Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00471

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

4. Abteilung

VB.2020.00471

Urteil

der 4. Kammer

vom 21. Oktober 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsidentin Tamara Nüssle (Vorsitz), Verwaltungsrichter Reto Häggi Furrer, Verwaltungsrichter

Martin Bertschi, Gerichtsschreiberin

Sonja Güntert.

In Sachen

A,

Beschwerdeführer,

gegen

Gemeinde Zollikon, vertreten durch den Gemeinderat Zollikon,

Beschwerdegegnerin,

betreffend

Stimmrechtsrekurs,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

Anfang Juni

2020 lud die Gemeinde Zollikon zu einer (Freiluft-)Gemeindeversammlung auf den

4. Juli 2020 ein. Als Traktandum kündigte sie insbesondere die

Beschlussfassung über das Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung

Bildung'" an (Geschäft Nr. 4). Nebst einer kurzen Beschreibung

dieses Geschäfts bzw. der weiteren traktandierten Geschäfte enthielt die

Einladung dabei den Hinweis, dass "[d]ie Akten mit den behördlichen

Anträgen sowie der Stellungnahme der Rechnungsprüfungskommission"

öffentlich auflägen und die vollständigen Beleuchtenden Berichte zu den

Geschäften im Internet abrufbar seien.

Am 6. Juni 2020 wandte sich A per E-Mail an die

Schule Zollikon und ersuchte um Herausgabe des "im beleuchtenden Bericht

zu Geschäft 4 der kommenden Gemeindeversammlung" erwähnten Berichts

einer externen Beratungsfirma und Zustellung des aktuellen Stellenplans der

Schulverwaltung. Mit Antwortschreiben vom 10. Juni 2020 stellte die

Leiterin Schulverwaltung der Schule Zollikon A den Stellenplan 2020 zu,

verweigerte ihm jedoch die Einsichtnahme in den verlangten Beratungsbericht mit

der Begründung, dass dieser ausschliesslich zum internen Gebrauch bestimmt sei.

Erwägungen

II.

Dagegen gelangte A am 11. Juni 2020 an den Bezirksrat

Meilen und verlangte unter dem Titel "Rekurs in Stimmrechtssachen",

dass die Gemeinde Zollikon anzuweisen sei, ihm "den im Antrag 'Schaffung

einer neuen Stelle Leitung Bildung für die Schule Zollikon' erwähnten

Auswertungsbericht" sowie "sämtliche weitere vorhandenen

Informationen" zum betreffenden Antrag zugänglich zu machen; für den Fall,

dass ihm "die vorhandenen Informationen nicht übergeben" würden oder

aber "der verbleibende Zeitraum für eine fundierte Meinungsbildung zu

kurz" ausfalle, beantragte er ausserdem die Streichung des erwähnten

Geschäfts von der Traktandenliste. Am 16. Juni 2020 reichte die Gemeinde

Zollikon ihre Rekursantwort ein; gleichentags stellte sie A eine Kopie des

massgeblichen Auswertungsberichts der Beratungsfirma B vom 17. September

2019.

zu und veröffentlichte diesen zusätzlich auf ihrer Website.

Mit Beschluss vom 2. Juli 2020 wies der Bezirksrat

Meilen daraufhin den Rekurs von A ab, soweit er ihn nicht als gegenstandslos

geworden abschrieb; Verfahrenskosten wurden nicht erhoben und auch keine Parteientschädigungen

zugesprochen. An der anschliessenden Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020

wurde der Antrag des Gemeinderats, den "Stellenplan der Schule Zollikon

[…] ab Schuljahr 2021/2022 um eine Vollzeitstelle 'Leitung Bildung'" zu

erhöhen, mit einem deutlichen Mehr der Stimmen angenommen.

III.

A erhob am 11. Juli 2020 Beschwerde beim

Verwaltungsgericht und beantragte, "[d]er Beschluss der

Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 zum Geschäft Schaffung einer neuen

Stelle Leitung Bildung sei aufzuheben", eventualiter festzustellen,

"dass die Gemeinde Zollikon den Informationszugang auf Anfrage hin wiederrechtlich

verweigert" habe. Die Gemeinde Zollikon schloss mit Beschwerdeantwort vom

16.

Juli 2020 auf Abweisung der Beschwerde, soweit darauf eingetreten

werden könne; in verfahrensrechtlicher Hinsicht ersuchte sie zudem um Entzug

der aufschiebenden Wirkung. Dieses Gesuch wurde mit Präsidialverfügung vom

4.

