Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00480

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00480

Urteil

der 3. Kammer

vom 5. November 2020

Mitwirkend: Abteilungspräsident Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter Matthias Hauser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Cornelia Moser.

In Sachen

Gemeinde A, vertreten durch die Sozialbehörde,

Beschwerdeführerin,

gegen

B,

Beschwerdegegner,

betreffend Sozialhilfe,

hat sich ergeben:

Sachverhalt

I.

B wird seit dem 1. Mai 2018 von der Gemeinde A

mit wirtschaftlicher Hilfe unterstützt. Mit Beschluss vom 15. Mai 2019

kürzte die Sozialbehörde A den Grundbedarf von B für die Dauer von drei

Monaten um 15 % (Dispositiv-Ziffer 1) und erklärte das dem Beschluss

beigelegte Berechnungsblatt zum integrierenden Bestandteil des Beschlusses

(Dispositiv-Ziffer 2).

Erwägungen

II.

Gegen die beschlossene Kürzung des Grundbedarfs erhob B

mit Eingabe vom 24. Mai 2019 Rekurs an den Bezirksrat C. Dieser hiess

den Rekurs mit Beschluss vom 15. Juni 2020 gut und hob die Dispositiv-Ziffern 1

und 2 des Beschlusses der Sozialbehörde A vom 15. Mai 2019 auf.

III.

A. Die

Gemeinde A gelangte mit Beschwerde vom 13. Juli 2020 an das

Verwaltungsgericht und beantragte die Aufhebung des Beschlusses des Bezirksrats

vom 15. Juni 2020 und die Bestätigung des Beschlusses der Sozialbehörde

vom 15. Mai 2019.

B. Der

Bezirksrat C teilte am 28. Juli 2020 mit, dass er auf eine

Vernehmlassung verzichte. B machte in seiner Beschwerdeantwort vom 3. August

2020.

sinngemäss geltend, dass am Beschluss des Bezirksrats festzuhalten sei.

Zudem ersuchte er um Gewährung der unentgeltlichen Prozessführung.

Die Kammer erwägt:

1.

Das Verwaltungsgericht ist für die Behandlung der

vorliegenden Beschwerde gestützt auf § 41 Abs. 1 in Verbindung mit § 19

Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes vom 24. Mai

1959.

(VRG) zuständig. Da der Streitwert vorliegend

zwar weniger als Fr. 20'000.- beträgt, jedoch ein Fall von grundsätzlicher

Bedeutung gegeben ist, ist die Kammer zum Entscheid berufen (§ 38b Abs. 1

lit. c und Abs. 2 VRG).

2.

2.1

Die

Beschwerdelegitimation stellt eine Prozessvoraussetzung dar, die es von Amtes

wegen zu prüfen gilt (statt vieler VGr, 22. September 2016,

VB.2013.00181–184, E. 1.3.3; vgl. Martin Bertschi in: Alain Griffel

[Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons Zürich [VRG],

3.

A., Zürich etc. 2014 [Kommentar VRG], § 49 N. 2 in Verbindung mit § 21

N. 7). Gemäss § 49 in Verbindung mit § 21 Abs. 2 VRG sind Gemeinden

zur Beschwerde legitimiert, wenn sie durch die Anordnung wie eine Privatperson

berührt sind und ein schutzwürdiges Interesse an deren Aufhebung oder Änderung

haben (lit. a), die Verletzung von Garantien rügen, die ihnen die Kantons- oder

Bundesverfassung gewährt (lit. b), oder bei der Erfüllung von gesetzlichen

Aufgaben in ihren schutzwürdigen Interessen anderweitig verletzt sind,

insbesondere bei einem wesentlichen Eingriff in ihr Finanz- oder

Verwaltungsvermögen (lit. c).

