Verwaltungsgericht des Kantons Zürich: VB.2020.00490

Verwaltungsgericht

des

Kantons Zürich

3. Abteilung

VB.2020.00490

Urteil

der 3. Kammer

vom 7. September 2020

Mitwirkend: Verwaltungsrichter Rudolf Bodmer (Vorsitz), Verwaltungsrichter André Moser, Verwaltungsrichterin

Silvia Hunziker, Gerichtsschreiberin

Rahel Zehnder.

In Sachen

A,

Beschwerdeführerin,

gegen

C, vertreten durch RA B,

Beschwerdegegner,

und

Kantonspolizei Zürich,

Fachstelle Häusliche Gewalt,

Mitbeteiligte,

betreffend Massnahmen

nach Gewaltschutzgesetz,

hat sich

ergeben:

Sachverhalt

I.

A. A und C

sind seit dem 28. Juni 2018 geschieden und haben zwei gemeinsame Kinder, D

und E (beide geboren am … 2014).

B. Mit

Verfügung vom 5. Juli 2020 ordnete die Kantonspolizei Zürich in Anwendung

des Gewaltschutzgesetzes vom 19. Juni 2006 (GSG) gegenüber C für die Dauer von jeweils 14 Tagen und unter Androhung

der Ungehorsamsstrafe nach Art. 292 des Strafgesetzbuchs (StGB) ein Rayonverbot für den Wohn- und Arbeitsort von A

sowie ein Kontaktverbot zu A und den gemeinsamen Kindern D und E an.

Erwägungen

II.

Am 14. Juli 2020 beantragte A dem Haftrichter am

Bezirksgericht F die Verlängerung der Schutzmassnahmen um drei Monate,

unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten von C. Mit Verfügung vom

15.

Juli 2020 trat der Haftrichter auf das Verlängerungsgesuch wegen

Verspätung nicht ein. Es wurden keine Kosten erhoben und keine

Parteientschädigungen zugesprochen.

III.

Daraufhin gelangte A am 21. Juli 2020 mit Beschwerde

an das Verwaltungsgericht und beantragte, die Verfügung des Bezirksgerichts F

vom 15. Juli 2020 sei unter Kosten- und Entschädigungsfolgen zulasten der

Staatskasse aufzuheben, und die mit Verfügung der Kantonspolizei vom

5.

Juli 2020 gegenüber C angeordneten Gewaltschutzmassnahmen seien um drei

Monate zu verlängern. Eventualiter sei die Sache zur Neubeurteilung an die

Vorinstanz zurückzuweisen. Der Beschwerde sei die aufschiebende Wirkung zu

erteilen, und die Verlängerung der Schutzmassnahmen gegenüber C sei

superprovisorisch anzuordnen.

Mit Präsidialverfügung vom 23. Juli 2020 wies das

Verwaltungsgericht das Gesuch von A um Erteilung der aufschiebenden Wirkung ab

und verlängerte die von der Kantonspolizei Zürich angeordneten Schutzmassnahmen

superprovisorisch für die Dauer des Verfahrens. Die Kantonspolizei Zürich liess

sich am 24. Juli 2020 vernehmen. Der Haftrichter verzichtete gleichentags

auf Vernehmlassung. Innert erstreckter Frist reichte C am 21. August 2020

die Beschwerdeantwort ein und beantragte, die superprovisorische Massnahme sei

zumindest für die Kinder sofort aufzuheben. Sodann sei die Beschwerde

abzuweisen, soweit darauf einzutreten sei, und ihm sei eine Parteientschädigung

zuzusprechen.

Die Kammer erwägt:

1.