August 2020 abgewiesen. Mit Eingabe vom 20. August 2020 hielt A (sinngemäss)

an seinen Anträgen fest. Die Gemeinde Zollikon verzichtete am 24. August

2020.

ausdrücklich auf eine weitere Stellungnahme.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für

die Beurteilung von Beschwerden gegen erstinstanzliche Rekursentscheide der

Bezirksräte sowohl in Stimmrechtssachen als auch über Anordnungen einer

politischen Gemeinde betreffend ein Informationszugangsgesuch zuständig (§ 161 Abs. 1 des Gesetzes über die

politischen Rechte vom 1. September 2003 [GPR, LS 161] und § 39a

Abs. 3 des Gesetzes über die Information und den Datenschutz vom 12. Februar

2007.

[IDG, LS 170.4] jeweils in Verbindung

mit §§ 41 ff. des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

[VRG, LS 175.2]).

Der Beschwerdeführer ist in der Gemeinde Zollikon

stimmberechtigt und damit zur Stimmrechtsbeschwerde legitimiert (§ 49 in

Verbindung mit § 21a lit. a VRG). Gleiches gilt insofern, als er sich

mit der Beschwerde auch gegen den Entscheid der Vorinstanz zur Wehr setzt,

seinen Antrag bzw. seine Anträge auf "Informationszugang" als

gegenstandslos geworden abzuschreiben. Bezüglich des erst vor

Verwaltungsgericht gestellten Eventualantrags, es sei festzustellen, dass die Beschwerdegegnerin ihm "den

Informationszugang auf Anfrage hin wiederrechtlich verweigert" habe,

fehlt es dem Beschwerdeführer indes an einem schutzwürdigen

Feststellungsinteresse, zumal er die einzigen Streitgegenstand bildenden (dazu

sogleich 2) Informationen längst erhalten und durch die verzögerte Herausgabe,

soweit ersichtlich, keinen Schaden erlitten hat (vgl. BGr, 29. September

2009, 1C_385/2009, E. 1.2; Jürg Bosshart/Martin Bertschi, in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 19 N. 24 ff.; siehe

ferner auch Barbara Widmer, in:

Bruno Baeriswyl/Beat Rudin [Hrsg.], Praxiskommentar zum Informations- und Datenschutzgesetz

des Kantons Zürich [IDG],

Zürich etc. 2012, § 21 N. 2 und N. 16).

Mit dieser Einschränkung ist auf das Rechtsmittel einzutreten, da

die weiteren Prozessvoraussetzungen erfüllt sind.

2.

2.1

Der

Beschwerdeführer macht vor Verwaltungsgericht mit Replik vom 20. August

2020.

geltend, dass sich sein Rekurs vom 11. Juni 2020 "einzig und

alleine auf den Informationszugang auf Anfrage hin (§20 ff. IDG ZH)"

bezogen habe und ihm zu Unrecht Informationen vorenthalten würden. Wie sich den

Akten entnehmen lässt, hatte er die Schulverwaltung der

Beschwerdegegnerin mit E-Mail vom 6. Juni 2020 darum ersucht, ihm den

aktuellen Stellenplan der Schulverwaltung sowie den Bericht einer externen

Beratungsfirma zuzustellen, welcher zum Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle

'Leitung Bildung'" in Auftrag gegeben worden sei. Das Schreiben schliesst

mit den Worten, "dass es sich hierbei um ein Gesuch im Sinne des

Öffentlichkeitsprinzips" handle. Ebenfalls auf elektronischem Weg stellte

die Leiterin der Schulverwaltung dem Beschwerdeführer am 10. Juni 2020 den

Stellenplan 2020 zu und wies Ersteren darauf hin, dass der im Weiteren

nachgesuchte Beratungsbericht nicht öffentlich sei.

In der Folge gelangte der Beschwerdeführer am

11.

Juni 2020 an die Vorinstanz und verlangte dort unter dem Titel eines

" Rekurs[es] in Stimmrechtssachen" neu nicht mehr nur die Zustellung des betreffenden Berichts,

sondern generell aller zum Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung

