffentliche

Interesse am Schutz der Bevölkerung vor übermässigem Lärm geradezu ausgehöhlt

würde und die Bewohnerinnen und Bewohner der geplanten Bauten erheblich

störendem oder gar gesundheitsschädigendem Lärm ausgesetzt wären. Nach der

gesetzlichen Konzeption ist derartiger Lärm primär durch Massnahmen bei der

Quelle zu begrenzen (BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5; vgl. BGE 142 II 100 E. 4.4).

Soweit die Beschwerdeführerin

in diesem Zusammenhang auf fehlende Praktikabilität hinweist und behauptet, es

handle sich um "überspitzt formalistische Anwendung des

Bundesumweltrechts", ist ihr nach dem Gesagten nicht zu folgen: Für

weitergehende Ausnahmen bedürfte es einer Änderung der gesetzlichen Regelung.

Der Bundesrat hat am 8. September 2021 ein Vernehmlassungsverfahren zu

einer Revision des USG eröffnet, mit der Bauen in lärmbelasteten Gebieten ohne

Ausnahmebewilligung möglich werden soll (Bundesamt für Umwelt BAFU,

Erläuternder Bericht zur Eröffnung des Vernehmlassungsverfahrens Änderung des

Umweltschutzgesetzes [Lärm, Altlasten, Lenkungsabgaben, Finanzierung von Aus-

und Weiterbildungskursen, Informations- und Dokumentationssysteme, Strafrecht]

vom 8. September 2021, S. 13 [www.admin.ch > Startseite >

Dokumentation Medienmitteilungen > Bundesrat eröffnet Vernehmlassung zur

Änderung des Umweltschutzgesetzes zu Altlasten, Lärmschutz und

Umweltstrafrecht]).

5.4 Zunächst ist zu prüfen, ob es sich

um eine wesentliche Überschreitung der Immissionsgrenzwerte handelt, die der

Erteilung einer Baubewilligung generell entgegensteht.

5.4.1

Das Bundesgericht hat betreffend eine Arealüberbauung festgehalten, dass

eine Überschreitung der Immissionsgrenzwerte tagsüber um bis zu 4 dB (A)

eindeutig wahrnehmbar sei und nicht mehr als unwesentlich qualifiziert werden

könne (BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7).

Eine Ausnahmebewilligung trotz Überschreitung der Immissionsgrenzwerte

um 6 dB (A) in der Nacht für ein Grundstück in der ES III wurde vom Bundesgericht

hingegen geschützt (BGE 145 II 189 E. 8). Allerdings handelte es sich um

eine Überschreitung an Fenstern mit einer Reinigungsöffnung, die sich ansonsten

nicht öffnen liessen. An öffenbaren Fenstern waren die Immissionsgrenzwerte um

maximal 5 dB (A) überschritten ([in BGE 145 II 189 nicht vollständig

publiziert:] BGr, 24 April 2019, 1C_212/2018, Sachverhalt lit. D). Nächtliche

Überschreitungen von 7–8 dB (A) an Wohnzimmern können demgegenüber gemäss

dem Bundesgericht nicht als ''geringfügig'' oder ''mässig'' bezeichnet werden,

womit die Erteilung einer Ausnahmebewilligung ausser Betracht fällt (BGE 146 II 187 E. 4.5.3 sowie [in BGE 146 II 187 nicht vollständig publiziert:] BGr,

4. Dezember 2019, 1C_568/2018, Sachverhalt lit. B.b.).

Allgemein gefasst, ist mit Blick auf den Sinn und Zweck

von Art. 22 USG von einer – der Erteilung einer Ausnahmebewilligung

generell entgegenstehenden – wesentlichen Überschreitung tendenziell dann

auszugehen, wenn die Lärmwerte näher beim Alarmwert als beim

Immissionsgrenzwert liegen (vgl. BGr, 4. März 2021, 1C_91/2020, E. 5.5).

Entsprechend entschied das Verwaltungsgericht jüngst in

zwei Urteilen, dass es sich bei IGW-Überschreitungen von bis zu 7 dB (VGr,

27. Oktober 2021, VB.2021.00162, E. 3.2.2 f.) bzw. bei IGW-Überschreitungen

von bis zu 14 dB (VGr, 27. Oktober 2021, VB.2021.00164, E. 3.2.3)

um wesentliche IGW-Überschreitungen im Sinn der bundesgerichtlichen

Rechtsprechung handelt.

5.4.2

Das Baugrundstück ist aufgrund seiner Lage an der G-Strasse lärmvorbelastet.

Der Immissionsgrenzwert beträgt in der ES III am Tag 65 dB (A) und in der

Nacht 55 dB (A), der Alarmwert am Tag 70 dB (A) und in der Nacht 65 dB

(A) (vgl. Ziff. 2 des Anhangs 3 zur LSV). Bei Betriebsräumen gelten

um 5 dB (A) höhere Immissionsgrenzwerte (Art. 42 Abs. 1 LSV).

Für Gebiete und Gebäude, in denen sich Personen in der Regel nur am Tag

aufhalten, gelten für die Nacht keine Belastungsgrenzwerte (Art. 41 Abs. 3

LSV).

Gemäss dem bei den Akten liegenden Lärmgutachten sind die

IGW an den Fenstern der Wohn- und Schlafräume, die parallel zur G-Strasse

liegen, tags um 4 dB (A) und nachts um 8,2 dB (A) überschritten. Bei

den Gewerberäumen werden die IGW eingehalten. Bei der im Erdgeschoss des Hauses

Süd geplanten Kindertagesstätte – wo der Betriebsbonus nicht zur Anwendung

gelangt (vgl. Art. 42 Abs. 2 LSV) – werden die IGW um 4 dB (A)

überschritten.