1.1

Gemäss

§ 11a Abs. 1 GSG ist das Verwaltungsgericht für die Beurteilung von

Beschwerden gegen Entscheide der Haftrichterin oder des Haftrichters in

Angelegenheiten des Gewaltschutzgesetzes zuständig. Beschwerden im Bereich

dieses Erlasses werden von der Einzelrichterin oder dem Einzelrichter

behandelt, sofern sie nicht wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer

überwiesen werden (§ 38b Abs. 1 lit. d Ziff. 4 und

Abs. 2 in Verbindung mit § 43 Abs. 1 lit. a des Verwaltungsrechtspflegegesetzes

vom 24. Mai 1959 [VRG]). Vorliegend ist umstritten, wann der

Fristenlauf für das Verlängerungsgesuch beginnt bzw. wie die Frist berechnet

wird. Um in dieser wichtigen Frage Klarheit zu schaffen, rechtfertigt es sich,

die Sache wegen grundsätzlicher Bedeutung der Kammer zu übertragen.

1.2

Da auch

die übrigen Prozessvoraussetzungen erfüllt sind, ist auf die Beschwerde

einzutreten.

2.

Der Entscheid des Haftrichters wurde dem Beschwerdegegner

– soweit ersichtlich – nicht zugestellt. Damit liegt ein Eröffnungsmangel vor.

Nachdem der Haftrichter jedoch nicht auf das Verlängerungsgesuch der

Beschwerdeführerin eingetreten ist, der Beschwerdegegner mithin kein

schutzwürdiges Interesse an der Anfechtung gehabt hätte, sind ihm durch die

fehlende Zustellung keine Rechtsnachteile erwachsen (vgl. Kaspar Plüss in:

Alain Griffel [Hrsg.], Kommentar zum Verwaltungsrechtspflegegesetz des Kantons

Zürich [VRG], 3. A., Zürich etc. 2014 [Kommentar

VRG], § 10 N. 108 f.). Dass der Beschwerdegegner vom

Haftrichter nicht in das Verfahren betreffend Verlängerung der Schutzmassnahmen

einbezogen und ihm der angefochtene Entscheid nicht eröffnet wurde, stellt

jedoch eine Verletzung seines rechtlichen Gehörs dar. Da die Sache aber ohnehin

an den Haftrichter zurückzuweisen sein wird (vgl. hinten E. 4), kann

offenbleiben, ob diese Gehörsverletzung vom Verwaltungsgericht geheilt werden

könnte (vgl. Alain Griffel, Kommentar VRG, § 8 N. 38). Der

Haftrichter wird den Beschwerdegegner im Rahmen der Wiederaufnahme des

Verfahrens betreffend Verlängerung der Schutzmassnahmen einzubeziehen haben.

Dem Umstand der Gehörsverletzung ist im Rahmen der Kostenverteilung des

Beschwerdeverfahrens Rechnung zu tragen (vgl. VGr, 10. Juni 2020,

VB.2020.00301, E. 4.5; hinten E. 5).

3.

3.1

Der

Haftrichter erwog, die gefährdete Person habe die polizeiliche Verfügung vom

5.

Juli 2020 gleichentags entgegengenommen und damit den Fristenlauf

ausgelöst. Das Gesuch um Verlängerung sei am 14. Juli 2020 und somit zu

spät zur Post gebracht worden.

3.2

Dagegen

wendet die Beschwerdeführerin ein, der Fristenlauf für das Verlängerungsgesuch

beginne mit der Mitteilung an die gefährdende Person zu laufen. Der

Beschwerdegegner habe die Verfügung der Mitbeteiligten vom 5. Juli 2020 am

6.

Juli 2020 entgegengenommen. Entsprechend habe die achttägige Frist am

6.

Juli 2020 zu laufen begonnen, weshalb ihre Eingabe vom 14. Juli

2020.

rechtzeitig gewesen sei.

3.3

Der

Beschwerdegegner macht geltend, das Verlängerungsgesuch sei verspätet gestellt

worden, da die Frist – wie die Beschwerdeführerin selber ausführe – mit dem

Geltungsbeginn und nicht mit den Empfang der Verfügung zu laufen beginne. Der

Entscheid der Vor­instanz sei deshalb zu bestätigen.

4.