Im Bereich der Sozialhilfe sind Gemeinden nach der

bundesgerichtlichen Rechtsprechung grundsätzlich in spezifischer Weise in der

Wahrnehmung hoheitlicher Aufgaben betroffen. Sie sollen sich daher gegen

Entscheide zur Wehr setzen können, die ihr Verwaltungshandeln einschränken. In

der Regel ist daher ihre Beschwerdelegitimation gegeben. Diese ist jedoch dann

zu verneinen, wenn einem Entscheid keine erhebliche präjudizielle Wirkung

zukommt und wenn ganz unerhebliche Rechtsfolgen zur Beurteilung anstehen. In

solchen Fällen kann nicht mehr von einem besonderen schutzwürdigen Interesse

der Gemeinde gesprochen werden, sondern es muss angenommen werden, dass es nur

noch um die richtige Rechtsanwendung geht, welche keine Legitimation begründet

(VGr, 22. September 2016, VB.2013.00181–184, E. 1.3.4 mit Hinweis auf

BGE 140 V 328 E. 4 f., 6.1, 6.4 ff.). Ungeachtet dessen, dass

das Vorliegen der Prozessvoraussetzungen von Amtes wegen festzustellen ist,

haben die Rechtsuchenden ihre Legitimation zu substanziieren, soweit sie nicht

offensichtlich ist (Bertschi, § 21 N. 38 mit Hinweis).

2.2

Strittig

ist vorliegend, ob die Beschwerdeführerin dem Beschwerdegegner den monatlichen

Grundbedarf während drei Monaten um 15 % kürzen durfte, weil dieser die

Teilnahme am Arbeitsprogramm "D" verweigerte, nicht an der

Arbeitsprobe bei einer Drittfirma teilgenommen habe und der Aufforderung, beim

RAV einen Termin zu vereinbaren, nicht nachgekommen sei. Der Bezirksrat hob den

Kürzungsbeschluss der Beschwerdeführerin zusammengefasst deshalb auf, weil es

teilweise an einer konkreten Weisung fehlte und die Weisung zudem nicht

rechtsgenügend verfügt worden sei.

2.3

Die von der Vorinstanz aufgehobene Kürzung

für drei Monate hat angesichts des geringen Betrags von insgesamt Fr. 443.70

keine wesentlichen finanziellen Auswirkungen für die Beschwerdeführerin.

Solches macht sie auch nicht geltend; vielmehr äussert sie sich nicht zur Frage

ihrer Beschwerdelegitimation. Allerdings genügt es auch bei einem Streitwert

von nur geringer Höhe, wenn die erhebliche präjudizielle Wirkung eines

Entscheids offensichtlich ist (vorn E. 2.1). Das ist hier der Fall, geht

es doch letztlich um die Frage, ob die Gemeinde eine Leistungskürzung ohne

vorangehende, formell angeordnete Weisung vornehmen darf, wenn sich eine

unterstützte Person nicht an die ihr erteilten Weisungen hält (Legitimation in

ähnlichem Zusammenhang bejaht in VGr, 15. Februar 2016, VB.2015.00634 E. 1.2.2).

Damit geht es auch nicht etwa nur um die Ausrichtung einer einmaligen geringen

Zahlung, welche die Legitimation des Gemeinwesens ausschlösse (etwa VGr, 10. Januar

2019, VB.2018.00815, E 1.2.2), sondern um kostenrelevante Fragen in einem

fortdauernden Unterstützungsverhältnis. Zudem verweist die Beschwerdeführerin

in ihrer Beschwerdeschrift darauf, dass der Bezirksrat neues Recht geschaffen

habe, indem er in seinem Beschluss festhalte, dass Auflagen und Weisungen in

Verfügungsform zu erlassen seien und diese konkrete Verhaltensanweisungen

enthalten müssten. Damit macht sie mindestens sinngemäss eine präjudizielle

Bedeutung des angefochtenen Entscheids geltend. Die Beschwerdelegitimation der

Beschwerdeführerin ist daher gegeben.

3.