Bildung'" vorhandenen Informationen, wobei er sich in diesem Zusammenhang

ausdrücklich auf sein "verfassungsmässiges Grundrecht auf

Informationszugang" nach Art. 17 der Verfassung des Kantons

Zürich vom 27. Februar 2005 (LS 101) und das Gesetz

über die Information und den Datenschutz berief. Einen Tag nach

der Zustellung des in der Sache erstellten Berichts des externen

Beratungsunternehmens B vom 17. September 2019 am 16. Juni 2020

wiederholte der Beschwerdeführer letzteres Anliegen nochmals direkt gegenüber

der Beschwerdegegnerin. Abermals per E-Mail bat er den Gemeindeschreiber der

Beschwerdegegnerin darum, ihm "eine Übersicht über die bei der Gemeinde

vorhandenen Informationen [zum Geschäft 'Schaffung einer neuen Stelle ‹Leitung

Bildung›'] zu geben" und ihm nebst den vollständigen Berichten der letzten

externen Schulevaluation aller drei Schuleinheiten der Gemeinde die vier

Interviews und die Analyse des Geschäftsreglements zuzustellen, welche im

Bericht von B vom 17. September 2019 erwähnt seien. Noch am gleichen Tag

erhielt der Beschwerdeführer die Analyse des Geschäftsreglements zugesandt mit

dem Hinweis, dass die vollständigen Berichte der Schulevaluationen nach

Voranmeldung auf der Schulverwaltung eingesehen werden könnten; einzig die

Edition der verlangten (vier) Interviews wurde ihm mit der Begründung verwehrt,

dass dazu aus Gründen des Persönlichkeitsschutzes überhaupt keine (der

Schulverwaltung zugänglichen) Aufzeichnungen existierten.

2.2

Aus der

vorstehenden chronologischen Darstellung der Ereignisse erhellt zunächst, dass

die Vorinstanz den auf die Zugänglichmachung des Berichts von B zielenden Rekursantrag

des Beschwerdeführers zu Recht als gegenstandslos geworden abschrieb, nachdem Letzterem

der betreffende Bericht am 16. Juni 2020 zugestellt worden war. Es zeigt

sich ferner, dass der Streitgegenstand eines mit Rekurs vom 11. Juni 2020 allenfalls

eingeleiteten Verfahrens betreffs die Verletzung des individuellen

Informationsanspruchs des Beschwerdeführers nach § 20 IDG durch die

angefochtene Verfügung vom 6. Juni 2020 vorgegeben gewesen wäre. Wollte

der Beschwerdeführer daher mit dem zum ersten Mal mit Rekurs vom 11. Juni

2020.

gestellten Begehren um Einsicht in sämtliche weiteren massgeblichen

Unterlagen der Beschwerdegegnerin zum Geschäft "Schaffung einer neuen

Stelle 'Leitung Bildung'" tatsächlich ein (neues) Gesuch im Sinn von

§ 20 IDG stellen, hätte die Vorinstanz darauf mangels funktioneller Zuständigkeit

nicht eintreten dürfen.

Es gilt allerdings anzumerken, dass das Gesetz über die

Information und den Datenschutz bei Akteneinsichtsgesuchen zu laufenden

Verfahren nicht zur Anwendung gelangt. Sollte es dem Beschwerdeführer daher mit

seinem (neuen) Gesuch vom 11. Juni 2020 de facto darum gegangen sein, als

Stimmbürger mehr Informationen im Hinblick auf die anstehende Abstimmung über

das Geschäft "Schaffung einer neuen Stelle 'Leitung

Bildung'" zu erhalten, gegen dessen Traktandierung er sich bei der

Vorinstanz mit Stimmrechtsrekurs wehrte, richtete sich jenes allein nach dem

Gemeindegesetz bzw. den Vorgaben zur Aktenauflage darin. Wie sich in diesem

Zusammenhang aber aus den nachstehenden Erwägungen ergibt, bestand seitens der

Vorinstanz keine Veranlassung, dem

(sinngemässen) Gesuch des Beschwerdeführers um Ausdehnung der Akteneinsicht auf

weitere Unterlagen stattzugeben.

3.

3.1

Der

Beschwerdeführer scheint trotz der vorzitierten Äusserung in seiner Eingabe vom

20.

August 2020 auch an seiner Stimmrechtsbeschwerde festhalten zu wollen,

indem er vor Verwaltungsgericht geltend macht, die Beschwerdegegnerin habe ihm

bzw. den übrigen Stimmbürgerinnen und Stimmbürgern durch ihre

Informationspolitik die freie Bildung einer Meinung über das strittige Geschäft

"stark eingeschränkt wenn nicht gar verunmöglicht", weshalb der

Beschluss der Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 darüber aufzuheben sei.