4.1

Nach

§ 6 Abs. 1 GSG kann die gefährdete Person innert acht Tagen nach

Geltungsbeginn der Schutzmassnahmen beim Gericht um deren Verlängerung

Dispositiv

ersuchen. Der Geltungsbeginn der Schutzmassnahmen ist in § 3 Abs. 3 GSG geregelt; demnach gelten die Schutzmassnahmen während 14 Tagen ab

Mitteilung an die gefährdende Person (vgl. dazu auch § 4 GSG). Massgebend

für den Beginn des Fristenlaufs – und zwar sowohl für Gesuche um gerichtliche

Beurteilung (§ 5 GSG) als auch für solche um Verlängerung der

Schutzmassnahmen (§ 6 Abs. 1 GSG) – ist deshalb aufgrund des klaren

Wortlauts des Gesetzes die Eröffnung der polizeilichen Verfügung an die gefährdende

Person bzw. hier den Gesuchsgegner. Insofern ist vom Grundsatz, wonach für den

Beginn einer Rechtsmittelfrist jener Zeitpunkt massgeblich ist, in welchem die

Verfügung dem das Rechtsmittel ergreifenden Verfügungsadressaten eröffnet

wurde, abzuweichen (VGr, 29. Juli 2016, VB.2016.00402, E. 2.3). Alleine

aufgrund des Wortlauts von § 6 Abs. 1 in Verbindung mit § 3 Abs. 3 GSG (zumal dort von "innert acht Tagen nach Geltungsbeginn

der Schutzmassnahmen" die Rede ist) kann jedoch nicht darauf geschlossen

werden, dass – anders als sonst üblich – der Tag der Eröffnung der polizeilichen

Gewaltschutzverfügung an die gefährdende Person bei der Fristberechnung

mitzuzählen wäre. Umso weniger, als sich das kantonale Verfahren betreffend

Gewaltschutz grundsätzlich nach dem VRG richtet (VGr, 8. November 2016,

VB.2016.00588, E. 4.1) und gemäss § 11 Abs. 1 VRG (vgl. auch

§ 22 Abs. 2 VRG) der Tag der Eröffnung eines Entscheids bei der

Fristberechnung nicht mitgezählt wird (Plüss, § 11 N. 11 ff.).

Dabei handelt es sich um einen Rechtsgrundsatz, der nicht nur im

Verwaltungsrecht (vgl. namentlich auch Art. 20 Abs. 1 des

Bundesgesetzes über das Verwaltungsverfahren [VwVG] und Art. 44

Abs. 1 des Bundesgesetzes über das Bundesgericht [BGG]), sondern auch im

Zivil- und Strafprozessrecht gilt (Art. 142 Abs. 1 der

Schweizerischen Zivilprozessordnung vom 19. Dezember 2008 [ZPO];

Art. 90 Abs. 1 der Schweizerischen Strafprozessordnung vom

5. Oktober 2007 [StPO]). Die Weisung des Regierungsrats zum

Gewaltschutzgesetz vom 6. Juli 2005 hält bezüglich der Frist zur

Einreichung des Verlängerungsgesuchs lediglich fest, die Frist von acht Tagen

stelle auch für Personen, die an einem Freitagabend oder an einem Samstag

Gewalt erfahren haben, eine volle Woche Bedenkzeit sicher (ABl 2005

S. 762 ff., S. 776). Auch

daraus ist jedoch nicht zu schliessen, dass der Gesetzgeber bewusst vom

verwaltungsrechtlichen Grundsatz, wonach der Tag der Eröffnung eines Entscheids

bei der Fristberechnung nicht mitgezählt wird, abweichen wollte. Soweit der

Regierungsrat sicherstellen wollte, dass ein Entscheid der Haftrichterin oder

des Haftrichters innerhalb der 14 Tage dauernden polizeilich verfügten

Schutzmassnahmen ergeht (vgl. ABl 2005 S. 762 ff., S. 776), ist dies auch bei Beginn des

Fristenlaufs am Tag nach der Eröffnung der polizeilichen Verfügung gesichert. Wenn

es in der Weisung (auf S. 776) einleitend heisst, dass das

Verlängerungsgesuch "innert acht Tagen nach deren Anordnung"

gestellt werden müsse, kann auch daraus nichts Gegenteiliges abgeleitet werden.