Im Rahmen der Kürzung von Sozialhilfeleistungen ist vorab zu

prüfen, ob die Auflage oder Weisung der Sozialbehörde an den Beschwerdeführer,

an Integrationsmassnahmen teilzunehmen, zulässig war (Richtlinien der

Schweizerischen Konferenz für Sozialhilfe [SKOS-Richtlinien], Kap. A.8.2;

BGr, 13. Juni 2012, 8C_871/2011, E. 4.4).

3.1

Die

Beschwerdeführerin beruft sich dafür auf ihren Beschluss vom 15. Mai 2018,

wonach der Beschwerdeführer sich unter anderem mit der Teilnahme an einem

Beschäftigungs- oder Coaching-Programm zur Arbeitsintegration einverstanden

erklärt habe und über eine allfällige Leistungskürzung bei Nichteinhalten von

Auflagen und Weisungen informiert worden war. Im Beschluss vom 15. Mai

2019.

hielt die Sozialbehörde der Beschwerdeführerin fest, dass der

Beschwerdeführer eine von der Coaching-Firma organisierte Arbeitsprobe (Service

und Montage von Kaffeeautomaten) und eine Tätigkeit im Arbeitsprogramm "D"

verweigert und die Anmeldung beim RAV missachtet habe.

3.2

Gemäss § 21 SHG können Sozialhilfeleistungen mit Auflagen und Weisungen verbunden werden,

die sich auf die richtige Verwendung der Beiträge beziehen oder geeignet sind,

die Lage des Hilfeempfängers und seiner Angehörigen zu verbessern. Insbesondere

kann die wirtschaftliche Hilfe mit der Weisung zur Aufnahme einer zumutbaren

Erwerbstätigkeit oder ähnlichen Verhaltensmassregeln verbunden werden (§ 23

lit. d der Verordnung zum Sozialhilfegesetz vom 21. Oktober 1981

[SHV]). Dabei handelt es sich gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung nicht um eine hoheitliche

Arbeitsverpflichtung, sondern um eine Anspruchsvoraussetzung für die vom Staat

erbrachten Leistungen (vgl. BGE 133 V 353 E. 4.2; BGr, 11. April

2008, 8C_156/2007, E. 6.3; BGr, 28. Februar 2012, 8C_787/2011, E. 3.2.1).

3.3

Der

zumutbaren Erwerbstätigkeit gleichzusetzen ist die Teilnahme an einem von den

Sozialhilfeorganen anerkannten lohnwirksamen Beschäftigungsprogramm des zweiten

Arbeitsmarktes, mit dem der eigene Unterhalt zumindest teilweise gedeckt werden

kann. Die Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im

zweiten Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss als zulässig erachtet werden, wenn es

sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür

entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch

Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern

kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 26. März 2015,

VB.2015.00099, E. 2.2). Die Zumutbarkeit einer Erwerbstätigkeit ist gemäss

bundesgerichtlicher Rechtsprechung nach der

arbeitslosenversicherungsrechtlichen Umschreibung vorzunehmen (Art. 16 Abs. 2

des Arbeitslosenversicherungsgesetzes vom 25. Juni 1982 [AVIG]). Danach

muss eine Arbeit den berufs- und ortsüblichen Bedingungen entsprechen,

angemessen Rücksicht auf die Fähigkeiten und bisherigen Tätigkeiten der

unterstützten Person nehmen und ihren persönlichen Verhältnissen und dem

Gesundheitszustand angemessen sein. Ein Arbeitsangebot kann das Fähigkeits- und

Fertigkeitsniveau der betreffenden Person auch unterschreiten; diese darf bloss

nicht überfordert werden (vgl. zum Ganzen VGr, 13. Januar 2012,

VB.2011.00763, E. 2.2, mit Hinweisen; VGr, 28. September 2016,

VB.2016.00335, E. 4.1).