3.2

Die in

Art. 34 Abs. 2 der Bundesverfassung vom 18. April 1999 (BV, SR 101)

als Grundrecht verankerte Abstimmungsfreiheit gibt den Stimmberechtigten

Anspruch darauf, dass kein Abstimmungsergebnis anerkannt wird, das nicht ihren

freien Willen zuverlässig und unverfälscht zum Ausdruck bringt. Es soll

garantiert werden, dass jede stimmberechtigte Person ihren Entscheid gestützt

auf einen möglichst freien und umfassenden Prozess der Meinungsbildung treffen

und entsprechend mit ihrer Stimme zum Ausdruck bringen kann (vgl. BGE 145 I 1 E. 4.1, 143 I 211 E. 3.1, 140 I 394 E. 8.2 [jeweils mit

zahlreichen Hinweisen]). Aus Art. 34 Abs. 2 BV wird daher namentlich

eine Verpflichtung der Behörden zu korrekter und zurückhaltender Information im

Vorfeld von Abstimmungen abgeleitet (vgl. auch § 6 GPR). Dabei ist zu

unterscheiden zwischen Informationen bzw. Interventionen der Behörden bei

Abstimmungen im eigenen Gemeinwesen und bei solchen in einem anderen. In Bezug

auf Sachabstimmungen im eigenen Gemeinwesen kommt den Behörden eine gewisse

Beratungsfunktion zu. Diese nehmen sie mit der Redaktion der

Abstimmungserläuterungen, aber auch in anderer Form wahr. Nach der

Rechtsprechung sind behördliche Abstimmungserläuterungen, in denen eine Vorlage

erklärt wird, unter dem Blickwinkel der Abstimmungsfreiheit zulässig. Die

Behörde ist in diesem Zusammenhang zwar nicht zur Neutralität verpflichtet –

und darf eine Abstimmungsempfehlung abgeben –, wohl aber zur Objektivität (zum

Ganzen BGE 143 I 78 E. 4.4 mit Hinweisen).

§ 64 GPR bestimmt in diesem Sinn für

Urnenabstimmungen auf kantonaler und kommunaler Ebene, dass zu jeder

Abstimmungsvorlage ein kurzer, sachlich gefasster und gut verständlicher

Beleuchtender Bericht verfasst werden muss (Abs. 1), der in

Versammlungsgemeinden nebst einer Erläuterung der Vorlage deren wesentliche

Vor- und Nachteile, die Anträge der Exekutivorgane und der Rechnungsprüfungskommission

sowie die Abstimmungsempfehlung der vorberatenden Gemeindeversammlung enthalten

muss (§ 64 Abs. 1 lit. c und Abs. 2 GPR). Für

Gemeindeversammlungen gelten diese Vorgaben sinngemäss (§ 19 Abs. 1

des Gemeindegesetzes vom 20. April 2015 [GG, LS 131.1]). So ist der

Gemeindevorstand bei dieser Art der Beschlussfassung gehalten, im Hinblick auf

die Gemeindeversammlung einen Beleuchtenden Bericht zu verfassen, welcher in

der gebotenen Kürze über alle für die Entscheidung wesentlichen Gesichtspunkte

informiert, sachlich abgefasst und gut verständlich ist (Alain Griffel, in: Tobias Jaag/Markus Rüssli/Vittorio Jenni [Hrsg.],

Kommentar zum Zürcher Gemeindegesetz, Zürich etc. 2017, § 19 GG N. 6 f.). Obschon

das neue Gemeindegesetz solches nicht mehr ausdrücklich vorschreibt, sind

sodann ab dem Zeitpunkt der öffentlichen Ankündigung auch die Akten zu den

jeweiligen Geschäften in den Räumlichkeiten der Gemeindeverwaltung für die

Stimmberechtigten zur Einsichtnahme aufzulegen (so die Weisung des Regierungsrats

zum Gemeindegesetz vom 20. März 2013, ABl 2013-04-19, S. 119, wonach sich ein

entsprechender Anspruch auf vorgängige Akteneinsicht aus dem Mitwirkungsrecht

der Stimmberechtigten sowie aus dem Öffentlichkeitsprinzip ergebe). Den Stimmberechtigten

ist hierbei die Einsichtnahme in all jene Aktenstücke zu ermöglichen, die für

die sachliche Beurteilung des Geschäfts erforderlich sind. Dazu gehören auch

Anträge und Stellungnahmen der involvierten Behörden, einschliesslich jener der

Rechnungsprüfungskommission (zum Ganzen Griffel, § 18 GG N. 10). Für

die Einsichtnahme in die Akten kann im Beleuchtenden Bericht auf die

Aktenauflage verwiesen werden (Griffel, § 19 GG N. 9).

3.3

Entsprechend

diesen Vorgaben schaltete die Beschwerdegegnerin nach Publikation der Einladung

für die Gemeindeversammlung vom 4. Juli 2020 zum strittigen Geschäft auf

ihrer Website einen Beleuchtenden Bericht auf sowie als massgebliche Akten den

Stellenbeschrieb für die neu zu schaffende Stelle "Leitung Bildung",

das revidierte Organisationsreglement der Schulpflege Zollikon vom 2. Juni

2020.

und – ab dem 16. Juni 2020 – auch den Auswertungsbericht von B vom

17.