Sollte nämlich damit das Verfügungsdatum gemeint sein, widerspräche dies nicht

nur dem Wortlaut von § 6 Abs. 1 GSG, welcher an den Geltungsbeginn

(und damit die Eröffnung im Sinn von § 3 Abs. 3 in Verbindung mit

§ 4 GSG) anknüpft, sondern auch dem allgemeinen verfahrensrechtlichen Grundsatz,

wonach es für den Beginn des Fristenlaufs nicht auf das Verfügungs-, sondern

das Eröffnungsdatum ankommt.

Das Verwaltungsgericht hat sich bislang lediglich implizit

zur Frage des Fristenlaufs gemäss § 6 Abs. 1 GSG geäussert. So erwog

es im Entscheid VB.2011.00485 vom 30. August 2011, die Schutzmassnahmen

seien am 19. Juli 2011 durch die Polizei angeordnet und durch die Parteien

gleichentags zur Kenntnis genommen worden. Die Beschwerdegegnerin habe

demzufolge bis am 27. Juli 2011 Gelegenheit gehabt, die Verlängerung der

Schutzmassnahmen zu beantragen (E. 4). In einem anderen Fall war davon

auszugehen, dass die Schutzmassnahmen der gefährdenden Person am 20. Juni

2016 eröffnet wurden, weshalb das Verlängerungsgesuch vom 28. Juni 2016

als rechtzeitig erachtet wurde (VGr, 29. Juli 2016, VB.2016.00402,

E. 2). In diesen beiden Fällen wurde der Tag der Eröffnung der Schutzmassnahmen

an die gefährdende Person bei der Berechnung der achttägigen Frist jeweils

nicht mitgezählt. Davon abweichend wurde im Entscheid VB.2016.00418 vom

11. August 2016 der Tag der Eröffnung der Schutzmassnahmen gegenüber der

gefährdenden Person beim Fristenlauf zwar mitberücksichtigt. In der Folge wurde

jedoch gestützt auf § 11 Abs. 1 Satz 2 VRG das auf einen Samstag

fallende Fristende bis zum nächsten Werktag verlängert (VGr, 11. August

2016, VB.2016.00418, E. 3.2).

Im Sinne einer Klarstellung der Rechtsprechung ist Folgendes

festzuhalten: Nachdem sich weder aus dem Wortlaut des Gewaltschutzgesetzes noch

aus den entsprechenden Materialien konkrete Anhaltspunkte zur Fristberechnung

ergeben, im Gewaltschutzverfahren aber grundsätzlich das VRG zur Anwendung

kommt und kein Grund ersichtlich ist, weshalb vorliegend vom Grundsatz gemäss

§ 11 Abs. 1 VRG abgewichen werden sollte, ist der Tag der Mitteilung

der polizeilichen Gewaltschutzverfügung gegenüber der gefährdenden Person bei

der Fristberechnung nicht mitzuzählen (§ 6 Abs. 1 in

Verbindung mit § 3 Abs. 3 GSG und § 11 Abs. 1 Satz 1

VRG; vgl. auch Franziska Greber/Cornelia Kranich, Häusliche Gewalt – Manual für

Fachleute, hrsg. von der Interventionsstelle des Kantons Zürich gegen Häusliche

Gewalt, 3. A., Zürich 2013, S. 202/2). Beizufügen ist, dass der

Grundsatz, wonach der Fristenlauf am Tag nach der Eröffnung zu laufen

beginnt, auch dann gilt, wenn es sich beim Eröffnungstag oder beim Tag nach der

Eröffnung um einen Samstag, Sonntag oder Feiertag handelt (vgl. Plüss,

§ 11 N. 12), und Gerichtsferien in Gewaltschutzverfahren nicht zum

Tragen kommen (Plüss, § 11 N. 27).