3.4

Bei der

Auflage zur aktiven Teilnahme am Lohnprogramm "D" handelt es sich um

eine praxisübliche Weisung, welche auf eine Verbesserung der Lage des

Hilfeempfängers gerichtet ist. Die Teilnahme

an einem solchen Arbeitsprogramm dient gemäss bundesgerichtlicher

Rechtsprechung hauptsächlich der Förderung von

ausserfachlichen Fähigkeiten wie Teamfähigkeit, Zuverlässigkeit und

Pünktlichkeit (BGE 139 I 218 E. 4.4). Sie wirkt sich insofern positiv aus,

als eine Teilnahme gegenüber künftigen Arbeitgebern einen Ausweis über

geleistete Arbeit sowie Referenzauskünfte ermöglichte und dem Beschwerdeführer

hülfe, sich an einen geregelten Arbeitsalltag zu gewöhnen (vgl. VGr, 17. Juli

2017, VB.2017.00248, E. 3.2.3; VGr, 3. März 2017, VB.2016.00791, E. 4.1).

3.5

Die

Auflage, an einem Arbeitsintegrationsprogramm oder Einsätzen im zweiten

Arbeitsmarkt teilzunehmen, muss daher als zulässig erachtet werden, wenn es

sich dabei um eine zumutbare Arbeit handelt und der Betroffene dafür

entschädigt wird oder sich seine Lage durch die Teilnahme (beispielsweise durch

Erwerb neuer Fähigkeiten im Hinblick auf eine spätere Arbeitssuche) verbessern

kann (§ 21 SHG; § 23 lit. d SHV; vgl. VGr, 3. März 2017,

VB.2016.00791, E. 2.3 m. w. H.).

4.

4.1

Die

erwähnten Auflagen – Arbeitsprobe als Servicetechniker und Teilnahme am "D"-Arbeitsintegrationsprogramm

– müssen grundsätzlich als zulässig erachtet werden. Entgegen der Ansicht des

Beschwerdeführers, der solche Tätigkeiten als weit unter seinen Fähigkeiten

liegend taxiert, führt eine bestehende oder vermeintliche Überqualifikation der

unterstützten Person nicht dazu, dass ein Arbeitsangebot unzumutbar ist (vorn E. 3.3).

4.2

Indessen

stellt sich die Frage, ob die erteilten Auflagen und Weisungen

(Verhaltensanweisungen) in der korrekten Form erlassen wurden, was die

Vorinstanz verneinte. Auflagen und Weisungen müssen in Verfügungsform erlassen

werden (VGr, 18. August 2011, VB.2011.00331, E. 2.4; Kantonales

Sozialamt Zürich [Hrsg.], Sozialhilfe-Behördenhandbuch des Kantons Zürich,

2012, Kap. 14.1.01 Ziff. 1). Der Kanton Zürich änderte allerdings mit

Wirkung auf 1. April 2020 § 21 Abs. 2 SHG insofern ab, als

Auflagen und Weisungen nicht mehr selbständig anfechtbar sind. Das

Bundesgericht erachtet Entscheide über Auflagen und Weisungen dennoch nach wie

vor als Zwischenentscheide, die einen ersten notwendigen Schritt zu einer

allfälligen Leistungskürzung darstellen. Nach der neuen Zürcher Regelung seien

diese zwar nicht mehr sofort (nach Erlass) anfechtbar, sondern erst im Rahmen

der Anfechtung des Kürzungsentscheids infolge Missachtung von Auflagen und

Weisungen (BGr, 14. Januar 2020, 8C_152/2019 E. 5.2., 5.4). Dass

allein daraus auf eine Abschwächung der formellen Kriterien, welche die

Erteilung von Auflagen und Weisungen zu erfüllen haben, geschlossen werden

müsste, ergibt sich jedoch nicht. Vielmehr bleibt die Anordnung von Auflagen

und Weisungen anfechtbar, jedoch nicht selbständig und direkt, sondern erst im

Zusammenhang mit der Anfechtung des nachfolgenden Kürzungsentscheids. Aufgrund

der bloss hinausgeschobenen Anfechtbarkeit besteht jedoch kein Anlass, von den

bisher geltenden Formerfordernissen abzuweichen. Auflagen und Weisungen sind

weiterhin als Verfügungen zu qualifizieren (vgl. dazu Ulrich Häfelin/Georg

Müller/Felix Uhlmann, Allgemeines Verwaltungsrecht, 7. A., Zürich etc.