Eine besondere Situation liegt gemäss dem Gutachten auf

den abgekröpften Seiten der zwei geplanten Häuser (südliche Seite des Hauses

Süd sowie nördliche und südliche Seite des Hauses Nord) vor, wo die IGW an

gewissen Stellen eingehalten werden können. Eingehalten werden die IGW auch auf

der – von der Riegelwirkung der Bauten profitierenden – von der G-Strasse

abgewandten Seite der Bauten.

Die meisten der 134 geplanten Wohnungen stehen parallel

zur G-Strasse und verfügen über einzelne Schlafzimmer oder Wohn-/Essbereiche bzw.

Koch-/Wohn-/Essbereiche, die auf die G-Strasse – wo gemäss dem Gutachten von

nächtlichen IGW-Überschreitungen von 8,2 dB (A) auszugehen ist – ausgerichtet

sind. Etliche dieser Schlafräume verfügen ausschliesslich über Fenster mit

IGW-Überschreitungen. Davon, dass die IGW-Überschreitungen an den zur G-Strasse

ausgerichteten Räumen in den oberen Stockwerken entscheidend abnehmen würden,

ist nicht auszugehen. Das Lärmgutachten äussert sich dazu nicht.

5.4.3

Damit liegen die Lärmwerte bei etlichen Fenstern von lärmempfindlichen

Räumen der geplanten Bauten näher beim Alarmwert als beim Immissionsgrenzwert.

Es handelt sich klar um wesentliche Überschreitungen der Immissionsgrenzwerte

im Sinn der bundesgerichtlichen Rechtsprechung (vgl. E. 5.4.1), die der

Erteilung einer Ausnahmebewilligung generell entgegenstehen.

Darauf, ob sämtliche baulichen und gestalterischen

Massnahmen nach Art. 31 Abs. 1 LSV ausgeschöpft sind – wie die

Beschwerdeführerin dartut, kommt es somit nicht an. Insofern ist es auch

unerheblich, ob es sich dabei – entsprechend der Behauptung der

Beschwerdegegnerschaft – um verspätete Tatsachenbehauptungen handelt.

6.

Die Beschwerdeführerin wendet sich im Übrigen gegen die

Auffassung der Vorinstanz, dass die Lärmsituation der Bewilligungsfähigkeit des

Projekts als Arealüberbauung gemäss § 69 ff. PBG entgegenstehe.

Die Vorinstanz führte aus, dass 44 % der

Dreizimmerwohnungen rote Räume (d.h. Räume, an denen die IGW an allen Fenstern

überschritten sind) aufweisen würden. Diesen Wohnungen könne bezüglich des Kriteriums

der Wohnlichkeit und Wohnhygiene (§ 71 Abs. 2 lit. d PBG) keine

besonders gute Qualität attestiert werden.

Entgegen der Beschwerdeführerin ging die Vorinstanz zu

Recht davon aus, dass Wohnungen mit massiven IGW-Überschreitungen –

insbesondere, wenn sie rote Räume aufweisen, die Schlafräume betreffen – nicht

im Rahmen einer Arealüberbauung bewilligungsfähig sind. Die Anforderungen

bezüglich Wohnlichkeit und Wohnhygiene nach § 71 Abs. 2 lit. d PBG verlangen hinsichtlich der einzelnen Wohnungen insbesondere auch einen

optimierten Schutz vor Lärm (VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 6;

Alain Griffel, Raumplanungs- und

Baurecht in a nutshell, 4. A., Zürich/St. Gallen 2021, S. 82).

Auf die übrigen Kriterien gemäss § 71 Abs. 2 PBG kommt es unter diesen

Umständen nicht an (vgl. bereits VGr, 27. Februar 2020, VB.2019.00394, E. 6;

vgl. auch BGr, 10. August 2016,

1C_313/2015, 1C_317/2015, E. 4.5 sowie zum Rechtsinstitut der

Arealüberbauung im Kanton Zug: BGr, 2. April 2019, 1C_106/2018, E. 4.7).

Insofern konnte die Vorinstanz auf deren Prüfung – ohne Verletzung der

Begründungspflicht – verzichten.

7.

Soweit die Beschwerdeführerin weitere materielle Rügen am

Entscheid der Vorinstanz vorbringt, ist darauf – zumal dies für den Ausgang des

Verfahrens nicht entscheidend ist – nicht weiter einzugehen.

8.

8.1 Die

Beschwerde ist nach dem Gesagten abzuweisen.

8.2 Ausgangsgemäss

sind die Gerichtskosten der unterliegenden Beschwerdeführerin aufzuerlegen (§ 70

in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Ein Anspruch auf Parteientschädigung

steht ihr bei diesem Ergebnis von vornherein nicht zu (§ 17 Abs. 2 VRG). Vielmehr ist sie zu verpflichten, der Beschwerdegegnerschaft eine

Parteientschädigung zu bezahlen (§ 17 Abs. 2 VRG).

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1. Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 8'000.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 575.-- Zustellkosten,

Fr. 8'575.-- Total der Kosten.

3. Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4. Die

Beschwerdeführerin wird verpflichtet, der Beschwerdegegnerschaft eine

Parteientschädigung von Fr. 5'000.- (inkl. Mehrwertsteuer) zu bezahlen,

zahlbar innert 30 Tagen ab Rechtskraft des vorliegenden Urteils.

5. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach Art. 82 ff.

des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde ist innert 30 Tagen,

von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

6. Mitteilung an …