4.2 Entgegen

den Erwägungen des Haftrichters löste nicht die Eröffnung der polizeilichen

Verfügung an die Beschwerdeführerin, sondern jene an den Beschwerdegegner als

gefährdende Person den Fristenlauf für das Verlängerungsgesuch nach § 6 Abs. 1 GSG aus. Die Verfügung der Mitbeteiligten vom 5. Juli 2020 wurde

dem Beschwerdegegner am 6. Juli 2020 eröffnet. Nach oben Gesagtem begann

die achttägige Frist damit gemäss § 6 Abs. 1 in Verbindung mit

§ 3 Abs. 3 GSG und § 11 Abs. 1 Satz 1 VRG am

7. Juli 2020 und endete am 14. Juli 2020. Das Verlängerungsgesuch der

Beschwerdeführerin datiert vom 14. Juli 2020 und wurde gemäss dem

Eingangsstempel der Vorinstanz am selben Tag der Schweizerischen Post übergeben.

Entsprechend erweist sich das Verlängerungsgesuch als rechtzeitig und ist der

Haftrichter zu Unrecht nicht darauf eingetreten.

4.3 Nachdem

die Parteien bislang vom Haftrichter nicht angehört wurden, kann ihre

Glaubwürdigkeit sowie die Glaubhaftmachung eines Gefährdungsfortbestands vom

Verwaltungsgericht nicht überprüft werden. Hinzu kommt, dass dem Haftrichter im

Zusammenhang mit der Verlängerung bzw. Nichtverlängerung von Schutzmassnahmen

ein relativ grosser Beurteilungsspielraum zukommt. Ein materieller Entscheid

durch das Verwaltungsgericht kommt deshalb nicht infrage. Vielmehr ist eine

Rückweisung der Sache an den Haftrichter zwecks Anhörung der Parteien und zum

Neuentscheid über die Verlängerung der Gewaltschutzmassnahmen nach Massgabe von

§ 64 Abs. 1 VRG unumgänglich.

4.4 Da das

Resultat der vorzunehmenden Abklärungen noch offen ist, die Angaben der

Beschwerdeführerin auf den ersten Blick aber nicht unglaubhafter erscheinen als

diejenigen des Beschwerdegegners und die beiden Kinder beim

Gewaltschutzmassnahmen auslösenden Vorfall unbestrittenermassen anwesend waren,

rechtfertigt es sich, die mit Präsidialverfügung vom 23. Juli 2020 gegenüber

dem Beschwerdegegner superprovisorisch angeordneten Schutzmassnahmen

(Rayonverbot für den Wohn- und Arbeitsort der Beschwerdeführerin sowie

Kontaktverbot zur Beschwerdeführerin und den gemeinsamen Kindern) im Sinn einer

vorsorglichen Massnahme bis zum Neuentscheid des Haftrichters

aufrechtzuerhalten (vgl. Regina Kiener, Kommentar VRG, § 6

N. 29 f.; VGr, 5. Februar 2018, VB.2018.00032, E. 5; VGr,

30. August 2017, VB.2017.00472, E. 3.2). Es bleibt aber zu betonen, dass

der Sachverhalt derzeit noch nicht ausreichend abgeklärt ist und der

Haftrichter die Glaubhaftigkeit der Angaben der Parteien noch eingehend zu

prüfen haben wird.

5.

5.1 Nach dem

Gesagten ist die Beschwerde teilweise gutzuheissen, die Verfügung des

Haftrichters des Bezirksgerichts F vom 15. Juli 2020 aufzuheben und

die Sache zum Neuentscheid an das Bezirksgericht F zurückzuweisen

(§ 64 Abs. 1 VRG). Soweit die Beschwerdeführerin die Verlängerung der

Schutzmassnahmen um drei Monate durch das Verwaltungsgericht beantragte, ist

die Beschwerde abzuweisen.