2016, Rz. 855 ff.). Sie sind inhaltlich so abzufassen, dass die

betroffenen Personen wissen, was genau von ihnen verlangt wird. Sie haben die

für Anordnungen (Verfügung) geltenden Anforderungen, insbesondere in Bezug auf

die Schriftlichkeit und die Mitteilung (§§ 10 und 10a VRG), einzuhalten.

Soweit die Vorinstanz der Meinung zuneigt, (nur) bis zum 1. April 2020

hätten Auflagen und Weisungen in Verfügungsform erlassen werden müssen, ist

darauf hinzuweisen, dass das aus den erwähnten Gründen auch nach dem 1. April

2020.

nach wie vor gilt. Im Übrigen erfolgten die erwähnten Aufforderungen an den

Beschwerdeführer weit vor dem 1. April 2020.

4.3

Wie die

Vorinstanz zu Recht ausführt, war der Beschwerdeführer nur in pauschaler Form

über Auflagen und Weisungen im Beschluss vom 15. Mai 2018 informiert

worden (vorn E. 3.1) und fehlte es konkret an einer Anordnung, worauf

verwiesen werden kann (§ 70 in Verbindung mit § 28 Abs. 1 Satz 2

VRG). So geht aus dem Bericht der Coaching-Firma zwar hervor, dass man den

Beschwerdeführer für eine Arbeitsprobe habe "begeistern" wollen. Dass

eine solche von der Behörde formell angeordnet oder der Coaching-Firma

allenfalls die entsprechende Kompetenz dazu übertragen worden wäre, ergibt sich

aus den Akten nicht. Ebenso müsste die Anmeldung in einem

Beschäftigungsprogramm den auf die vorangehende Anordnung der Teilnahme an einem

solchen folgenden notwendigen Schritt darstellen, doch ist eine entsprechende

Anordnung vor der Anmeldung des Beschwerdeführers offensichtlich nicht erfolgt.

Dass sich der Beschwerdeführer der Teilnahme an einem Beschäftigungsprogramm

unter Hinweis auf seine Fähigkeiten verschloss, ist daher nicht massgebend,

wäre allerdings bei korrekter Anordnung auch nicht zu beachten gewesen (vorn E. 4.1).

Schliesslich basierte auch die Anmeldung beim RAV nicht auf einer vorangehenden

entsprechenden Anordnung. Entgegen der Ansicht der Beschwerdeführerin

entspricht der Erlass von Auflagen und Weisungen in Verfügungsform der

herrschenden Praxis (vorn E. 4.1) und hat nichts mit überspitztem

Formalismus zu tun.

4.4

Die

Beschwerde ist damit abzuweisen.

5.

5.1

Bei diesem

Ausgang unterliegt die Beschwerdeführerin. Die Gerichtskosten werden deshalb

ihr auferlegt (§ 13 Abs. 2 VRG). Parteientschädigungen

wurden keine verlangt.

5.2

Mangels

Kostenauflage ist das Gesuch des Beschwerdegegners um Gewährung der

unentgeltlichen Prozessführung (§ 16 Abs. 1 VRG) als gegenstandslos

geworden abzuschreiben.

Demgemäss erkennt

die Kammer:

1.

Die

Beschwerde wird abgewiesen.

2.

Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 500.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 110.-- Zustellkosten,

Fr. 610.-- Total der Kosten.

3.

Die

Gerichtskosten werden der Beschwerdeführerin auferlegt.

4.

Das

Gesuch des Beschwerdegegners um unentgeltliche Prozessführung wird als

gegenstandslos geworden abgeschrieben.

5.

Gegen

dieses Verfügung kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, Schweizerhofquai 6,

6004.

Luzern, einzureichen.

6.

Mitteilung an …