September 2019 hierzu.

Der zweieinhalbseitige Beleuchtende Bericht vom April 2020

erörtert dabei kurz und auf sachliche Art und Weise die wesentlichen Aspekte

der Vorlage: Zunächst wird dargelegt, wie die Schulpflege der

Beschwerdegegnerin die Organisation und die Struktur der Schule Zollikon

zusammen mit einer Beratungsfirma umfassend überprüft habe, bevor die Gründe

und Ziele des geplanten neuen Führungsmodells mit der zu schaffenden Stelle

"Leitung Bildung" aufgezählt und Angaben insbesondere zu den damit

einhergehenden (Personal- und Infrastruktur-)Kosten gemacht werden. Entgegen

dem Beschwerdeführer ebenfalls entnehmen lässt sich dem Beleuchtenden Bericht

sodann, dass und welche Alternativen zur Schaffung einer neuen Stelle

"Leitung Bildung" geprüft worden waren. Der Bericht schliesst mit den

Empfehlungen des Gemeinderats und der Schulpflege, das Geschäft an der Gemeindeversammlung

anzunehmen.

Aus dem massgeblichen Stellenbeschrieb und dem neuen

Organisationsreglement geht in Ergänzung hierzu namentlich hervor, was die

konkreten Aufgaben und Befugnisse der zukünftigen Leiterin bzw. des zukünftigen

Leiters Bildung sein werden und wie ihre bzw. seine Zusammenarbeit mit den

Inhabern der weiteren Verantwortungsbereiche aussehen wird.

3.4

In

Anbetracht dieser Informationsgrundlage zum strittigen Geschäft "Schaffung

einer Stelle 'Leitung Bildung'" ist mit der Vorinstanz davon auszugehen,

dass es den Stimmberechtigten der Beschwerdegegnerin möglich war, dieses zu

beurteilen und sich eine eigene unvoreingenommene Meinung dazu zu bilden. So

ist weder ersichtlich, welche entscheidwesentlichen Elemente den

Stimmberechtigten vorenthalten worden wären, noch kann dem Beschwerdeführer

gefolgt werden, wenn er sinngemäss geltend macht, die Beschwerdegegnerin hätte

von sich aus alle denkbaren Einwendungen, welche gegen das Geschäft erhoben

werden könnten, erwähnen müssen wie etwa den von ihm vor Verwaltungsgericht

geäusserten Einwand, das von der Beschwerdegegnerin beauftragte externe

Beratungsunternehmen sei nicht unabhängig gewesen (dazu BGr, 7. Februar 2011,

1C_395/2010, E. 2.3.1). Auch bestand für die Beschwerdegegnerin keine

Veranlassung, ihre Aussage im Rahmen des Beleuchtenden Berichts, die Schule

Zollikon sei qualitativ hochstehend, von sich aus beweismässig zu unterlegen,

zumal die Schulqualität als solche nicht ursächlich für die beabsichtigte

Schaffung einer Stelle "Leitung Bildung" war bzw. ist, sondern – so

jedenfalls der Beleuchtende Bericht – der Umstand, dass "[d]as Amt eines

Schulpflegers/einer Schulpflegerin und insbesondere dasjenige des

Schulpräsidiums in Kombination mit einem Gemeinderatssitz […] die Grenzen eines

Milizamtes in den letzten Jahren deutlich überschritten" habe bzw. die

Arbeitsbelastung der Genannten mit der Anzahl Kinder stetig angestiegen sei.

Diese Aussage wiederum findet sich – soweit sie nicht ohnehin als allgemein

bekannte (notorische) Tatsache einzustufen ist – durch den Bericht von B vom

17.

September 2019 untermauert.

3.5

Damit genügten

die Abstimmungserläuterungen und die Aktenauflage der Beschwerdegegnerin den

Anforderungen gemäss Art. 34 Abs. 2 BV und dem Gemeindegesetz.

4.

Nach dem Gesagten

ist die Beschwerde abzuweisen, soweit darauf einzutreten ist.

Gestützt auf § 65a Abs. 2 in

Verbindung mit § 13 Abs. 4 VRG sind die Kosten des

vorliegenden Verfahrens auf die Gerichtskasse zu nehmen. Parteientschädigungen

wurden nicht verlangt.

Demgemäss erkennt die

Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen, soweit darauf eingetreten wird.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 1'500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 120.-- Zustellkosten,

Fr. 1'620.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden auf die Gerichtskasse genommen.

4.

Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Sie ist binnen

30.

Tagen ab Zustellung einzureichen beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14.

5.

Mitteilung an …