5.2 Die

Rückweisung zur erneuten Entscheidung bei offenem Ausgang ist in Bezug auf die

Regelung der Nebenfolgen als Obsiegen zu behandeln, wenn die

Rechtsmittelinstanz reformatorisch oder kassatorisch entscheiden kann (BGr,

28. April 2014, 2C_846/2013, E. 3.2 f. mit Hinweisen; Marco

Donatsch, Kommentar VRG, § 64 N. 5). Grundsätzlich werden die Kosten

des Beschwerdeverfahrens nach dem Unterliegerprinzip auf die

Verfahrensbeteiligen verteilt (§ 65a Abs. 2 in Verbindung mit § 13 Abs. 2 VRG). Aus Billigkeitsüberlegungen und im Sinn der

Einzelfallgerechtigkeit kann es sich aber auch rechtfertigen, der

unterliegenden Partei nicht die (vollen) Kosten aufzuerlegen (Plüss, § 13

N. 63 f.). Aufgrund der festgestellten Gehörsverletzung (vorn

E. 2) ist es angezeigt, der Vorinstanz die Kosten des Beschwerdeverfahrens

zur Hälfte aufzuerlegen. Die andere Hälfte ist aus Billigkeitsgründen auf die

Gerichtskasse zu nehmen. Die überwiegend obsiegende Beschwerdeführerin war im

verwaltungsgerichtlichen Beschwerdeverfahren nicht anwaltlich vertreten. Ein

besonderer Aufwand im Sinn von § 17 Abs. 2 lit. a VRG ist nicht

ersichtlich, weshalb ihr keine Umtriebsentschädigung zuzusprechen ist. Der überwiegend

unterliegende Beschwerdegegner hat keinen Anspruch auf eine Parteientschädigung.

6.

Der vorliegende

Rückweisungsentscheid stellt einen Zwischenentscheid dar (BGE 133 II 409 E. 1.2). Solche Zwischenentscheide sind nach

Art. 93 BGG vor Bundesgericht nur dann anfechtbar, wenn sie einen nicht

wiedergutzumachenden Nachteil bewirken können (lit. a) oder wenn die

Gutheissung der Beschwerde sofort einen Endentscheid herbeiführen und damit

einen bedeutenden Aufwand an Zeit oder Kosten für ein weitläufiges

Beweisverfahren ersparen würde (lit. b).

Demgemäss erkennt die Kammer:

1. Die

Beschwerde wird teilweise gutgeheissen. Die Verfügung des

Zwangsmassnahmengerichts des Bezirksgerichts F vom 15. Juli 2020 wird

aufgehoben und die Sache wird zum Neuentscheid an das Zwangsmassnahmengericht

des Bezirksgerichts F zurückgewiesen. Im Übrigen wird die Beschwerde

abgewiesen.

2. Die

mit Präsidialverfügung des Verwaltungsgerichts vom 23. Juli 2020

superprovisorisch angeordneten Schutzmassnahmen (Rayonverbot für den Wohn- und

Arbeitsort der Beschwerdeführerin sowie Kontaktverbot zur Beschwerdeführerin

und den gemeinsamen Kindern) bleiben im Sinn einer vorsorglichen Massnahme bis

zum Neuentscheid des Haftrichters gemäss Dispositivziffer 1 hiervor in

Kraft.

3. Die

Gerichtsgebühr wird festgesetzt auf

Fr. 2'200.--; die übrigen Kosten betragen:

Fr. 205.-- Zustellkosten,

Fr. 2'405.-- Total der Kosten.

4. Die

Gerichtskosten werden zur Hälfte dem Bezirksgericht F auferlegt und zur

Hälfte auf die Gerichtskasse genommen.

5. Es

wird keine Parteientschädigung zugesprochen.

6. Gegen

dieses Urteil kann Beschwerde in öffentlich-rechtlichen Angelegenheiten nach

Art. 82 ff. des Bundesgerichtsgesetzes erhoben werden. Die Beschwerde

ist innert 30 Tagen, von der Zustellung an gerechnet, beim Bundesgericht, 1000 Lausanne 14,

einzureichen.

7. Mitteilung an …